美国宣布退出《巴黎协定》后全球气候减缓、资金和治理差距分析.pdf

doi10.12006/j.issn.1673-1719.2017.147傅莎 , 柴麒敏 , 徐华清 . 美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析 [J]. 气候变化研究进展 , 2017, 13 5 415-427美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析傅 莎1，柴麒敏1, 2，徐华清11 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038；2 清华大学现代管理研究中心，北京 100084气候变化研究进展第 13 卷 第 5 期 2017 年 9 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 13 No. 5September 2017摘 要 2017 年 6 月 1 日，美国总统特朗普正式宣布退出巴黎协定，有关美国退协原因、后续影响和应对策略的研究成为国际社会关注的焦点。本文基于自主构建的美国政策评估模型，综合定性定量分析，系统评估了美国宣布退出巴黎协定可能造成的全球气候变化减缓、资金和治理“三大赤字”，并据此提出中国的应对策略和建议。研究表明，考虑美国退协对后续政策的影响，美国 2030 年的排放将有可能达 57.9 56.0 ～ 59.8亿 t CO2-eq，仅相当于在 2005年的水平上下降 12.1 9.1 ～ 15.0，相对自主贡献目标情景将上升 16.4 12.5 ～ 20.1亿 t CO2-eq，额外增加 8.8～ 13.4 的全球减排赤字。美国拒绝继续履行资金支持义务还将使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜，绿色气候基金 GCF 的筹资缺口将增加 20 亿美元，而长期气候资金 LTF 的缺口每年将增加 50 亿美元左右。这就要求欧盟和日本对 GCF 的捐助至少上升 40，同时欧盟及其成员国的长期资金支持至少上浮 25.2 才能填补上述资金赤字。美国是全球气候博弈的重要一方，且美国退协的影响已蔓延至全球治理的主要议事平台，期望中欧、基础四国 等模式短期内迅速填补美国退出后全球气候治理的治理赤字是不现实的，政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。虽然国际社会对中国领导全球气候治理充满期待，但中国应有清醒认识，全面评估“接盘”美国领导力的成本、效益和可行性，并秉持“国家利益”优先的原则，谋定而后动。同时，中国应聚焦国内工作，凝聚应对气候变化的战略共识，做好长期战略谋划，并积极推动国际社会从合作中寻找出路应对“三大赤字”难题。关键词 特朗普政府；巴黎协定；减缓赤字；资金赤字；治理赤字收稿日期 2017-07-18； 修回日期 2017-08-04资助项目 中国清洁发展机制基金项目“主要缔约方 2015 协议下自主贡献的公平性和力度评估”（ 2014094）；“中美气候变化务实合作技术支撑项目” （ 2013019；科技部改革发展专项研发项目巴黎会议后应对气候变化急迫重大问题研究“ INDC 及其全球盘点机制的影响及对策研究”作者简介 傅莎，女，助理研究员；柴麒敏（通信作者 ，男，助理研究员， 引 言华盛顿时间 2017 年 6 月 1 日下午，美国总统特朗普正式宣布退出巴黎协定，有关美国是否退协的揣测最终尘埃落定，国际社会对此反响剧烈。特朗普政府退出巴黎协定既有其必然性也有其随意性。随意性主要体现在特朗普作为气候怀疑论者对气候变化和巴黎协定的不以为然；而必然性则源自特朗普政府的选民基础和其复兴制造业和加大基础设施建设投资的施政纲领。这些都决定了美国需寻求更低的能源成本和更宽松的环境管制作为“依托”，从而势必导致化石能源消费和温室气体排放的增加，预期很难完成其国家自主贡献，继续留在巴黎协定可能造成国内法律诉讼问题。而且，气候变化研究进展 2017 年416美国退出巴黎协定对国际气候治理的影响专栏因为退出程序和时间问题，特朗普政府此刻宣布决定，并不妨碍其作为缔约方继续对巴黎协定后续谈判施加影响，后期也仍有回旋的余地[1-2]。随着美国退协和全球气候治理迈入 3.0 时代[3]，各方的争论焦点也逐渐从“共区原则”之争、“减排模式”之争转向更为实质的国家利益的争夺。与此相对应，谈判的焦点也从京都议定书和“巴厘行动计划”时的力度优先，“德班增强行动平台”和巴黎协定时的参与优先，转向新时期下的利益优先。在“自下而上”的机制下，国情和国别利益可能将进一步成为新形势下各国参与全球气候进程的优先考量。虽然在美国退协前后，国内外研究机构[4-11]已经围绕美国退协的原因、影响和利弊、中国和各方应对策略等开展了一些研究，但现有研究大多停留在即时评论层面，或是对巴黎协定本身、后续谈判进程以及特朗普政府退协原因的快速回应，或是基于既有研究对美国未来排放趋势的迅速判断，尚缺乏美国退协对全球影响的系统性和综合量化评估。本文旨在从全球气候变化减缓、资金和治理视角出发，结合量化分析，系统评估美国宣布退出巴黎协定可能造成的全球气候变化减缓、资金和治理“三大赤字”，并据此提出中国的应对策略和建议。1 研究方法和分析框架美国退出巴黎协定可能造成的全球气候变化减缓赤字是指即便其他国家继续履行巴黎协定下自主贡献目标，由于美国退协而进一步扩大的实现全球 2℃温升目标的减排缺口；全球气候变化资金赤字是指美国退协后导致的全球资金支持缺口，包括绿色气候基金 GCF 筹资缺口和长期气候资金LTF 缺口；全球气候变化治理赤字则是指美国退协导致的联合国主渠道和其他主要多边平台的政治领导力和推动力缺失。“三大赤字”之间并不是相互孤立的。资金赤字会直接影响减缓赤字的消除，甚至进一步增加减缓赤字。而在巴黎协定自下而上参与优先的松散机制下，政治领导力和意愿对于巴黎协定的有效实施意义重大，美国退协引致的全球气候治理赤字的潜在影响可能更甚于直接的减缓、资金赤字。因美国退出导致的全球政治推动力的下降，以及不可排除的一些国家对美国的追随，都将使全球减缓和资金赤字进一步扩大。本文的分析框架如图 1 所示。关于减缓赤字，本文基于美国政策评估模型，量化评估了不同气候政策的减缓影响，依据政策存续风险程度不同对政策进行了分组，分析了不同“去气候化”政策情景下的美国未来温室气体排放趋势，且通过对比美国自主贡献情景，得出美国退协后可能增加的排放量，并结合现有全球减排缺口的分析，评估美国退协扩大的全球减缓赤字。关于资金赤字，本文聚焦发达国家对发展中国家的资金支持，分别从 GCF 和 1000 亿 LTF 目标出发，评估美国退协后导致的全球资金支持赤字扩大。关于治理赤字，本文侧重比较了美国、欧盟、中国、基础四国、立场相近发展中国家 LMDC等不同集团和国家主体在现有全球气候进程和治理模式中的作用和影响力，并分别从联合国主渠道和其他主要多边平台的角度系统评估了美国退协可能导致的全球气候治理赤字。最后，本文基于对“三大赤字”的分析，结合中国面临的内政外交形势和自身发展现实及能力，研究提出了中国的应对策略和建议。2 美国退出巴黎协定后全球气候减缓赤字分析2.1 美国既有政策下排放趋势分析为分析美国既有政策下的排放趋势，本文构建了美国既有政策情景 表 1，该情景考虑了所有2016 年 6 月以前执行的气候政策，但未考虑已完成制定但尚未实施的政策如第二阶段的中重型汽车油耗和排放标准 CAFE，或已提出但未生效的政策如清洁电力计划 CPP 等。其中， CO2排放引用美国能源信息署 EIA 2017 年度能源展望报告 AEO[12]中的“未考虑清洁电力计划 CPP 情景”，同时采用系数 1.03 根据近 5 年历史排放 将能源相关 CO2排放折算成全部 CO2排放。非 CO2温室气体排放和5 期 417傅莎，等美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析碳汇数据则引自美国向联合国气候变化框架公约UNFCCC 秘书处递交的第二次两年报[13]。由于第二次两年报对 2015 年碳汇的估计偏高 1.69 亿～ 2.11 亿 t，故采用此数据相应调低了未来预估值。从表 1 可以看出，尽管近年来美国温室气体排放已进入下降通道，但既有政策尚不足以支撑其实现国家自主贡献目标。在考虑和不考虑土地利用、土地利用变化和森林 LULUCF 的情况下， 2015 年美国温室气体排放相对 2005 年已分别下降 11.5 和9.9。但如果只考虑既有政策，美国未来温室气体排放仍有可能出现波动甚至反弹。若考虑高碳汇潜力，则美国既有政策下 2020 年的温室气体排放相对2005 年下降 13.4， 2025 年和 2030 年的排放有小幅回升，分别相对 2005 年下降 13.3 和 12.5。若仅考虑低碳汇潜力，则美国既有政策下温室气体排放反弹幅度将大幅增加， 2020、 2025 和 2030 年分别相对 2005 年下降 11.8、 9.4 和 6.6。距离 2020 年下降 17.0 和 2025 年下降 26.0 ～ 28.0 的战略目标均有很大差距，后续政策 包括已制定、已提出和额外政策 的作用不可或缺。2.2 美国后续政策的实施风险分析受国内政治形势和决策体系的掣肘和影响，美国一直缺乏气候变化旗舰法。奥巴马政府在任期间虽积极倡导应对气候变化和鼓励使用清洁能源，但其过份依赖绕开国会的行政命令，使得包括 CPP 在内的多项气候政策均由环保署、能源部等部门牵头实施，受在任总统影响非常大，缺少政策的持续性和稳定性[2]。相较于奥巴马政府对传统油气工业的强制性“绿化”以及向清洁能源的倾斜，特朗普政府回归传统化石能源开发利用的意愿非常明显。特朗普政府上任首日就否决了奥巴马的气候行动计划，出台美国优先能源计划[15]，删除白宫网站上所有“气候变化”相关内容。 2017 年 3 月 28 日，特朗普总统签署推动能源独立和经济增长的总统行政命令，要求直接撤销之前与气候变化相关的 4 项总统行政命令、立即对 CPP 相关条款进行审查、解散由白宫经济顾问委员会与管理预算办公室召集的温室气体美国政策评估模型政策数据库 Pis,e政策影响评估模块排放模块情景模块能源部门政策既有政策情景政策风险评估模块建筑部门政策交通部门政策省州政策其他温室气体政策（ CH4、 HFC 等）农林和废弃物部门政策存续风险实施风险减排成本协同低危政策情景中危政策情景高危政策情景目标情景CO2CH4N2OHFCPFCSF6LULUCF2030 年各国 NDC 与 2℃长期目标要求的排放缺口美国退出巴黎协定2030 年增加的排放全球减排赤字 全球资金赤字全球治理赤字美国在全球气候治理的角色中欧、基础四国 、LMDC 等的作用和影响力联合国主渠道治理 其他多边平台治理美国退出的影响现有筹资或资金支持缺口美国和其他主要国家贡献筹资或资金支持现状绿色气候基金 长期气候基金图 1 本文分析框架Fig. 1 Analytical framework注图中的政策变量 Pis,e，其中 i 指不同的政策， s 指政策针对的部门， e 表示政策旨在控排的温室气体。气候变化研究进展 2017 年418美国退出巴黎协定对国际气候治理的影响专栏社会成本机构间工作组 IWG等[16]。随着特朗普“去气候化”进程持续发酵，诸多后续气候政策面临存续风险，但风险程度存在差异。根据风险程度不同，本文将这些政策分为 3 类第一类是低危政策，包括已制订且不容易使用国会审查法 CRA 进行废止的政策，如经过广泛协商的能效政策和不受联邦政策管辖的省州政策等。此类政策受影响的风险较低，包括中央空调和热泵能效标准、加州政府提出的 2030 年相对 1990 年排放下降40 的目标等。第二类是中危政策，此类政策受影响的风险适中，包括已制订但适用于国会审查法进行废止的政策，以及虽不废止但可通过宽松执法来影响实施效果的政策等。前者主要包括大多数已完成制定的能效政策、 HFC 减排政策 包括尚未经国会批准的蒙特利尔议定书修正案 ，特别是特朗普政府可利用国会审查法拒绝批准 2016 年 6 月 13 日后制定或实施的联邦政策。后者主要包括特朗普政府虽然可能不会通过立法程序命令废止，但可通过降低惩罚力度或者给予相关企业更长履约时间的方式，来减少政策的实际影响的政策，如第二阶段的中重型汽车 CAFE 等。第三类是高危政策，主要指特朗普政府已明确表示反对，要求搁置暂缓实施、重审并通过相关部门出台修正政策或者直接通过法院判决失效的政策，包括 CPP、石油和天然气甲烷排放的新源性能标准等。此外，高危政策还包括奥巴马政府仅提出意向但尚未完成拟议的政策，由于这些政策很容易随着政府相关职能部门的更替而不了了之，且政策影响尚不明确，本文并没有纳入考虑。不同风险类型的具体政策和预期减缓效果见表 2。2.3 全球气候减缓赤字扩大的分析结合上文对政策风险和减缓效果的评估可以发现，不同“去气候化”政策情景会直接影响美国未来的温室气体排放趋势。如图 2 所示，在剔除中、高危政策选项的美国退协情景下，如果能实现高碳汇潜力，那么美国 2025 年和 2030 年的温室气体排放将分别相对 2005 年下降 14.9 和 15.0，否则将只能下降 11.0 和 9.1 图 2。在此情景下，美国 2030 年的排放将有可能达 57.9 56.0 ～ 59.8亿t CO2-eq，仅相当于在 2005 年的水平上下降 12.1 9.1 ～ 15.0。其他研究机构也持相同的观点，气候建议者[4]、荣鼎集团[5]和气候行动跟踪[6]的研究表明，特朗普“去气候化”政策情景下美国 2030 年的排放仅分别比 2005 年下降 9.1、 14.0 和 7.0。表 1 美国温室气体排放的历史趋势和未来走向Table 1 Historical trends and future trends of the United States greenhouse gas emissionsCO2CH4N2OHFCPFCSF6全部 GHG高碳汇低碳汇全部高碳汇净排放全部低碳汇净排放51237813604724296363−820−82055435543温室气体历史排放 既有政策情景Mt CO2-eq1990 年 2005 年 2014 年 2015 年 2020 年 2025 年 2030 年61326813621207127313−731−731658265825566659336167676739−761−761597859785411656335173566586−759−759582758275447670338211596680−980−875570058055426674335250596699−990−7395709596053666823342657106664−907−52057576144注表中的历史排放数据引自美国环保署 EPA2017 年 4 月发布的“ Inventory of U.S. greenhouse gas emissions and sinks 1990 2015”[14]。5 期 419傅莎，等美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析而在假设美国 2020 年实现 17 的减排目标， 2025年实现 26 ～ 28 的减排目标， 2025 2030 年间保持 2020 2025 年间减排速率的国家自主贡献目标情景下， 2030 年美国的排放有可能保持在 41.1 亿～ 43.4亿 t CO2-eq，相当于在 2005 年的基础上下降34.0 ～ 37.5。对比来看，综合各方研究，特朗普退出巴黎协定将有可能导致美国 2030 年排放上升 16.4 12.5 ～ 20.1亿 t CO2-eq 表 3。巴黎气候大会 1/CP.21 决议表明，各国国家自主贡献的综合减排效果距离实现 2℃温升目标仍有约 150 亿 t CO2-eq的缺口①，而美国的不作为又额外增加了 8.3 ～ 13.4的新差距。这一新增减排缺口若由欧盟承担，则欧盟 2030年需从原来减排 40的目标上升到 70左右。3 美国退出巴黎协定后全球气候资金赤字分析3.1 美国对外资金支持的现状分析如何解决发展中国家应对气候变化的资金需求一直是气候变化国际谈判的焦点问题。为此，发达①根据联合国环境规划署发布的减排差距报告 2016[17-18]，综合各种研究，这一差距为 120 亿～ 140 亿 t CO2 -eq。注清洁电力计划的政策效果基于美国能源信息署（ EIA）年度能源展望报告（ AEO） 2017 中的“未考虑 CPP 情景”和“考虑了 CPP 的基准情景”的对比，其他则引自相关部门对政策效果的评估。表 2 后续气候政策的风险评估和减缓效果Table 2 Risk assessment and mitigation effect of the follow-up climate policies电力建筑和能效标准CH4交通HFCs省州政策部门温室气体减排量 /106t政策风险2020 年 2025 年 2030 年-16.0-0.1-0.2-0.2-0.1-0.3-0.1-0.6-0.1-6.8-4.0-35.2-114.0-8.0-3.0-46.6政策清洁电力计划（ CPP）吊扇灯套件电池充电器住宅除湿机便携式空调商业锅炉备用电源商业洗衣机葡萄酒制冷机及饮料冷却器住宅中央空调和热泵水池泵步入式冷却器和冷柜新的油气生产设施标准（ NSPS）减少公共土地油气生产 CH4逸散的标准2025 年油气部门 CH4 排放相比 2012 年下降 40 ～ 45 的目标第二阶段中重型汽车 CAFE蒙特利尔议定书修正案制冷剂管理法规重要新替代品政策修订（ SNAP21）州层面的气候行动目标-205.0-0.3-0.4-0.5-0.4-0.2-1.2-0.1-2.0-1.3-4.9-0.8-11.6-4.1-75.3-35.7-209.0-8.0-6.0-93.1-370.0-0.5-0.7-0.9-0.9-0.3-2.1-0.2-3.4-2.7-9.7-1.4-11.6-4.1-75.3-70.2-277.0-8.0-11.0-139.4高危低危低危低危低危低危低危低危低危低危低危低危高危高危高危中危中危中危中危低危气候变化研究进展 2017 年420美国退出巴黎协定对国际气候治理的影响专栏国家许下了“到 2020 年为发展中国家应对气候变化每年动员 1000 亿美元”的 LTF 承诺，并成立了GCF。根据美国第一次和第二次两年报中报告的数据[13,19] 表 4，美国 2011 2014 年累计向发展中国家提供资金支持达 196.1 亿美元，其中通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持为 109.5 亿美元 2010 2015 年累计为 155.7 亿 ，其余为提供给多边和双边机构核心一般预算的非气候专属资金。虽然提供的资金支持年均金额保持在 50 亿美元左右 其中气候专属资金支持年均 26 亿美元左右 ，但占发达国家支持总额的比重逐年下降，从 2011 年的 17.4 下降到了 2014 年的 11.9。气候专属资金支持的占比下降2000 2005 2010 2015 2020 20251995 2030 年40004500500055006000温室气体排放/Mt CO2-eq既有政策情景（高碳汇潜力）199065007000低危政策（省州、已通过能效标准等）第二阶段中重型汽车 CAFE（中危）HFC 政策（中危，包括蒙特利尔议定书修正案、 SNAP21、制冷剂管理法规修订）甲烷政策（高危，包括 2025 年相比 2012 年下降 40 ～ 45 的目标， NSPS 等）清洁电力计划（高危）额外政策需求既有政策情景（低碳汇潜力）图 2 特朗普不同“去气候化”政策对美国未来温室气体排放趋势的影响（包含 LULUCF）②Fig. 2 Impact of Trump’s different “Undo Climate” policies on the future of the United States greenhouse gas emissions trendsLULUCF included②图 2 和图 3 中既有政策情景和不同政策减排效果的数据来源与表 1 和表 2 一致。用于计算额外政策需求的国家自主贡献目标情景假设美国 2020年实现 17 的减排目标， 2025 年实现 28 的减排目标， 2025 2030 年间保持 2020 2025 年间的减排速率。表 3 美国退出巴黎协定造成的减排赤字Table 3 Emission reductions deficit caused by the United States withdrawalNCSC（低碳汇）NCSC（高碳汇）气候建议者荣鼎集团气候跟踪者5982.15595.15985.05660.56121.3机构剔除中、高危政策的美国退协情景增加的排放差距2030 年 比 2005年下降2030 年（ 26 目标）9.115.09.114.07.04342.34342.34342.34342.34342.334.034.034.034.034.04110.84110.84110.84110.84110.837.537.537.537.537.51639.81252.81642.71318.21779.01871.31484.31874.21549.72010.5比 2005年下降2030 年（ 28 目标）比 2005年下降国家自主贡献目标情景（假设 2025 年后保持 2020 2025 年的下降速率）2030 年（ 26 目标）2030 年（ 28目标）Mt CO5 期 421傅莎，等美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析幅度更为显著，从 2011 年的 18.8 下降到了 2014 年的 10.4 表 5。从资金用途看，气候专属资金中超过 80 的资金投向减缓领域，对适应的支持仅占 17.0。而从资金来源看，每年由国会批准向发展中国家提供的资金支持约为 12.0 亿～ 18.8 亿美元，占气候专属资金支持的一半左右，其余为发展金融机构海外私营投资公司 OPIC 的发展援助和出口信贷，是否能视为向发展中国家提供的气候资金支持仍存异议。此外，美国承诺向 GCF 捐资 30 亿美元，目前已分两批拨付 10 亿美元，占目前 GCF 收到捐资总额的 15.2。剩余 20 亿美元特朗普政府已拒绝拨款。整体来看，与美国第一经济强国的地位、发达国家长期资金承诺和发展中国国家实际资金需求相比，美国提供的气候资金支持规模非常有限。3.2 绿色气候基金的筹资缺口分析截至 2017 年 6 月 30 日， GCF 中各国捐助资金达 66.1 亿美元③。如图 3 所示，前 20 捐资国的捐资额达 65.8 亿美元，占总额的 99.7，前 10 捐资国的捐资额达 60.6 亿美元，占总额的 91.7。从国别分布看，日本捐资额度最高，达到 13.6 亿美元 占总额的 20.6，其次为美国的 10.0 亿美元 占总额的15.1。欧盟国家虽然单国的捐资额度没有超过美、表 4 美国历年向发展中国家提供的气候资金支持总规模Table 4 Total scale of the climate finance provided by the United States to the developing countries over the years2011 年2012 年2013 年2014 年23.215.019.520.0年份双边、区域和其他渠道气候专属资金总计a减缓亿美元适应 跨领域5.13.42.73.30000多边2.73.22.82.6减缓 适应 跨领域0.50.51.21.00.50.70.70.831.922.827.027.7核心一般预算b18.123.421.423.7总计50.146.248.451.4占总支持比例 /17.416.111.911.9注a通过双边、多边、区域和其他渠道提供给减缓、适应和跨领域的专属气候资金合计；b提供给多边和双边机构的资金，不一定专属于气候变化。数据来源于美国 2014 和 2016 年两年报。因发达国家通过两年报报送给 UNFCCC 的资金支持数据只有 2011 2014 年，故无法计算 2010 和 2015 年的占比。③数据来源 http//www.greenclimate.fund/how-we-work/resource-mobilization/trustee-of-gcf，包括有条件拨付但实际未到账的金额。表 5 美国历年向发展中国家提供的气候专属公共资金支持Table 5 Climate-specific finance support provided by the United States to the developing countries over the years国会拨款多边基金双边发展援助出口信贷总计占总支持比例 /15.95.110.71.62.520.0资金来源亿美元2000 年 总计注数据来源于美国 2014 和 2016 年两年报。因发达国家通过两年报报送给 UNFCCC 的资金支持数据只有 2011 2014 年，故无法计算 2010 和2015 年的占比。2011 年 2012 年 2013 年 2014 年 2015 年气候变化研究进展 2017 年422美国退出巴黎协定对国际气候治理的影响专栏日，但其成员国捐资总额为 36.2 亿美元，占总额的54.6。目前各国承诺捐资总额为 102.9 亿美元，已正式签署协议的是 101.3 亿美元，尚有 35.3 亿美元资金尚未到账。其中，约有 10.6 亿缺口是由于汇率变动造成的，而 20 亿美元是因为特朗普政府的拒付，占拖欠资金的 53.9 剔除汇率影响则占拖欠资金的81.0。 GCF 本轮筹资将于 2018 年底结束，美国的拒付将在很大程度上直接影响本轮 GCF 的总体规模。若其拖欠金额由欧盟和日本分担，则每个国家的捐资额需增加 40 左右。3.3 长期气候资金赤字扩大的分析根据 UNFCCC 资金常设委员会 2016 年气候资金流量两年期评估报告[20] 表 6，基于发达国家两年报中报告的资金支持数据，发达国家 2011 2014年通过双边、多边、区域和其他渠道提供给发展中国家的气候专属公共资金支持从 169.7 亿增长到了 2014年的 266.0 亿美元，累计金额达 860.7 亿美元，其中约有一半为优惠贷款，且超过 60 以上的资金用于减缓。同期，发达国家通过多边和双边机构的核心一般预算向发展中国家提供了累计 553.5 亿美元的支持。公共资金的累计总支持达 1414.3 亿美元，年均为 353.6 亿美元。虽然目前有关气候资金支持的定义以及统计、报告、核算制度仍不明晰，关于哪些资金支持应该纳入核算也仍存很大争议。乐施会在 2016年气候资金影子报告[21]指出，上述发达国家通过两年报报告的资金支持数据中，实际用于气候行动的仅为 110 亿～ 210 亿美元，其中仅有 40 亿～ 80 亿美元用于帮助贫穷国家适应气候变化。但无论如何，现有资金支持距离每年 1000 亿美元的 LTF 支持目标仍有较大差距的结论是毋庸置疑的。即便按照比较乐观的经合组织 OECD 估算， 2013 年和 2014 年提供给发展中国家的资金 包括撬动的私营部门资本 也仅为 522 亿和 618 亿美元[22]，与实际需求相距甚远。从国家分布看，日本是第一出资国， 2014 年提供的资金支持达 104.1 亿美元，占支持总额的25.7，其中气候专属资金支持达 80.7 亿美元，比重更高达 31.8。美国是第二大出资国，出资总额达 48.4 亿美元，占资金支持的 11.9，仅为日本的图 3 绿色气候基金前 20 捐资国Fig. 3 Top 20 funding countries in the GCF1612840捐资/亿美元日本 美国 英国 德国 法国 瑞典加拿大挪威意大利澳大利亚荷兰 瑞士比利时丹麦 韩国 芬兰奥地利 卢森堡 西班牙 墨西哥表 6 发达国家向发展中国家提供的公共资金支持Table 6 Public finance support provided by the developed countries to the developing countries2011 年2012 年2013 年2014 年87.999.1151.7170.7年份双边、区域和其他渠道气候专属资金总计a减缓 适应 跨领域26.420.042.535.520.017.930.225.0多边6.56.87.17.4减缓 适应 跨领域13.39.95.84.54.44.44.32.91.70.50.61.2核心一般预算b169.7170.8254.2266.0总计117.8118.3151.1166.3注a通过双边、多边、区域和其他渠道提供给减缓、适应、跨领域和其他领域的气候资金合计；b提供给多边和双边机构的资金，不一定专属于气候变化。数据来源于附件二国家 2014和 2016年两年报整理，不属于附件二国家的附件一国家也提供了少量支持，但金额非常小，不到附件二国家总和的 0.1，因此此处并未纳入统计。287.5289.2405.2432.4其他9.612.212.018.8其他亿美元423傅莎，等美国宣布退出巴黎协定后全球气候减缓、资金和治理差距分析5 期 46.5。欧盟作为整体仅提供了气候专属资金支持40.0 亿美元，占专属资金支持总额的 15.7，其成员国分别提供了专属资金支持和核心一般预算支持。整体来看，欧盟及其成员国提供的支持总额达到191.9 亿美元，占支持总额的 47.3，其中气候专属资金支持为 127.5 亿美元，占支持总额的 50.2，是实质上的最大出资方。要实现 1000 亿美元的 LTF，根据 OECD 给出的路线图[23]， 2020 年发达国家提供的公共资金支持应达到 668 亿美元，除去来自多边开发银行和其他多边途径的 295 亿美元，仍有 373 亿美元需要由发达国家通过双边、区域和其他渠道提供，与现有的 2014年资金规模 239 亿美元相比，还有 134 亿美元的缺口。而美国的退出 若只考虑通过双边、区域和其他渠道提供的气候专属资金 预计将使这一差距进一步扩大17.4。同时，美国退出还将直接影响其通过多边渠道提供的气候专属资金和提供给多边、双边机构核心一般预算的资金 2014 年此部分资金规模为 25.1 亿美元，大于通过双边、区域和其他渠道提供的气候专属资金 23.3 亿美元 。这就使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜。如果美国的缺口全部由欧盟负责填补，欧盟及其成员国每年提供的支持至少需要从 2014 年的 191.9 亿美元上浮 25.2。美国的退出与拒不出资的影响还不仅限于资金支持的金额本身，还是一个极坏的示范，这样的负面效应可能进一步蔓延至全球市场，私营部门的投资信心也会因此受到很大的打击，此前投资的项目风险和财务回报也会受到极大的影响。目前，全球要实现巴黎协定确立的长期目标包括 2℃温控目标仍面临巨额的资金缺口。据测算，发展中国家实现其国家自主贡献的资金需求约为每年 7800 亿美元，而目前即便按照 OECD 的乐观估计， 2014 年发达国家撬动的资金支持总额也仅为 618 亿美元[22]。同时，据国际能源署 IEA 估计[24]，全球要实现 2℃温控目标， 2014 2035 年的累积能源供给投资和能效投资需达 53 万亿美元，相当于每年 2.5 万亿美元，其中低碳能源供应投资需达到每年近 9000 亿美元。而根据新气候经济 NCE[25]估算，到 2030 年全球全经济范围所需的气候投资将高达 93 万亿美元。即便是在创纪录的 2015 年，全球清洁能源投资也仅为 3290 亿美元[26]，仍有巨大差距。而美国退出带来的不确定性增加和信心的动摇将进一步增加填补资金缺口的难度。4 美国退出巴黎协定后全球气候治理赤字分析4.1 美国在气候治理中的角色分析美国作为当今世界的超级大国，一直是国际政治、经济、军事进程的主导者，也习惯在国际事务中扮演决策者和发号施令者的角色。在气候变化领域也不例外。美国一贯希望在国际气候进程中充分体现其意志和利益，并尽可能地在国际环境安全领域扮演领导者。但受其国内疲软保守的减排政策拖累，美国一直无法像欧盟那样自居为全球气候变化的引领者，也很难掌握全球气候进程的主导权，但不可否认美国是全球气候博弈的重要一方，其气候外交立场和政策也直接影响全球气候治理进程。美国对全球气候治理的影响体现在如下几方面1 各方对美国利益和诉求的特殊照顾和妥协。为鼓励、拉拢美国参与全球应对气候变化的进程，自美国宣布退出京都议定书后，各国尝试了众多方式。不管是巴厘行动计划下的双轨制还是巴黎协定自下而上的国家自主贡献，都是各方迁就美国国内政治的产物。在巴黎协定的谈判进程中，为了帮助奥巴马政府绕开国会的製肘，避免巴黎协定需经国会批准，各方默契接受了辐 - 轴（协定 决定）的政治框架，即核心协议仅包含规则性和程序性条款，不涉及具体的量化目标，进一步弱化巴黎协定的法律约束力。 2 美国积极推动于己有利的 2020 年后国际气候新体制和新规则。奥巴马政府在巴黎协定的达成和生效过程中发挥了重要影响。一方面通过与中国、印度、巴西等发展中大国积极开展对话和双边合作，最大限度争取盟友，并通过发表联合声明等方式发挥大国对进程的影响力。例如中美 2014 年以来通过 3 次发表元首气候变化联合声明就“共区原则”“ INDC 目标”“透明度”“转型”等谈判中悬而未决的、矛盾冲突激烈而无法形成共气候变化研究进展 2017 年424美国退出巴黎协定对国际气候治理的影响专栏识的“疑难杂症”问题提出了新思路和新方案，在很大程度上影响了全球应对气候变化多边谈判进程，直接或间接促成了利马决定和巴黎协定的达成。另一方面，美国也在尝试通过各种手段打破发展中国家联盟，向发展中大国施压。巴黎会议期间，美国联合欧盟与 79 个非洲国家、加勒比海与南太平洋地区国家宣布成立“雄心联盟”，抢占道德制高点，并试图将阻碍谈判的帽子扣到中国等发展中排放大国头上，逼迫其妥协。 3 美国积极通过联合国主渠道之外的途径发挥影响力。美国倡导通过国际经济事务议事机制如 G20 等解决气候变化问题