政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例

工作论文 | 2014年 12月 | 1工作论文执行摘要应对气候变化已成为国际共识。中国政府将控制温室气体排放纳入中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中，将其作为一项重要的工作，并先后出台了一系列具体的政策，例如单位国内生产总值二氧化碳排放、单位国内生产总值能耗目标的设定及区域分解、国家低碳省区城市试点、非化石能源开发利用目标、碳排放权交易试点等。随着更多政策的出台，全面、客观地了解各种气候变化政策带来的温室气体影响以及各主要政策之间的相互影响，对政策的选择、设计、实施和改进有着重要的作用。对政策可能产生的影响开展事前评估，有利于政府充分了解政策的减排效果，据此选择不同的政策工具，设定整体减排目标、科学地确定政策实施所需的资金及配套措施。政府可以利用评估结果对政策的预期影响进行报告，从而吸引和协助获得政策实施所需的资金支持。在政策实施中或实施之后评估其影响，可以帮助政府判断政策是否实现了预期目标，为政策的进一步实施和改进提供参考，确保政策的成本有效性和相应资源投入的效率。在进行政策影响评估的过程中，对政策执行情况进行跟踪，可以提高透明性，识别实际执行时遇到的挑战，并进一步印证量化的评估结果。基于上述考虑，世界资源研究所召集了各国政府、学术机构、企业 和 非 政 府 组 织 的 近 两 百 位 专 家 ，编 写 了 温 室 气 体 核 算 体 系 政策 与 行 动 标 准 （简 称 政 策 标 准 ），为 评 估 政 策 实 施 可 能 带 来 的温室气体影响提供了指南。标准制定过程中对包括北京碳排放权交易（简 称 ETS）试点在内的 20个国家和城市的 27项政策和行动进行了影响的事前评估或者事后评估，而本研究的主要结论就来源于这次对北京 ETS的温室气体影响评估。政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例朱晶晶 王宇 宋然平 著Climate PoliCy Greenhouse Gas imPaCt assessment a Case study of BeijinG emission tradinG sCheme目录执行摘要 .......................................................................... 1引言 ................................................................................. 3政策的温室气体影响评估意义和实践 .......................... 4温室气体核算体系政策与行动标准内容简介 ........ 7北京碳排放权交易试点温室气体影响评估 ....................... 9北京市ets政策的执行情况跟踪 ...................................... 18讨论及建议 .................................................................... 22附录A政策描述 .......................................................... 24附录B评估结果报告 ................................................... 27附录C评估中使用的部分数据及计算中间结果 ........... 38附录D政策执行情况指标的监测计划和现状 .............. 42注释 ............................................................................... 47参考文献 ........................................................................ 50引用建议朱晶晶、王宇、宋然平. 政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例. 北京世界资源研究所 2014. http// | 世界资源研究所还编写了气候政策实施跟踪框架（简称跟踪框架），对政策执行情况跟踪所涉及的几类指标提供了详细指导。本次评估参考跟踪框架，从资金、许可证发放、信息监督、合规及执法等方面识别出反映北京 ETS政策实施情况的指标和反映北京 ETS政策效果的影响指标。此外，也识别出了事后评估需要的其他关键参数，并提出了相应的监测计划草案。通 过 这 次 评 估 ，本 研 究 考 察 了 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架 对 于中国气候相关政策的可操作性和意义。根据评估结果，我们对全国ETS设计的一些问题进行了讨论，并进一步提出了对中国气候相关政策进行影响评估的建议。评估结果及讨论北京 ETS自 2011年 11月正式启动试点以来，交易机制的研究和建立、配额发放、交易、履约等各项程序基本上顺畅有序地进行。本次评估设置了两个排放情景基准情景和政策情景，分别代表不实施 ETS政策和实施ETS政策的情况下评估边界内的 CO2排放情况。北京 ETS产生的温室气体减排影响为政策情景和基准情景的排放量之差。评估结果显示， 2013年至 2015年 ，北 京 ETS带来 41.0万吨、155.5万吨和 290.0万吨 CO2减排量，分别占基准情景 CO2排放的0.60、 2.25和 4.19，三年累计减排量为 486.5万 吨 。北 京 ETS的控排要求逐年收紧，改变了评估边界内排放总量的变化趋势。实施ETS的政策情景中，重点排放单位 2014年的排放已较上一年呈下降趋势, 扭转了没有实施 ETS的基准情景中排放逐年增加的趋势。因此， ETS对于北京总体排放早日达到峰值有着重要的贡献。碳排放权交易体系和电力行业减排北京将辖区内电力生产的直接排放和电力消费的间接排放同时纳入 ETS，并通过仅核算电力消费对应的辖区外电力生产的排放来 避 免 重 复 计 算 。评 估 结 果 显 示 北 京 ETS导致的电力相关减排三年共计 218万吨 CO2，占减排总量的 45。其 中 98的电力相关减排由需求端管理产生，三年共减排 213万吨 CO2。由 电 力 生 产 端 效 率 提升等导致的减排效果微乎其微，仅为 5万吨 CO2。鉴 于 北 京 已 有 的 其他节能减排政策、中国的电价形成机制、北京发电企业的减排空间以及碳交易的管理成本，将发电端排放纳入 ETS所产生的减排作用较为有限。北京可以考虑调整发电行业的配额分配方法后再纳入发电 端 排 放 ，以 最 大 程 度 发 挥 ETS对发电行业的减排影响，或考虑将发电端排放排除在 ETS之外。而发电企业的配额核定可借鉴以下方法以基准线排放强度和企业总发电量为基础来核定配额，而不仅仅针对火力发电装机的发电量，这样企业就可以通过使用低碳燃料或增加可再生能源发电量来降低自身排放。国家 ETS机制可以考虑参考北京经验，将电力间接排放纳入ETS范 围 。北 京 ETS的评估结果不能简单套用到国家 ETS，但 其 分析过程可以为国家 ETS决 策 过 程 提 供 参 考。北 京 ETS对电力需求端的控制带来的减排效果显著，对全国 ETS机制设计有较大的参考意义。假设现行电力价格形成机制不变的情况下，如果不将电力消费纳入 ETS，则难以通过价格信号向终端消费者反映电力的碳排放外部成本。从生产端而言，将电力生产纳入国家 ETS，有助于采用市场手段 促 进 减 排 。然 而 根 据 北 京 ETS的 设 计，电 力 生 产 端 主 是 通 过 现 存发电机组的技术和管理进步来实现减排。电网企业的力调配、购电等决策以及发电企业增加清洁能源发电量等措施，并不能帮助发电和电网企业在 ETS下完成履约。在此情况下，北京的经验表明电力行业的排放配额需适度严格，才能充分释放其减排潜力。全国发电企业的技术和管理水平不一，减排潜力存在较大差异。同时，单位发电量的排放强度也会受到电网调度和需求波动等外在因素的影响。因此，如何科学地设定发电行业的排放配额，使其既能充分释放不同装机容量和技术类型的减排潜力，又能保证发电企业的合理生存，是一个需要深入研究和反复测算的问题。另一方 面 ，国 家 ETS也可以考虑将电网电力调配和购电以及发电企业增加清洁能源发电量等行为纳入 ETS配额管理，从而使电力企业以更灵活的方式履约。鉴于我国电力基本自发自用，因此无法参考北京市 ETS的处理方法以避免电力排放的重复核算。如果国家 ETS将电力生产的直接排放和电力消费的间接排放同时纳入，意味着发电企业的 CO2排放配额将同时对应用电企业的排放配额，从而使碳市场上一吨排放配额并不严格对应一吨二氧化碳排放量。这可能对将来中国和国际碳市场的衔接形成障碍。因此， ETS制度设计应该针对这一潜在问题制定解决方案，如将电力生产排放配额和消费加以区分等。碳排放权交易体系中碳抵消量的使用本研究还探讨了 ETS中使用经审定的碳减排量进行抵消的问题 。北 京 ETS允许企业使用由国家发展改革委或市发展改革委审定的核证自愿减排量（ CCER）、节能项目和林业碳汇项目产生的碳减排量等（以下统称“碳抵消量”）进行抵消而实现履约。北京市规定实际使用的碳抵消量不得高于企业当年配额数量的 5，且 所 使用的碳抵消量中 50以上必须来自本地项目。根据计算， 2013年至2015年 ，理 论 上 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 可 分 别 达 到 341.4万吨、 338.4万吨和 331.8万 吨 ，均 大 于 本 研 究 估 算 的 北 京 ETS当年的减排量。从实际情况来看，目前进入北京市碳市场的碳抵消量远远低于ETS允许使用的数量，尤其是北京本地项目产生的碳抵消量，非常有限。 2013年履约年度没有经核准的碳抵消量上市。在此期间北京ETS的碳排放配额平均价格为 60.4元 ，成 交 93.1万 吨 。即 使 2014年来自外地的碳抵消量使用达到规定的上限，近期碳抵消量的实际使用比例也可能仅略高于配额的 2.5，影 响 较 小 。通过收紧审定和签发过程来减少碳抵消量，政府可以更灵活地管理配额价格。但同时，这样的手段也有较强的行政色彩以及较大政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例工作论文 | 2014年 12月 | 3的不确定性和随意性，不利于碳市场参与者建立碳抵消使用量的预期 。从 长 远 来 讲 ，需 要 从 ETS制度设计的角度，主动避免出现允许使用的碳抵消量高于 ETS减排量的情况。这要求设置 ETS碳抵消量的使用限制时参考 ETS政策的减排影响，采取减少排放配额或者调低允许使用碳抵消量的上限等措施。政策建议总体而言，本研究表明政策标准为气候政策的温室气体影响评估提供了简单易行的框架，在中国具有实用意义。跟踪框架为政策实施的跟踪提供了用的具体指南。基于本次研究的结论以及这两个工具的运用经验，我们提出了以下建议。对主要能源政策和气候政策的影响进行系统性的事前评估在主要能源政策和气候政策的设计、制定和修订过程中，都应对政策的温室气体影响进行事前评估，估算预期产生的温室气体影响，了解政策发挥效果的内在机制，从而提升政策的可行性和有效性。政策的温室气体影响评估结果也可以与政策其他影响评估结果相结合，从而全面、客观地了解政策的“投入-产出”情况。政策标准可为各种类型的政策影响评估提供参考，而本研究则进一步为 ETS政策的事前影响评估提出了一套评估框架。由于数据可得性和本研究的局限性，研究结果还有较大的不确定性。各地区及全国 ETS可以根据实际情况，在本研究提出的框架的基础上做出适当调整，使用更加准确全面的数据，对 ETS的温室气体影响进行评估。政策影响评估应充分考虑现有或计划中的其他政策以及非政策因素的影响在政策影响评估中分析不同政策间的相互作用，有助于达到政策间协同，甚至相互促进的效果。除了对单个政策进行影响评估，我们还建议对不同政策组合进行温室气体影响评估，评估结果可以指导资源在不同政策间的分配，以获得最大化的气候和环境效益。此外，宏观经济等非政策因素也会对减排效果产生影响，应在评估时加以考虑。加强对主要能源政策和气候政策执行情况的跟踪，提高透明度对政策的实施情况进行监测，可以及时掌握各种投入的落实，各项管理职责的执行等情况，提高政策实施监测信息的透明度，从而可以帮助企业、社区等更好地了解和响应政策。我们建议政府更加透明、及时、系统性地向社会公布包括 ETS在内的气候政策的实施情况，从资金投入、许可证和配额发放、信息监测、合规及执法等方面加强信息透明度。在此基础上，政府可以更加广泛地与各类研究机构、 NGO、企业等利益相关方合作，对气候政策开展全面、客观的跟踪和评估，识别实施中存在的障碍和不 足 ，制 定 改 进 方 案 。本 研 究 附 录 D提出了一个跟踪 ETS政策执行情况的初步框架，可提供参考。对主要能源和气候政策的影响开展事后评估由于数据可得性、模型局限性以及其他不可预测的因素，政策影响的事前评估可能存在较大的不确定性，而事后评估则可以提供一个较为准确的结论，并为政策的持续改进提供建议。通过识别和跟踪政策实施的关键指标，掌握政策的实际执行情况，可以为政策影响的事后评估积累数据。我们建议将政策的事后评估作为政策全寿命周期评估的重要一环，以此来总结政策设计和实施的经验，全面提升政策的科学性和有效性。政策标准为政策事后评估提供了框架方法学。本研究针对北京 ETS识别出了关键指标和事后评估中需要用到的主要参数，并初步制定了监测计划。政府或其他研究机构可参考本研究中的指标和参数监测计划，收集数据，对 ETS试点进行事后评估。研究局限性除了数据和假设等方面的限制所导致的不确定性外，由于评估框 架 、计 算 模 型 等 原 因 ，本 评 估 存 在 一 定 的 局 限 性 。首 先 ，本 评 估仅考察了北京 ETS的温室气体影响，而未对该政策的社会、经济和其他环境影响进行分析。其次，评估未考虑北京 ETS引发的经济反馈 ，如 ETS对行业结构调整的额外影响。在电力相关减排的估算中也未考虑 ETS对各个行业能源电气化程度的影响。最后，鉴于配额在试点期间具有可储蓄的特点，与三年总减排量的估算相比，试点期间每年的减排量预测数据可能存在相对较大的不确定性。引言科学证据表明，气候变化是由人类的活动引起的。 IPCC第五次评估报告指出，如果人类社会无法在 2030年之前采取更多的减缓气候变化的措施，“将升温控制在 2°C以内”这一目标将变得越来越难以实现（ IPCC 2014）。为了应对气候变化，各国纷纷出台一系列直接减缓气候变化的政策，如碳排放权交易等。除了直接减缓气候变化的政策，许多能源政策、环境保护政策和财政政策对温室气体排放都有显著的影响，对最终减缓气候变化和实现经济低碳转型具有重要意义。在政策制定、颁布和实施的整个周期内尽可能地提升政策的减排效果，需要政府、研究机构、企业、非政府组织等利益相关方共同关注和参与。为了协助评估政策实施对温室气体减排的影响，世界资源研究所及其合作伙伴开发了温室气体核算体系政策与行动标准（以下简称政策标准），作为政策评估。针对跟踪政策具体执行情况的需求，世界资源研究所还编写了气候政策实施跟踪框架（简称跟踪框架），对政策执行情况跟踪所涉及的几类指标提供了更加详细的指导。4 | 政策的温室气体影响评估 意义和实践“政策”一词一般指政府制定和实施的各种计划、行动、方案和措施，其中包括关于中长期目标的宏观战略或规划（例如应对气候变化国家方案）、具体的政策工具（例如碳排放权交易），以及某种技术、流程或者做法的推广行动（例如鼓励用节能电机替代低效电机）。本研究中的政策主要指具体的政策工具，但某些情况下也包括另外两种形式的政策。意义政策的温室气体影响评估是指考察某一个或几个政策工具的实施所带来的温室气体影响，该影响评估对政策的设计、执行和改进具有重要意义。本研究旨在通过将政策标准和跟踪框架运用于北京碳排放权交易试点（以下简称北京 ETS），考察这两个政策评估工具在中国的可操作性和指导意义，并对评估政策的温室气体影响提出了建议。同时，根据北京 ETS政策的评估结果，本研究进行相应的讨论和提出了政策建议，希望为北京市 ETS的进一步完善和全国 ETS的设计提供参考。本研究的第一部分阐述了对政策影响进行评估的意义和实践，第二部分简要介绍了政策标准的适用范围、结构和主要步骤。第三部分则根据政策标准的步骤和方法，对北京 ETS政策实施可能带来的温室气体影响进行定量评估。第四部分根据跟踪框架识别了北京 ETS的执行情况的关键指标和参数，并进行了跟踪。最后，根据评估结果，本研究提出了相应的结论和政策建议。此外，本研究附录 A至附录 D提供了有关北京 ETS的温室气体影响评估的方法、数据等详细信息。由于数据可得性、评估框架和计算模型等方面的限制，本评估仍有一些需要改进的地方。首先，由于部分数据不可得，本评估使用其他数据外推得到，可能导致结论偏差。本研究所使用的假设也可能与现实情况不符。其次，本评估只考虑了北京 ETS政策实施对温室气体减排的影响，而未对该政策的社会、经济和其他环境影响进行分析，无法完整地反映政策实施的综合影响。再次，评估未考虑北京 ETS可能引发的经济反馈，例如 ETS排放配额价格、能源价格和企业生产、运营行为之间的联动关系，或者ETS引起的行业结构调整等。最后，电力生产和电力消费方面的减排量核算未考虑北京 ETS对各个行业电气化程度的影响，而是按照历史排放比例，假设各类排放等比例下降，可能高估或者低估电力需求端的减排影响。此外，由于配额在试点期间具有可储蓄的特点，与三年总减排量的估算相比，试点期间每年的减排量预测数据可能存在相对较大的不确定性。在政策实施前开展评估，政府可以基于评估结果选出合适的政策进行颁布、实施，通过了解各种政策设计方案的影响来改进最终的政策设计，综合考虑各个政策的减排效果来设定整体减排目标，并利用评估结果对政策的预期影响进行报告，从而吸引或者协助获得实施该政策所需的资金支持。在政策实施过程中或实施之后开展评估，评估结果可用于判断政策是否实现预期影响，为政策的进一步实施提供参考，决定是否继续实施当前政策或者是否增加新政策，积累经验并提取优良实践。同时，估算各政策对总体减排目标的贡献量，有助于确保政策的成本有效性和相应资源投入的效率。在一段时期内对政策的温室气体影响进行报告，也可满足出资方对政策结果报告的要求。为了获得更加全面、客观的评估结果，政策的温室气体影响评估往往还涉及对政策颁布和实施情况的跟踪。通过跟踪政策的实施过程，政府和其他利益相关方可以获得开展温室气体影响事后评估所需的重要数据。跟踪政策的实施过程是了解政策有效性的重要渠道。例如，政府可以了解确保政策顺利实施的机制是否完备，存在哪些可能导致政策低效或失效的障碍。政府可以基于政策跟踪中反映出的问题，及时制定和实施解决方案。综上，针对气候政策或者可能对气候变化产生影响的其他政策进行温室气体影响评估，有助于各利益相关方更深入地了解政策工具的预期效果和实际效果，同时提升政府使用政策工具的效率和有效性。政策的温室气体影响评估国内外实践国际实践从发达国家已经开展的实践来看，有效的法律支持框架、具体的职能部门、健全的追踪体系、恰当的评估方法，以及完备的数据资源都是成功开展政策影响评估，提升政策有效性的基础。欧盟的欧盟委员会影响评估指导方针及其“适用手册”要求对法规和政策的实施可能造成的影响进行评估（ European Commission 2005） 。 欧洲环境署（ EEA）以“环境政策效果、成本有效性及提高途径”为重点，对欧盟的环境管理手段及具体措施的实施效果进行评估。1早在 2001年， EEA就提出了政策有效性事后评估的方法学框架。2EEA还与经济合作与发展组织团体（ OECD）共同管理环境政策经济工具数据库，同时负责管理欧洲气候变化数据中心，这些数据资源都为 EEA的政策评估奠定了良好的基础。德国联邦环境署（ UBA）开发并评估不同的能源供应情景，研究能源行业的技术措施与政策手段的影响，向政策制定者提供建议，向公众发布能源系统的环境可持续性等信息。3 英国能源与气候变化署（ DECC）设立了专门的“政策选择评价”体系，对不同政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例工作论文 | 2014年 12月 | 5政策选择的影响作出评估，识别最有可能实现收益最大化与成本最小化的政策选项。4 其中， DECC的温室气体影响评估主要关注温室气体排放量的变化以及气候变化政策体系的成本有效性。在评估方法学方面， DECC发布了评估导则和评估计划模板5，并与环境部、食品与农村事务部合作完成了评估指南红皮书6的补充指南，该补充指南提供了政策影响评估的主要方法与建议。此外，英国贸易数据法案电力法案（ 1989）天然气法案（ 1995）欧盟可再生能源指令气候变化法案等都要求相应部门为 DECC提供数据支持，欧盟能源数据管理中心等也为 DECC提供数据支持。这些支持为 DECC的政策评估创造了良好的数据条件。美国的政府绩效与结果法案（ 1993）授权美国审计总署（ GAO）向国会报告公共政策执行效果的审计情况。同时，美国环境署（ EPA）也对温室气体减排政策和相关标准的经济影响进行评估，评估对象包括以市场为基础的综合性法规和针对特定行业的管理条例等。7 目前， EPA已经完成美国电力法案（ 2010）美国清洁能源与安全法案（ 2009）低碳经济法案（ 2007）等十个法案的经济和环境影响评估8，评估结果及评估中使用到的模型等信息均在 EPA网站公布。这些经济、社会和环境方面的影响评估是新政策提案的必要组成部分。澳大利亚气候变化管理局（ Climate Change Authority）成立于 2012年，在澳大利亚气候变化减缓政策管理方面发挥着重要的作用，就气候变化减缓政策的实施为澳大利亚政府提供专业和独立的建议。该管理局对下列气候变化政策及行动实施审查、评估，并向对澳大利亚国会及气候变化方面的部长进行报告澳大利亚减排目标，碳定价机制中的碳预算及总量控制，为实现澳大利亚中长期减排目标而取得的进展，碳定价机制，国家温室气体及能源报告系统，以及可再生能源目标等。9跟踪政策的实施过程，即评估政府机构落实政策的情况，也是全面评价政策有效性的关键步骤。美国政府绩效与结果现代化法案a要求管理和预算办公室（ omB）监测和评估每一个政策、机构、项目等对总体绩效目标的贡献，识别达到每个阶段的绩效目标所面临的挑战以及解决对策。德国政府建立了“未来能源”监测体系，要求联邦经济部与联邦环境部每年共同完成一份关于其他部门投入的监测报告，展现目标实现过程中具体措施的执行程度。自2014年起，每三年发布一份偏重策略与宏观层面的进程报告，集中于识别实施进程中的障碍。B来源a GPra moderniation aCt of 2010. usa. http//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PlaW-111publ352/pdf/PlaW-111publ352.pdf.B “energy of the future” monitoring Process in Germany http//www.bundesnetzagentur.de/cln_1412/en/areas/energy/Companies/monitoringenergyofthefuture/monitoringenergyofthefuture-node.html专栏 1 | 跟踪政策的实施情况国际实践除了政府部门以外，国外的研究机构、咨询公司和非政府组织也开展了政策影响评估。例如丹麦绿色智库 CONCITO定期发布年度气候展望报告，其中涵盖对丹麦当前排放现状和已颁布政策的评估；世界资源研究所对运用美国现有联邦法规及行动实现的减排进行了分析；咨询公司 Ecofys与荷兰环境评估部合作，完成了对荷兰主要新政策的减排潜力分析等（ Fransen 2013）。国内现状近年来，中国在政策影响评估方面进行了一定的探索，但总体而言仍属于初始阶段，在气候政策的温室气体影响评估方面刚刚起步。中国已经初步形成了对规划进行环境影响评估的法律框架，如环境影响评价法（ 2003）10规划环境影响评价条例11和国家级专项规划管理暂行办法12提出了对规划进行环境影响评价的要求，并明确具体评估责任。同时，中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（ 2006）明确规定要对国民经济和社会发展五年规划进行中期评估。此外，中国各级政府、各部门基本都建立了政策研究室，承担了政策影响评估的主要工作。然而，上述各项法律条例中尚未提出对政策温室气体影响进行评估的要求，各级政策研究室一般也未将温室气体影响纳入其评价范畴。以中华人民共和国预算法为基础颁布的财政支出绩效评价管理暂行办法13则以财政支出管理为出发点，提出了财政支出绩效评价指标框架。该框架将经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等作为项目绩效指标。其中，环境效益指标主要考察项目实施是否对环境产生积极或消极的影响，项目对温室气体排放产生的影响可纳入这一指标。如果机构从财政部门获得拨款来支持具体政策或项目的实施，则需要在一定时间内向财政部门报送绩效报告，可以认为这一报告程序包含了政策或项目影响事后评估的相关结果。目前，中国政府进行的气候政策影响评估实践主要以“五年规划”涉及的环境与温室气体减排指标为代表。例如，“十二五”规划的中期评估报告14给出了“二氧化碳排放强度控制指标”“能源消费结构优化指标”“能源消费强度控制指标”等的中期执行情况。 2009至 2013年期间每年发布的中国应对气候变化的政策与行动年度报告15 也一定程度上反映气候政策的温室气体影响。它以减缓气候变化和适应气候变化的不同领域16为报告对象，介绍领域内实施的主要政策、控制效果、财政资金投入量，呈现气候政策领域的整体发展趋势，但较少针对单个政策、具体规划进行评估。目前，暂无对七个碳排放权交易试点的温室气体减排效果进行量化评估的公开研究成果。一些研究机构和研究者对中国其他政策的节能减排影响进行了深入研究。例如，清华大学气候政策研究中心出版的中国低碳发展报告（ 20112012）6 | 中国政府日益重视对政策实施情况的监督。2014年 5月，国务院常务会议决定对已出台政策措施的落实情况开展全面督查，并引入第三方评估和社会评价。a这一决定成为官方加强政策跟踪力度的重要信号。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心已经构建并应用省级人民政府控制温室气体排放目标责任评价考核管理平台，其内容包括对各省（区、市）人民政府与千家重点耗能企业落实节能措施情况进行考核，由发改委向社会进行公告。B此外，中国政府正在进一步推进对气候政策实施的跟踪审计。审计署2008至 2012年审计工作发展规划提出对环境保护事项、国家重大政策措施的执行等试行全过程跟踪审计。目前，气候变化领域的跟踪审计主要以“国民经济和社会发展五年规划”节能减排审计形式展开，由审计署农业与资源环保审计司负责。审计重点包括节能减排资金的分配、管理、使用；相关政策法规的执行情况，以及节能减排项目的效益情况。C截止当前，审计署执行了三次“五年规划”节能减排审计，并于2011年 5月、2013年 5月发布审计公告。2013 年最新发布的“十二五”节能减排审计公告d中，审计署公布了10个省（自治区）2010至 2011年节能减排政策的实施情况，包括节能目标分解类规章制度数量（40多项），累计投入节能减排的财政资金数量（848.04 亿元），及财政资金支持的节能减排数目及减排效果（节能能力5099.61万吨标准煤等）。同时，公告指出部分企业节能减排资金使用不当、项目建设未达到预期效果等问题，以及部分节能减排专项资金未按预算要求拨付到位，督促有关部门加快拨付进度。此外，财政支出绩效评价管理暂行办法e 要求与财政部门有预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织对具有明显社会影响和经济影响的项目进行绩效评价，包括对项目决策、项目管理和项目绩效，前两大类指标涵盖了对项目实施情况的跟踪，例如资金到位情况、管理制度的执行情况。来源a 中国新闻网，2014年 5月 31日 . 国务院督查组将查政策落实情况http// 省级人民政府控制温室气体排放目标责任评价考核支撑平台http//203.207.195.1498080/assessmentsupportingPlat/jsP/login.jspC 审计署办公厅，2011年 7月 1日 . 审计署出台“ 十二五” 审计工作发展规划 http// 审计署办公厅，2013年 5月 17日. 10个省1139个节能减排项目审计结果 http// 中国财政部，2011年4月2日. 关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法 的通知http// 2 | 跟踪中国气候政策的实施情况中对“十一五”期间主要政策行动的减排量进行了计算（齐晔 2012） 。其中，对千家企业节能行动、十大重点行业节能工程、淘汰落后产能、合同能源管理、节能汽车等方面的政策行动主要采用国家统计部门提供的节能量与相应的能源排碳系数相乘得到减碳量，对于建筑、节能电器等的具体公式和假设进行了说明。国网能源研究院的能源消费总量控制政策研究对能源消费总量控制政策的效果进行了量化研究，计算了产业调整、用能侧管理、能源生产、财政补贴等政策的节能量（国网能源研究院 2013） 。 国家发改委能源研究所开展了大量能源系统分析，例如，中国的能源与温室气体排放情景和减排成本分析运用IPAC模型预测了能源财税政策、可再生能源政策、工业能效政策等对中国能源活动 CO2排放量的影响（姜克隽等 2008） 。 这些研究展示了针对特定案例的评估方法，往往以计算模型或计算公式为核心，对评估过程、关键假设等进行了详略程度不同的说明。这些研究本身并不提供关于评估政策的节能或温室气体减排影响的，具有普遍适用性的框架。相比之下，政策标准为政策和行动的温室气体影响评估提供了完整、清晰、一致的系统性框架，适用于不同类型的政策和行动。政策标准还对政策影响的量化过程提供了统一、规范的框架，既保证了研究者可以灵活运用各类计算模型，又帮助研究者以更加标准化、透明的方式对评估过程和结果进行发布。此外，中国气候变化减缓政策的有效性和实施情况也受到了诸多国际机构的密切关注。气候行动追踪组织（ Climate Action Tracker）、国际能源署（ IEA）、联合国环境规划署（ UNEP）、气候政策倡议（ Climate Policy Initiative）等对中国的气候减缓进程开展了相应评估和跟踪（ Fransen 2013） 。 这些研究在各自项目范围内展现了如何对中国气候政策进行评估和跟踪的方法，具有一定的借鉴价值。小结 政策的影响评估有助于考察政策有效性，可以为政策的设计、执行、修订等提供重要参考，帮助政府筛选优良政策手段、制定总体减排目标、合理安排资源。本部分对部分发达国家的政策影响评估实践进行了回顾，发现一些国家已经在法律层面建立了政策影响评估的基础，指定了相关的政府部门开展评估工作，并在实践中总结、开发了相应的政策评估方法学、工具及模型，形成了“事前事后”相结合的评估体系，形成数据库资源，将评估结果用于政策设计、筛选、实施等多个方面。我国初步建立了规划和建设类项目的环境影响评估的法律框架，但针对政策的温室气体影响评估的法律框架较为欠缺；具备从财政支出管理角度对政策或项目实施的环境效益进行评价的机制。现有的政策温室气体影响评估主要针对国家层面的重大政策、规划展开，例如国民经济与社会发展五年规划，但针对具体政策工具的影响评估较少。基于定量分析、注重科学性的政策影响评估尚未成为政府政策制定过程中的必然环节。政府智库、研究机构或非政府组织等对现行政策的经济、社会、环境影响等开展了不同层面的研究，但尚欠缺具有广泛适用性、灵活性的温室气体影响评估的整体框架。目前，中国已经为减缓气候变化出台了一系列政策，而建立政策的温室气体减排影响评估以北京市碳排放权交易试点为例工作论文 | 2014年 12月 | 7公开、科学、及时的温室气体影响评估体系，建立标准化、全面和科学的政策影响评估框架和方法学，则是保障和提升相关政策温室气体减排效果的必要环节。温室气体核算体系政策与行动标准内容简介尽管各国已经积累了许多对政策进行影响评估的实践，但就如何评估政策对温室气体排放的影响，仍然缺乏一个被广泛接受的标准化框架。因此，世界资源研究所及其合作伙伴，联合了包括中国在内的 20个国家和城市的约 200位来自政府、研究机构、非政府组织和企业的专家，共同开发了温室气体核算体系政策与行动标准，为评估政策的温室气体影响提供方法依据。适用范围政策标准可用于对“政策工具”或“实施某种技术、流程或者做法”的温室气体影响进行评估。如果希望使用政策标准来评估宏观战略或规划，则需要识别出达到宏观战略或规划所采用的政策工具、技术、流程和做法。由于这些工具、技术、流程和做法的细节往往比较有限，因此针对宏观战略的评估可能较为复杂，可行性也较低。政策标准适用于各种地理范围（国际、国家、地方）、各种行业的各种政策工具（自愿协议和宣传、法规和标准、碳排放权交易、财税政策、科研政策等）的评估。该标准既可用于政策的事前评估，指导政策实施过程的监测行动，也可用于政策的事后评估。通过使用该标准，决策者和其他利益相关方能在政策的温室气体影响评估中做到准确性、一致性、透明性、完整性和相关性，并参考评估结果对减排政策进行选择、设计和改进。图 1展示了政策标准在政策设计和实施过程中的应用。政策标准关注政策实施所带来的温室气体排放变化，如果和政策成本等数据相结合，用户可以对政策进行成本有效性分析、成本-收益分析和多准则决策分析。虽然政策标准本身不评估温室气体排放以外的环境、社会和经济等影响，但其框架和基本步骤对于这些影响的评估也同样适用，因此可以结合其他方法和数据对政策的多元影响进行评估。政策标准为评估过程和步骤提供了标准化的指南，但并没有规定量化分析所使用的具体算法或模型，因此可以和各种现存的模型相结合。政策的温室气体影响评估与区域或企业的温室气体排放清单相互区别，又相互完善。排放清单是温室气体管理的第一步，可以摸清家底，用于发掘一个区域内或一个企业的减排潜力。然而，排放清单本身无法解释排放量为何变化，或者政策和政府行图 1 | 政策标准的应用来源温室气体核算体系政策