排污权交易制度
排 污 权 交 易 制 度排 污 权 交 易 起 源 于 美 国 。 美 国 经 济 学 家 戴 尔 斯 于 1968年 最 先 提 出 了 排 污 权 交 易的 理 论 。 面 对 二 氧 化 硫 污 染 日 益 严 重 的 现 实 , 美 国 联 邦 环 保 局 EPA为 解 决 通 过新 建 企 业 发 展 经 济 与 环 保 之 间 的 矛 盾 , 在 实 现 清 洁 空 气 法 所 规 定 的 空 气 质 量目 标 时 提 出 了 排 污 权 交 易 的 设 想 , 引 入 了 “ 排 放 减 少 信 用 ” 这 一 概 念 , 并 围 绕 排放 减 少 信 用 从 1977年 开 始 先 后 制 定 了 一 系 列 政 策 法 规 , 允 许 不 同 工 厂 之 间 转 让和 交 换 排 污 削 减 量 , 这 也 为 企 业 针 对 如 何 进 行 费 用 最 小 的 污 染 削 减 提 供 了 新 的 选择 。 而 后 德 国 、 英 国 、 澳 大 利 亚 等 国 家 相 继 实 行 了 排 污 权 交 易 的 实 践 。目 录主 要 思 想 及 意 义1. 实 施 及 成 效1. 现 状 及 问 题1. 制 度 加 强 与 完 善主 要 思 想 及 意 义1. 实 施 及 成 效1. 现 状 及 问 题1. 制 度 加 强 与 完 善展 开主 要 思 想 及 意 义简 述 所 谓 排 污 权 交 易 是 指 在 污 染 物 排 放 总 量 控 制 指 标 确 定 的 条 件 下 , 利 用市 场 机 制 , 建 立 合 法 的 污 染 物 排 放 权 利 即 排 污 权 , 并 允 许 这 种 权 利 像 商 品那 样 被 买 入 和 卖 出 , 以 此 来 进 行 污 染 物 的 排 放 控 制 , 从 而 达 到 减 少 排 放 量 、保 护 环 境 的 目 的 。 排 污 权 交 易 的 主 要 思 想 是 建 立 合 法 的 污 染 物 排 放 权 利 这种 权 利 通 常 以 排 污 许 可 证 的 形 式 表 现 , 以 此 对 污 染 物 的 排 放 进 行 控 制 。 它是 政 府 用 法 律 制 度 将 环 境 使 用 这 一 经 济 权 利 与 市 场 交 易 机 制 相 结 合 , 使 政府 这 只 有 形 之 手 和 市 场 这 只 无 形 之 手 紧 密 结 合 来 控 制 环 境 污 染 的 一 种 较 为有 效 的 手 段 。 这 一 制 度 的 实 施 , 是 在 污 染 物 排 放 总 量 控 制 前 提 下 , 为 激 励污 染 物 排 放 量 的 削 减 , 排 污 权 交 易 双 方 利 用 市 场 机 制 及 环 境 资 源 的 特 殊 性 ,在 环 保 主 管 部 门 的 监 督 管 理 下 , 通 过 交 易 实 现 低 成 本 治 理 污 染 。 该 制 度 的确 立 使 污 染 物 排 放 在 某 一 范 围 内 具 有 合 法 权 利 , 容 许 这 种 权 利 像 商 品 那 样自 由 交 易 。 在 污 染 源 治 理 存 在 成 本 差 异 的 情 况 下 , 治 理 成 本 较 低 的 企 业 可以 采 取 措 施 以 减 少 污 染 物 的 排 放 , 剩 余 的 排 污 权 可 以 出 售 给 那 些 污 染 治 理成 本 较 高 的 企 业 。 市 场 交 易 使 排 污 权 从 治 理 成 本 低 的 污 染 者 流 向 治 理 成 本高 的 污 染 者 , 这 就 会 迫 使 污 染 者 为 追 求 盈 利 而 降 低 治 理 成 本 , 进 而 设 法 减少 污 染 。治 理 手 段污 染 的 治 理 主 要 有 政 府 行 政 手 段 和 市 场 经 济 手 段 。 由 政 府 征 收 排 污 费的 制 度 安 排 是 一 种 非 市 场 化 的 配 额 交 易 。 交 易 的 一 方 是 具 有 强 制 力 的 政 府 ,另 一 方 是 企 业 。 在 这 种 制 度 下 , 政 府 始 终 处 于 主 动 地 位 , 制 定 排 放 标 准 并强 制 征 收 排 污 费 , 但 它 却 不 是 排 污 和 治 污 的 主 体 , 企 业 虽 是 排 污 和 治 污 的主 体 , 却 处 于 被 动 地 位 。 由 于 只 有 管 制 没 有 激 励 , 只 要 不 超 过 政 府 规 定 的污 染 排 放 标 准 , 就 不 会 主 动 地 进 一 步 治 污 和 减 排 。 而 排 污 权 交 易 作 为 以 市场 为 基 础 的 经 济 制 度 安 排 却 不 同 , 它 对 企 业 的 经 济 激 励 在 于 排 污 权 的 卖 出方 由 于 超 量 减 排 而 使 排 污 权 剩 余 , 之 后 通 过 出 售 剩 余 排 污 权 获 得 经 济 回 报 ,这 实 质 是 市 场 对 企 业 环 保 行 为 的 补 偿 。 买 方 由 于 新 增 排 污 权 不 得 不 付 出 代价 , 其 支 出 的 费 用 实 质 上 是 环 境 污 染 的 代 价 。 排 污 权 交 易 制 度 的 意 义 在 于它 可 使 企 业 为 自 身 的 利 益 提 高 治 污 的 积 极 性 , 使 污 染 总 量 控 制 目 标 真 正 得以 实 现 。 这 样 。 治 污 就 从 政 府 的 强 制 行 为 变 为 企 业 自 觉 的 市 场 行 为 , 其 交易 也 从 政 府 与 企 业 行 政 交 易 变 成 市 场 的 经 济 交 易 。 可 以 说 排 污 权 交 易 制 度不 失 为 实 行 总 量 控 制 的 有 效 手 段 。前 提 条 件排 污 权 交 易 的 前 提 条 件 是 排 放 总 量 控 制 。 环 境 容 量 是 指 在 人 类 生 存 和自 然 状 态 不 受 危 害 的 前 提 下 , 某 一 环 境 所 能 容 纳 的 某 种 污 染 物 的 最 大 负 荷量 。 我 们 允 许 一 定 量 的 排 污 , 是 因 为 现 实 中 的 任 何 生 产 和 消 费 活 动 不 可 能实 现 污 染 的 零 排 放 。 但 这 种 允 许 必 须 加 以 量 化 , 而 且 需 要 有 一 定 富 余 的 环境 容 量 。 如 果 该 区 域 的 环 境 容 量 已 呈 饱 和 状 态 , 就 不 会 有 排 污 权 剩 余 , 更不 会 有 排 污 权 交 易 。实 施 及 成 效美 国 制 度 及 其 实 施美 国 最 初 有 关 限 制 污 染 排 放 量 的 法 律 主 要 集 中 在 技 术 方 面 , 要 求 企 业用 最 佳 实 用 技 术 来 控 制 污 染 物 的 排 放 。 这 种 技 术 性 的 规 定 很 少 考 虑 限 制 排放 的 成 本 , 而 且 是 根 据 每 一 种 污 染 物 的 特 点 专 门 制 定 , 结 果 是 执 行 成 本 过高 , 从 而 使 法 律 难 以 贯 彻 。 经 过 实 践 探 索 , 美 国 又 制 定 了 在 总 量 控 制 下 对个 别 排 污 企 业 灵 活 调 整 、 变 通 的 政 策 。 这 一 政 策 最 初 只 限 于 同 一 企 业 内 不同 排 污 口 之 间 的 调 整 , 只 要 总 量 不 增 加 , 某 一 排 污 口 多 排 一 点 或 少 排 一 点是 容 许 的 。 后 来 , 随 着 总 量 控 制 的 范 围 不 断 扩 大 , 又 制 定 了 允 许 在 同 一 区域 内 不 同 工 厂 之 间 调 整 的 政 策 。 经 过 政 府 多 年 的 努 力 。 成 效 一 直 不 尽 如 人意 。 到 20 世 纪 70 年 代 末 , 美 国 环 保 局 局 长 威 廉 · K· 赖 利 指 出 “ 到 了 考 虑运 用 市 场 激 励 来 防 止 污 染 的 时 候 了 ” 。 在 此 基 础 上 产 生 了 排 污 权 交 易 的 构想 , 并 作 为 一 种 正 式 制 度 加 以 实 施 。 美 国 1977 年 通 过 并 于 1990 年 修 改 的 清 洁 空 气 法 中 鼓 励 公 司 参 与 市 场 买 卖 污 染 权 。 为 了 贯 彻 这 一 法 律 建 立了 排 污 权 交 易 制 度 , 并 首 先 在 控 制 二 氧 化 硫 排 放 方 面 实 施 排 污 权 交 易 , 取得 了 成 功 。美 国 根 据 清 洁 空 气 法 的 要 求 规 定 排 污 权 交 易 的 对 象 是 交 易 者 所排 放 的 问 题 污 染 物 。 由 于 企 业 依 法 进 行 排 放 的 污 染 物 多 种 多 样 , 所 以 合 法的 污 染 物 排 放 权 也 多 种 多 样 , 所 以 , 规 定 适 用 于 排 污 权 交 易 的 污 染 物 质 的范 围 十 分 必 要 。 最 初 , 美 国 规 定 纳 入 排 污 权 交 易 的 只 是 二 氧 化 硫 。 这 是 由当 时 美 国 消 减 污 染 物 排 放 费 用 决 定 的 。 当 时 美 国 削 减 1 吨 二 氧 化 硫 排 放 的费 用 是 600 美 元 , 而 削 减 1 吨 氮 氧 化 物 需 要 的 费 用 则 是 2000~ 3000 美 元 ,远 远 高 于 前 者 的 费 用 。 为 有 效 实 施 排 污 权 交 易 制 度 , 仅 将 二 氧 化 硫 作 为 排污 权 交 易 的 对 象 , 对 氮 氧 化 物 排 出 量 的 控 制 采 取 由 各 州 依 法 自 行 灵 活 处 理的 办 法 。 之 后 又 规 定 了 一 定 时 期 内 二 氧 化 硫 消 减 的 总 量 控 制 指 标 2000 年开 始 全 美 国 发 电 厂 的 二 氧 化 硫 容 许 排 出 总 量 每 年 为 890 万 吨 , 与 1980 年 相比 应 削 减 1000 万 吨 。 这 样 二 氧 化 硫 的 排 放 每 年 在 递 减 。 同 时 又 对 削 减 对 象二 氧 化 硫 排 出 的 设 施 和 “ 容 许 排 出 量 ” 做 了 具 体 规 定 。 所 谓 容 许 排 出 量 就 是政 府 规 定 的 享 有 排 污 权 的 设 施 , 一 年 间 所 排 出 的 二 氧 化 硫 的 总 量 。 政 府 依法 规 定 各 有 关 企 业 的 容 许 排 出 量 , 对 超 出 容 许 排 出 量 的 企 业 , 强 制 其 支 付罚 金 , 并 于 次 年 填 补 其 超 额 排 出 的 数 量 , 以 有 效 控 制 全 国 的 排 放 总 量 , 达到 降 低 环 境 负 荷 的 目 标 。 对 由 于 技 术 、 设 施 落 后 不 得 已 超 过 容 许 排 出 量 的 ,可 以 与 其 他 容 许 排 出 量 保 有 者 进 行 交 易 , 并 规 定 了 具 体 交 易 时 间 。美 国 就 是 通 过 这 种 容 许 排 出 量 系 统 的 设 置 和 不 断 完 善 , 使 各 企 业 在 最大 范 围 内 有 效 控 制 二 氧 化 硫 的 排 出 量 。 为 了 将 二 氧 化 硫 的 排 出 量 控 制 在 规定 的 范 围 内 , 各 企 业 要 么 采 取 措 施 控 制 排 污 量 , 要 么 改 进 技 术 、 更 换 设 施削 减 排 污 量 , 要 么 购 买 容 许 排 出 量 的 权 利 。 由 于 容 许 排 出 量 的 取 得 是 昂 贵的 , 而 不 得 已 购 买 容 许 排 出 量 就 是 对 其 造 成 的 负 的 外 部 性 的 代 价 。 在 美 国这 样 市 场 经 济 发 达 的 国 家 , 市 场 是 按 生 产 过 程 由 私 人 支 配 的 原 则 来 运 行 的 ,而 私 人 对 市 场 力 量 做 出 反 应 时 只 考 虑 利 润 的 最 大 化 。 企 业 为 了 追 求 利 润 会设 法 改 进 技 术 和 设 施 , 最 大 限 度 地 控 制 二 氧 化 硫 的 排 放 量 。 所 以 实 施 排 污权 交 易 制 度 有 利 于 企 业 自 觉 减 排 。德 国 制 度 及 其 实 施德 国 作 为 发 达 的 工 业 化 国 家 , 能 源 开 发 和 环 保 一 直 走 在 世 界 前 列 。 目前 环 保 已 成 为 其 经 济 、 社 会 可 持 续 发 展 的 重 要 内 容 ; 保 护 气 候 、 减 少 温 室气 体 排 放 的 具 体 指 标 也 列 入 了 可 持 续 发 展 的 总 指 标 体 系 中 ; 环 保 方 面 的 法律 制 度 也 非 常 完 善 。为 有 效 进 行 环 保 , 2002 年 初 德 国 法 律 规 定 实 施 碳 排 放 权 交 易 制 度 。 当时 德 国 环 保 局 组 建 专 门 管 理 机 构 , 对 企 业 机 器 设 备 进 行 全 面 调 查 , 研 究 建立 与 排 放 权 交 易 相 关 的 法 律 事 宜 。 目 前 已 形 成 了 较 全 面 的 法 律 体 系 和 管 理制 度 , 这 些 法 规 包 括 排 污 权 取 得 、 交 易 许 可 、 收 费 标 准 等 。 同 时 还 建 立 了管 理 排 放 权 交 易 事 务 的 专 门 机 构 , 负 责 发 放 排 放 许 可 证 、 核 实 企 业 报 送 的排 放 申 请 报 告 、 以 账 户 形 式 对 每 个 企 业 进 行 登 记 、 与 欧 盟 和 联 合 国 进 行 合作 等 事 宜 。 这 些 奠 定 了 排 放 权 交 易 在 德 国 的 法 律 地 位 。根 据 京 都 议 定 书 和 相 关 法 规 要 求 , 在 参 与 企 业 的 选 择 上 , 德 国 对国 内 所 有 二 氧 化 碳 排 放 的 机 器 设 备 进 行 调 查 , 对 于 排 放 量 达 到 一 定 数 量 以上 的 设 备 , 企 业 要 在 与 联 邦 环 保 局 达 成 自 愿 协 议 的 基 础 上 , 经 审 核 方 可 取得 一 定 的 污 染 排 放 权 并 可 进 行 交 易 。 在 2002 2003 年 期 间 , 德 国 共 调 查 了3909 家 企 业 , 其 中 1849 家 企 业 经 审 查 参 与 了 2005 2007 年 排 放 权 交 易 。同 时 严 格 规 范 排 放 权 交 易 的 申 报 程 序 , 在 申 报 过 程 中 。 生 产 企 业 要 按 其 归属 逐 级 申 报 。 联 邦 政 府 环 保 部 门 是 唯 一 受 理 并 分 配 排 放 权 的 部 门 。 权 利 的高 度 集 中 有 利 于 排 污 权 的 管 理 。全 球 制 度 市 场 的 完 善国 际 碳 排 污 权 交 易 市 场 有 阿 姆 斯 特 丹 的 欧 洲 气 候 交 易 所 、 德 国 的 欧 洲能 源 交 易 所 、 法 国 的 未 来 电 力 交 易 所 , 此 外 日 本 、 加 拿 大 、 俄 罗 斯 、 澳 大利 亚 也 有 自 己 的 排 污 权 交 易 市 场 。 其 中 芝 加 哥 气 候 变 化 交 易 所 是 全 球 首 家国 内 气 候 交 易 所 。 2006 年 交 易 所 经 手 的 碳 交 易 量 达 到 5.53 亿 吨 。 在 所 有 通过 交 易 所 结 算 交 割 的 碳 交 易 量 中 , 欧 洲 气 候 交 易 所 占 82% , 其 全 部 碳 融 资合 同 都 在 伦 敦 跨 洲 期 货 交 易 市 场 进 行 电 子 交 易 , 2006 年 , 全 球 排 放 贸 易 额已 达 到 280 亿 美 元 。 目 前 , 国 际 排 污 权 交 易 价 格 行 情 上 涨 , 其 中 欧 洲 气 候交 易 所 2006 年 中 旬 创 下 每 吨 30 欧 元 的 记 录 。现 状 及 问 题简 述我 国 排 污 权 交 易 制 度 的 酝 酿 工 作 可 追 溯 到 1988 年 开 始 的 排 污 许 可 证 制度 试 点 。 1993 年 国 家 环 保 局 开 始 探 索 大 气 排 污 权 交 易 政 策 的 实 施 , 并 以 太原 、 包 头 等 多 个 城 市 作 为 试 点 。 1999 年 , 中 美 两 国 环 保 局 签 署 协 议 , 以 江苏 南 通 和 辽 宁 本 溪 两 地 作 为 最 早 的 试 点 基 地 , 在 中 国 开 展 “ 运 用 市 场 机 制减 少 二 氧 化 硫 排 放 研 究 ” 的 合 作 项 目 。 在 本 溪 的 试 点 中 , 双 方 草 拟 了 本溪 市 大 气 污 染 物 排 放 总 量 控 制 管 理 条 例 , 该 条 例 将 排 污 权 交 易 作 为 实 现总 量 控 制 的 重 要 手 段 , 明 确 规 定 了 排 放 监 测 、 申 报 登 记 、 许 可 证 分 配 和 超额 排 放 处 罚 等 重 要 内 容 。 2001 年 南 通 天 生 港 发 电 公 司 与 南 通 另 一 家 大 型 化工 公 司 进 行 了 二 氧 化 硫 排 污 权 交 易 。 这 是 我 国 第 一 例 二 氧 化 硫 排 污 权 交 易 。2002 年 7 月 , 国 家 环 保 总 局 召 开 山 东 、 山 西 、 江 苏 等 “ 二 氧 化 硫 排 放 交 易 ”七 省 市 试 点 会 议 , 进 一 步 研 究 部 署 进 行 排 污 权 交 易 试 点 工 作 的 具 体 步 骤 和实 施 方 案 。 2004 年 , 南 通 市 环 保 局 经 过 研 究 和 协 调 , 审 核 确 认 由 泰 尔 特 公司 将 排 污 指 标 剩 余 量 出 售 给 亚 点 毛 巾 厂 , 转 让 期 限 为 3 年 , 每 吨 COD 交 易价 格 为 1000 元 。 这 是 中 国 首 例 成 功 的 水 污 染 物 排 放 权 交 易 。 实 践 表 明 , 排污 权 交 易 制 度 作 为 一 种 以 发 挥 市 场 机 制 作 用 为 特 点 的 新 型 环 境 经 济 政 策 ,能 够 有 效 地 控 制 环 境 污 染 , 起 到 了 节 省 治 理 费 用 、 保 护 环 境 质 量 的 作 用 。但 是 , 由 于 排 污 权 交 易 在 我 国 实 施 不 久 , 还 存 在 许 多 亟 待 解 决 的 问 题 。相 关 立 法 不 健 全只 形 成 了 防 治 污 染 的 几 部 法 规 , 如 大 气 污 染 防 治 法 、 水 污 染 防治 法 , 缺 乏 完 善 的 法 律 体 系 来 保 障 排 污 权 交 易 的 实 施 。 现 有 法 规 对 排 污总 量 控 制 及 排 污 许 可 证 制 度 做 了 相 应 的 规 定 , 但 并 没 有 对 与 法 规 相 配 套 的排 污 权 交 易 制 度 做 出 严 格 的 规 定 。 所 以 , 我 国 排 污 权 交 易 缺 乏 规 范 、 可 操作 性 强 的 法 律 。 排 污 权 交 易 的 实 施 是 一 个 系 统 工 程 , 它 涉 及 到 大 量 的 立 法工 作 , 需 要 环 保 和 立 法 部 门 进 行 协 调 。 从 选 定 污 染 控 制 项 目 、 确 定 污 染 排放 总 量 、 许 可 证 的 发 放 等 都 需 要 完 善 的 法 律 来 保 证 。 中 国 排 污 权 交 易 制 度的 完 善 路 程 还 很 遥 远 。难 以 实 现 排 污 量 和 交 易 量 的 准 确 监 测排 污 权 交 易 实 施 的 前 提 是 对 企 业 排 污 量 的 准 确 监 测 , 它 涉 及 如 何 科 学 、准 确 、 公 平 、 合 理 监 测 的 问 题 。 为 确 保 这 一 制 度 的 有 效 实 施 , 首 先 要 确 定排 污 企 业 的 实 际 排 污 量 。 美 、 德 等 发 达 国 家 早 已 完 善 其 环 境 或 排 污 监 测 系统 , 但 我 国 对 企 业 的 排 污 检 测 还 不 到 位 , 排 污 指 标 也 没 有 完 全 建 立 起 来 ,更 没 有 建 立 起 配 套 的 监 测 机 制 。 在 我 国 , 目 前 监 测 和 管 理 水 平 较 低 、 尚 存在 执 法 不 公 平 的 情 况 下 , 公 平 合 理 监 测 还 难 以 做 到 。实 施 的 困 难 很 大排 污 权 的 交 易 费 用 偏 高 , 实 施 程 序 复 杂 , 操 作 难 度 大 。 排 污 权 交 易 的交 易 费 用 主 要 包 括 寻 求 交 易 的 基 础 信 息 费 用 、 谈 判 与 决 策 费 用 等 。 我 国 乡镇 企 业 数 量 多 、 规 模 小 且 分 散 , 但 它 造 成 的 污 染 占 全 国 工 业 污 染 物 排 放 总量 半 数 之 多 。 这 造 成 了 我 国 排 污 权 交 易 市 场 的 基 础 信 息 寻 求 费 用 高 , 环 保部 门 监 测 与 执 行 费 用 高 , 而 且 存 在 交 易 逐 案 谈 判 的 现 象 。 这 些 都 加 大 了 交易 成 本 , 影 响 厂 商 交 易 的 积 极 性 , 进 而 影 响 整 个 排 污 权 交 易 , 妨 碍 排 污 权交 易 制 度 的 实 施 和 作 用 的 发 挥 。 虽 然 我 国 已 在 多 个 城 市 实 施 排 污 权 交 易 试点 , 并 聘 请 美 国 环 保 局 专 家 来 中 国 进 行 指 导 , 但 是 由 于 排 污 权 交 易 市 场 繁杂 , 规 则 与 程 序 的 操 作 难 度 高 , 加 之 我 国 尚 缺 乏 高 素 质 的 专 业 人 员 , 使 排污 权 交 易 难 以 有 效 实 施 和 推 广 。政 府 监 管 不 力造 排 污 被 罚 成 本 低 , 造 成 企 业 偷 排 废 物 。 2003 年 国 家 环 保 总 局 暗 访 发现 某 大 型 企 业 偷 排 超 标 废 水 , 仅 2002 年 就 偷 漏 排 污 费 l 000 万 元 , 而 罚 款的 数 额 极 其 有 限 。 该 企 业 投 入 115 亿 元 建 设 的 污 水 治 理 设 备 闲 置 不 用 。 不少 企 业 的 污 染 处 理 设 施 仅 仅 是 应 付 检 查 的 道 具 , 检 查 团 一 走 立 即 停 止 运 行 。我 国 对 环 境 违 法 者 的 制 裁 一 般 是 责 令 停 工 、 限 期 整 改 。 低 额 罚 款 对 于 大 型企 业 起 不 到 威 慑 作 用 。 违 法 排 污 成 本 低 是 造 成 这 企 业 偷 排 污 的 主 要 原 因 。另 外 , 监 测 设 备 不 能 提 供 有 效 数 据 , 企 业 购 买 排 污 权 的 数 量 没 有 依 据 。 例如 , 火 电 厂 作 为 二 氧 化 硫 的 重 点 排 放 企 业 , 近 年 来 , 我 国 有 180 家 火 电 厂安 装 了 近 400 套 烟 气 排 放 连 续 监 测 装 置 , 但 目 前 运 行 正 常 的 只 占 20% , 80%因 质 量 问 题 间 断 运 行 或 不 能 运 行 。 这 是 由 于 在 购 买 设 备 时 , 排 污 费 申 请 使用 与 指 定 产 品 挂 钩 , 用 户 根 本 不 过 问 产 品 的 质 量 、 功 能 , 只 要 安 装 上 就 行 。此 外 购 买 监 测 设 备 时 还 存 在 招 投 标 不 规 范 的 现 象 。 政 府 监 管 不 力 , 监 管 指标 量 化 不 准 确 , 因 而 造 成 企 业 随 意 排 污 。地 方 保 护 主 义 严 重使 交 易 难 以 进 行 。 我 国 一 些 跨 地 区 的 排 污 权 交 易 中 , 地 方 政 府 官 员 为保 护 本 地 利 益 强 行 介 入 交 易 过 程 , 用 行 政 命 令 禁 止 排 污 权 指 标 转 让 给 其 它地 区 , 严 重 影 响 了 排 污 交 易 权 在 全 国 范 围 内 的 交 易 , 使 本 来 就 不 发 达 的 排污 权 交 易 难 以 发 展 。 一 些 地 方 环 保 部 门 操 纵 排 污 权 交 易 的 全 过 程 , 以 行 政命 令 代 替 市 场 运 作 。 政 府 过 多 干 预 影 响 了 排 污 权 交 易 的 公 平 、 公 正 、 公 开进 行 。制 度 加 强 与 完 善排 污 权 交 易 制 度 在 美 、 德 等 国 家 已 比 较 完 善 , 值 得 我 国 借 鉴 。 针 对 我国 排 污 权 交 易 存 在 的 问 题 , 应 借 鉴 国 外 成 功 经 验 , 加 强 对 排 污 权 交 易 的 规范 管 理 。1 制 定 相 应 法 律 法 规 , 明 确 排 污 权 交 易 的 法 律 地 位 。 应 对 排 污 权 的 交易 范 围 和 交 易 方 式 做 出 明 确 规 定 , 建 立 排 污 权 交 易 的 法 律 体 系 。 排 污 权 交易 作 为 一 种 经 济 管 理 手 段 , 只 有 在 被 纳 入 法 律 规 范 的 前 提 下 。 才 能 发 挥 作用 。 有 关 法 规 要 阐 明 环 境 是 一 种 可 利 用 的 资 源 , 确 立 合 法 的 排 污 权 , 明 确将 有 偿 取 得 的 排 污 权 与 其 他 生 产 要 素 一 样 纳 入 企 业 产 权 范 围 , 完 善 排 污 权交 易 制 度 , 以 保 证 排 污 权 及 其 交 易 的 合 法 化 , 保 障 企 业 在 排 污 权 交 易 中 买卖 自 由 、 信 息 共 享 , 促 进 市 场 的 公 平 竞 争 。 排 污 权 实 际 上 是 对 环 境 容 量 资源 的 使 用 权 , 这 种 权 利 的 总 量 是 有 限 的 , 以 某 种 形 式 初 始 分 配 给 企 业 后 ,新 加 入 的 企 业 只 能 从 市 场 上 购 买 必 要 的 排 污 权 。 所 以 要 把 排 污 权 纳 入 法 律调 整 的 范 围 , 进 行 合 理 的 分 配 和 管 制 , 进 而 改 变 目 前 国 家 环 保 主 管 部 门 通过 颁 发 排 污 许 可 证 确 认 排 污 权 这 一 行 政 性 权 利 , 赋 予 该 权 利 可 自 由 交 易 的市 场 性 权 利 。2 依 法 科 学 规 定 污 染 物 排 放 总 量 及 各 企 业 的 容 许 排 出 量 。 必 须 在 法 律上 制 定 准 确 的 排 污 总 量 及 各 设 施 的 容 许 排 出 量 , 以 确 保 政 府 削 减 污 染 物 排出 总 量 目 标 的 实 现 。 此 外 , 要 在 法 律 上 对 排 污 总 量 控 制 的 目 标 、 总 量 设 计 、调 查 和 检 测 、 总 量 分 布 等 做 出 明 确 的 规 定 ; 规 范 初 始 排 污 权 的 分 配 , 加 强监 管 , 杜 绝 “ 寻 租 ” 行 为 。 通 过 立 法 建 立 排 污 权 交 易 市 场 , 规 定 排 污 企 业 可直 接 参 加 排 污 权 交 易 , 使 剩 余 容 许 排 出 量 的 保 有 者 通 过 交 易 使 减 排 获 利 成为 可 能 , 并 以 此 激 励 企 业 自 觉 减 排 。3 加 强 对 污 染 源 的 监 控 , 建 立 科 学 、 准 确 的 信 息 系 统 。 排 污 权 交 易 能否 成 功 , 关 键 在 于 能 否 准 确 计 量 污 染 的 排 放 量 。 目 前 我 国 对 污 染 物 的 监 控还 做 不 到 及 时 、 准 确 、 到 位 。 只 有 确 保 每 个 排 污 企 业 拥 有 的 合 法 的 排 污 权数 量 和 实 际 排 放 量 的 对 应 关 系 , 排 污 权 才 能 具 有 交 易 的 性 质 。 因 此 完 善 监控 系 统 是 保 障 排 污 权 交 易 公 平 、 公 正 进 行 和 控 制 环 境 质 量 的 关 键 。 同 时 应该 建 立 以 计 算 机 网 络 为 平 台 的 排 放 跟 踪 系 统 、 审 核 调 整 系 统 等 , 使 有 关 人员 及 时 掌 控 企 业 的 排 污 状 况 和 排 污 权 交 易 情 况 。 应 在 每 个 排 污 权 交 易 中 心设 立 信 息 发 布 栏 , 及 时 公 示 信 息 , 以 确 保 公 民 知 情 权 , 使 环 保 工 作 纳 入 社会 监 督 范 围 , 提 高 公 民 的 环 保 意 识 。4 转 变 政 府 职 能 , 发 挥 政 府 应 有 的 作 用 。 随 着 排 污 权 交 易 制 度 的 确 立及 排 污 权 交 易 市 场 的 发 育 和 完 善 , 政 府 必 须 转 变 职 能 , 由 管 理 者 向 服 务 者转 变 。 政 府 要 由 排 污 权 额 度 的 直 接 发 放 者 转 变 为 排 污 权 市 场 交 易 的 监 督 、保 护 、 服 务 者 。 政 府 职 能 可 以 限 定 为 区 域 排 放 总 量 的 确 定 、 环 境 容 量 的准 确 评 价 、 排 污 权 的 审 核 、 排 污 权 的 初 始 分 配 、 建 立 排 污 权 交 易 系 统 、 建立 和 完 善 排 污 权 交 易 市 场 以 及 制 订 相 应 的 规 则 等 。5 进 行 技 术 与 制 度 创 新 , 降 低 排 污 权 交 易 成 本 。 排 污 权 交 易 中 存 在 信息 收 集 、 谈 判 费 用 等 各 种 交 易 成 本 , 这 在 一 定 程 度 上 会 抵 消 企 业 参 与 交 易获 得 的 节 约 污 染 治 理 成 本 的 收 益 , 使 交 易 变 得 无 利 可 图 。 所 以 应 采 用 新 技术 , 设 立 排 污 权 交 易 中 介 机 构 , 提 供 交 易 信 息 、 办 理 排 污 权 储 存 和 借 贷 服务 等 。 同 时 进 行 制 度 创 新 , 政 府 应 提 供 免 费 信 息 服 务 , 适 当 减 免 监 督 与 执行 的 费 用 ; 建 立 相 应 的 激 励 机 制 , 对 积 极 减 排 、 积 极 出 售 排 污 权 的 企 业 从资 金 、 税 收 、 技 术 等 方 面 予 以 支 持 ; 鼓 励 排 污 权 作 为 企 业 资 产 进 入 破 产 或兼 并 程 序 等 。6 逐 步 扩 大 排 污 权 交 易 市 场 和 主 体 范 围 。 排 污 权 交 易 需 要 一 定 的 技 术支 持 和 经 济 条 件 。 只 有 在 市 场 经 济 较 为 发 达 、 法 制 和 公 共 管 理 较 为 健 全 、环 境 监 测 力 量 较 为 强 大 的 地 区 , 才 能 实 现 建 立 排 污 权 交 易 市 场 的 目 的 。 然而 , 我 国 地 区 间 经 济 发 展 不 平 衡 , 不 是 任 何 地 区 都 有 条 件 组 建 排 污 权 交 易市 场 。 当 前 较 适 宜 的 地 方 是 东 南 沿 海 经 济 发 达 地 区 或 东 部 市 场 经 济 较 为 成熟 的 部 分 大 城 市 , 因 此 要 逐 步 扩 大 排 污 权 交 易 市 场 , 力 争 建 立 全 国 性 的 交易 市 场 。 对 于 排 污 权 交 易 主 体 的 确 立 可 借 鉴 国 外 的 经 验 , 分 为 一 级 和 二 级市 场 交 易 主 体 , 包 括 个 人 、 企 事 业 单 位 及 政 府 。 同 时 , 注 意 选 择 适 宜 的 交易 方 式 。 在 初 始 阶 段 , 排 污 权 转 让 可 以 采 取 分 散 交 易 方 式 , 企 业 富 余 的 排污 权 可 以 公 开 竟 价 拍 卖 , 也 可 以 和 买 方 分 别 谈 判 。 应 确 保 主 体 的 经 济 活 动平 等 性 , 无 论 是 作 为 排 污 者 的 企 业 , 还 是 政 府 、 各 类 组 织 以 至 于 个 人 排 污者 , 都 可 以 成 为 交 易 主 体 。 鼓 励 公 众 广 泛 参 与 到 排 污 权 交 易 中 , 通 过 收 购排 污 权 许 可 证 等 方 式 限 制 排 污 , 保 护 自 己 的 生 活 和 生 存 环 境 。7 实 行 排 污 权 初 次 分 配 有 偿 化 。 在 我 国 , 环 境 对 污 染 容 纳 能 力 的 有 限性 、 总 量 控 制 任 务 的 艰 巨 性 和 污 染 源 的 复 杂 多 样 性 , 使 得 排 污 指 标 十 分 紧缺 。 所 以 , 在 排 污 权 交 易 伊 始 就 要 实 行 污 染 控 制 总 量 指 标 初 次 分 配 的 有 偿化 , 以 充 分 体 现 污 染 者 付 费 原 则 。 政 府 应 对 长 期 无 偿 占 用 排 污 指 标 的 单 位进 行 改 制 , 对 新 建 单 位 采 取 拍 卖 和 奖 励 等 有 偿 方 式 分 配 排 污 权 , 全 面 实 现排 污 指 标 的 有 偿 初 次 分 配 。 在 此 基 础 上 , 再 通 过 市 场 实 现 污 染 源 之 间 排 污权 的 再 分 配 。