公平实现《巴黎协定》目标的碳减排贡献分担研究综述.pdf

doi10.12006/j.issn.1673-1719.2018.064林洁 , 祁悦 , 蔡闻佳 , 等 . 公平实现巴黎协定目标的碳减排贡献分担研究综述 [J]. 气候变化研究进展 , 2018, 14 5 529-539公平实现巴黎协定目标的碳减排贡献分担研究综述林 洁1，祁 悦2，蔡闻佳3，王 灿11 清华大学环境学院，北京 100084；2 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038；3 清华大学地球系统科学系，北京 100084气候变化研究进展第 14 卷 第 5 期 2018 年 9 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 14 No. 5September 2018摘 要 各国目前的国家自主贡献与实现巴黎协定温控目标的要求仍有较大的差距，各国进一步强化其自主贡献力度亟需公平的碳减排贡献分担作为目标参考。本文系统梳理了碳减排分配涉及的公平原则及其 4 个主要维度，即排放责任、经济能力、人均主义和国家主义，评述了依据不同维度或维度组合制定的分配方案的研究进展和存在的问题，并将该领域错综复杂的分歧矛盾分为 3 个层次，即公平原则维度的选择、分配机制的设计以及具体参数设置。研究发现，目前旨在指导各国提高自主贡献力度的公平分配研究在全面性、一致性和客观性方面仍有缺陷，特别是基于多元文献分析以及综合分配模型的综合分配研究不能全面客观地反映发展中国家对公平的关切。为此，本文针对性地提出了未来碳减排贡献分担综合研究的需求和方向，即需要系统阐述发展中国家视角的公平分配方案并构建一个全面、平衡、客观的综合碳减排贡献分担模型，以提升中国在这一问题上的话语权，在公平实现巴黎协定目标的进程中更好地发挥贡献者和引领者的作用。关键词 减排贡献分担；国家自主贡献；公平原则；巴黎协定收稿日期 2018-05-02； 修回日期 2018-06-11资助项目 国家重点研发计划 2017YFA0603602；国家社会科学基金重大项目（ 17ZDA077）作者简介 林洁，女，博士研究生；王灿 通信作者 ，男，教授， 引 言2015 年 12 月 12 日，巴黎召开的气候变化大会达成了由 197 个缔约方通过的巴黎协定和一系列相关决议，为 2020 年后全球应对气候变化的行动与合作奠定了法律框架和基础。在这一新的气候治理制度下，各国应根据各自国情、能力自主决定应对全球气候变化的贡献力度，定期制定并向联合国气候变化框架公约 UNFCCC 提交国家自主贡献 Nationally Determined Contributions，以下简称 NDC。巴黎协定更加注重采用非对抗、非侵入性和非惩罚性的模式，给予各缔约方极大的自主性和自由度来决定各自减排温室气体的目标形式和力度，这样“自下而上”的治理模式使全球几乎所有国家都参与到应对气候变化的进程中来[1]。但另一方面，由于没有建立各国目标与全球长期目标之间的联系，目前 NDC 的减排力度并不足以实现在 21世纪末将全球温升控制在 2℃以内的目标。根据联合国环境规划署 2017 年的评估， 2030 年与实现 2℃目标的最低成本路径相比，全球 NDC 目标尚存在110 亿～ 135 亿 t CO2-eq 的减排差距，与实现 1.5℃气候变化研究进展 2018 年530对策论坛目标相比则还有 160 亿～ 190 亿 t CO2-eq的减排差距，这意味着即便各国都实现了各自目标， 21 世纪末全球温升仍可能达到 2.9 ～ 3.4℃[2]。若延迟提升自主贡献力度的行动，为实现巴黎气候目标，实现碳中和的时间则将需要提前近 20 年[3]，加剧后期深度减排的行动压力与气候风险。为尽快弥补这一差距，各方在巴黎协定框架下设计了“全球盘点”机制，旨在通过定期盘点和评估全球的行动进展，鼓励各方不断提高各自的行动力度。全球盘点只聚焦“集体”力度和进展，各国减排贡献的公平分担则是目前政治进程中竭力回避的问题，然而指导各国提高自主贡献目标力度的碳减排贡献分担方案是实现巴黎协定目标无法绕开的核心现实问题。因此，尽管国际规则中没有采用甚至考虑任何形式的责任分配方案，但各国仍开展了大量相关研究，通过提出公平的碳减排贡献分担方案以提升全球气候治理中的话语权、占据应对气候变化的道义制高点。我们也需要正视这一主要矛盾，基于自身对公平原则的考量对已有的减排贡献分担方案和相关综合研究进行系统分析，引领各国不断提高力度以实现巴黎协定目标。1 国际碳减排贡献分担中的公平原则与分配机制公平原则是设计碳减排责任分担机制的重要理论依据，但公平原则是一个带有深刻伦理学内涵的概念，不同的国家基于不同的立场、观念和角度，对公平原则有着不同的解读，由此衍生出多种碳减排责任分配方案。1.1 公平原则的分类很多学者从不同角度对气候变化领域的公平原则进行了阐述[4-8]，其中 Rose 等[5]将公平原则分为3类基于分配、基于结果以及基于过程的公平原则。1 基于分配的公平原则。这一类公平原则着眼于大气空间的产权分配，其特点是将预先设定的分配原则应用于碳排放配额的初始分配过程。目前主要有 3 种主流的分配原则人均主义原则、国家主义原则和污染者付费原则。人均主义主张无论国籍、性别、种族和收入，地球上的每个人都享有平等的碳排放发展权和免于气候损害权[9]；国家主义原则主张每个国家或者经济体都享有平等的排放温室气体的权利，并且各国过去和现有的排放格局构成了未来维持现状份额的正当权利理由[10]，这就是通常所称的祖父原则或者比例原则[11]；污染者付费原则基于庇古理论主张谁污染谁治理[12]，即温室气体减排责任应当由那些排放温室气体导致全球气候变化的国家或者经济体分担，并且由于温室气体在大气中长时间尺度的累积，引发了对国家历史排放的追责讨论。2 基于结果的公平原则。这一类公平原则着眼于碳减排责任分担引起的社会福利水平变化结果，以结果变化为导向设立公平分配标准。目前主要有两种主流的分配原则，分别是水平公平原则和垂直公平原则。这两种公平原则借鉴于税收政策[13]，其中水平公平原则主张碳排放分配之后，各国或者各经济体的净福利变化占 GDP 的比例相等；垂直公平原则则主张更富有的国家应当承担更高的净福利损失，收入较低的国家则承担较低的净福利损失，推动各国福利水平趋于一致，这与阶梯式税制的理念是一致的。可以看到，垂直公平原则通过区别对待不同收入水平的国家和人群，蕴含着对减排支付能力的差异化考虑。3 基于过程的公平原则。这一类公平原则关注碳排放分配过程中每一道程序的正义性，主要包括罗尔斯的最大最小原则、政治共识原则以及公平市场原则。其中，罗尔斯的最大最小原则主张为最小受惠者分配较多的排放配额，保障最小受惠者达到与拥有较多机会者之间的平等[14]；政治共识原则认为国际气候谈判过程应当是协商一致、平等对话的，在此基础上协商的碳排放分配方案就是公平的；公平市场原则认为有效的市场机制可以实现碳排放资源的最优化配置，其交易结果即是公正的。1.2 公平原则的主要维度根据 Höhne 等[15]对已有的碳减排责任分担方5 期 531林洁，等公平实现巴黎协定目标的碳减排贡献分担研究综述案的综合分析以及上一小节对公平原则分类的讨论，我们认为目前分配方案设计中对公平原则的考量主要基于 4 个主要维度及其不同组合（图 1， 4个维度即排放责任、减排能力、人均主义和国家主义原则，组合机制如人均累计排放相等 排放责任 人均主义原则 ，责任、能力和发展需求 排放责任 减排能力 可持续发展原则 ，以及多阶段方法 排放责任 减排能力 人均主义 国家主义原则 等。是以化石燃料的使用为动力的，大量的历史排放意味着经济发展、工业化完成和社会财富资本的积累，这些通过温室气体排放创造的社会财富构成了应对气候变化的能力基础[19-20]。在讨论排放责任问题上，存在诸多的争议。首先，最大的争议在于历史排放起始年份。一种观点认为， 1990 年应当是计算历史累积排放起始年份，因为这个时间正值 IPCC 发布第一次气候变化评估报告，全球气候治理政治进程也相应启动[21]。另一种观点认为， 1960 年或者 1970 年更适合作为历史累积排放的起始年，这是因为在二十世纪六七十年代，科学研究将温室气体排放引起全球气候变化问题带入人们的视野。例如， 1979 年美国总统科学顾问委员会提交警示全球气候变化报告[22]，以及同年在日本举办的第一次 G7 经济峰会达成关于气候变化应对行动的宣言[23]。第三种观点认为，在取得气候变化领域的科学认知和政治共识之前，温室气体的排放导致全球气候变化已是既定的事实，不应因为不具备相应的认知而减少对这一部分历史责任的追究。例如，以 1850 年为起始年份，从而反映第一次工业革命以来温室气体的大规模排放和累积。第二，在核算历史累积排放时，关于温室气体的核算范围和需求层次也有进一步的讨论。温室气体核算范围问题主要讨论能源利用相关的碳排放、土地利用变化引起的碳排放 LULUCF 以及非二氧化碳温室气体的贡献。不同的核算范围会影响责任划分，例如，不考虑土地部门排放的情景下，发展中国家的减排责任会相应减少。虽然所有的温室气体都会导致全球气候变化，理想情况下应基于全部温室气体排放核算来分配减排责任，但是土地部门排放核算的不确定性显著大于化石能源温室气体，在讨论责任分配中不予考虑也有一定的合理性[24]。此外，温室气体的来源应当按照不同的需求层次进行划分，如生存需求引起的排放、发展引起的排放以及奢侈享受引起的排放[25-26]，有研究认为生存需求引起的排放应当免除其历史责任。第三，核算历史累积排放时是否考虑动态变化，关于这一问题的讨论主要集中于两点。其一，图 1 公平原则的主要维度Fig. 1 Main dimensions of equity principles排放责任原则责任能力可持续发展人均责任人均累计排放相同人均主义原则责任能力人均 祖父多阶段分配方案国家主义原则减排能力原则1.2.1 排放责任原则在气候变化领域，责任原则是一项被广泛采纳的基本公平原则。一般而言，道德约束和法律实践要求人们对自身行为导致的风险或者损害负主要责任，无论行为主体是否预先了解可能造成的不良后果。因此，气候变化的责任原则与环境管理实践中的“污染者付费原则”核心思想是一致的。基于责任原则设计的温室气体减排责任分配方案便要求那些向大气中排放温室气体的国家担负相应的减排责任[16]。大部分温室气体在大气中具有较长的生命周期，因此在进行责任核算的时候需要考虑历史累积排放而非当前的流量排放[17-18]。具体而言，首先，当下的全球气候变化源于大气中的累积温室气体排放；第二，那些在过去和现在大量消耗碳预算的行为主体，需要为挤占有限的公共大气空间担负责任；第三，历史上的经济发展和工业化进程气候变化研究进展 2018 年532对策论坛有研究认为，全球温室气体排放格局在不断变化，发达国家率先完成工业化进入低碳经济轨道，而发展中国家的碳排放大规模迅速扩张，因此核算历史累积排放应充分反映这种动态变化[27]。其二，在长时间尺度上，是否要考虑温室气体在大气中的衰减消亡。事实上，即便历史排放的温室气体已经不复存在于大气空间，但由于这部分温室气体已经造成了气候变化和气候灾害的影响事实，并且其移除是通过海洋和陆地生态系统等碳汇吸收导致的，在这过程中同时造成了海洋酸化等环境问题[28]，从科学角度看，在长时间尺度上核算历史排放时并不需要考虑温室气体的衰减消亡问题。1.2.2 经济能力原则能力原则主要基于不同收入群体应对气候变化能力的差异化考量[29]。一般而言，社会治理结构中要求经济能力更高的群体为提供公共产品 如国防、教育、环境治理 承担更高成本和支出，从而避免不同收入群体的差异扩大。同理，在气候变化领域，具有更高经济发展水平和科学技术水平的国家由于具备更强的经济技术能力，应当承担更大的气候减排责任，在这里一般以人均 GDP 指标来衡量应对气候变化的综合能力[30]。除了在国家层面考虑能力差异，还可以在个人层面考虑应对气候变化能力的差异[31-32]，在这种理论框架下，无论来自哪个国家，只要是经济能力 人均收入 水平较高的个体，都有责任承担更多的减排义务，避免对发展中国家富人群体的过度豁免和对发达国家低收入群体的额外负担。随着对应对气候变化能力理解的不断深入，也有观点认为应对能力不应当仅仅局限于收入、资金、财富等经济概念。 Winkler 等[33-34]通过人文发展指数 Human Development Index 这一体现一国国民教育、医疗和收入的综合发展水平的指标来修正单一的 GDP 经济指标，从而更全面地反映各国应对气候变化能力的差异。值得注意的是，应对气候变化能力并不包含减排潜力[35]，一个经济体可能蕴含巨大的减排潜力，例如具备风能、潮汐能等清洁能源资源，但是不代表该经济体具备足够的能力开发利用清洁能源。因此，这里的能力原则关注的是“能不能承担”减排成本的是非问题，而减排潜力关注的是“在哪里减排”经济成本最低的优化问题。越来越多的研究采用设置收入阈值来保障低收入群体的基本生存需求[31,36]，从而免除该群体的减排责任。这是由于减少贫困、消除贫困是可持续发展的第一要义，相比于环境责任，生存权无论从法律还是道德上都具有更高的优先等级，应对气候变化应当让位于贫困人口生存质量的改善需求，或者至少不阻碍该目标的实现。部分文献将这种注重发展权利或者基本需求的原则归纳为一项新的基本公平原则[37-38]，然而本质上它是能力原则下赋予特定群体的气候责任豁免权，其内涵仍然符合能力原则的核心理念。1.2.3 人均主义原则在国际治理中，平等一词一般特指人人平等原则，根源于约翰·罗尔斯的正义论第一原则[14]。在气候变化领域，这一人人平等自由思想便引申为无论国籍、性别、种族和收入，地球上的每个人都享有平等的碳排放发展权和免于气候损害权[25, 39]，这种平等排放权一般运用到未来的碳排放预算余量，也有研究运用于包含历史和未来的碳排放总预算空间。由于每个人都享有平等的碳排放发展权，因此碳排放权分配方案就是按照各国人口数量比例去分配总体碳预算。考虑到这种分配方案对人口增长有潜在的激励，有学者建议采用各方同意的固定年份人口数量[40]，也有研究建议采用标准化人口增长预测数据[41]。由于很多发达国家的人均排放已远超全球人均排放水平，要求其人均水平排放立即达到全球水平并不现实。因此有研究提出在各国人均排放达到相近水平之前设置过渡期[42-45]。这种人均排放紧缩趋同方案 Contraction 2 National Center for Climate Change Strategy and International Cooperation, Beijing 100038, China;3 Department of Earth System Science, Tsinghua University, Beijing 100084, ChinaAbstract It has been acknowledged that the combined NDCs Nationally Determined Contributions are rather insufficient to stay within the emission ranges consistent with goals in the Paris Agreement, and a feasible benchmark is needed to set as a reference to guide the countries to strengthen their national contributions in an equitable manner. This paper systematically reviews the equity principles involved in mitigation efforts sharing, covering four dimensions of fairness, namely, emissions responsibility, economic capability, egalitarianism and sovereignty. Specifically, this paper reviews the research progress and allocation schemes that are based on different equity dimensions or combinations of several dimensions, and further classifies the divergent contradictions in this field into three levels, that is, the choice of fairness dimension, the design of allocation mechanism and the specific parameterizations. It is found that the “equitable allocation references” that were set to guide countries to increase NDC ambitions are still flawed in terms of comprehensiveness, consistency, and objectivity. In particular, those studies based on multi-bibliographic analysis as well as integrated allocation model led by developed countries fail to reflect the concerns of developing countries about “fairness”. This paper, therefore, points out that the research needs and new direction of studies of national contributions sharing in the future it needs to systematically elaborate the allocation schemes from the perspective of developing countries, and also construct a comprehensive, balanced and objective integrated allocation model, so as to enhance China’s discourse power on this issue. Consequently, it will help China better play its role of contributors and leaders in the process of equitable realization of the temperature objectives in the Paris Agreement.Keywords Mitigation contributions sharing; Nationally Determined Contributions NDC; Equity principle; Paris AgreementLIN Jie1, QI Yue2, CAI Wen-Jia3, WANG Can1