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中国实施国家自主贡献的路径研究 柴麒敏 傅 莎 温新元 * 摘 要 作 为 巴 黎 协 定 的 核 心 机 制 , 中 国 能 否 更 好 实 施 国 家 自 主 贡 献 受 到 国 际 社 会 和 国 内 利 益 相 关 者 的 广 泛 关 注 。 本 文 基 于 国 家 自 主 贡 献 评 估 模 型 , 对 既 有 政 策 、 国 家 适 当 减 缓 行 动 和 国 家 自 主 贡 献 三 类 情 景 下 十 五 类 政 策 和 行 动 进 行 了 分 类 研 究 , 量 化 评 估 了 低 碳 能 源 政 策 、 节 能 低 碳 产 业 政 策 、 建 筑 和 交 通 减 排 、 增 加 碳 汇 等 措 施 对 目 标 进 展 的 贡 献 , 识 别 了 现 有 措 施 实 施 力 度 存 在 的 差 距 和 问 题 , 提 出 了 下 一 阶 段 中 国 更 高 质 量 实 施 国 家 自 主 贡 献 的 路 线 图 和 政 策 建 议 。 实 证 研 究 结 果 表 明 中 国 在 “ 十 三 五 ” 时 期 所 采 取 的 政 策 措 施 力 度 , 仅 能 保 障 实 现 到 2030 年 单 位 GDP 碳 排 放 相 比 于 2005 年 下 降 60 65 左 右 的 目 标 , 但 CO 2 排 放 总 量 仍 将 保 持 缓 速 上 升 , 能 否 实 现 峰 值 目 标 仍 存 在 不 确 定 性 , 且 非 化 石 能 源 占 一 次 能 源 消 费 的 比 重 也 仅 能 达 到 18 左 右 , 并 不 足 以 完 全 支 撑 自 主 贡 献 目 标 的 实 现 。 针 对 实 施 国 家 自 主 贡 献 的 要 求 和 现 有 政 策 存 在 的 问 题 , “ 十 四 五 ” 时 期 应 重 点 考 虑 实 施 路 径 的 转 变 , 从 当 前 “强度主导型 ” 的政策体系过渡到 “峰值引领型 ” 的碳排放总量管理制度体系 。 关键词 巴黎协定 ; 国家自主贡献 ; 综合评估模型 一、 引言和文献综述 2015 年 底 召 开 的 巴 黎 会 议 达 成 了 由196 个 国 家 和 地 区 通 过 的 巴 黎 协 定 和 一 系 列 相 关 决 议 , 为2020 年 后 全 球 应 对 气 候 变 化 国 际 合 作 奠 定 了 法 律 基 础 , 是 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 下 继 京 都 议 定 书 后 全 球 气 候 治 理 的 又 一 个 重 要 里 程 碑 。 巴 黎 协 定 凝 聚 了 缔 约 各 方 最 * 柴 麒 敏 , 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际 合 作 中 心 , 清 华 大 学 现 代 管 理 研 究 中 心 , 对 外 经 济 贸 易 大 学 绿 色 金 融 和 可 持 续 发 展 研 究 中 心 , 邮 政 编 码 100038, 电 子 信 箱 ; 傅 莎 , 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际 合 作 中 心 , 邮 政 编 码 100038, 电 子 信 箱 ; 温 新 元 , 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际合作中心 , 邮政编码 100038, 电子信箱 。 本 文 系 科 技 部 国 家 重 点 研 发 计 划 “ 全 球 变 化 及 应 对 ” 重 点 专 项 项 目 “ 国 家 碳 减 排 自 主 贡 献 盘 点 方 案 设 计 及 关 键 科 学 问 题 研 究 ” 课 题 一 “ 全 球 盘 点 方 案 的 框 架 和 制 度 设 计 ” (2017YFA0605301 ) , 国 家 电 网 科 技 项 目 “ 全 球 能 源 互联网发展差异化评估与碳减排贡献模型研究” 的阶段性成果。感谢匿名审稿专家的修改意见, 文责自负 。 DOI10.19511/ki.jee.2019.02.008 柴麒敏 傅 莎 温新元 中国实施国家自主贡献的路径研究 1102019 年第 2 期 广 泛 的 共 识 , 体 现 了 多 元 化 的 国 家 利 益 和 共 同 的 人 类 利 益 之 间 的 平 衡 , 是 保 护 我 们 地 球 家 园 的 重 要 行 动 纲 领 和 指 南 。 国 家 自 主 贡 献 是 巴 黎 协 定 “ 自 下 而 上 ” 全 球 治 理 框 架 的 核 心 , 其 要 求 缔 约 方 每 五 年 需 更 新 国 家 自 主 贡 献 , 并 确 保 减 排 力 度 的 逐 步 提 高 。 截 至2018 年 底 , 已 有 193 个 公 约 缔 约 方 提 交 了165 份 预 期 的 国 家 自 主 贡 献 (INDC ) 或 国 家 自 主 贡 献 (NDC ) , 涵 盖 全 球 总 排 放 量 的90 以 上 。 中 国 已 于2015 年6 月30 日 向 联 合 国 提 交 了 强 化 应 对 气 候 变 化 行 动 中 国 国 家 自 主 贡 献 , 根 据 自 身 国 情 、 发 展 阶 段 、 可 持 续 发 展 战 略 和 国 际 责 任 担 当 , 中 国 提 出 了 到2030 年 的 自 主 行 动 目 标 二 氧 化 碳 排 放2030 年 左 右 达 到 峰 值 并 争 取 尽 早 达 峰 , 同 时 提 出 了 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 、 非 化 石 能 源 占 一 次 能 源 消 费 比 重 和 森 林 蓄 积 量 的 量 化 目标 , 并提出了十五类具体的政策和行动 。 现 有 研 究 中 国 国 家 自 主 贡 献 的 文 献 主 要 将 视 角 落 在 减 排 力 度 的 评 估 , 特 别 是 大 国 间 目 标 的 比 较 、 对 巴 黎 协 定 长 期 目 标 的 贡 献 以 及 责 任 分 担 的 公 平 性 等 问 题 ( 崔 学 勤 等 , 2016 ; 王 利 宁 等 , 2018 ; FragkosKouvaritakis , 2018 ; Jiangetal. , 2019 ) , 这 类 研 究 主 要 延 续 了 国 家 自 主 决 定 的 减 排 模 式 被 提 出 来 之 前 的 , 一 种 “ 自 上 而 下 ” 的 排 放 空 间 分 配 思 路 。 另 一 类 文 献 则 关 注 中 国 国 家 自 主 贡 献 实 施 中 的 具 体 问 题 , 比 如 与 其 他 能 源 或 环 境 政 策 协 同 的 研 究 ( 段 宏 波 、 杨 建 龙 , 2018 ; Xingetal. , 2018 ) 、 资 金 需 求 和 成 本 效 益 的 研 究 ( 潘 寻 , 2016 ; 洪 祎 君 等 , 2018 ; Yanget al.,2018 ; 柴 麒 敏 等 , 2019 ) 、 部 门 和 行 业 政 策 的 研 究 ( 柴 麒 敏 等 , 2017; 曾 文 革 、 党 庶 枫 , 2017 ; Xing et al. , 2017 ) 以 及 地 方 目 标 分 解 或 区 域 合 作 的 研 究 ( 龚 微 、 贺 惟 君 , 2018 ; Fang et al. , 2019 ) , 这 类 研 究 往 往 聚 焦 于 特 定 问 题 深 入 分 析 , 但 对 于 中 国 实 施 国 家 自 主 贡 献 的 总 体 进 展 和 差 距 缺 少 全 局 性 的 评 估 。 此 外 , 还 有 一 类 文 献 更 多 地 讨 论 全 球 气 候 治 理 和 中 国 角 色 的 演 化 ( 冯 相 昭 等 , 2015; 柴 麒 敏 等 , 2018 ; 陈 艺 丹 等 , 2018; 梁 晓 菲 , 2019 ; 周 焕 濠 , 2019 ) , 但 往 往 以 国 际关系 、 地缘政治 、 制度经济学等视角为主 , 一般没有定量方面的分析 。 本 文 旨 在 通 过 模 型 和 情 景 的 量 化 分 析 , 全 面 评 估 中 国 实 施 国 家 自 主 贡 献 的 已 有 政 策 进 展 和 差 距 , 分 析 中 国 实 现 国 家 自 主 贡 献 目 标 的 重 点 领 域 和 路 线 图 , 识 别 中 国 实 现 自 主 贡 献 目 标 的 挑 战 和 不 确 定 性 , 提 出 下 一 阶 段 中 国 更 好 实 施 国 家 自 主 贡 献 的 政 策 建 议 , 为 中 国 百 分 百 承 担 巴黎协定 义务 、 提高行动透明度和应对全球盘点提供技术支撑 。 二、 国家自主贡献评估模型及情景假设 ( 一 ) 模型和情景定义 本 文 采 用 国 家 自 主 贡 献 评 估 模 型 (Nationally Determined Contributions Assessment Model, NDCAM ) 来 评 估 中 国 的 国 家 自 主 贡 献 实 施 进 展 和 路 径 。NDCAM 模 型 是 由 简 化 的 经 济 、 能 源 、 农 林 业 及 土 地 利 用 、 气 候 以 及 影 响 和 适 应 五 个 模 块 组 成 的 动 态 混 合 模 型 系 统 , 是 在 通 用 数 学 建 模 系 统 (GAMS ) 平 台 上 基 于PECE (Planner for Energy and Climate Economics ) 和IAMC (Inte ⁃ 111grated Assessment Model for Climate Change ) 模 型 二 次 开 发 的 ( 柴 麒 敏 、 何 建 坤 , 2013 ; 柴 麒 敏 、 徐华清 , 2015 ; Chaietal. , 2017 ; Pietzckeretal. , 2014; 柴麒敏等 , 2019 ) , 如图1 所示 。 电力市场 能源系统 交通运输 建筑 ( 商业/ 居民 ) 农林业 ( 能源作物 ) 与土地利用 经济与工业 温室气体排放 气候变化 影响与适应 Power Energy (PECE ) Transport Economy (MACRO ) Building Agriculture-Forest-LandUse (AFLU ) Multi-GasEmission Climate (GICM ) Impact-Adaption (RIAM ) 图 1 国家自主 贡献评估模型 框架图 NDCAM 模 型 模 拟 了 三 类 情 景 , 即 既 有 政 策 情 景 (BAU ) 、 国 家 适 当 减 缓 行 动 情 景 (NAMA ) 和 国 家 自 主 贡 献 (NDC ) 情 景 , 具 体 定 义 如 表1 所 示 。 其 中 , 国 家 自 主 贡 献 情 景 以 中 国 承 诺 的 碳 排 放 达 峰 、 非 化 石 能 源 占 比 和 碳 强 度 目 标 作 为 约 束 条 件 , 在 充 分 考 虑 已 有 政 策 基 础 、 未 来 发 展 趋 势 和 长 期 低 碳 发 展 需 求 的 前 提 下 模 拟 中 国 能 源 消 费 和 碳 排 放 趋 势 及 成 本 最 优 的 减 排 方 案 。 既 有 政 策 情 景 和 国 家 适 当 减 缓 行 动 情 景 分 别 以2015 年 前 和2020 年 前 已 采 取 政 策 作 为 约 束 条 件 , 目 的 在 于 设 定 两 条 不 同 的 基 准 线 , 通 过 与 国 家 自 主 贡 献 情 景 的 比 较 , 识 别 出 总 体 实 施 进展和差距 。 表 1 国家 自主贡献实施及其参考情景设定 情景 既有政策情景 ( BAU ) 国家适当减缓行动情景 ( NAMA ) 国家自主贡献情景 ( NDC ) 描述 该情景延续了 “十二五 ” 及以前的政策, 并不再额外考虑新技术的采纳 该 情 景 考 虑 并 延 续 了 中 国 提 出 的 2020 年 前 “ 国 家 适 当 减 缓 行 动 ” 、 国 家 应 对 气 候 变 化 规 划 ( 2014 - 2020 年 ) “ 十 三 五 ” 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作方案 中的政策, 并以此模拟成本最优的排放路径 该 情 景 考 虑 了 “ 十 九 大 ” 确 立 的 两 阶 段 发 展 战 略 及 新 时 代 下 中 国 社 会 经 济 高 质 量 发 展 和 生 态 环 境 高 水 平 保 护 的 要 求 , 并 以 国 家 自 主 贡 献 中 提 出的量化目标为约束, 模拟成本最优的实施路径 柴麒敏 傅 莎 温新元 中国实施国家自主贡献的路径研究 1122019 年第 2 期 ( 二 ) 主要参 数假设 三 类 情 景 下 的 关 键 假 设 如 表2 所 示 , 需 要 说 明 的 是 , 为 进 一 步 评 估 经 济 转 型 的 影 响 , 不 同 情 景 采 用 了 同 样 的 人 口 和 经 济 增 速 假 设 , 但 考 虑 了 不 同 的 经 济 结 构 。 在 三 类 情 景 中 , 中 国 人 口 将 持 续 增 加 , 2030 年 左 右 将 达 到 约14.8 亿 的 峰 值 。 城 市 化 率 将 从2015 年 的 约56 上 升 到 2030 年 的68 左 右 。 随 着 经 济 转 向 高 质 量 发 展 , GDP 增 速 将 有 所 放 缓 , 2015 年 至2030 年 , 人 均 国 内 生 产 总 值 预 计 将 增 长 两 倍 以 上 。 第 二 产 业 的 比 重 将 出 现 下 降 , 第 三 产 业 的 比 重 将 持 续 上 升 , 2030 年 三 类 情 景 分 别 为51.5 、 53.9 和56.6 (2010 年 不 变 价 ) , 建 筑 和 交 通 领 域 的 能 源服务需求也将大 幅增长 。 表 2 国家自 主贡献情景分析中的关键假设和预测 人口 ( 百万 ) 城镇化率 人均 GDP ( 万元, 2005 年价 ) GDP 增长率 住宅和公共建筑面积 ( 10 亿平方米 ) 人均住宅面积 ( 平方米 ) 货运 ( 10 亿吨 · 千米 ) 客运 ( 10 亿人 · 千米 ) 2005 1308 43 14326 11 . 4 38 . 6 25 . 2 9394 3446 2010 1341 50 23872 10 . 6 46 . 7 29 . 0 14454 5163 2015 1375 56 34020 6 . 9 57 . 2 33 . 3 19070 7610 2020 1408 62 45345 6 . 5 62 . 5 34 . 9 23686 10056 2030 1477 68 72476 5 . 2 73 . 1 37 . 7 31337 16085 2040 1442 73 109197 4 . 0 75 . 5 39 . 3 38898 20849 2050 1419 76 149092 3 . 0 76 . 9 40 . 4 45660 26019 三、 实施国家自主贡献的十五类主要政策进展 ( 一 ) 政策领域分类 为 实 现 应 对 气 候 变 化 自 主 行 动 目 标 , 中 国 在 国 家 自 主 贡 献 中 提 出 了 将 在 国 家 战 略 、 区 域 战 略 、 能 源 体 系 、 产 业 体 系 、 建 筑 交 通 、 森 林 碳 汇 、 生 活 方 式 、 适 应 能 力 、 低 碳 发 展 模 式 、 科 技 支 撑 、 资 金 和 政 策 支 持 、 碳 市 场 、 统 计 核 算 体 系 、 社 会 参 与 、 国 际 合 作 共 十 五 类 政 策 领 域 进 一 步 采 取 强 化 行 动 和 措 施 。 具 体 来 看 , 这 十 五 个 主 要 政 策 对 实 现 国 家 自 主 贡 献 目 标 有 着 直 接 或 间 接 的 推 动 作 用 , 主 要 分 为 战 略 层 面 的 政 策 安 排 、 直 接 作 用 目 标 的 政 策 领 域 和 保 障 性 政 策 领 域 三 个层次 , 具体如表3 所示 。 国 家 自 主 贡 献 中 对 各 政 策 领 域 的 政 策 目 的 和 作 用 都 进 行 了 详 细 的 阐 述 , 针 对 各 政 策 领 域 与国家自主贡献目标的作用关系 , 具体包括 (1 ) 国 家 自 主 贡 献 目 标 实 现 的 战 略 部 署 性 政 策 领 域 。 “ 实 施 积 极 应 对 气 候 变 化 国 家 战 略 ” 与 “ 完 善 应 对 气 候 变 化 区 域 战 略 ” 明 确 了 中 国 国 家 自 主 贡 献 实 施 战 略 层 面 的 政 策 安 排 , 即 为 实 113现 国 家 自 主 贡 献 提 出 的 二 氧 化 碳 排 放2030 年 左 右 达 到 峰 值 并 争 取 尽 早 达 峰 , 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 下 降6065 , 非 化 石 能 源 占 一 次 能 源 消 费 比 重 达 到20 左 右 , 森 林 蓄 积 量 比2005 年 增 加45 亿 立 方 米 左 右 及 主 动 适 应 气 候 变 化 , 在 农 业 、 林 业 、 水 资 源 等 重 点 领 域 和 城 市 、 沿 海 、 生 态 脆 弱 地 区 形 成 有 效 抵 御 气 候 变 化 风 险 的 机 制 和 能 力 , 逐 步 完 善 预 测 预 警 和 防 灾减灾体系等目标提供战略依据 。 (2 ) 直 接 作 用 于 国 家 自 主 贡 献 目 标 的 政 策 领 域 。 “ 构 建 低 碳 能 源 体 系 ” “ 形 成 节 能 低 碳 的 产 业 体 系 ” “ 控 制 建 筑 和 交 通 领 域 排 放 ” “ 倡 导 低 碳 生 活 方 式 ” “ 创 新 低 碳 发 展 模 式 ” “ 推 进 碳 排 放 权 交 易 市 场 政 策 ” 将 直 接 作 用 于 实 现 峰 值 、 碳 强 度 和 非 化 石 能 源 占 比 目 标 ; “ 努 力 增 加 碳 汇 ” 与 “ 全面提高适应气候变化能力 ” 两项政策分别直接作用于增加森林碳汇和适应目标 。 (3 ) 间 接 作 用 于 国 家 自 主 贡 献 目 标 的 保 障 性 政 策 领 域 。 “ 强 化 科 技 支 撑 ” “ 加 大 资 金 和 政 策 支 持 ” “ 健 全 温 室 气 体 排 放 统 计 核 算 体 系 ” “ 完 善 社 会 参 与 机 制 ” “ 积 极 推 进 国 际 合 作 ” 是 为 实 现 国 家 自 主 贡 献 提 出 的 目 标 提 供 资 金 、 科 技 创 新 、 体 制 机 制 等 方 面 的 保 障 性 政 策 支 持 。 通 过 系 统 梳 理 与 上 述 十 五 个 领 域 中 目 前 正 在 实 施 的 相 关 约137 项 政 策 措 施 中 针 对2020 年 和2030 年 的42 项 量 化 政 策 目 标 和 进 展 , 可 以 发 现 , 这 些 量 化 政 策 目 标 主 要 集 中 在 “ 构 建 低 碳 能 源 体 表 3 中国国家自主贡献中十五类政策和行动的关系 战略层面的 政策安排 直接作用 目标的 政策领域 保障性 政策领域 减缓 峰值 ( 一 ) 实施积极应对气候变化国家战略 ( 二 ) 完善应对气候变化区域战略 ( 三 ) 构建低碳能源体系 ( 四 ) 形成节能低碳的产业体系 ( 五 ) 控制建筑和交通领域排放 ( 七 ) 倡导低碳生活方式 ( 九 ) 创新低碳发展模式 ( 十二 ) 推进碳排放权交易市场政策 ( 十 ) 强化科技支撑 ( 十一 ) 加大资金和政策支持 ( 十三 ) 健全温室气体排放统计核算体系 ( 十四 ) 完善社会参与机制 ( 十五 ) 积极推进国际合作 强度 非化石能源 碳汇 ( 六 ) 努力 增加碳汇 适应 ( 八 ) 全面提高适应 气候变化能力 柴麒敏 傅 莎 温新元 中国实施国家自主贡献的路径研究 1142019 年第 2 期 系 ” “ 形 成 节 能 低 碳 的 产 业 体 系 ” “ 控 制 建 筑 和 交 通 领 域 排 放 ” 和 “ 努 力 增 加 碳 汇 ” 这 四 个 政 策 领域 。 ( 二 ) 政策实施进展及差距 分 析 比 较 三 类 情 景 可 以 发 现 如 图2 所 示 , 在 既 有 政 策 (BAU ) 情 景 下 , 中 国 的CO2 排 放 在 2030 年 前 将 持 续 快 速 增 长 , 到2020 年 预 计 将 达 到 约110 亿 吨 , 2025 年 和2030 年 分 别 约 为 127 亿 吨 、 143 亿 吨 ; 在 国 家 适 当 减 缓 行 动 (NAMA ) 情 景 下 , 通 过 实 施 “ 十 三 五 ” 行 业 规 划 和 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 方 案 中 针 对2020 年 的 各 项 政 策 措 施 , 中 国 有 望 实 现 进 一 步 减 排 , 与 未 来CO2 排 放 的 增 速 相 比 , 既 有 政 策 情 景 将 大 幅 降 低 , 2020 年 、 2025 年 和2030 年 分 别 将 在 既 有 政 策 情 景 的 基 础 上 下 降 约7.9 亿 吨 、 14.4 亿 吨 和20.8 亿 吨 。 但 即 便 如 此 , 基 于 既 有 和 计 划 中 的 针 对2020 年 的 政 策 , 中 国 仍 无 法 实 现2030 年 国 家 自 主 贡 献 目 标 。 在 国 家 适 当 减 缓 行 动 (NAMA ) 情 景 下 , 2030 年 的 单 位GDP 碳 强 度 将 在2005 年 的 基 础 上 下 降64 左 右 , 可 基 本 实 现6065 的 强 度 目 标 。 但CO2 排 放 到2030 年 仍 保 持 持 续 上 升 , 未 能 实 现 达 峰 目 标 , 且 非 化 石 能 源 占 一 次 能 源 的 比 重 也 仅 达 到17.6 左 右 , 距 离20 的 非 化 石 能 源 比 重 目 标 仍 有 差距 。 CO2 图 2 三类情景 下的 C O 2 排放趋势 同 时 , 比 较 不 同 政 策 的 减 缓 效 果 可 以 发 现 , “ 十 三 五 ” 的 政 策 大 部 分 是 “ 十 二 五 ” 的 延 续 , 减 排 绩 效 大 幅 依 赖 于 节 能 。 如 图3 所 示 , 到2030 年 , “ 构 建 低 碳 能 源 体 系 ” “ 形 成 节 能 低 碳 的 产 业 体 系 ” 和 “ 控 制 建 筑 和 交 通 领 域 排 放 ” 三 大 政 策 领 域 对 减 排 的 贡 献 将 分 别 达 到 约22.9 、 65.3 和13.0 。 “ 形 成 节 能 低 碳 的 产 业 体 系 ” 相 关 政 策 可 以 分 为 两 大 类 , 结 构 调 整 类 政 策 的 减 排 贡 献 为17.2 , 而 节 能 类 政 策 的 贡 献 为48.1 。 随 着 低 成 本 节 能 潜 力 的 耗 尽 , 实 现 节 能 目 标 的 难 度 将 越 来 越 大 , 潜 力 将 越 来 越 有 限 。 同 时 , 随 着 工 业 化 和 城 镇 化 进 程 的 推 进 , 工 业 、 建 筑 、 交 通 部 门 排 放 比 重 将 发 生 明 显 的 变 化 , “ 形 成 节 能 低 碳 的 产 业 体 系 ” 的 结 构 调 整 类 政 策 和 “ 控 制 建 115筑和交通领域排放 ” 的贡献有待加强 。 CO2 图 3 当前正在实施的四类 主要政策的减排贡献 四、 现有政策和行动存在的问题 通 过 梳 理 以 上 政 策 , 可 以 发 现 至 今 出 台 的 规 划 和 政 策 还 不 足 以 推 动 国 家 自 主 贡 献 目 标 的 完全实现 , 政策力度有待进一步的加强 , 并且政策制定上还存在着以下五方面的问题 。 ( 一 ) 政策实施不平衡 通 过 梳 理 十 五 个 政 策 领 域 对 应 的 政 策 数 量 ( 表4 ) , 可 以 看 到 不 同 领 域 之 间 的 政 策 数 量 差 距 很 大 , 反 映 出 政 策 实 施 不 平 衡 的 特 征 。 “ 十 三 五 ” 气 候 变 化 政 策 主 要 还 是 延 续 “ 十 二 五 ” 的 框 架 , 以 命 令 控 制 型 政 策 为 主 导 的 工 业 部 门 节 能 减 排 和 能 源 政 策 仍 然 是 中 国 实 现 温 室 气 体 排 放 控 制 目 标 的 主 导 政 策 , 覆 盖 控 制 能 源 消 费 总 量 、 控 制 化 石 能 源 消 费 、 推 动 可 再 生 能 源 发 展 、 调 整 产 业 结 构 、 发 展 循 环 经 济 、 淘 汰 落 后 产 能 等 各 个 方 面 。 这 些 政 策 有 效 地 推 动 了 能 源 结 构 优 化 与 产 业 体 系 低 碳 化 发 展 , 为 减 少 碳 排 放 作 出 了 巨 大 贡 献 。 然 而 , 针 对 需 求 侧 、 消 费 侧 , 特 别 是 建 筑 、 交 通 等 与 消 费 密 切 相 关 排 放 的 政 策 数 量 远 少 于 上 述 政 策 , 覆 盖 的 领 域 也 相 对 有 限 。 根 据 国 际 经 验 , 需 求 和 消 费 侧 的 低 碳 化 对 于 在 工 业 化 后 期 推 动 节 能 减 排 、 减 少 全 社 会 的 碳 排 放 有 着 至 关 重 要 的 作 用 。 欧 美 等 发 达 国 家 的 能 源 管 理 已 由 传 统 的 生 产 侧 转 向 消 费 侧 管 理 , 但 是我国出台的消费侧管理政策还远少于生产消费侧管理的政策数量 。 建 筑 和 交 通 是 能 源 消 费 和 碳 排 放 的 重 点 领 域 , 2015 年 其 能 源 消 费 占 比 达 到28.8 , 碳 排 放 也 占 到 总 排 放 的21.3 。 但 目 前 控 制 建 筑 和 交 通 领 域 排 放 的 政 策 仅 仅 占 政 策 总 数 的6.9 , 如 表4 所 示 , 政 策 数 量 、 覆 盖 范 围 、 政 策 内 容 均 有 待 细 化 与 加 强 , 一 些 国 际 上 认 可 的 最 优 政 策 实 践 也 尚 未 引 入 。 随 着 供 给 侧 结 构 性 改 革 的 深 入 和 人 民 生 活 水 平 的 提 高 , 传 统 高 耗 能 工 业 以 柴麒敏 傅 莎 温新元 中国实施国家自主贡献的路径研究 1162019 年第 2 期 表 4 十五类政策和行动的实施强度 政策分类 ( 一 ) 实施应对气候变化国家战略 ( 二 ) 完善应对气候变化区域战略 ( 三 ) 构建低碳能源体系 ( 四 ) 形成节能低碳的产业体系 ( 五 ) 控制建筑和交通领域排放 ( 六 ) 努力增加碳汇 ( 七 ) 倡导低碳生活方式 ( 八 ) 全面提高适应气候变化能力 ( 九 ) 创新低碳发展模式 ( 十 ) 强化科技支撑 ( 十一 ) 加大资金和政策支持 ( 十二 ) 推进碳排放权交易市场建设 ( 十三 ) 健全温室气体排放统计核算体系 ( 十四 ) 完善社会参与机制 ( 十五 ) 积极推进国际合作 政策领域 国家战略 区域战略 总体规划 严格控制煤炭消费总量 降低发电煤耗 加快发展天然气等清洁能源 推动非化石能源发展 加强智能电网建设 大力发展分布式能源 发展循环经济 淘汰落后产能 优化产业结构 提高能效 促进农业低碳发展 推进服务业低碳发展 强化节能目标责任考核 强化建筑领域节能 推进交通领域节能 总体规划 推进造林绿化 开展抚育造林经营 增加草原碳汇 加大湿地保护 推动全社会形成低碳消费理念 完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理体系 国家战略 农业领域 水资源领域 林业和生态系统 海岸带及相关海域 城市领域 气象领域 防灾减灾 低碳省区和城市试点 地方碳排放交易试点 低碳工业区 、 社区 、 城镇试点 其他低碳试点示范 加强新能源发电补贴 发展绿色信贷与绿色金融 深化能源 、 资源性产品价格和税费改革 加强应对气候变化统计工作 加强温室气体排放清单的核算工作 政策数量 4 4 2 7 10 10 1 2 2 5 3 1 2 1 5 4 1 8 5 1 1 1 2 1 2 1 1 4 1 2 3 1 1 4 3 4 3 3 6 3 3 3 0 0 总计 4 4 32 14 9 16 3 15 9 4 12 3 6 0 0 117外 的 排 放 , 将 有 可 能 大 幅 增 长 , 在 实 现 国 家 自 主 贡 献 的 过 程 中 , 传 统 的 政 策 行 动 方 式 需 要 有 所 改 变 。 同 时 , 随 着 居 民 生 活 用 能 结 构 的 不 断 改 善 , 居 民 电 器 、 小 汽 车 等 能 耗 型 产 品 的 拥 有 量 和 使 用 量 不 断 增 加 , 居 民 生 活 能 源 消 耗 及 其 二 氧 化 碳 排 放 量 不 断 增 加 , 全 民 参 与 成 为 碳 减 排 的 关 键 。 但 目 前 在 引 导 全 民 低 碳 减 排 上 多 以 主 题 活 动 为 主 , 主 题 活 动 虽 有 着 较 好 的 宣 传 效 果 和 影 响 力 , 但 在 引 导 和 转 变 居 民 消 费 习 惯 上 , 效 果 和 持 续 性 都 远 小 于 基 于 标 准 的 或 经 济 激 励 性 的政策 , 比如低碳产品的标识 、 补贴等政策 。 ( 二 ) 政策覆盖不充分 现 有 政 策 普 遍 仅 提 出 了2020 年 政 策 目 标 , 目 前62 项 政 策 目 标 中 只 有8 项 提 出 了2030 年 目 标 , 如 能 源 生 产 和 消 费 革 命 战 略 (2016-2030 ) 。 大 量 政 策 措 施 仅 针 对2020 年 , 包 括 国 家 应 对 气 候 变 化 规 划 (2014-2020 ) 以 及 “ 十 三 五 ” 出 台 的 一 系 列 相 关 政 策 , 例 如 “ 十 三 五 ” 控 制 温 室 气 体 工 作 方 案 “ 十 三 五 ” 节 能 减 排 综 合 性 工 作 方 案 等 , 尚 无 法 对 实 施2030 年 国 家 自 主 贡 献 目 标 提 供 直 接 支 撑 。 同 时 , 部 门 或 行 业 政 策 目 前 仅 有 五 年 规 划 目 标 , 很 多 领 域 已 经 着 手 开 展 研 究 但 还 未 提 出 成 熟 的2030 年 或2035 年 目 标 , 因 此 无 法 据 此 倒 推 “ 十 三 五 ” 及 后 续 五 年 规 划 的 、 与 中 长 期 低 碳 发 展 和 转 型 需 求 力 度 一 致 的 分 阶 段 目 标 。 虽 然 短 期 政 策 有 助 于 确 保 目 标 调 整 的 灵 活 性 , 但 无 法 形 成 部 门 或 行 业 低 碳 发 展 的 长 期 稳 定 预 期 , 容 易 造 成 转 型 的 起 伏 和 波 动 , 比 如 煤 炭 、 钢 铁 和 建 材 等 行 业 , 也 难 以 撬 动 项 目 周 期 较 长 的 低 碳 投 资 , 且 容 易 造 成 高 碳 搁浅资产 。 另 外 , 政 策 覆 盖 对 象 也 还 不 完 全 , 部 分 排 放 领 域 尚 未 被 覆 盖 , 例 如 “ 十 三 五 ” 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 方 案 中 对 营 运 火 车 、 营 运 客 车 、 营 运 传 播 单 位 的 运 输 周 转 量 二 氧 化 碳 排 放 量 下 降 都 提 出 了 具 体 的 要 求 , 而 对 非 营 运 交 通 则 没 有 提 出 具 体 的 目 标 。 对 于 既 有 建 筑 , 目 前 只 提 出 了 针 对 城 镇 既 有 居 住 建 筑 的 改 造 面 积 要 求 , 但 并 未 明 确 具 体 的 改 造 标 准 。 对 于 农 村 既 有 住 宅 和 新 建 住 宅 目 前 都 缺 少 针 对 性 的 政 策 , 而 农 村 住 宅 单 位 面 积 的 排 放 一 直 在 持 续 上 升 , 农 村 建 筑排放也是建筑部门排放的重要来源 , 占建筑部门总排放的约1/4。 ( 三 ) 政策手段太单一 从 政 策 类 型 看 , 现 有 政 策 主 要 以 命 令 控 制 型 政 策 为 主 , 例 如 万 家 企 业 节 能 计 划 、 十 大 节 能 工 程 、 省 级 温 室 气 体 强 度 目 标 和 能 源 强 度 目 标 分 配 和 考 核 、 淘 汰 落 后 产 能 等 , 虽 然 有 助 于 确 保 政 策 效 果 , 也 充 分 利 用 了 我 国 政 策 行 政 控 制 力 较 强 的 优 势 , 但 不 利 于 市 场 灵 活 调 节 和 成 本 优 化 , 容 易 造 成 市 场 扭 曲 和 失 灵 , 出 现 诸 如 “ 拉 闸 限 电 ” 等 怪 现 象 。 相 比 而 言 , 通 过 市 场 经 济 类 手 段 减 少 碳 排 放 有 利 于 降 低 减 排 成 本 , 利 于 价 格 信 号 让 市 场 主 体 做 出 优 化 的 选 择 , 促 进 低 碳 领 域 的 有 效 投 资 和 产 业 布 局 。 同 时 , 引 入 市 场 经 济 类 手 段 还 能 推 动 创 新 、 带 动 就 业 , 比 如 碳 金 融 的 发 展 能 够 带 动 绿 色 产 业 、 第 三 方 咨 询 服 务 等 发 展 , 通 过 大 众 创 业 、 万 众 创 新 , 催 生 新 技 术 、 新 产 品 、 新 模 式 , 形 成 节 能 低 碳 的 经 济 体 系 , 培 育 新 的 增 长 点 。 目 前 碳 排 放 权 交 易 的 地 方 试 点 和 柴麒敏 傅 莎 温新元 中国实施国家自主贡献的路径研究 1182019 年第 2 期 全 国 统 一 碳 市 场 建 设 虽 然 已 经 启 动 , 但 发 挥 的 作 用 还 较 为 有 限 , 其 能 在 多 大 程 度 上 贡 献 于 国 家自主贡献目标也有待观察 。 ( 四 ) 政策交叉较严重 现 有 十 五 类 政 策 “ 政 出 多 门 ” , 碳 排 放 总 量 和 强 度 、 能 源 消 费 总 量 和 强 度 在 政 策 上 存 在 一 定 的 重 叠 性 , 政 策 形 式 上 “ 过 剩 ” 但 力 度 上 不 足 的 问 题 较 为 显 著 。 更 为 明 显 的 是 , 计 划 启 动 实 施 的 市 场 机 制 目 前 就 包 括 了 碳 排 放 权 交 易 、 绿 色 证 书 交 易 、 用 能 权 交 易 、 节 能 量 交 易 等 多 种 相 互 交 叉 或 冲 突 的 政 策 工 具 , 排 污 权 交 易 、 环 境 税 等 相 关 政 策 也 在