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关于能源效率激励政策及其在能源政策中所占地位的最佳实践 －提供给中国政策决策者的可持续能源项目报告 David B. Goldstein, Ph.D. 自然资源保护委员会 2005年4月15日 i 前 言 本报告是根据美国自然资源保护委员会David B. Goldstein博士的相关英文报告翻译完成的。报告系统地介绍了世界各国实施节能激励政策的经验和教训，对在中国尝试建立节能激励政策具有比较强的借鉴意义 此间，美国能源基金会（Energy Foundation）“中国可持续能源项目”对David B. Goldstein博士的报告及本报告的翻译工作给予了大力资助与支持，在此表示衷心的感谢 本报告由国家发展和改革委员会能源研究所的康艳兵博士和中国人民大学的李亚平博士、康琪雪博士翻译完成，国家发展和改革委员会能源研究所的郁聪研究员对报告进行了校译。由于水平有限，时间仓促，难免存在错误和纰漏，欢迎批评指正 译者 2005年5月1日 ii 目 录 I. 引言 1 A. 激励措施和标准. 1 B. 财税激励政策的类型. 2 C. 推荐的财税激励政策框架. 3 D. 激励政策的延伸. 4 II. 理论措施. 7 III. 国家和地区的案例 13 A. 国家案例. 13 B. 美国州级水平的案例. 18 IV. 管理性的激励政策和长期性的激励政策. 22 A. 管理性的激励政策. 22 B. 长期性激励措施. 25 V. 对中国的政策建议. 30 附录A世界上建筑节能激励项目清单 33 附录B美国俄勒冈州实施的节能激励项目信息 43 附录C国家项目的详细讨论 45 A. BC（British Columbia）对能源之星产品的财税激励项目. 45 B. 韩国的财税激励项目. 46 C. 和世界能源委员会能源效率政策报告作者的对话. 47 D. 泰国和该地区项目评估的挑战. 48 E. 英国财税激励体系和可持续的能源措施. 48 F. 世界能源委员会关于能源效率的报告. 50 G. 关于使用财税激励措施的其它信息. 50 H. 关于其它研究的思想和建议. 54 附录D节能建筑物立法中的财税激励措施 55 I. 引言 55 A. 法案做什么. 55 iiiB. 法案的公共政策利益总结. 56 II. 法案的收益是什么. 56 A. 环境收益. 56 B. 经济利益. 57 C. 电力系统的可靠性. 57 D. 美国财政的收益. 58 III. 市场转换 58 IV. 克服潜在的问题. 62 1I. 引言 A. 激励措施和标准 标准是建筑节能领域能效政策的基础1。在大部分OECD国家，包括所有的欧洲国家、澳大利亚、加拿大、美国、日本、韩国和新西兰，新建建筑都有标准。并且，在其它非OECD国家相关标准也已经制定或者在制定的过程中，包括新加坡、菲律宾、墨西哥、土耳其、阿尔及利亚、印度、马来西亚、印度尼西亚、哈萨克斯坦等。此外，在一些国家的州（或者省）已经出台了比全国建筑标准更加严格的标准。 已经出台并且真正实施了长期财税激励政策的几个国家的实践经验表明，通过财税激励政策获得的节能效果和制定标准带来的节能效果相当。 财税激励政策和标准能够起到相辅相成的效果对设计和管理人员来说，已经出台的标准有助于激励政策的实施，并且激励政策本身也会有助于保障未来新标准的有效性。能源法律法规则能够为计算激励政策的节能效果提供“基线”。例如，如果某种标准比较严格，我们可以肯定地说，在缺乏对市场进行额外干预的情况下能够超过标准的新建建筑将会很少。 能源法律法规同时提供了建筑节能性能的测量程序，从而使建筑物的节能性能可以进行“分级”，所以通过实施财税激励政策所能够带来的节能效果更容易量化。对于建筑节能“性能标准”，可以根据相对于标准中的要求所能够带来的节能效果来制定财税政策，从而使其更容易被理解，也容易被管理人员引用。 财税激励政策可以看做是试验更严格的节能标准可行性的一种有效措施。对一个城市许多不同类型建筑来说，如果在激励措施带动下，达到某种节能标准的建筑物市场渗透率非常高，则说明对该水平下的节能标准进行适当调整经济上是可行的。这同时也表明，为满足标准的要求，在当前的市场中有技术、设计等方面的保障条件。在保障很高的市场渗透率的情况下，节能标准和法规的不断更新对政府部门来说既可以降低成本，又可以实现与采取激励政策同样的节能效果。 简而言之，对政策决策者而言，财税激励措施看起来比法规和标准更加具有吸引力。但是，当他们发现为实现100％的市场渗透率目标需要数量多么可观的激励资金以及支持这样的财税激励项目会面临多少困难后，法规和标准的优势就显而易见了。所以，财1“能源效率政策和指标”，世界能源委员会报告。世界能源委员会，伦敦，英国，2001年10月，和“能源效率世界范围的回顾、指标、政策和评估”世界能源委员会和法国环境及能源管理机构（ADEME），2004年。 2税激励政策的作用是推动超过最低能效标准要求的更加高效的节能技术，其市场占有率目标定位也应该远小于100％。 B. 财税激励政策的类型 本文的研究基于如下的假设由政府部门资助的财税激励措施（例如减免税）和由私营部门资助的财税激励措施（例如公用事业部门资助的DSM项目）是有明显区别的。理念上的模式集中在把税收激励措施作为一种长期性的措施，在鼓励能效水平的目标方面更加雄心勃勃；而DSM（需求侧管理）则主要针对短期性的项目，容易实现，并且大部分是已经商业化广泛应用的技术。 第二个关键的政策问题是基于成本的激励与基于性能的激励之间的区别。前者的主要激励对象是处于早期试验阶段的先进节能技术，或者是尚未成功开发的超前节能技术；后者是DSM项目的基础，假设其已经得到了政府部门的财税激励措施。 尽管这种类型划分从理论上讲是有意义的，但是实际上所支持的项目都不是一种简单的类型。许多税收激励财税和其他政府部门运营的项目都依靠赠款、贷款等。它们的运作模式和DSM项目的运作模式很难清晰地区分。 并且，我们发现许多项目都结合了基于成本和基于性能的激励财税。在这样一种混合的体系中，财税激励要基于效率水平的增益成本或者是节能型建筑及设备的全部成本。但是，只有建筑物或者相关建筑构件达到了某种能效水平“门槛”才可能得到财税激励措施。 因为当前的许多项目经常结合了短期的管理性项目和长期的目标更加雄心勃勃的项目，并且经常结合了基于成本和性能两方面因素，此外因为对于大部分项目还没有进行正规的评估，所以，仅通过对相关措施和效果进行国际比较来提出一种优化的项目设计方案是不太可能的。 尽管如此，如果通过对已经发生了的案例或者对广泛应用的技术来推断推荐性的最佳实践案例是有可能的。 所以，在下一节以及在第五节中我们提出的建议不一定是基于世界上广泛运营的主要项目。但是，这些建议是我们经过对一部分项目进行独立的总结分析后得到的。尽管已经进行评估的子项目规模比较小，但是它们与美国的DSM项目的经验是一致的。 3C. 推荐的财税激励政策框架 在美国，大部分财税激励项目都是按照财税激励的资金规模由公用事业部门（还有一些是州政府的能源办公室）来管理运作。更加详细的财税激励项目的管理模式将在第五节中讨论。这些财税激励措施一般都和节能法规和产品的能效标准直接相关，并且在美国的许多地方都已经开展了20多年。 瑞典政府实施了一项长期政策来推动高质量的住宅，而能源效率是其中的一个重要指标。激励政策由政府部门实施，采用赠款或者贴息贷款的激励方式。 在过去的15年中，世界上实施的其它政策一般采用基于初步的形式来鼓励高效的设备、建筑物和工艺。 美国的需求侧管理项目都是基于性能的，而不是基于成本。它们都经过了大量正规的评估，并且帮助开发了许多其它的设计标准，从而使项目获得了最大限度的成功。 在美国，除了公用事业部门运营的项目外，对其它项目运行效果的正式评估很少。对一些项目的非正式批评建议指出许多，甚至大部分项目的实施效果与其预期存在较大差距。 经过评估的项目已经发展了项目的管理规则，从而可以在最小付出的前提下能够收到实实在在的节能效果。 综上所述，我们对这些项目的评估分析看起来在如下基本设计原则下能够达到其假设的预期效果。 ƒ 激励政策应该基于性能。 在尽可能的情况下，激励措施最后不要基于成本。 ƒ 保持激励资金的合理规模非常重要。激励资金盘子太大会导致预算的问题，但是太小又不能解决问题。 30％～60％的增益成本激励措施看起来是比较合理的比例。 采取激励措施所对应的能源效率指标 “门槛”应该比较高，尤其对长期的项目来说。 4ƒ 长期的项目比管理性的短期项目能够收到更高的能效水平，但是需要对项目进行仔细的设计。 短期的管理项目尽管节能目标不是很高，但是对长期的激励项目实现更高目标来说却是一种有益的补充。 ƒ 项目的实施过程中应该允许对激励措施对象进行合理选择，从而使得许多种类技术能够开展竞争，或者激励资金可以使用到市场中多个不同的应用领域。 ƒ 对激励项目的实施效果应该进行正式的评估。 激励政策应该作为其它公益性政策的补偿性措施。 其它相关的公益性政策可以和激励政策同时开展。 D. 激励政策的延伸 关于影响经济激励政策议题的广泛讨论，在国家级的社团中很少，在国际级的社团中则更少。的确，在没有成熟的答案之前，建议采取多种途径来构建政策的框架。这些框架不仅仅是理论性的因为一种政策框架可能导致与另外一种政策框架完全不同的政策类型，这在不同国家采用的不同种类的财税激励政策中得到了体现。选择相关议题的思路如下 ƒ 如何能够使节能激励政策符合更加广泛的财税政策如何把这些节能激励政策融入国家推动节能工作的战略里 ƒ 如何就要进行激励的建筑能效水平的指标和目标（如果的确有发展目标的话）进行合理的设计采用多大程度的激励措施该水平的相关因素是什么（例如，某种技术的利用，或者为实现特定的能效水平目标）为了通过相关措施来提高能效水平可能会增加多大的成本 ƒ 这些措施能够起到多大的作用或者作为某种手段，如何对其进行合理的设计 在一些情况下，其它的政策框架已经引导了这些议题。一种可能的框架提出了如下问题 5ƒ 谁是激励方谁是被激励方（例如，这个项目是一个对所有群体都开放的政府项目，还是受收入水平的局限还是一个能够惠顾所有社会公众应用领域的政府项目还是象需要对贷款进行资质考核那样的既有政府项目或者既有私营项目的某种延伸 ƒ 激励措施的预算是不是存在障碍从而会限制激励政策的效果这些激励措施是不是针对所有符合条件的申请者都适用 ƒ 谁来提供支持激励措施的资金要求对其他相关政策的税收增加情况还是没有影响 ƒ 对能效水平的财税激励政策是否政府部门关于能源供应工程或者能源消费税政策导向 ƒ 这些措施的实施效果会怎样（在这一部分中，讨论的这些问题是整个节能政策体系如何工作，而不是与其成本相比某项具体激励措施的增益收益问题） 另外一个提问比较多的问题，尤其是在已经批准了京都议定书的国家中，是如何使节能激励政策符合更广泛的“cap-and-trade”系统和按照京都议定书要求已经生效了的清洁发展机制 世界上采取的措施的多样性和对鼓励节能的财税激励政策的综合性经验的明显不足导致在这一点上对不同国家采取措施的效果比较非常困难。的确，我们将会讨论为什么在象中国这样的大国中实施节能激励政策很难有正式评估的结果来为未来的决策提供政策依据。 但是，许多已经实施的长期性激励项目，无论是私营的还是国有的，经过实践的检验后研究获得了最佳的项目经验。从而有助于为在中国的建筑节能领域发展和实施全球性的最佳实践案例指出了发展方向。 第二节中更多地讨论了一些理论性的问题。试图分析在不同的国家和地区实施财税激励政策的基础，并试图得到能够收到良好效果的激励措施类型方面的结论。同时，还讨论了财税激励政策如何作为标准的有益补充以及其对一些特定财税激励政策带来的积极影响。 第三节中讨论了财税激励政策在不同国家实施的实际经验，强调了和在对这些经验进行了总结分析后得到的“教训”和相关政策建议。 6第四节中讨论了管理性激励项目问题。和长期激励政策相比，管理性项目能够在短期内取得比较显著的节能效果，因为对长期性项目来说，起码在最初阶段的目标是考虑更加先进的技术、更长的时间范围，并且面临着更低的市场占有率问题。同时，讨论了已经实施了的管理性激励项目的实践，和长期性项目相比，这些项目最大程度地进行了全面评估，并且分析了这些项目对于今后实施激励措施的经验教训。 第五节提出了在中国建立节能税收激励政策的相关设计准则和指标。 附录A提供了在相关国家实施的各种节能激励项目的详细目录清单。 附录B详细给出了在美国俄勒冈州实施激励项目的非正式评估信息。 附录C详细给出了在加拿大、韩国、泰国、南非、新加坡、希腊、英国实施激励措施的相关信息。 附录D给出了通过对长期性的税收激励政策进行合理设计的政策讨论，集中讨论了提交给美国国会的相关法案S. 680（Snowe-Feinstein）的相关情况。 7II. 理论措施 在许多国家，关于能源政策的讨论主要是在经典微观经济学的基础上展开的。能源消费水平被看做是影响相关物价指标的主要影响因素。关于这种方法的更加系统而复杂的观点认为价格信号同时受供应侧和需求侧的影响，并且考虑了外部性因素。 这种方法在欧洲国家得到了普遍应用。这是个很明显的结果，因为欧盟目前正在推动建立碳排放贸易来支持落实京都议定书中提出的目标。因为碳排放贸易按照能源燃料的含碳量来不同程度地提高了能源价格，所以他们正在鼓励发展和使用低碳的清洁能源燃料。 但是，实际上所有欧洲国家的决策者都注意到了因为京都议定书中提出的目标很高，仅依靠cap and trade是很难全部实现这些目标的。为满足京都议定书的要求，还需要建立更加合理的财税激励政策。所以，在欧洲正在设计许多新的节能措施激励措施。当前在欧洲国家的大部分措施是在上个世纪70年代和80年代制定的，并且许多措施仍然在延续使用。 所有这些措施是符合经典微观经济学的相关理论的。仅从经济学定律的角度看，分析节能措施建立措施和障碍时，降低能源消费可以看做是一个经济问题。这于本文中坚持的观点可能在某种程度上是相矛盾的，因为本文中更多的考虑了节能技术及其对降低能源需求带来的影响，而没有更多考虑经济因素。 例如，在本文中建议对关于节能投资和能源消费的总值税（VAT）进行调整。目前，在一些国家中，购买燃料或者电力的总值税比一些基础施舍建设的总值税要低，导致了在能源建设项目中节能投资的不平衡问题。 这种方法至少在某种程度上建立在如下假设的基础上，即“制定合理的价格体系”有助于能源效率水平的提高。所以，究竟应该通过相关政策对能源供应方还是对消费者和设备生产商进行引导将对节能措施激励措施的效果产生较大的影响。 这些经济规律说明了政府的利益取向对提高能效水平有很大影响，因为许多时候没有政府的干预能源效率就不可能大幅度提高。所以一个国家的中央政府部门往往面临着政策选择是不是应该为提高能效水平提供更多的投资和资金资助。这些政策措施包括标准法规、税收激励、政府部门管理的赠款、低息贷款等。 在许多时候，政策的内容远超出了能源的范畴。例如，瑞典出台了一项国家政策在社会的中产阶层中推动高质量的住房。在这项政策中，建筑的热舒适性和能效水平是其中的一个指标，而不是唯一的指标。财税激励政策更多考虑的是经济因素而不是技术因素。8这些内容有些在本文中相关内容中得到了体现，有些没有提及。而更广泛、更集中关注的问题是什么是财税激励政策如何来分析计算如何来管理实施但是，关于通过实施财税激励措施能够实现的节能目标、推动的技术进步、带来的保温隔热性能的提高却很少讨论，而这些问题是我们更希望得到的。 关于这些方面的讨论可以在附录A中列出的项目评估内容中得到。附录及其引用文献的内容更多地集中在是否存在激励措施及每年的预算，而应该鼓励的技术或者产品的能效水平、某项技术或者整套措施的成本和收益情况讨论得较少。 在本文中，提出了激励政策的一种建议性理论框架，在连续发展的基础上可以被看做是推动既有的、新型的以及商在研发过程中的节能技术金字塔体系的一个组成部分。金字塔的底部是市场占有率非常高的能效水平较低的技术，而金字塔的尖是即将商业化的高效的先进节能技术。 这种建议的基础是注意到仅靠合理调节能源价格并不能够完全解决这些问题。通过对当前大部分的节能技术和已经出现的诸多先进技术选择进行比较，可以看到，在世界上节能投资都面临着来自于市场的障碍，一般情况下这些障碍使30％～50％的技术没有得到广泛应用。 除了在传统市场中面临的挫折，还有一个关于市场转化概念的问题。新技术的发展遵从学习曲线的规律，不断降低其成本。经济理论表明，按照学习曲线规律，一个产品的边际成本应该是在完全的成熟市场中最终阶段的产品成本2。 但是，在能效市场中这种价格规律即使发生过，发生的情况也非常少。经济激励的合理性包括应该努力使其价格接近按照经济理论应该达到的水平，从而鼓励更多的先进技术发展。 这种范例与经济学中理论的市场地位假设是不同的。它建议采用基于技术的措施，而不是基于价格的措施。 金字塔的基石是能源法规和标准。如果能够得到很好的实施，这些能源法规和标准能够取得100％的市场渗透率。 金字塔的另一层是市场上已经出现了但是还没有得到广泛应用的超标技术。在不同的国家中有三大类方法来推动这些一代技术（产品）的发展。 2Richard Duke and Daniel Kammen, “能源市场转化的经济分析项目”， 能源杂志, 20 4 15-64. 9首先是能效信息标识。尽管能效标识在建筑物方面应用得不太广泛，但是这种方法在绝大部分OECD国家和许多发展中国家的产品（设备）方面得到了应用。信息标识描述了某种产品的能效水平，并且一般同时比较了在性能和尺寸方面相似的其他产品的能效水平，通常采用分级的方法给出一个能效水平范围，标出该产品能效水平的档次。在一些情况下，这种范围通过数字范围来表示；而在大部分情况下，例如在欧盟国家、澳大利亚和新西兰，能效水平分级采用一星级、二星级、三星级或者A、B、C、D、E级这种半定量的方法来表示。最起码在欧洲，许多事实已经表明，这种能效信息标识体系推动了能效水平向更高的水平不断进步。 第二种激励方法是标准化标识仅总体上描述产品的性能。美国的能源之星标识就是最典型的这种标识。能源之星项目是在20世纪90年代末期建立的，用来推动新建住宅能效水平的雄心勃勃的计划，到2003年和2004年，其市场渗透率基本上年年翻番，目前已经有超过13万个住宅得到了能源之星标识，占全国新建住宅的10％。其中，有70％的住宅在没有额外补贴措施的情况下也达到了所要求的能效水平。 建筑物能效标识的实施取决于评估和测量建筑物能效水平的技术发展情况。欧盟最近通过了一项法律，要求所有建筑物（包括既有建筑物）在2006年之前按照其能耗水平进行分级。但是欧盟还没有开发建筑物能效分级的测试协议。 俄罗斯采用了国家能源法规，要求所有新建建筑物给出其预期的能耗水平，并且要求要把建筑物实际能耗的测试评估方法也逐渐加进去。而能耗水平的评估测试协议是能源法规标准的一部分。类似的建筑能源法规标准在哈萨克斯坦也得到了应用。 在美国，通过非营利组织的努力，为想得到建筑物及建筑设备能效性能信息的团体和个人已经开发了能效标准分级技术体系，可以定量分析并保障标准规定的能效性能要求。这种体系在想获得能源之星标识认证的家庭中得到了广泛的应用，但是除了新建的住宅以外在其他领域应用比较少。分级体系同时在某些情况下应用在公用事业部门和州政府所支持的财税激励项目中。 对于商业建筑3，笔者目前还不知道世界上是否有得到成功实施的能效标识体系。最接近的措施可能是加利福尼亚州为商业建筑开发的Title 24标准中的商业建筑能耗计算方法。在建筑设计人员提交的关于能效水平的文本文件中，有约一半的文本采用了这些方法，但是仅在能源法规要求的部分得到应用，而在结束了能源检查后没有应用（尽管它们可以应用）。 3在中国，商业建筑也称为公共建筑。. 10加利福尼亚州政府最近也颁布了执行法令，要求所有商业建筑在近期内应该进行“对标”（benchmark）分析（以某种能效水平为基础，进行比较分析评估4）。 此外，对包括能效水平的建筑物性能的另外一个标准化标识分级体系是美国绿色建筑委员会的LEED体系。 一种更加有效但是成本更加昂贵的方法是为超标建筑物提供财税激励支持。在美国，大部分激励由公用事业部门或者州能源机构提供资助，激励措施所需的资金通过电力或者天然气的额外附加费提供。在瑞典，对超过最低能效标准的家庭采用赠款或者贴息贷款的方式来支持，这些措施有的曾经使用过，有的目前仍然在使用。 对新建建筑物能效水平的财税激励可以通过基于技术的激励、或者基于建筑物整体性能的激励。例如，基于技术的激励措施可以包括对节能灯、或者对变频调速电机、或者某些特定的窗户调控技术进行补贴激励。 所有的建筑节能激励措施是针对整个建筑能源系统的，或者说把主要的三个用能部分（建筑物围护结构，采暖空调，照明）综合起来视为一个整体。激励措施主要是根据与相关的最低能效标准相比能够获得的节能效果来确定的。例如，在加利福尼亚，针对新建商业建筑的激励项目是与州政府制定的最低能效标准，整个建筑物的能源系统能够得到22％的节能效果。到2003年，该项目已经影响了13％的新建建筑。而在加利福尼亚州实施的住宅节能激励项目是在最低能效标准的基础上提供分级激励措施实现15％～20％的节能效果。 前文所述的关于由加州公用事业部门管理的激励项目是实施长期性激励政策重要手段的典型例子。在美国，由公用事业部门管理的激励项目一般都收到了20％～30％的节能效果。相关信息表明许多在欧洲实施的节能激励项目也收到了类似的节能效果。 我们如何才能够得到更大的节能效果呢公用事业部门的项目管理人员一直在坚持他们实施的项目已经收到了最佳的效果，在建筑物和建筑能源系统及设备的最终设计阶段中进行了全面考虑。 由公用事业部门管理的激励项目中，对更加复杂的基于整体系统考虑的激励措施还不多，主要是因为这需要在设计过程中就对建筑物和建筑能源系统进行综合的、系统的优化设计。但是，受限于预算等因素，在这个设计过程的早期阶段不容易实施激励措施，所以设计人员和业主不原意自发投入更多的资金和努力来对激励措施的可行性进行分析，而实际上许多时候这些投入随着时间的延续是可以回收的。 4译者注。 11对这个问题的解决方法是实施长期性的激励政策，从而可以针对不同的时间段来灵活实施，例如5年或者6年，而整个项目的节能目标和财税激励资金是不变的。在这种长期性的激励项目中，设计人员和业主可以在建筑物和能源设备的最初设计阶段就可以进行综合考虑。 笔者认为，在美国全国范围内这种长期性、系统的激励措施尚未得到有效开展。但是，在美国和瑞典，一些项目采用类似的概念已经得到了巨大的成功。 这些项目也被成为“市场转化”，它们通过建立合理的措施激励体系来完成设定的一系列特定目标。实际上，这在一定程度上是一种比较若的政策措施，因为某一件事的目标可以是固定的，但是随着时间的流逝实际的激励措施可能是变化的。 财税激励措施可以包括对达到了某种要求的节能产品进行补贴。而在一些情况下，激励的形式也可以是大宗采购。下文介绍了关于市场转化的一些成功案例。 在1992年，美国的公用事业联盟提供了3000万美元的资金，来支持节能30％的电冰箱的市场化商业应用和淘汰破坏臭氧层的氟利昂制冷剂设备。当时，在世界上还没有这种产品。到1995年，所有的生产商开始同意制造符合这种能效水平要求的电冰箱。在制造商、环保人士、公用事业部门及各州政府的支持下，相关的协议在美国能源部1997年制定的能效标准中得到了体现，该协议在2001年开始生效。 在上个世纪80年代末期，美国环保署提出了能源之星认知项目，该项目提倡在不使用计算机时要关掉计算机主机和显示器，并且把笔记本电脑中的长寿命电池技术应用在台式机上。联邦政府在大宗采购项目中对这些规定进行了强制性要求。到上个世纪90年代末期，几乎所有的计算机都得到了这种节能要求。 在上个世纪90年代初期，加利福尼亚州的公用事业委员会为能够收到20％的节能效果的商业建筑照明和节能设计措施提供了经济激励。在1997年，照明设备的生产商支持在所有的建筑物中照明设备节能20％的提议，该提议后来被加州能源委员会采纳，并成为该州的能效标准Title 24，于1999年生效。 在上个世纪90年代初期，由美国能源效率联盟发起了全国的洗衣机节能项目，可以比传统的洗衣机节能50％以上。到2000年，已经有5种美国的名牌洗衣机、许多小品牌洗衣机和从国外进口的洗衣机通过更新设计达到了要求。达到节能要求的洗衣机市场占有率达到10％左右，对于生产商来说这个比例市场占有率已经足够应该同意到2007年所有的产品都要达到这种能效水12平要求。到2005年，激励项目针对的能效水平是比上个世纪90年代初期提出的水平还要高40％、60％和75％。 在上个世纪80年代初期，国家实验室中实施了照明能效示范项目，研究如何在既改善照明照度水平的前提下收到20％的节能效果。在上个世纪80年代初期，这种产品已经开始实现商业化，但是当时的市场占有率仅有1％～2％甚至更低。但是，在1990年后，公用事业部门开始对这种产品采取激励措施，尤其是在加州，由美国环保署通过能源之星项目推动节能灯的普及。到1999年，节能灯在美国全国的市场占有率已经增长到50％，而在加州的市场占有率高达90％。1999年，照明设备生产商同意到2005年和2010年基本全部淘汰陈旧的、低效的照明产品。 在上个世纪90年代初期，瑞典的NUTEK发起了电冰箱节能项目，可以比当时市场上的电冰箱节约大量的能源。得到了大范围的实质性的能效水平提高效果。在该项目后，欧洲的超高效电冰箱已经获得了巨大的成功，并且建立了新的电冰箱能效标识体系以区分其能效水平的档次（如A＋，A＋＋）NUTEK在其它的市场转化项目中也取得了成功的经验，其中3个已经得到正式的评估。 在上个世纪80年代末期，西北太平洋实验室建立了激励措施支持能够节能50％的家庭节能项目。激励项目经过数年的实施，西北部70％的相关产品达到目标要求。甚至在激励措施结束后，仍然有50％的家庭达到要求。 这些成果是令人鼓舞的。他们表明，即使没有大规模的资金投入，通过合理规模的经济激励手段可以提高高效节能产品的市场占有率，许多项目的经验说明在10年内这些节能产品的市场占有率就可以达到50％，甚至100％。这表明，针对建筑节能的长期性经济激励措施存在巨大的潜力，尽管实际的经验还不多。 如果长期性的措施激励措施在未来的项目中能够得到实施，那么项目的设计将至关重要。按照相关要求，对于努力实现能效标准的人们来说，激励措施要想取得完全的成功，及时纠正项目中的错误将受不原意进行合理调整的惰性的影响。所以，强烈建议这种长期性的激励项目要充分吸取既有激励项目的成功经验和教训。 这种理论在当前美国国会正在讨论的美国法律提议（Senate Bill 680）中得到了体现。13III. 国家和地区的案例 A. 国家案例 在欧洲，早期的和当前的项目基本上都将能源问题视为发展市场激励措施的领域，通常是采用补贴、赠款或者在一些情况下通过采用贷款手段来支持高效节能的技术措施，以降低其成本。 例如，早在上个世纪70年代，瑞典提供了补贴政策，“在经济成本效益分析的基础上，部分抵消节能改造措施的成本”5。在这个项目中采用了赠款的措施，用来支持个人的家庭节能。回顾这个项目，因为集中在家庭住宅节能方面，出现了“搭便车”的问题。目前还不清楚该项目中采取的补贴措施是基于能效水平的提高程度（由于采取保温隔热措施，单位面积能耗的降低效果）还是基于成本分析。经济激励措施的比重占住房成本的25％，但是这既包括住房补贴也包括能效水平的激励。 瑞典的财税激励项目更象是一种关于地能耗住宅的综合性项目，包括了标准法规、节能激励措施、节能技术的研发等。所以，关于给这样的一个项目如何提供激励资金的来源就成了一个问题。关于提供住宅的能效水平仅被视为全国住宅项目的一部分。 在英国，政府建立了碳税信托基金来鼓励节能投资业务。方法是给旨在为碳减排投资机会进行成本效益分析的节能咨询服务提供补贴，并且对于经过成本效益分析确认的项目，将直接给实施项目的业主提供补贴。 尽管该方法没有在住宅节能领域实施，其实施原则可以应用在任何的其他领域。按照这种原则，发展和实施节能财税激励措施的主体是国家政府部门。政府可以通过对碳排放活动筹集资金，并用于支持节能活动的开展。关于这种模式，下文将进一步详细讨论，但是与在美国许多州中由公用事业部门或者能源办公室组织实施的通过征收附加电费建立公益性节能基金来支持开展节能活动的项目相比，二者从本质上来说是相同的。 最近，英国在计划创建碳减排激励措施，并将其作为执行京都议定书项目的一部分。该激励政策的第一种措施是为得到能效水平要求的节能投资活动直接提供100％的折旧。其规模在在碳税系统中占了22.5％。关于如何实现节能目标，以及如何建立和实施5Lee Shipper, Stephen Meyers, Henry Kelly, “从寒冷中走来瑞典的智能化节能住宅”， Seven Lochs Press, Cabin John, MD. 146，目前还不清楚。尽管如此，这种补贴措施更多的是基于产品的成本，而不是其性能（尽管所激励的项目要求必须达到某种最低能效门槛）。 此外，英国也正在发展其他的激励措施。但是，当前他们看起来既不是主导性的原则，也没有建立在全面系统分析的基础之上，不过这些项目可以看做是一些实验性的示范项目。 其中一个关于英国燃气的节能项目为购买价值175英镑的保温隔热设施的居民提供100英镑的碳减排补贴。另外一个示范项目通过提供碳税信托基金，为三种家庭节能的能源效率水平提供资助，补贴范围是25～100英镑。目前还不清楚这些项目的具体实施准则。同时，英国的首相提出一项建议，给购买绿色节能住宅的居民提供不超过300英镑的减税激励，具体的额度要根据能效水平的等级，而根据英国的法令到2007年将从法律上要求住宅销售商在卖房时必须给业主提供住宅的能效水平信息。关于英国项目的详细信息，参考附录C。 同时考虑成本和性能的综合性激励方法更为常见。例如，在日本，新能源工业技术开发机构NEDO为节能投资提供补贴。而这些投资必须满足关于能效水平及节能效果的特定要求，但是这些补贴看起来更多的是基于成本的。 在此之前，日本也为支持能效投资活动提供了贷款资助。但是，对于10年期的贷款来说，因为日元的利率每年有约1.5的变化幅度，所以很难看到这些补助措施发挥很大的影响。 另外一个于1993年在日本实施的项目是提供碳减排补贴和指定节能产品购买价格7％的加速折旧。整体上看，相关的能效投资水平有明显的提高，但是节能的效果还有待于系统分析。 目前还不清楚日本的项目是否有效地提高了能效水平，但是，与1990年相比，到1993年最起码每年吸引了5000亿日元的节能投资。不过，到1999年后这些投资又恢复到了以前的水平7。 在泰国，能源激励项目为达到能效水平要求的设备提供贷款或者财税支持。这些项目看起来更多的是用来支持工业节能，建筑节能项目比较少。经过了最初的一段热情高涨的努力后，这个项目最终并没有充分发挥其作用。尽管如此，泰国政府仍然在不断努力来拓展其支持和应用的领域。经验表明，项目的有效实施和政府的组织管理对于项目取得显著的节能效果是非常重要的。 6http//www.worldenergy.org/wec-geis/publications/reports/eepi/a1_incentives/ukdata.asp http//www.neec.gov.sg/incentive/home.shtm 7能源效率政策和指标, 世界能源委员会报告. 英国伦敦，2001年10月。 15在韩国，政府为能效投资提供了10％的收入碳税补贴。这10％应用在相关设备的全成本上。更新和新建安装的节能设施和产品都被列入支持范围，具体来说，符合收入碳税补贴范围包括（1）工业窑炉的更新改造；（2）新建安装的节能设施；（3）燃烧替代性燃料的设施；（4）其他研经过评估认定的可以带来10％以上节能效果的设施。 具体的激励水平没有经过深入、具体的研究。很显然，政府官员参考了国际经验，但是没有对项目框架进行很好地设计。此外，韩国也没有对碳税激励项目进行评估8。 在法国，为生产或者使用高效节能设备的行为提供了节能项目的贷款担保。但是，对这些项目的规模和取得的具体效果还有待于进一步研究。 在加拿大的英国哥伦比亚省（BC）实施了一个全省范围的项目。该项目和在美国几个州中实施的项目（见后文）比较类似。在该项目中，对符合能源之星要求的设备和一些燃油锅炉减免了社会服务税（PST），其本质是减免了销售税，其PST税率是7％。该项目预期从2005年2月16日开始实施，到2007年4月1日结束。 给予免税的节能技术范围由联邦政府确定。而税率则由省政府确定，相当于在省政府控制范围内的全部销售税。因为减免税的对象是消费者，无需集中处理，所以项目比较容易开展。 减免税措施主要是基于设备的全额购买价格，并且代表了因为比最低能效标准提高了能效水平导致提高了的增益成本中相当大的比例。该项目的独特之处并且可以被其他项目可以借鉴的经验是在联邦政府和省政府直接进行良好的协调沟通。在加拿大，这样的项目还是第一个。并且，每年将对该项目的节能效果及产生的影响进行计算、分析和评估。 在上个世纪70年代，一些早期的方法非常简单。从70年代末期，美国为能源效率和太阳能提供了财税激励（联邦水平是15，在各州的水平更高），主要基于符合资格的设备的购买成本，而不是基于性能。乃至今天，仍然有非常相似的方法被建议应用在主要的能源法案H.R. 6中，该法案被考虑但是2004年没有被国会采纳。 如果项目执行不成功或者效果不明显，这些激励措施的成本将会很高。 关于太阳能项目，激励措施并没有降低市场上太阳能利用设备的价格。相反地，考虑激励措施后的设备净价格仍然保持在其生产成本的水平上。所以，生产商的社会诚信受到了置疑，这也是基于成本的节能激励措施可能存在的一个隐患。同时，基于成本的激励措施还可能导致承包方对项目的“赌博”问题－向消费者索要更高的价格，导致补贴金额增加；而不是降低价格来吸引更多的消费者9。 8更详细的内容可参考附录 C. 9为居民家庭提供的太阳能热水器利用补贴占太阳能热水器成本的40％，但不能超过4000美元。并且，没有对设备节能性能的具体要求，甚至只要买了该设备，不使用都可以得到补贴。这种激励措施的一种直接16对保温隔热的激励措施虽然相对合理些，但是其效果也同样不理想。由橡树岭国家实验室开展的项目评估表明由于采取了激励措施，带来的能效投资会增加，但是取得的效果却不一定非常明显。 在美国，其他的相关研究也得到了类似的结论10在1983年开展的调查表明88％的居民家庭说即使没有激励措施他们也会采取相关措施；并且85％的家庭说在当年他们已经采取了相关节能措施，但是没有申请补贴资助。但是，这样的调查也经常带来一些不可靠的结果－例如，对节能冰箱的补贴措施表明也有类似比例的消费者说即使没有补贴措施他们也会购买节能型的冰箱，并且生产商也说即使没有补贴措施他们也会生产节能型的冰箱。所以，尽管实际上如果没有合理的补贴就不会推动高效节能产品的大规模应用，他们仍然坚持说激励措施的影响很小。 一些近期的研究分析了财税激励措施和消费者对节能的投资倾向之间的关系11。但是，没有对能否实现预期的节能效果进行分析，而仅分析了是否需要采取节能投资措施。这是个问题，因为如果一名消费者仅购买了节能设备但是没有安装运行，甚至把它仍到车库里，节能投资是有了，但是节能的目的不能够实现。类似的，如果对节能投资的技术、对象缺乏科学合理的选择，那么节能的效果就不可能很显著。 在美国，也出台了一项法令，对