公共卫生安全危机视域下严禁销售、食用野生动物相关法律问题研究.pdf

社会科学研究 ２０２０􀆰 ３􀆰 公共卫生安全危机视域下严禁销售、食用野生动物相关法律问题研究徐 峰〔摘要〕 严禁销售与食用野生动物的举措不能局限于从保护自然环境与生态资源的角度来理解ꎬ还应将其提升至维护公共卫生安全与公众健康的高度加以认识ꎮ现有严禁销售与食用野生动物相关法律法规在立法理念、关键内容与综合配套等方面存在缺失ꎬ不足以应对新型冠状病毒肺炎疫情所引发的公共卫生安全危机ꎮ为此ꎬ在相关法律法规修改完善中ꎬ首先应转变立法理念对相关主体生产、经营与销售野生动物的行为实施“用途管制”ꎻ对消费者食用野生动物的行为实施“全面禁止”ꎮ其次应厘清关键内容明确野生动物的定性ꎬ扩大«野生动物保护法»所调整的野生动物的范围ꎮ最后应完善综合配套措施建立疫前信息披露制度ꎻ健全综合执法联动机制ꎻ加大对相关违法犯罪行为的惩处力度与幅度ꎮ〔关键词〕 公共卫生安全危机ꎻ严禁销售与食用ꎻ野生动物交易ꎻ用途管制〔中图分类号〕 Ｄ９１２􀆰 ６ꎻＤＦ４６８􀆰 １ 〔文献标识码〕 Ａ 〔文章编号〕 １０００ －４７６９ ２０２０ ０３ －００１１ －１２〔作者简介〕徐峰ꎬ上海海事大学法学院讲师ꎬ博士ꎬ上海 ２０１３０６ꎮ一、公共安全视域下严禁销售、食用野生动物的生成逻辑与法律规制２０２０年初发生的新型冠状病毒肺炎疫情的扩散引发社会公众的集体恐慌ꎬ而这种集体自发性恐慌与不安情绪严重扰乱了稳定的社会公共安全秩序ꎬ引发全面的公共卫生安全危机ꎮ①关于这场危机所引起的社会公共治理逻辑与秩序的混乱值得学术界与实务界反思与检讨ꎮ但更为重要的是ꎬ应当对引起本次公共卫生安全危机的源头进行彻底查明ꎬ并从法律层面做出严格的防控与管制ꎬ从而实现社会公共安全危机应对管理的规范化与制度化ꎮ②事发之后ꎬ经过医疗专家与科研团队多方调查认为ꎬ最初可能是消费者食用了新型冠状病毒源头的宿主 某种野生动物或许为蝙蝠导致人被传染ꎬ并通过人与人之间相互传染ꎬ最终酿成突发公共卫生事件ꎮ③应对公共卫生安全危机ꎬ无论是立法、司法还是执法部门应当具备危机管理的意识④ ꎬ立足法治化的理念与视角冷静应对ꎬ在保障公共卫生安全的大背景下ꎬ以法律思维、法律技术与法律理念做出妥善的制度安排与体系重塑ꎮ从法律关系的角度分析ꎬ野生动物从被捕获到被食用牵涉到一条完整的产业链ꎬ包括猎捕者、饲养者、加工者、销售者、消费者、监管者等多方主体ꎬ相较于猎捕者、饲养者、加工者、销售者ꎬ对消费者的法律规制往往为立法所忽视ꎬ但正所谓“没有买卖就没有杀戮” “没有需求就没有市场”ꎬ下游产业乱象的治理与规范将从根本上遏制上游产业以短期逐利为目的的破坏野生动物资源行为ꎮ从法律救济的立场探究ꎬ由于野生动物资源的不可再生性与难以恢复性ꎬ加之食用野生动物所造成的传染病防治工作的艰巨性ꎬ对􀅰１１􀅰于野生动物交易与食用的法律规制不能仅限于事后的惩罚ꎬ更要重视事前的干预ꎬ其法律效果不能局限于事后杜绝此类情形的再次发生ꎬ更要防患于未然ꎬ应在第一时间ꎬ甚至提前扼杀所有导致野生动物携带致命病毒在公共场合传染与扩散的可能性ꎮ从法律部门的视角出发ꎬ野生动物的交易与消费涉及立法、司法与行政部门在多种公共场域与多元市场环境下的协同合作与共同治理ꎬ亟须宪法、民法、刑法、行政法等多个法律部门共同加以规范ꎮ因此ꎬ从野生动物销售、食用法律规制的层面ꎬ应以社会公共安全与健康的大局为出发点与着眼点ꎬ依托信息公开、风险防控、违法查处与司法惩戒等多种应急措施与法律手段严禁销售、食用野生动物ꎻ在实现多元法制建构的同时ꎬ全面应对社会公共卫生安全危机ꎮ从公共卫生安全危机防控的全局来看ꎬ创新管理体制机制ꎬ禁止销售、食用野生动物看似没有太多障碍ꎬ但在制度建构与法律适用上面临多重理论与实践困境ꎮ这些困境集中体现为立法理念滞后、关键内容不明确、综合配套不充足等多重问题ꎬ需要现有野生动物保护相关法律法规在广度与深度方面进行拓展ꎬ对法律空白地带、规定模糊地带做出明确规定ꎬ并与相关法律、法规、政策进行有序协调ꎮ现有制度的短板不仅不利于充分保护野生动物等生态资源ꎬ更不足以有效应对突发性公共卫生安全危机ꎬ在实践中充分暴露出与现实中传染病防控局势不相适应的弊病ꎮ有鉴于此ꎬ应重构现有的理论及法律规范体系ꎬ从制度理念与方法论两方面进行完善和改革首先转变立法理念ꎬ其次澄清关键内容ꎬ最后完善综合配套ꎮ其中ꎬ前两部分主要立足于制度理念的视角ꎬ反思«野生动物保护法»存在的立法理念偏差与实质内容缺失ꎻ第三部分主要立足于方法论的视角ꎬ审视«传染病防治法» «突发公共卫生事件应急条例» «野生动物保护法» «刑法»以及相关综合配套措施存在的制度缺陷与不足ꎬ在此基础上提出相应的完善措施ꎬ以期彻底斩断违法贩卖、食用野生动物的利益链条ꎬ破解违法野生动物市场“屡禁不止”的怪圈ꎬ杜绝因食用携带致命病毒的野生动物导致传染所引起的公共卫生事件再次发生ꎮ唯有如此ꎬ才有助于突围现行制度运行失灵的困境ꎬ有利于实现“健康中国”这一宏大的战略目标ꎮ⑤二、立法理念的转变重视公共卫生安全危机的应对对于野生动物资源的实定法保护ꎬ我国早已建立了一套较为完整的法律规范体系ꎬ形成以«宪法»为根本依据、以«环境保护法»为基本法、以«野生动物保护法»为专门法的动物资源保护法律制度ꎮ⑥但鉴于«野生动物保护法»制定时非法狩猎与滥捕乱猎野生动物现象较为普遍ꎬ在当时的情况下ꎬ野生动物资源保护立法重心主要是规制与惩处非法猎捕行为ꎬ对加工、销售、食用野生动物等行为未予以足够的重视ꎮ局限于当时立法思维ꎬ上述立法对涉及野生动物产业链的上游环节做了明确的规制ꎬ却未从下游环节的角度以法律手段来有效堵住违法行为的产生ꎬ遑论遏制公共卫生安全危机的发生一法律规制的现状与问题«宪法»第９条禁止任何组织或个人以任何手段破坏或侵占自然资源ꎮ «环境保护法»第２９条要求各级政府对各类自然生态系统区域以及珍稀、濒危的野生动植物自然分布区采取措施予以保护ꎬ严禁破坏ꎮ «野生动物保护法»第６条则禁止违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地ꎮ此外ꎬ该法第２０条对在自然保护区、禁猎区、禁猎期内猎捕野生动物的行为做了禁止性规定ꎻ第２１条对猎捕国家重点保护的野生动物行为做了禁止性规定ꎻ第２２条对猎捕非国家重点保护的野生动物的ꎬ实施限额管理ꎮ此外ꎬ «野生动物保护法»还针对交易、加工、食用野生动物等行为做出规范ꎮ对于野生动物的交易ꎬ该法第２７条区分了出售国家重点保护野生动物与非国家重点保护野生动物两种情况前者在原则上被禁止ꎬ但对用于特殊目的的野生动物则例外ꎬ后者在原则上被允许ꎬ但应当提供狩猎证书、进出口证书与检疫证书等合法来源的证明ꎻ第３２条进一步禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所为违法出售、购买、利用野生动物及其制品提供交易服务ꎮ对于野生动物猎杀后的加工ꎬ该法第３０条第１款禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品ꎬ或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品ꎮ对于野生动物的食用ꎬ该法第３０条第２款明确禁止为食用而非法购买国家重点保护的野生动物及其制品ꎮ从条文数量上比较ꎬ上述立法关于禁止猎捕野生动物的条款有６条ꎬ关于禁止交易野生动物的条款只有２条ꎬ关于禁止加工与食用野生动物的条款各１条ꎮ单从占用立法资源与条文篇幅长短上分析ꎬ对于野生动物产业链下游的管控与规制显然没有得到应有的重视ꎮ当然相较于数字量􀅰２１􀅰化所呈现的直观印象与形式ꎬ更为重要的是条款本身的内容与实质ꎮ «野生动物保护法»耗费了大量笔墨与篇幅对猎捕野生动物的行为从分类、时限与地区等多个角度实施全方位禁止或限制ꎮ但就生产、经营、销售野生动物的行为而言ꎬ该法只对国家重点保护野生动物做出明确禁止ꎬ同时根据使用目的与用途还做出例外规定ꎻ对于非国家重点保护野生动物ꎬ只要有合法来源的证明ꎬ就可以不管目的与用途ꎬ没有限制地进行销售ꎮ如是观之ꎬ即使非国家重点保护野生动物的最终流向为消费者的餐桌ꎬ生产者、经营者与销售者依然可以因有来源合法的证明而摆脱自身的责任ꎮ对于食用野生动物行为而言更是如此ꎬ该法仅将保护对象瞄准国家重点保护野生动物ꎬ竟遗漏了无合法来源证明的非国家重点保护野生动物ꎬ换而言之ꎬ食用非法获取的抑或来源不明的非国家重点保护野生动物也不会被追究法律责任ꎮ二立法目的、调整方式、思路与内容的转变现行«野生动物保护法»在限制交易、禁止食用野生动物包括非国家重点保护野生动物ꎬ下同的制度缺失显然不能简单归咎于立法上的疏忽ꎬ立法本意绝非鼓励消费者交易与食用非国家重点保护野生动物ꎮ坦率地讲ꎬ很可能基于“野味大补”等传统观念、习俗和捕猎、贩卖野生动物在我国广泛存在的现实ꎬ还顾及不少交易者与消费者缺乏法律意识ꎬ尤其是在主观上未知其行为所引发的社会影响与法律后果的情况下ꎬ担心将食用野生动物的行为一刀切未免操之过急ꎬ立法遂对交易与食用非国家重点保护野生动物等行为持“不支持、不鼓励、不反对”的态度ꎬ形成了这一柔性立法模式ꎬ却从客观上成为野生动物餐饮市场疯狂扩张的推手ꎬ为野生动物所携带的各种致命病毒的传播提供了温床ꎬ也就为公共卫生安全危机的引发埋下隐患ꎮ如果说之前出于对各地文化风俗与饮食观念等方面的考虑而未刚性禁止食用野生动物尚情有可原ꎬ那么随着多次因食用野生动物引发传染病、甚至酿成公共卫生安全危机的情形发生ꎬ国家和社会已经为此付出了巨额的成本ꎬ禁止食用野生动物的舆论宣传也已深入人心ꎬ加之社会不断进步ꎬ再从法律上为交易与食用野生动物者开一道口子ꎬ为其做出责任豁免的特殊规定似乎就不合情理了ꎮ立足于管控公共卫生安全危机的引发源头的大背景ꎬ进一步反思限制交易、禁止食用野生动物方面的立法缺失的缘由一方面是立法者可能没有意识到下游餐饮市场的控制才能有效遏制上游滥捕乱猎行为ꎬ另一方面是更未将严禁交易与食用野生动物提升到防止公共卫生安全危机、保护公共健康的高度予以重视ꎮ⑦事实上ꎬ最近十几年来ꎬ几乎所有重大传染病导致的公共卫生安全危机ꎬ如ＳＡＲＳ、埃博拉、Ｈ５Ｎ１禽流感以及此次新型冠状病毒传播的源头与宿主均指向蝙蝠、果子狸等非国家重点保护的野生动物⑧ ꎬ且每一种疾病的发展与流行均与人直接或间接接触到此类野生动物密切相关ꎬ其中就包括了生产、经营、销售与食用此类动物ꎮ确切地讲ꎬ限制交易、禁止食用野生动物ꎬ不仅是保护野生动物资源、实现生物资源多样性的迫切需求ꎬ同时也是对“实现人与动物以及人与环境和谐相处”的积极回应ꎬ更是防范与应对公共卫生安全危机的最佳途径ꎮ因此ꎬ现在回过头来审视«宪法»第９条、«野生动物保护法»第１条以及«环境保护法»第２９条ꎬ上述法律条文规制野生动物猎捕与交易等行为的初衷与目的均是为了拯救濒危的野生动物ꎬ维护生态平衡与生物多样性ꎮ但是ꎬ新型冠状病毒肺炎疫情的教训让我们意识到ꎬ野生动物的立法保护不仅要立足保护野生动物ꎬ还应当具备安全意识与底线意识ꎬ尤其要防范可能出现的公共卫生安全危机ꎬ法律上应当有果断的干预措施ꎮ笔者建议ꎬ应对上述条文做出修改ꎬ将立法目的归纳为“推进生态文明建设”与“保障社会公共卫生安全与稳定”这两个层面ꎮ在具体调整方式上ꎬ现行法律对于野生动物交易与食用的规制应从“有限利用”转变为“严格管控”ꎬ对于野生动物的利用应从“权利本位”转变为“义务本位”与“责任本位”ꎻ在调整思路上ꎬ从针对猎捕者的“单方面管理”发展演变为对参与主体的“全面管控”ꎻ在调整内容上ꎬ从对野生动物交易的“内容限制”转变为“用途管制”、对野生动物食用的“适当限制”转变为“全面禁止”ꎮ一旦法律将限制、禁止交易与食用非国家重点保护野生动物等行为纳入法律规制ꎬ在对违法交易与食用野生动物行为的定性上ꎬ违法性质的判断依据与认定标准应当从主观上的“不知”转变为客观上的“应知”ꎬ即以“一般理性人”的标准衡量与推定行为人“知道或应当知道”交易与食用野生动物行为所引发的卫生安全隐患的严重性ꎮ此“一般理性人”的证明标准不应局限于“行为人对于保护野生动物相关法律法规的知晓程度、对于疫情时期安全警示与从业禁止的认知水平”等行政标准以及“行为人的行业职务、行􀅰３１􀅰业经验、行业素质”等行业标准ꎬ而应当将客观认定的门槛降低至“行为人的社会良知、智力状况”等社会标准ꎮ因此ꎬ «野生动物保护法»立法理念亟须转变ꎬ尤其在如今社会总体客观认知水平大幅提升的良好环境与防控公共卫生安全危机所面临的严峻形势下ꎬ应当从严立法、从严规制ꎬ特别是对于违法交易与食用野生动物的行为实施全面、精确的法律打击ꎮ综上所述ꎬ要系统、科学、完整地弥补现有销售、食用野生动物的法律漏洞ꎬ应坚持摒弃落后饮食文化与社会观念的立场ꎬ秉承维护社会卫生安全的宗旨与原则对交易与食用野生动物行为的治理逻辑、法律属性、法律后果及其立法理念进行重新认识ꎮ其一ꎬ应对野生动物的生产、经营与交易实施用途管制ꎮ野生动物资源用途管制制度的设计应当就最广大人民群众对于身体健康的根本诉求做出积极回应ꎮ具体而言ꎬ实施清单管理允许基于科学研究、人工繁殖、文物保护、公众展示等原因对部分野生动物资源进行合理利用与开发ꎬ但是决不允许上述主体以食用为目的进行经营与交易野生动物ꎻ其二ꎬ应对消费者食用野生动物的行为全面禁止ꎬ无论该动物本身是否属于国家重点保护野生动物ꎬ都要将其纳入«野生动物保护法»调整范畴ꎬ以避免所食用野生动物再次成为传播致命细菌的载体与工具ꎬ最终引起公共卫生安全危机ꎮ三、关键内容的澄清野生动物的重新界定在解决了立法理念问题之后ꎬ接下来的关键问题随之浮出水面禁止消费者食用的野生动物包括哪些物种野生动物是否等同于“野生的”动物第一个问题涉及野生动物的范围ꎬ第二个问题关系到野生动物的定性ꎮ在立法上对野生动物范围的界定不仅是保护自然环境与生态资源的现实需要ꎬ同时也是防范公共卫生安全危机的制度前提与理论基础ꎮ一野生动物范围的廓清关于第一个问题ꎬ根据«野生动物保护法»第２条ꎬ其所调整野生动物的范围被限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物以及“三有动物”有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物ꎮ很显然ꎬ该定义是针对该法所适用范围与适用对象的限定ꎬ并不是对野生动物本身的界定ꎮ根据«国家重点保护野生动物名录» «国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录» 三有目录以及«濒危野生动植物种国际贸易公约» ＣＩＴＥＳ附录的记载ꎬ其囊括了大量水生以及陆生的野生物种ꎬ并根据此类生物濒危的程度对其实施分级保护ꎬ其中就不乏在市面上颇受欢迎的“野味”ꎮ⑨例如“活孔雀”绿孔雀为国家一级重点保护野生动物、 “骆驼肉” 野骆驼为国家一级重点保护野生动物、“大雁肉” 红胸黑雁、白额雁均为国家二级重点保护野生动物、 “穿山甲肉” 穿山甲为国家二级重点保护野生动物、 “松鼠肉” 巨松鼠为国家二级重点保护野生动物、 “兔肉” 雪兔、海南兔、塔里木兔为国家二级重点保护野生动物、“竹鼠肉” 花白竹鼠、大竹鼠、中华竹鼠、小竹鼠均为三有动物、 “果子狸肉” 果子狸为三有动物、 “癞蛤蟆” 中华蟾蜍为三有动物、 “活刺猬” 刺猬为三有动物、 “壁虎肉” 中国壁虎为三有动物、 “狍子肉” 狍子为三有动物ꎬ等等ꎮ除此以外ꎬ部分省市如黑龙江省、安徽省、湖南省还出台了地方重点保护野生动物保护名录ꎬ将部分尚未被列入«国家重点保护野生动物名录»与“三有目录”的动物纳入其中ꎬ在此不一一列举ꎮ而地方保护名录与“三有目录”所囊括的野生物种属于“非国家重点保护的野生动物”ꎬ同样受到«野生动物保护法»的调整与保护ꎬ该法使用名录制度是要通过控制人们行为的总结果以实现环境保护的目的ꎮ⑩但真正值得警惕的是ꎬ有不少在市面上较为流行的野生动物既未被纳入国家或地方的野生动物保护名录ꎬ也未被列入“三有目录”之中ꎬ其中就包含了蝙蝠、鼩鼱、蛇仅有拟蚺蛇、南美水蛇等品种被纳入国家二级重点保护野生动物、单峰骆驼野骆驼为国家一级重点保护野生动物、松鼠猴猕猴为国家二级重点保护野生动物等ꎬ这些野生物种并不受«野生动物保护法»的保护ꎬ但恰恰是这些为法律所忽视的野生动物可能携带了数百种甚至上千种的病菌ꎬ具有人畜之间传染的重大风险ꎬ且市场上又更常见ꎬ往往最有机会成为传播病毒、细菌与寄生虫的载体ꎬ更容易引发公共卫生安全危机ꎮ因此ꎬ现行«野生动物保护法»调整对象的覆盖面较窄ꎬ且人文关怀不足ꎬ立法功利性明显ꎬ对野生动物疫病防范等专门性法律规制又处于空白状态ꎮ􀃊􀁉􀁓故应进一步扩大«野生动物保护法»所调整所保护的野生动物的范围ꎬ不应将该法保护对象仅限于国家、地方重点保护的野生动物以及“三有动物”ꎬ应该扩张至所有“野生的”动物ꎬ对于野生动物的规制不仅考量其在动物谱系中的位置以及对人类的利益程度􀃊􀁉􀁔 ꎬ更应当考虑其对􀅰４１􀅰于社会公共健康是否具有潜在的或显性的威胁ꎬ并根据危险的等级与风险的程度进一步分类与分级ꎮ因此ꎬ笔者建议完善«野生动物保护法»第２条ꎬ在原有濒危、珍稀的陆生与水生野生动物以及“三有动物”的基础上ꎬ增加一项客体“其他陆生野生动物”ꎬ该法所调整所保护的野生动物理应全面禁止食用ꎬ其销售渠道与去向同样应当受到严格管制ꎮ换而言之ꎬ在修改«野生动物保护法»时ꎬ不仅应考虑野生动物对于科学研究、维持食物链、保护生态环境等方面的价值ꎬ还应该考量其本身所携带的病菌引发传染病的概率以及此种传染病造成公共卫生安全事件的可能性ꎻ不仅应探求其经济价值与环境功能ꎬ更应当顾及该动物作为一种生物的社会属性ꎮ二野生动物定性的明确关于第二个问题ꎬ ２０００年最高人民法院出台的«关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释»第一条对此已经做出确切的解答ꎬ “刑法中所指的‘珍贵、濒危野生动物’ꎬ包括‘列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入«濒危野生动植物种国际贸易公约»附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种’”ꎮ在２０１６年法院审理的一起案件中ꎬ法官也据此认为犯罪嫌疑人孵化并出售鹦鹉的行为触犯了“非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪”ꎮ􀃊􀁉􀁕应当承认的是ꎬ随着人工培育技术的迅猛发展ꎬ对于人工饲养环境的定义也应当重新进行解构与看待ꎬ不同于温室与大棚的传统育种方式ꎬ人工驯养技术的进化已经可以对纯大自然的环境进行深度模拟ꎬ为培育的动物创造近乎相同的野生环境ꎮ􀃊􀁉􀁖从某种程度上讲ꎬ人工饲养与非人工培育野生动物彼此之间的界限正逐步走向模糊ꎮ但从文本上进行解读ꎬ根据«现代汉语词典»的定义ꎬ所谓“野生”是指生物在自然环境中生长而不是由人工栽培或者饲养ꎮ从生物学角度做出认定ꎬ “野生动物”一词作为专业术语有专门解释与特定内涵ꎬ即“非经人工饲养繁殖ꎬ生存在天然自由状态下的各种动物均称为野生动物”ꎮ显然ꎬ野生动物成长过程中所处的“天然自由状态”是人工模拟与干预所营造的自然氛围无法比拟的ꎮ更为重要的是ꎬ从公共卫生管理角度进行考量ꎬ并非所有的野生动物均应为法律禁止食用ꎮ对于部分人工繁育技术成熟稳定ꎬ无任何证据证明对公共卫生安全构成威胁ꎬ同时不属于国家与地方重点保护、也不为“三有目录”所覆盖的人工驯养繁殖的“野生动物”依然可以为人类交易或食用ꎮ相比传统野生动物ꎬ人工饲育的“野生动物”ꎬ尤其是被纳入家畜家禽类依法管理的动物食用安全系数更高ꎬ此类动物在培育之前应依法由有关部门办理«野生动物繁殖许可证» «野生动物及其产品经营利用许可证»ꎬ在人工养殖时应遵循较为完善的安全标准体系ꎬ在被投入市场之前须经历较为严格的检验检疫流程ꎮ在我国ꎬ人工繁育“野生动物”产业已经形成了一定的规模ꎬ如果未来“一刀切”地将其纳入«野生动物保护法»的范畴而禁止交易与食用ꎬ未免不近人情ꎮ不仅会在一定程度上挫伤相关主体参与人工驯养与人工繁殖的积极性ꎬ造成大量人工繁育养殖场与餐厅的倒闭ꎬ也会将全部需求引向野生动物的野外种源ꎬ对野生动物造成毁灭性打击ꎮ􀃊􀁉􀁗因此ꎬ对于全面禁食的野生动物不应从广义上进行解读ꎬ而应以“出生”为界ꎬ将其狭义地理解为“在野外自然出生”的动物ꎮ􀃊􀁉􀁘对于在野外自然出生并自由生长的野生动物ꎬ应当全面禁食与限制交易ꎬ但是对于人工繁育的“野生动物”应区别对待ꎮ实践中ꎬ不少业内人士依据种源基础与系谱关系习惯上将上述两种野生物种统称为野生动物ꎮ为进行有效区分ꎬ本文对在人工饲育环境下生长的野生动物标上引号ꎬ称之为“野生动物”ꎬ其不属于本文提倡全面禁止食用与严格限制交易的“野生的”动物之范畴ꎮ分析２０２０年２月２４日全国人大常委会发布的«关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定» 以下简称«决定»的表述􀃊􀁉􀁙 ꎬ也不难发现该«决定»并没有“全面禁食野生动物”ꎬ而是依据野生动物的类型做了差异化处理与例外规定ꎬ在«野生动物保护法»的基础上扩大了禁食野生动物的范围ꎬ但对于纳入畜禽遗传目录的“野生动物”而言ꎬ其依然被允许交易与食用ꎬ要遵循«畜牧法»的有关规定实施管理ꎻ更何况还有大量受«渔业法»所调整的非国家重点保护的水生野生动物同样被允许交易与食用ꎮ比较２００６年«中国畜禽遗传资源目录»、 ２００３年«商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生野生动物名单»与２０１７年«人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录第一批»的记载可以发现ꎬ以上三个目录所覆盖的野生物种存在不少重合之处ꎬ例如梅花鹿、马鹿、鸵鸟、雉鸡等ꎮ换而言之ꎬ上述动物不仅被认定为人工繁育的“野生动物”ꎬ而且也被视作畜禽类动物被允许交易与食用ꎮ􀅰５１􀅰体现在立法上ꎬ «野生动物保护法»立法初衷应当是拯救与保护濒危的野生动物以及维护社会安全稳定ꎬ避免公共卫生安全危机ꎬ但发展人工繁育的“野生动物”ꎬ既未破坏生物链循环又未对公共健康构成安全隐患ꎬ应当对其适当“发展”与“利用”ꎮ􀃊􀁉􀁚尤其是被列入«中国畜禽遗传资源目录»的“野生动物”更是如此ꎬ经过长期的人工饲养与广泛应用ꎬ其性状特征相比传统野生动物已经发生了本质改变ꎬ形成了稳定的疫源疫病防控标准与监管体系ꎬ若强行将两者融入同一部法律来调整ꎬ仅从调整对象上看也不符合立法逻辑ꎮ因此ꎬ «野生动物保护法»未来在修改之时应当删除人工繁育“野生动物”的笼统规定ꎬ将其单独立法ꎮ依据该人工繁育野生动物濒危、珍稀程度分类为国家重点保护与非国家重点保护的野生动物两大类针对前者ꎬ明文禁止此类物种的交易与食用ꎬ仅仅支持科研机构以物种保护为目的培育国家重点保护的野生动物ꎻ针对后者则可以根据动物品种与功能的差异再次细分并分别处理ꎬ具体分为科研类、观赏类、药用类、食用类与其他类五种ꎬ实施分类管理ꎮ对于科研类、观赏类与药用类的人工繁育“野生动物”ꎬ实施严格的用途管制措施ꎬ坚决杜绝此类动物的食用或以食用目的进行交易ꎻ对于食用类的人工繁育“野生动物”ꎬ应当逐步健全与完善«中国畜禽遗传资源目录»ꎬ并适时调整与修正ꎬ将其视为可食动物的“白名单”ꎬ按照«畜牧法»的规定加强监管力度ꎬ由国务院畜牧兽医行政主管部门完善实时监测机制、落实定期更新制度ꎻ允许在获取主管部门的行政许可、经过严格的检验检疫程序之后交易与食用此类“野生动物”ꎮ􀃊􀁉􀁛另外ꎬ对于果子狸、竹鼠等人工繁育的“野生动物”ꎬ由于当前检验检疫机构无法确保其本身所携带的病毒、寄生虫被完全检测出ꎬ应将其列入科研类或其他类别之中ꎬ限制交易并禁止食用ꎮ四、综合配套的完善纠正法律运行的失灵野生动物交易与消费市场之所以“屡禁不止”有多种原因ꎬ既有制度设计缺陷造成的ꎬ又有执法不严引起的ꎬ还有惩罚力度不强导致的ꎮ除理论层面所面临的困境亟须破解外ꎬ从实践层面上看ꎬ本次公共卫生安全危机折射出的立法与司法层面的问题与缺失可能更大ꎮ不仅是«野生动物保护法»缺乏综合性配套措施导致法律规制在实践中处于失灵状态ꎬ更为重要的是我国«传染病防治法» «突发公共卫生事件应急条例»等公共卫生领域的专门法律法规也未对野生动物疫源疫病的防控给予足够的重视ꎬ需要对现有规范野生动物交易与食用的综合配套跟进措施做理性的检讨ꎮ除了法律本身不完善外ꎬ法律规制在实践中失灵状态的根源还在于疫前信息披露机制、综合执法联动机制与违法犯罪行为的惩处机制这三个方面出了问题ꎮ一疫前信息披露机制的建立就疫情信息披露机制而言ꎬ我国政府从医生专业诊断ꎬ到政府权威通报ꎬ再到群体防治ꎬ遵循一整套行之有效且合乎法律的应对机制与应急体系ꎬ具体体现在«传染病防治法»第３８条“传染病疫情公布制度”以及«突发公共卫生事件应急条例»第２５条“突发事件的信息发布制度”ꎮ然而在实践中ꎬ舆论媒体与社会公众对于政府相关职能机构不作为、疫情信息不公开与不透明的质疑依然频现报端ꎮ从本次新型冠状病毒肺炎疫情发展看ꎬ政府相关职能部门并没有将野生动物市场交易的监控上升到维护公共卫生安全的程度来重视ꎬ缺乏疫前信息披露机制ꎬ逐步酿成公共卫生安全危机ꎬ最终损害了政府公信力ꎮ这种看似可以归因于浅层次、表面化的政策宣讲与情况说明不到位的问题实质上是深层次的社会治理问题与制度应对问题ꎮ野生动物市场交易监管信息披露的不足在本质上应归咎于我国疫前信息披露机制的缺失与缺位ꎬ可以从社会公共管理与疫情防控两方面的专业角度做出分析ꎮ从社会公共管理的角度进行分析ꎬ疫前防控工作信息披露的不完善构成了公共卫生安全危机的逻辑起点与根本出发点ꎬ野生动物疫病传播的预防机制同样如此ꎮ野生动物经营状况与监管信息的不对称是引起各种恐慌与谣言四起的根本原因ꎮ这种信任危机来自于社会公众对政府深层次的不信任ꎮ􀃊􀁊􀁒在社会公共治理逻辑场域下ꎬ完整的信息传播有利于帮助理性人做出理性决策ꎬ如果出于维稳的目的而一味隐瞒事实真相ꎬ任由不实传言四处蔓延与任意滋生ꎬ这不仅是对法治精神的严重亵渎􀃊􀁊􀁓 ꎬ甚至会催生更大的公共安全危机ꎮ诚然ꎬ政府对于疫情的通报需要遵循严格的法律程序ꎬ对于疾病危害性的认识也需要经历一个过程ꎬ从而在实现市场经济利益与社会公众安全之间寻找合理平衡点ꎮ但一些与疫情有关的不需要技术认定、不需要履行法定程序的客观事实理应及时向公众发布ꎮ以本次新型冠状病毒疫情为例ꎬ在其爆发之前ꎬ对武汉华南海鲜市场是否存在野生动物交易的情况、相关的监督检查与调查结论等信息并非专业技术问题ꎬ与疫情判断需要专业􀅰６１􀅰技能有所不同ꎬ甚至都不是一个法律问题ꎬ而是一个事实问题ꎬ一个在疫情发生之前就客观存在的“事实”这些信息理应在疫情通报发出之前就披露ꎮ但从相关新闻报道来看ꎬ相关部门不仅在第一时间没有公开野生动物在市场违法交易的调查情况ꎬ也未向公众交代市场上发现的野生动物种类、数量等相关情况及后续处置情况ꎮ这种风险沟通机制的不畅与阻滞不仅封闭了科研人员追溯传染病病毒源头、传播的渠道ꎬ也进一步促使公众对野生动物交易内幕乃至疫情传播原因进行无端的揣测ꎬ加深了对政府不作为的质疑ꎬ严重损害了政府的公信力以及法制的权威性ꎮ􀃊􀁊􀁔另从疫情防控的专业角度分析ꎬ依据«突发公共卫生事件应急条例»规定ꎬ只有国务院卫生行政主管部门才有权向社会发布突发公共卫生事件的有关消息ꎬ而省、自治区与直辖市的行政主管部门只有在得到上级的授权之后才能公开疫情消息ꎮ问题在于病毒在人与人之间传播速度往往较快ꎬ并且不少以野生动物为中介传播的病毒具有一定期限的潜伏期ꎬ等层层报告并得到上级部门批准之后再公开疫情往往为时已晚ꎬ贻误疫情防控的最佳时机ꎮ因此ꎬ对于可能引起突发性公共卫生事件的客观事实与情况并非公共卫生事件本身ꎬ在有权部门确认该公共卫生事件发生之前ꎬ应该由省、自治区与直辖市的行政主管部门就可能引起突发性公共卫生事件的客观事实与情况及时向社会通报ꎬ从而留给公众一定的提前准备与超前防范的时间与空间ꎮ综上所述ꎬ有关疫前信息的公开不仅不会动摇社会稳定的根基ꎬ反而会增强公众抗击病毒的意识与信心ꎻ不仅不会影响公共卫生安全防控的大局ꎬ反而会强化公共卫生安全治理的实际效果ꎮ因此笔者建议ꎬ在行政思维方面ꎬ政府行政主管部门应跳出秩序行政的思维定式ꎬ将政府信息公开作为一种服务ꎬ夯实“给付行政”与“服务行政”的理路ꎮ􀃊􀁊􀁕在行政措施方面ꎬ须充分认识到政府公信力的重塑应当将危机管理机制纳入法治化轨道􀃊􀁊􀁖 ꎬ应当健全公共安全危机应对的法律规范ꎻ将可能导致公共卫生安全危机发生的疫前信息ꎬ尤其是将疫前野生动物市场交易与监管信息列为政府信息公开的优先选项ꎮ换言之ꎬ在未得到上级部门的授权与许可的前提下ꎬ省、自治区与直辖市的行政主管部门即可直接公开野生动物非法交易与食用的监管情况ꎮ如此一来ꎬ就能在疫情大规模爆发之前留出一段预警期与缓冲期ꎬ在上级部门批准与授权之前提前告知民众此类疫情的风险与来源ꎬ从而避免公共治理与卫生安全双重危机的“叠加效应”ꎮ具体到相关立法ꎬ建议在«传染病防治法»与«突发公共卫生事件应急条例»修改时不仅应规定相关行政主管部门披露疫前信息的前提与范围ꎬ还应明确其披露疫前信息的具体时机与时限ꎻ同时为避免与«政府公开信息条例»第１４条相冲突ꎬ应当说明此类疫前信息不应被定性为“公开之后可能危及公共安全与社会稳定的信息”ꎬ让法律成为社会发展的预警器与稳定器ꎮ二综合执法联动机制的健全就综合执法联动机制而言ꎬ关键是要明确各个执法部门的职权范围ꎬ综合采用ＡＩ人工智能、大数据以及区块链等先进技术ꎬ对市场交易与食用的野生动物进行溯源管理ꎬ推行问责机制ꎮ正如前文所言ꎬ现有«野生动物保护法»对于野生动物的交易与食用并未做全面禁止ꎬ即使今后将非国家重点保护的野生动物纳入了限售与禁食的范围ꎬ也还有部分人工驯养繁殖的“野生动物”可供市场交易与食用ꎮ更何况野生动物的去向除了食用之外ꎬ还有制药、展出与科研等多种去向ꎬ这就为不少养殖场与不法商人提供了“掉包”的机会与“洗白”的空间ꎮ􀃊􀁊􀁗例如ꎬ部分野生动物交易市场“挂羊头卖狗肉”超范围经营ꎬ违规出售与其经营许可不符的野生动物ꎬ甚至是国家重点保护的濒危、珍稀野生动物ꎻ部分野生动物交易市场出售未经卫生检验检疫、携带大量致命病菌的野生动物ꎻ还有一些人工养殖场采取类似于“洗澡蟹”的做法ꎬ将野外捕获的野生动物放入有养殖证的养殖场所暂养ꎬ等到了合适的季节再投入市场即非法猎捕再合法出售的套路ꎻ更有甚者ꎬ从境外走私野生动物进入国内消费市场ꎮ除此以外ꎬ各种地下野生动物交易市场层出不穷ꎬ表面从事合法经营ꎬ但只要有熟客指引ꎬ依然通过网络等渠道偷偷销售国家重点保护的野生动物ꎮ􀃊􀁊􀁘部分执法与监管机构不作为ꎬ甚至与市场交易主体结成了“利益共同体”ꎬ不但通过颁证发展所谓的“林下经济”􀃊􀁊􀁙 ꎬ还出现了在国家自然保护区旁开设野生动物市场的“奇景”ꎮ􀃊􀁊􀁚这就需要主管部门仔细梳理机构职能ꎬ全面升级执法手段ꎮ１.执法分工与协调的明确从执法部门分工上分析ꎬ查处野生动物所牵涉的部门较多ꎬ其中包括工商、疾控中心、公安、林业ꎬ渔业、城管、检验检疫、食药监局等多个部门在２０１３年大部制改革之后ꎬ国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食􀅰７１􀅰品药品监督总局合并为市场监督管理总局ꎬ如果涉及野生动物的走私ꎬ还离不开海关的监管ꎮ可以想象ꎬ在多头共同治理的格局下难免会发生部门之间推诿扯皮的情况ꎮ当前治理样态与方式往往是由市场监管局牵头ꎬ疾控中心、公安、林业、渔业、城管等部门开展联合执法ꎮ在特定情况下ꎬ公安部门尤其是林业公安也会在接获举报之后牵头组成联合执法大队ꎬ赶赴现场开展执法工作ꎮ这就会产生一个新的问题市场监管部门更多关注经营野生动物的饭店等场所是否非法经营、无证营业、是否侵犯了消费者的权益ꎬ执法依据为«反垄断法» «反不正当竞争法»与«消费者权益保护法»ꎻ公安机关更多关注猎捕与销售野生动物行为是否触犯刑法与行政法的规定ꎬ执法依据为«刑法» «治安管理处罚条例»ꎻ林业与渔业部门更多关注是否存在滥捕乱猎行为ꎬ执法依据为«野生动物保护法» «陆生野生动物保护实施条例»以及«水生野生动物保护实施条例»ꎻ海关更多关注该动物的进口是否合法ꎬ是否属于国家重点保护的物种ꎬ执法依据为«海关法»«国家重点保护野生动物名录»以及ＣＩＴＥＳ等ꎻ而疾控中心等卫生部门更多关注该野生动物的销售与食用是否会引起突发公共卫生事件ꎬ执法依据为«传染病防治法»与«突发公共卫生事件应急条例»等ꎮ上述执法依据的差异不仅决定了各部门各自的执法人员对其他法律法规不太熟悉ꎬ也在不同程度上影响了执法标准、执法方式与执法体制的统一与协调ꎮ例如ꎬ对于饭店销售蝙蝠等制品的行为ꎬ公安机关认为尚未达到构成违法犯罪的标准ꎬ或者市场监管部门认为尚未破坏市场公平竞争的经营秩序ꎬ但是疾控中心却可能认为具有重大的公共卫生安全隐患ꎮ因此ꎬ应对公共卫生安全危机的利器就是依法治理ꎬ不仅是作为立法者应当有处理社会公共危机的全局意识与责任担当ꎬ对于决策者与执法者而言ꎬ也应当具备法治意识ꎬ从而在危机处理中发挥主导作用ꎮ􀃊􀁊􀁛表面上看ꎬ各部门责任推诿可能是出于程序上的考虑ꎬ符合“程序正义”的标准ꎬ但其背后的实质为风险与责任的转移ꎬ是对社会公共健康不负责任的表现ꎮ通过本次新型冠状病毒肺炎疫情传播事件ꎬ笔者认为首先应厘清涉及野生动物违法事件查处的执法行动的事权ꎬ尤其是横向的事权关系ꎬ可以在«传染病防治法»与«突发公共卫生事件应急条例»中赋予卫生健康委员会所属的疾控中心在特定情况下牵头并协调各个部门联合执法与行动的权力ꎮ一旦疾控中心发现某种野生动物的交易与食用可能传播病菌、引发疫情ꎬ不管是否为国家与地方重点保护的野生动物ꎬ是否属于“三有动物”ꎬ均可以要求公安、市场监管、林业与渔业等各部门配合完成联合执法ꎮ因此ꎬ对疾控中心公共卫生应急职能的理解不应简单停留于«突发公共卫生事件应急条例»第４条第２款“在突发事件发生后ꎬ具体负责组织突发事件的调查、控制与医疗救治”这一层面ꎬ而应当主动向前延伸ꎬ扩展为“在突发事件发生之前ꎬ具体负责组织可能引起突发事件的相关安全隐患的调查、预防与控制”ꎮ着重强化疾控中心在联合执法中的角色定位与法律职能ꎬ从“被动协助”转变为“主动牵头”ꎬ从“事后组织”走向“事前协调”ꎬ从专业领域为开展联合执法提供充足的法律依据ꎮ当然ꎬ此番修改与完善并不会与«野生动物保护法»相关规定相冲突ꎬ野生动物市场交易的监管权与执法权依然为市场监督管理部门以及野生动物主管部门主要是林业公安ꎬ该部门受林业局与公安局双重领导行使ꎬ疾控中心仅仅负责野生动物疫源疫病调查的组织与协调工作ꎬ包括可能引发突发公共卫生事件发生前及突发公共卫生事件发生后的相关调查的组织与协调ꎮ其次ꎬ应推行日常业务培训的长效机制ꎬ要求各联合执法部门定期开展业务与法律技能的学习ꎬ熟悉所有与野生动物保护与传染病防治的相关法律法规ꎬ进一步推动跨部门交流与合作ꎮ最后ꎬ由于生物安全及其相关法律法规专业性较强ꎬ建议监管部门对普通民众加强科普知识与法律法规的宣传普及ꎮ􀃊􀁋􀁒２.溯源管理技术的创新鉴于现有的«野生动物保护法»中缺乏野生动物疫源疫病以及外来动物物种的监测防控规定􀃊􀁋􀁓 ꎬ当务之急应当完善野生动物全产业链的溯源管理ꎬ重点针对被列入畜禽遗传资源目录的人工繁育“野生动物”ꎬ加强对其市场监管ꎮ我国林业局和有关部门曾从２００３年５月开始在全国开展野生动物经营利用管理专用标记试点工作ꎬ为避免野生动物资源过量消耗ꎬ针对部分以野生动物及其制品为原料的生产企业开展试点ꎬ对其生产的野生动物制品做特殊标识ꎬ但这种标识记载更多的是静态信息ꎬ仅仅包含了“品名” “成分”以及“编码” 企业代码/审批年度/序号等相关内容ꎬ且标识的范围主要为国家重点保护野生动物ꎬ其目的在于方便对野生动物的管理与执法ꎬ但无论是监管机构还是消费者依然无法准确获知该野生动物流转的动态信息ꎬ例如真实来源、检􀅰８１􀅰验检疫情况、卫生情况ꎮ因此ꎬ对于畜禽类“野生动物”及其制品应该采取动态的溯源监管机制ꎬ采用大数据与区块链技术对此类动物及其制品的流向进行全过程的监督与跟踪ꎬ让即使是普通的消费者也能查询该物种的真正来源与物流节点ꎬ确保交易行为合法化ꎬ从而杜绝“销售者猎捕野生动物冒充家禽家畜出售” “养殖场利用人工繁育的合法经营资质出售传统野生动物”等情形ꎬ以满足全面禁食与限制销售传统野生动物的防疫要求ꎮ目前该技术已经在部分蔬菜的销售过程中得到广泛运用ꎬ在包装上印制有特制的二维码ꎬ该二维码浓缩了生产基地、运输状况、生长情况、具体品种等诸多信息ꎬ只要消费者用手机扫描ꎬ即可获知所有的农业信息ꎮ􀃊􀁋􀁔如果该技术在畜禽类“野生动物”交易的场景中得到了全面的推广与应用ꎬ不仅能够确保