公共治理、激励结构与开发区可持续发展——基于结构方程模型的个案研究.pdf

第３１卷第２期管理评论Ｖｏｌ . ３１ ꎬ Ｎｏ . ２２０１９年２月ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗＦｅｂ . ꎬ ２０１９公共治理、激励结构与开发区可持续发展基于结构方程模型的个案研究洪涛１孙煜泽２梅萍１１ . 哈尔滨工业大学经济与管理学院 ꎬ 哈尔滨１５０００１ ꎻ ２ . 黑龙江省人民政府办公厅 ꎬ 哈尔滨１５０００１摘要本文以宾西开发区为个案 ꎬ 通过实地调研获取数据并构建结构方程模型 ꎬ 研究公共治理及其所提供的激励结构如何影响开发区的可持续发展 ꎮ 结果表明产业优化升级、土地集约利用与环境保护共同构成了开发区可持续发展的决定因素 ꎬ 影响的大小则取决于政府主体、企业主体和社区主体之间相互作用所产生的激励结构 ꎬ 包括税收激励、公共服务激励和本地文化激励 ꎮ 如能帮助企业较好的嵌入当地文化和社会网络 ꎬ 将显著放大公共治理成效 ꎬ 偏重投资收益只能产生短期效果 ꎮ 经过早期对区域内优质资源快速汲取的过程之后 ꎬ 开发区应该经历一个边界不断模糊的过程来最大化对区域经济发展的拉动作用 ꎮ 地方政府则需要通过转变公共治理方式、改善激励结构来推进这个过程 ꎬ 即从产业租金激励为主转向提高资源利用效率为主 ꎬ 并强化企业的环境和社区友好型特征 ꎮ 关键词公共治理 ꎻ 激励结构 ꎻ 开发区 ꎻ 可持续发展 ꎻ 结构方程收稿日期２０１６－０９－２２基金项目国家自然科学面上基金项目７１４７３０５９ ꎻ 国家自然科学青年基金项目７１４０３０６７ ꎮ 作者简介洪涛 ꎬ 哈尔滨工业大学经济与管理学院教授 ꎬ 博士生导师 ꎬ 博士 ꎻ 孙煜泽 ꎬ 黑龙江省人民政府办公厅一处 ꎬ 博士 ꎻ 梅萍 ꎬ 哈尔滨工业大学经济与管理学院副教授 ꎮ 引言政府是否应该针对某个特定区域制定发展政策ｐｌａｃｅ￣ｍａｋｉｎｇｐｏｌｉｃｙ是近年来学术研究的热点问题之一 [ １ ] ꎮ 赞成的观点认为 ꎬ 制定合适的政策促进企业集聚可以提高劳动生产率 ꎬ 并产生溢出效应带动区域发展 [ ２ ] ꎻ 反对的观点则认为资源由于政策的差别化而难以在更大的空间尺度上自由配置 ꎬ 会造成效率损失 [ ３ ] ꎮ 尽管学术研究中仍然存在很多分歧 ꎬ 但在实际操作中此类政策却长期为各国政府所青睐 ꎬ 最集中的体现就是开发区ｓｐｅｃｉａｌｅｃｏｎｏｍｉｃｚｏｎｅ在世界范围内的广泛存在 ꎮ 截至２００８年 ꎬ 全球约有１３５个国家设有３０００多个开发区 ꎬ 创造了６８００万个工作岗位和５０００亿美元的增加值 [ ４ ] ꎮ 在中国 ꎬ 开发区更是中央和地方政府促进区域发展的重要手段 ꎮ 从１９８０年深圳蛇口工业区辟建 ꎬ 到２０１５年上海、天津、福建、广东自由贸易实验区全面启动 ꎬ 国家已批准国家级经开区、高新区、保税区、边境合作区、出口加工区 ꎬ 其他新区、保税港区、保税物流园区、旅游度假区、互市贸易区等共计达到４９１家 ꎬ 覆盖了所有的省市、区 ꎮ 开发区为中国创造经济增长奇迹提供了重要的战略支撑 ꎮ 例如 ꎬ Ｗｅｉ [ ５ ] 认为改革开放初期 ꎬ 沿海城市由于享受了土地、税收等方面的政策优惠而具有更高的增长率 ꎮ Ｄｅｍｕｒｇｅｒ等 [ ６ ] 得出了类似的结论 ꎬ 认为开发区和优惠政策对沿海城市经济增长的影响甚至与区位优势同样重要 ꎮ 吴敏和黄玖立 [ ７ ] 的研究表明成立省级开发区能够大幅提高所在县的工业经济规模特别是主导产业的经济规模 ꎮ 增长效应的广泛存在源自于开发区对区域经济的多维影响渠道 ꎮ 例如 ꎬ Ｗａｎｇ [ ８ ] 认为拥有开发区的城市与没有开发区的城市相比 ꎬ 人均ＦＤＩ水平高２１ 􀆰 ７％ ꎬ 技术进步率高１ 􀆰 ６％ ꎬ 平均工资水平高８％ ꎬ 而生活成本只高５％ ꎮ 中国的开发区通过 “ 集聚效应 ” 和 “ 选择效应 ” 显著提高了生产率水平 ꎬ 提高了资源配置效率 [ ９ ] ꎻ 有效的推动了制造业内部的产业结构变动 ꎬ 尤其当设置的目标行业符合当地的比较优势时 ꎬ 积极作用更为明显 [ １０ ] ꎻ “ 提供了自由生长的土壤 ꎬ 打开了自由进入市场的道路 ꎬ 高新技术产业才得以在中国广泛的经济世界迈步前行 ꎬ 并在过去几十年改变了中国经济的结构和增长方式 ” [ １１ ] ꎮ第２期洪涛 ꎬ 等公共治理、激励结构与开发区可持续发展２５３基于对以上积极作用的认识 ꎬ 中国地方政府不断加大设立与建设开发区的力度 ꎮ １９９２年底 ꎬ 全国开发区的数量达到了１９５１个 ꎬ 规划面积１ 􀆰 ５３万平方公里 ꎬ 但已开工建设的开发区面积仅有３０７平方公里 ꎮ １９９７年初 ꎬ 开发区的数量进一步增长到４１２０个 ꎬ 实际占地面积２３２２􀆰 ５平方公里 ꎬ 其中绝大多数是省级以下行政单位违规建立的 [ １２ ] ꎮ 针对开发区无序、违规增长的现象 ꎬ 中央政府在１９９３年、１９９７年、２００３年进行了三次清理整顿 ꎮ 尤其２００３－２００６年的整顿效果非常明显 ꎬ 全国开发区数量由２００３年的６８６６家减少到１５６８家 ꎬ 规划面积由３ 􀆰 ８６万平方公里减少到９９４９平方公里 ① ꎮ 自此 ꎬ 中国开发区的设立流程步入规范 ꎬ 野蛮扩张的趋势得到了有效遏制 ꎮ 程序的问题虽然得以解决 ꎬ 如何实现可持续发展却始终是中国开发区面临的核心问题之一 ꎮ 原因在于中国开发区的增长主要来源于物质资本积累 ꎬ 而非有效劳动或全要素生产率的提高 ꎬ 并不具有推动城市经济增长的可持续动力 [ １３ ] ꎮ Ｗａｎｇ [ ８ ] 的研究表明 ꎬ 早期的开发区在提高物质资本投入的同时 ꎬ 也提高了全要素生产率 ꎬ 但近些年新注入的ＦＤＩ在此方面显得乏善可陈 ꎮ 或许这意味着 ꎬ 随着中国市场化程度的不断提高 ꎬ 开发区造成的资源配置扭曲越来越严重 ꎮ 对招商引资的过度追求往往导致地方政府忽略约束条件 ꎬ 造成产业结构长期陷入低端而难以优化、土地利用粗放而效率低下和牺牲环境换增长而生态恶化等突出问题 ꎮ 现有研究多关注开发区后续所产生的经济社会后果 ꎬ 在前端则主要从政府的角度出发探讨如何制定合适的政策方案 ꎬ 对其运行过程中的联合治理问题却甚少提及 ꎬ 这很大程度上是开发区可持续发展问题在学术层面一直没有得到清晰回答的主要原因之一 ꎮ 要发挥开发区对区域经济的持续带动作用 ꎬ 首先就要把开发区的发展看作是一个公共治理问题 ꎬ 而非某一单一主体主导的经济或政治行为 ꎮ 作为开发区设立、管理和运营的主体 ꎬ 政府无疑在开发区发展过程中发挥着重要作用 [ １４ ] ꎬ 而开发区的发展在影响企业成长 [ １５ ] 、城市空间 [ １６ ] 和生态环境 [ １７ ] 同时 ꎬ 也受企业态度、社区包容和环境资源的严格约束 ꎮ 因此开发区的公共治理本质上是通过多主体联合产生的产业租金、土地租金和环境租金的综合叠加 ꎬ 进而扩大空间极化效应 ꎬ 促进知识外溢、技术扩散和产业链空间整合的过程 ꎮ 无论是经济总量、物质资本投资 ꎬ 还是技术创新、资源配置效率、环境承载力等问题 ꎬ 都可以追根溯源到公共治理所提供的租金激励差异 ꎬ 改善公共治理已经成为开发区实现可持续发展的重要条件之一 ꎮ 本文以国家级开发区－宾西开发区为个案 ꎬ 对政府、企业和居民进行问卷调查 ꎬ 构建结构方程模型ＳＥＭ ꎬ 以刻画公共治理及其激励结构所产生的治理成效 ꎬ 为中国开发区转变公共治理方式提供微观经验证据 ꎮ 研究设计１、逻辑架构与变量选择地方政府可综合运用多种手段改变企业的成本或收益 ꎬ 进而影响企业的选址决策 ꎮ 目的是激励企业在开发区内入驻 ꎬ 形成局部的空间极化效应 ꎬ 并产生辐射效应带动整个区域的可持续发展 ꎮ 其中不同公共治理方式及其所创造的租金之间的比重关系即为本文所指的激励结构 ꎮ 在传统的开发区发展模式中 ꎬ 税收激励是激励结构的核心 ꎬ 通过与空间极化效应的互动强化了地方政府促进经济增长的积极作用 ꎬ 并直接导致了地方政府 “ 招商引资 ” 与 “ 基础设施 ” 水平的双重竞赛 [ １８ ] ꎮ 然而随着开发区的不断发展壮大 ꎬ 激励结构逐渐从税收竞争为主的单一结构转向制度竞争为主的综合结构 ꎬ 这与地方政府在促进地方经济增长过程中所提供的激励结构类似 [ １９ ] ꎬ 也是地方政府在参与全球化、国际化与区域一体化经济发展过程中产生的新趋势 ꎮ 本文首先构造了一个租金功能变量来度量公共治理的直接效果 ꎬ 包括１产业政策租金 ꎮ 各国在开发区治理的过程中均综合运用政府政策以实现产业结构优化的目标 ꎮ 例如对日本筑波科学城发展转型升级的研究发现科学合理的发展规划是政府主导型开发区成功运作的前提 [ ２０ ] ꎮ 可能是因为合理的产业政策促进了集聚 ꎬ 或者特色化城市建设吸引了人才 ꎬ 抑或是适当的竞争政策在某一特定领域激发了市场活力 ꎬ 并以此为核心衍生出了高效的区域创新网络 ꎮ ２土地租金 ꎮ 提高土地利用效率是开发区治理的主要目标之一 ꎮ 政府利用级差地租吸引外来资本 ꎬ 实现生产要素的空间集聚 ꎬ 商业和服务业的多中心化和功能重组、专门功能区和大规模开发区建设是推动城市发展的重要力量 [ ２１ ] ꎮ ３环境租金 ꎮ 生态环境也是影响企业进入和发展的 ① 数据来源于 « 中国国土资源年鉴２００５ » ꎬ 第１０４页 ꎮ２５４管理评论第３１卷重要因素之一 ꎬ 例如有研究表明外资进入过程中存在污染中国环境的投资行为 ꎬ 而恰当的环境管制政策则可以促进企业的创新与成长 [ ２２ ] ꎮ 其次 ꎬ 激励结构可以描述为政府主体、企业主体和社区主体之间相互作用所产生的税收激励、公共服务激励和本地文化激励三个方面 ꎮ １税收是地方政府促进区域发展的财力基础 ꎬ 也是与其他地方政府争夺外部资源的主要竞争手段 ꎮ 尤其在全球化的背景下 ꎬ 通过税收减免和放松管制吸引来自世界各地的外来加工企业 ꎬ 可以有效实现生产要素的空间集聚 ꎬ 进而推动极化效应的有序释放 ꎮ 自二战以来 ꎬ 无论是发达国家还是发展中国家 ꎬ 都将对开发区减税作为加速国际贸易自由化的有效途径 [ ２３ ] ꎮ ２产业资本在全球范围自由流动 ꎬ 而开发区的公共服务水平、以及企业家对公共服务的认知程度则在很大程度上决定了产业资本流动的方向 ꎮ Ａｎｄｅｒｓｓｏｎ和Ｆｏｒｓｌｉｄ [ ２４ ] 的研究表明 ꎬ 企业家和员工的选址决策必然与地方政府提供的公共产品质量水平有直接关系 ꎮ ３正式制度安排所产生的激励效果往往受到地方潜在文化习俗和交易规则的重要影响 ꎬ 包容性增长、资源有效配置都与此有关 ꎮ 据此 ꎬ 本文设计了三类变量来反映多主体相互作用所产生的激励结构 ꎬ 分别为政府创租水平 ꎬ 反映了地方政府为实现开发区可持续发展而制定和实施相关政策的水平 ꎻ 企业成长环境 ꎬ 反映了企业在成长过程中面对的制度环境、文化环境、政策环境和自然环境等 ꎻ 社区文化包容 ꎬ 反映社区对企业发展、公共服务和生活环境等变化的态度 ꎮ 最后 ꎬ 空间极化效应是开发区发展成效的直接测度 ꎬ 反映了开发区在资源空间集聚、产业链条构造、溢出效应释放等方面所取得的成果 ꎮ 同时 ꎬ 空间极化效应的释放本质上需要依托于社会网络、产业网络和空间关联对经济社会的各个主体和要素施加持续影响 ꎮ 例如 ꎬ 在包容机制的持续作用下 ꎬ 外来企业如能成功嵌入到本地社会网络和产业网络 ꎬ 实现外来文化与地方文化、新兴产业与传统产业的融合发展 ꎬ 则可以最大限度地享受开发区通过提高公共治理水平所释放的积极影响 ꎻ 企业成长可能通过对资源的持续汲取而对生态环境产生负面影响 ꎻ 龙头企业通过产业关联拉动外围企业发展 ꎬ 进而形成完整的产业链条 ꎬ 起到规模收益递增的效果 ꎮ 据此 ꎬ 本文构造了一个中间效果变量空间极化效应和一个最终结果变量公共治理成效来反映激励结构对开发区发展所产生的多方面影响 ꎮ 研究的具体逻辑架构和变量选择参见图１ ꎮ 图１研究的逻辑架构和变量设计２、问项设计本文的研究目标是要通过对不同利益相关方的调研 ꎬ 搜集不受组织干预和过激心理倾向影响的问卷样本 ꎬ 刻画以硬环境优化见长的租金激励结构向软环境取胜见长的租金激励结构转变如何影响开发区的可持续发展 ꎮ 根据研究目标和逻辑架构 ꎬ 结合变量设计中涉及的研究成果 ꎬ 参考与研究主题密切相关的其他文献 [ ２５ ꎬ ２６ ] ꎬ 问项设计思路参见表１ ꎮ 其中１租金功能测度变量ＲＩＦ ꎬ 首先分为产业租金、土地租金和环境租金三类 ꎬ 再从产业结构、主第２期洪涛 ꎬ 等公共治理、激励结构与开发区可持续发展２５５导产业、产业配套、土地价格市场化、土地使用效率、土地供应量、环境保护意识、环境承载能力和环境保护投入９个方面设计具体问项 ꎮ ２政府创租水平测度变量ＧＲＬ ꎬ 从政府税收、公共服务、土地供应、人才引进、政府改革、环境保护、投资硬软环境治理等７个方面设计问项 ꎮ ３社区文化包容程度测度变量ＣＣＩＤ ꎮ 从生活宜居、生产服务配套、企业家改革发展政府支持、企业家改革行动员工认可、社会保障水平、劳资关系和谐、外来文化进入包容、本地开放形成的新优势等８个方面设计问项 ꎮ ４空间极化效应测度变量ＬＥＬ ꎬ 从集聚效应外溢、企业技术进步知识外溢、生产要素流动效益、企业区域竞争力水平、企业间经济合作与竞争共生、企业发展预期等６个方面设计问项 ꎮ ５企业成长环境变量ＥＩ＆Ｄ ꎮ 从企业获取政治资源、政策获得优惠公平性、开发区对于企业歧视性问题、政府知识产权保护、企业科研团队作用发挥、企业在土地和环境治理自觉性、用工稳定性等８个方面设计问项 ꎮ ６公共治理成效测度潜变量ＥＰＧ ꎮ 从行业增加值、税收增加、产业优化升级评价、进出口份额提高、单位国土面积的投资贡献和容积率提高、推动资源解决集约潜力、环境保护自觉性提升、政企环境治理共识、环境改善对于外资进入吸引力等９个方面设计问项 ꎮ 具体问项设计思路及其与变量的关系参见表１ ꎮ 所有问项均采用李克特五级量表的形式 ꎬ 选项１＝不符合、２＝有些不符合、３＝不能肯定、４＝有些符合、５＝符合 ꎬ 并给予１分到５分的赋值 ꎬ 据此进行数据分析 ꎮ 表１测度变量和问项设计测度主题变量及其分解问项设计公共治理及其激励结构租金功能变量产业租金土地租金环境租金政府创租水平社区文化包容企业成长环境产业结构开始优化升级主导产业形成产业配套程度不断提高土地价格市场化程度高土地使用效率较好土地供应比较充足环境保护治理意识强环境承载能力提高环境保护投入充足税费收缴比较合理公共服务水平不断提高土地供给紧张得以缓解人才引进政策比较优惠投资审批和进出口便利化环境保护和治理力度加大经济发展环境不断优化生活、教育、娱乐等配套设施适宜性较好金融、物流、电信、通关配套程度高企业家改革创新举措得到政府支持企业家改革创新举措得到员工认可社会保障体系比较完善劳资关系比较和谐外来先进思想和技术装备易于接受开放型新优势开始形成企业主能够通过党委、政府、人大、政协等途径获得政策资源企业获取政策优惠比较公平企业在开发区不存在有别歧视企业自主创新意识增强政企建立产权保护机制企业科技人员团队作用发挥好企业对土地集约、环境保护比较自觉用工比较稳定２５６管理评论第３１卷续表测度主题变量及其分解问项设计可持续发展空间极化效应水平公共治理成效企业扎堆开发区有利于企业抱团成长企业技术装备比较先进企业人财物能够自由流动企业核心竞争力不断提高企业之间有序竞争氛围形成企业对未来发展充满信心产业附加值和税收增加产业向中高端方向发展产业出口份额有所提高单位国土面积投资强度提高单位国土面积容积率提高土地节约潜力还很大环境保护自觉性有所增强政府和企业对环境治理形成共识环境改善成为外来投资的重要因素３、个案概况及其典型性分析２００２年９月１１日 ꎬ 宾西开发区经黑龙江省人民政府批准设立为省级开发区 ꎻ ２０１０年６月２６日 ꎬ 经国务院批准晋升为国家级经济技术开发区 ꎮ 对本文的研究目的而言 ꎬ 宾西开发区具有的典型性特征可以为中国开发区的发展提供经验借鉴 ꎮ 首先 ꎬ 宾西开发区体现出了显著的空间极化效应 ꎬ 而空间外溢效应却未得到充分释放 ꎬ 这是中国很多开发区及区域经济可持续发展的约束条件之一 ꎮ 自建区以来 ꎬ 生产总值年均增长率３０􀆰 ２％ ꎬ 工业总产值年均增长率３７％ ꎬ 税收年均增长率９􀆰 ６％ ꎬ 累计出口创汇３􀆰 ４亿美元 ꎬ 单位国土资源ＧＤＰ贡献高达全县平均水平的２０倍 ꎮ 可以看出 ꎬ 宾西开发区自身得到了快速发展 ꎬ 在当地经济中占据着重要地位 ꎬ 但仍然处于资源汲取效应大于增长溢出效应的阶段 ꎮ 其次 ꎬ 宾西开发区采取的发展模式具有中国开发区的一般特征 ꎬ 可以粗略的概括为基础设施先行、项目制带动和优惠政策吸引 ꎮ 例如开发区建设１０年多来 ꎬ 已累计投入资金２０多亿元 ꎬ 建设完善的城市基础设施工程 ꎬ 固定资产投资年均增长率３９％ ꎻ 通过大项目建设引进龙头企业 ꎬ 产业布局形成了 “ 一个基地 ” 、 “ 三个专项工业园 ” 、 “ 四个主导产业 ” 的结构性骨架 ꎻ 实行了三年内免税等优惠政策 ꎮ 最后 ꎬ 与中国很多开发区一样 ꎬ 宾西开发区面临从政府管理向公共治理转型的迫切需求 ꎮ 开发区设立之初通常以地方政府为管理主体 ꎬ 但在之后的发展过程中 ꎬ 其他利益相关方不断成熟壮大 ꎬ 必然要求实现多方共同治理 ꎬ 以释放市场活力、规范管理程序和实现协调发展 ꎮ 经过１５年的发展 ꎬ 宾西开发区已初步形成了产业结构升级、土地集约利用和生态系统保护联动的发展格局 ꎬ 向现代公共治理转型、构建新的发展模式将成为决定开发区未来的重中之重 ꎮ 基于结构方程模型的实证检验１、被访对象从身份控制变量的角度 ꎬ 选取了三个类别的被访对象１机关干部 ꎮ 作为政府创租的利益主体 ꎬ 其数据获取至关重要 ꎬ 包括县委、县政府、县人大、县政协以及开发区管委会的各部门干部 ꎮ ２企业职员 ꎮ 作为企业创新成长的主体 ꎬ 其心理感应对于开发区可持续发展具有直接作用 ꎬ 包括企业所有者、企业高管、科技工作者 ꎮ ３社区人员 ꎮ 主要作为本地文化测度变量的访谈对象 ꎬ 包括镇政府、社区、服务配套机构等各类利益相关者 ꎮ ２、样本及其频数分布２０１５年６月 ꎬ 作者在宾县政府、宾西镇政府和宾西开发区管委会的大力支持下 ꎬ 通过现场填报方式 ꎬ 发出和收回共５００份问卷 ꎮ 在数据采集与整理时剔除了１８０份无效问卷 ꎬ 剩余有效问卷为３２０份 ꎬ 满足结构方程分析的样本数量要求 ꎮ 对于有效问卷的缺失值还进行了二次调研予以补充与完善 ꎬ 确保结果的信度与效度符合测度标准 ꎮ 被访对象的频数分布见表２ ꎮ第２期洪涛 ꎬ 等公共治理、激励结构与开发区可持续发展２５７表２访谈对象的基本特征分布单位性质频数％职业身份频数％从业年限频数％居住年限频数％社区４６１４ 􀆰 ４机关公务员６７２０ 􀆰 ９１年以下１１３ 􀆰 ４１年以下９２ 􀆰 ８企业１８５５７ 􀆰 ８企业所有者２１６ 􀆰 ６１－３年６１１９ 􀆰 １暂住５５１７ 􀆰 ２管委会３６１１ 􀆰 ２企业高管６８２１ 􀆰 ２３－５年７４２３ 􀆰 １通勤９２２８ 􀆰 ８机关５３１６ 􀆰 ６科技工作者８１２５ 􀆰 ３５年以上１２６３９ 􀆰 ４永住９８３０ 􀆰 ６执法人员１６５ 􀆰 ０社区服务人员１３４ 􀆰 １社会居民２７８ 􀆰 ４其他２０ 􀆰 ６其中机关公务员、企业高管、科技工作者共占６７􀆰 ４％ ꎬ 从职业的角度看 ꎬ 更有利于对本文主题的深入考察 ꎻ 从业年限在３年以上的占６２􀆰 ５％ ꎬ 从经验的角度看 ꎬ 更有利于被访对象准确把握问卷具体问项的含义 ꎻ 多数集中在通勤和永住人口 ꎬ 与开发区可持续发展关联更加紧密 ꎬ 有利于析出对于本地文化与外来文化