建筑领域在中国碳市场抵消机制中前景研究.pdf

建筑领域在中国碳市场抵消机制中前景研究 说明 德国国际合作机构GIZ是一家联邦企业，旨在帮助德国政府实现国际合作项目的各项目标，实现可持续发展。 出版方 德国国际合作机构GIZ 注册地 德国波恩和埃施博恩 温室气体监测能力建设项目 地址北京朝阳区麦子店街 37 号 盛福大厦 860 室 邮编100125 网址www.ets-china.org 项目负责人 Constanze Boening 项目委托方 德国联邦环境、自然保护、建筑和核安全部 作者 周胜，段茂盛 清华大学能源环境经济研究所 2014年11月 北京 声明 本文为清华大学相关专家编写。其中所表达的观点、解释和结论由作者所有，并不一定代表德国国际合作机构 或德国联邦环境、自然保护、建筑和核安全部的观点。本文对所提供的信息不提供任何类型的担保。 本报告主要分为两部分内容。其中第一部分内容对中 国碳市场的抵消机制进行了系统综述，为报告第一章 到第三章。第二部分内容针对建筑领域在中国碳市场 抵消机制中前景进行了重点分析，为报告第四章到第 七章。 在中国碳市场的抵消机制综述部分，首先对自愿减排 市场成立背景、交易规则，以及国内发展现状进行了 回顾；然后对国内试点碳市场的抵消机制进行重点分 析和，包括抵消机制国内发展现状，对碳市场可能影 响和实施效果；最后对未来全国统一碳市场中建立抵 消机制需要考虑的因素进行分析，包括覆盖范围、与 碳市场中其它规则和国内其它节能减碳政策之间的协 调等相关内容。 而在建筑领域在中国碳市场抵消机制中前景部分，首 先对中国建筑能耗和减排潜力进行了量化分析，包括 中国建筑能耗现状，节能减排潜力和全球碳市场参与 情况。其次重点分析了建筑领域相关减排方法学，包 括CDM机制下的大型项目方法学和小型项目方法学及 其应用案例，以及国内目前正在积极推进的既有建筑 采暖节能改造减排方法学的编写和建筑碳排放计算方 法国际标准的制定等，并对基准线排放的确定和方法 学应用中存在的问题和障碍进行了总结分析。除方法 学应用障碍分析外，报告还分析了建筑节能减排项目 参与碳市场的其他障碍，总结了建筑领域节能减排相 关的法律法规，进一步分析建筑领域项目参与碳市场 的前景，最终针对如何利用碳市场促进建筑节能减排， 提出了相关政策建议。 报告摘要 目录 1 核证自愿减排量交易 ................................................................................................................................................................................................. 1 1.1 自愿减排市场成立背景 ...................................................................................................................................................................................... 1 1.2 自愿减排交易规则 .................................................................................................................................................................................................. 1 1.3 国家核证自愿减排交易体系发展现状 .................................................................................................................................................... 4 2 国内试点碳市场抵消机制 ...................................................................................................................................................................................... 6 2.1 抵消机制对碳市场的影响 ................................................................................................................................................................................. 6 2.2 国内试点抵消机制的现状 ................................................................................................................................................................................. 6 2.3 国内试点抵消机制的评价 ................................................................................................................................................................................. 8 3 全国统一碳市场建立抵消机制需要考虑的因素 .................................................................................................................................. 10 3.1 抵消机制覆盖范围的限制 .............................................................................................................................................................................. 10 3.2 抵消机制与碳市场中其它规则之间的协调 ...................................................................................................................................... 10 3.3 抵消机制与碳排放控制目标完成情况考核的协调 ..................................................................................................................... 10 3.4 抵消机制与国内其它节能减碳政策的协调 ...................................................................................................................................... 10 4 中国建筑能耗和减排潜力分析 ........................................................................................................................................................................ 11 4.1 建筑能耗现状 .......................................................................................................................................................................................................... 11 4.2 建筑领域节能减排潜力 ................................................................................................................................................................................... 11 4.3 建筑领域在全球碳市场情况 ........................................................................................................................................................................ 13 5 建筑领域相关减排方法学 ................................................................................................................................................................................... 13 5.1 大型项目方法学及其应用案例 .................................................................................................................................................................. 14 5.2 小型项目方法学及其应用案例 .................................................................................................................................................................. 14 5.3 基准线排放的确定 ............................................................................................................................................................................................... 15 5.4 方法学应用中存在的问题和障碍 ............................................................................................................................................................. 16 6 建筑领域特定方法学和标准制定简介 ........................................................................................................................................................ 16 6.1 既有建筑采暖节能改造减排方法学 ....................................................................................................................................................... 16 6.2 建筑碳排放计算方法国际标准 .................................................................................................................................................................. 17 7 建筑领域节能减排项目在中国碳市场中前景 ....................................................................................................................................... 17 7.1 建筑节能减排项目参与碳市场的障碍分析 ...................................................................................................................................... 17 7.2 建筑领域节能减排相关规定 ........................................................................................................................................................................ 18 7.3 建筑领域项目参与碳市场的前景 ............................................................................................................................................................. 19 7.4 利用碳市场促进建筑节能减排的政策建议 ...................................................................................................................................... 19 致谢.............................................................................................................................................................................................................................................20 参考文献 ................................................................................................................................................................................................................................. 20 附表.............................................................................................................................................................................................................................................20 1 1 核证自愿减排量交易 1.1自愿减排市场成立背景 自愿减排指自愿碳减排市场中，个人、企业、政府为 了对自己排放的温室气体作出抵偿，力图实现“碳中 和”，而购买碳信用额的一种交易模式。 自愿减排量的用途主要分为自愿市场和强制市场两方 面。自愿市场中，企业或者个人为了展现其良好的社 会形象，以社会责任为出发点，自愿购买碳减排量而 产生交易。市场需求主要来自于各类机构和个人的自 发减排意愿，这种意愿不具有任何强制性。强制市场 是指将核证自愿减排量作为碳排放权交易市场的一种 抵消选择，将购买项目的减排量用以抵消企业或其他 组织生产活动所产生的二氧化碳，满足其排放配额的 要求，实现履约。 自愿减排市场是碳排放权交易市场的过渡和补充。自 愿减排市场具有灵活的交易规则和标准体系，可以先 行发展，作为全国碳市场的过渡；覆盖碳排放权交易 体系之外的农林业、交通、民用建筑等领域，可以作 为碳排放权交易体系的补充，通过设立抵消机制，将 碳排放权交易体系未覆盖行业及企业纳入体系，能够 有效地降低实现体系目标的成本。 国际碳市场中已存在的自愿减排量交易主要有联合国 气候变化框架下CDM执行委员会EB签发认证的减 排信用CERs和自愿减排量VERs两种形式。我国自 愿减排市场自发形成，在较长时期内存在以下多方面 的问题1市场需求波动，需求不足，供需关系不平衡； 2全国性登记注册系统缺乏，市场缺乏有效的监管， 信用基础薄弱，秩序相对混乱；3目前缺乏统一和认 证，自主标准的空白不利于构建市场信心，包括项目 认证的标准、认证机构的标准等；4交易平台重复， 整个交易链条资源配置不合理等。因此急需国家出台 统一的规则制度和标准，规范自愿减排市场的运行。 为保障自愿减排交易活动有序开展，调动全社会自觉 参与碳减排活动的积极性，为逐步建立总量控制下的 碳排放权交易市场积累经验，奠定技术和规则基础， 2012年6月，国家发展改革委发布了温室气体自愿 减排交易管理暂行办法，对基于项目的温室气体自 愿减排交易规则进行了详细规定，公布了统一的方法 学、审定和核证减排量标准、合法的交易机构和第三 方审定核证机构等。中国自愿减排交易体系下的减排 量称为“核证自愿减排量CCER”。 1.2自愿减排交易规则 截至2014年11，国家发布的主要自愿减排交易方面 的法规如表1所示 表1 国内自愿减排交易体系主要法规 法律法规 名称 发布机构发布时间主要内容 温室气 体自愿减 排交易管 理暂行 办法 国家发展 和改革 委员会 2012年 6月13日 自愿减排交易的覆盖范围、方 法学依据、项目申请和备案的 要求和流程、减排量的审定和 备案的流程等； 减排量交易的形式和流程、减 排量的注销； 国家主管部门的职责和工作 规则； 交易机构、审定和核证机构的 备案资质、工作流程等 温室气 体自愿减 排项目审 定与核证 指南 国家发展 和改革 委员会 2012年 10月9日 对暂行办法中有关审定与 核证机构的资质审核、审定与 核证工作流程和规则作出了明 确和细化的要求 自愿减排交易管理暂行办法的出台，为国内抵消 指标的管理设置了统一标准，减排指标的质量有所保 证，降低了试点ETS实施抵消机制的难度。实施碳排 放权交易的各个试点不需要再出台具体的对减排项目 的要求，以保证项目的额外性、可监测性、永久性等 内容。 1. CCER体系纳入范围 国内外机构、企业、团体和个人均可参与温室气体自 愿减排量交易。 2. CCER交易主要流程梳理 自愿减排项目，首先应该属于国家规定的项目类别， 并符合经过备案的方法学。申请备案的项目在申请前 应由经备案的审定机构审定，审定完成后，向相关国 家主管部门申请自愿减排项目备案。在项目产生减排 量后，应由审定和核证机构对减排量进行核证，并出 具减排量核证报告，并向国家主管部门申请减排量备 案。自愿减排项目减排量经备案后，在国家登记薄登 记方可在经国家备案的交易机构内交易。主要流程如 图1所示。 2 3. CCER项目申请要求 温室气体自愿减排交易管理暂行办法规定，申请 备案的自愿减排项目应于2005年2月16日之后开工 建设，且属于以下任一类别 ①. 采用国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排 项目； ②. 获得国家发展改革委批准作为清洁发展机制项目， 但未在联合国国清洁发展机制执行理事会注册的 项目； ③. 获得国家发展改革委批准作为清洁发展机制项目 且在联合国清洁发展机制执行理事会注册前就已 经产生减排量的项目； ④. 在联合国清洁发展机制执行理事会注册但减排量 未获得签发的项目。 国家主管部门接到自愿减排项目的备案申请材料后， 委托专家进行技术评估，会同关部门依据专家评估意 见对自愿减排项目备案申请进行审查，对符合下列条 件的项目予以备案，并在国家登记簿登记。 ①. 符合国家相关法律法规； ②. 符合本办法规定的项目类别； ③. 备案申请材料符合要求； ④. 方法学应用、基准线确定、温室气体减排量计算 及监测方法得当； ⑤. 具有额外性； ⑥. 审定报告符合要求； ⑦. 对可持续发展有贡献。 4. 减排量备案及交易规则 经备案的自愿减排项目产生减排量后，作为项目业主 的企业在向国家主管部门申请减排量备案前，应由经 国家主管部门备案的核证机构核证，并出具减排量核 证报告。 国家主管部门接到减排量备案申请材料后，委托专家 进行技术评估，依据专家评估意见对减排量备案申请 进行检查，对符合下列条件的减排量予以备案 ①. 产生减排量的项目已经国家主管部门备案； ②. 减排量检测报告符合要求； ③. 减排核证报告符合要求。 自愿减排项目减排量经备案后，在国家登记簿登记并 在经备案的交易机构内，依据交易机构制订的交易细 则进行交易。用于抵消碳排放的减排量，应于交易完 成后在国家登记簿中予以注销。 5. 审定与核证机构管理规则 从事自愿减排交易项目审定和减排量核证业务的机 构，应通过其注册地所在省、自治区和直辖市发展改 革部门向国家主管部门申请备案。国家主管部门接到 审定与核证机构备案申请材料后，对审定与核证机构 备案申请进行审查，并于审查完成后对符合下列条件 的审定与核证机构予以备案1成立及经营符合国家 相关法律规定；2具有规范的管理制度；3在审定 与核证领域具有良好的业绩；4具有一定数量的审核 员，审核员在其审核领域具有丰富的从业经验，未出 现任何不良记录；5具备一定的经济偿付能力。 温室气体自愿减排项目审定与核证指南对其具体 要求如下 图1 CCER审定及交易主要流程 3 ①. 具有独立法人资格，企业注册资金不少于3000 万元，事业单位/社会团体开办资金不少于2000 万元。 ②. 具有开展业务活动所需的固定场所、设施及办公 条件。 ③. 具有开展业务活动所需的稳定的财务支持和完善 的财务制度，并具有应对风险的能力，确保对其 审定与核证活动可能引发的风险能够采取合理有 效措施，并承担相应的经济和法律责任。 ④. 已建立了应对风险的基金或保险（风险基金 或者保额应与业务规模相适应，且不低于1500 万元）。 ⑤. 已建立了健全的组织机构及完善的内部管理制 度，规范管理审定与核证业务的有关活动与 决定。 ⑥. 具有至少10名专职审定和（或）核证人员，并且 其中至少有5名人员具有两年及以上温室气体减 排项目审定或核证工作经历（如清洁发展机制、 自愿减排机制或黄金标准机制下的审定与核证经 验），以确保其有能力在获准的专业领域内开展 审定与核证工作。审定或核证人员要熟悉与温室 气体减排相关的法律法规和标准，了解审定与核 证工作程序及其原则和要求，掌握相关行业方面 的专业知识和技术，掌握审定与核证活动相关的 知识和技能，包括项目的基准线和监测方法学、 额外性以及相关法规要求、监测和测量设备的管 理及校准、数据和信息管理评估等。 ⑦. 在审定与核证领域内具有良好的业绩。 ⑧. 在所从事的审定与核证业务活动中没有任何违法 违规行为记录。 审定与核证机构在准备、执行和报告审定及核证工作 时，应遵客观独立、公平公正、诚实守信、认真专业 等基本原则。 审定流程主要包括合同签订、审定准备、项目设计 文件公示、文件评审、现场访问、审定报告的编写及 内部评审、审定报告的交付等7 个步骤，审定要求包 括自愿减排项目应当满足项目资格条件、项目设计 文件、项目描述、方法学选择、项目边界确定、基准 线识别、额外性、减排量计算和监测计划等九个方面 的要求。 核证流程主要包括合同签订、核证准备、监测报告 公示、文件评审、现场访问、核证报告的编写及内部 评审、核证报告的交付等7 个步骤。核证要求包括 1减排量的核证要求，自愿减排项目减排量的唯一性， 项目实施与项目设计文件的符合性，监测计划与方法 学的符合性，监测与检测计划的符合性，校准频次的 符合性，减排量计算的合理性；2监测计划或者方法 学的临时偏移，项目信息或参数的纠正，计入期开始 时间的变更，监测计划或者方法学永久性的变更，项 目设计的变更。 经备案的审定和核证机构，在开展相关业务过程中如 出现违法违规情况，情节较轻的，国家主管部门将责 令其改正；情节严重的，将公布其违法违规信息，并 通告原备案无效。 6. 交易机构管理规则 交易机构通过其所在省、自治区和直辖市发展改革部 门向国家主管部门申请备案。国家主管部门对交易机 构备案进行审核检查，并于审查完成后对符合以下条 件的交易机构予以备案 ①. 在中国境内注册的中资法人机构，注册资本不低 于1亿元人民币； ②. 具有符合要求的营业场所、交易系统、结算系统、 业务资料报送系统和与业务相关的其他设施； ③. 拥有具备相关领域专业知识及相关经验的从业 人员； ④. 具有严格的检查稽核、风险控制等内部监控 制度； ⑤. 交易细则内容完整、明确、具备可操作性。 对自愿减排交易活动中有违法违规情况的交易机构， 情节较轻的，国家主管部门将责令其改正；情节严重 的，将公布其违法违规信息，并通告其原备案无效。 7. 注册登记系统 温室气体自愿减排交易管理暂行办法规定，国家 主管部门建立并管理自愿减排交易登记簿，用于登记 经备案的自愿减排项目和减排量，详细记录项目基本 信息及减排量备案、交易、注销等有关情况。在每个 备案完成后的10个工作日内，国家主管部门通过公 布相关息息和提供国家登记簿查询，引导参与自愿减 排交易的相关各方，对有公信力的自愿减排量进行交 易。经备案的交易机构的交易系统与国家登记簿连接， 实时记录减排量变更情况。用于抵消碳排放的减排量， 应于交易完成后再国家登记簿中予以注销。 4 注册登记系统的上线是CCER能够签出并进入交易的 关键一环，这将保证每一份CCER被系统记录和可追溯， 包括指标的登记签发、流转、取消等信息。 1.3国家核证自愿减排交易体系发展现状 1. 已备案的交易机构和核查机构 交易机构 截至2014年8月31日，国家发展改革委备案并公布 7家自愿减排交易机构分别为北京环境交易所有限 公司、天津排放权交易所有限公司、上海能源环境交 易所股份有限公司、广州碳排放权交易所有限公司、 深圳排放权交易所有限公司、重庆联合产权交易所集 团有限公司和湖北碳排放权交易中心有限公司。 审定与核证机构 截至2014年11月，国家发展改革委已审核并备案四 批共9家温室气体自愿减排交易审定与核证机构，其 中，第一批2家中国质量认证中心、广州赛宝认证 中心服务有限公司；第二批1家中环联合（北京） 认证中心有限公司；第三批3家环境保护部环境保 护对外合作中心、中国船级社质量认证公司、北京中 创碳投科技有限公司；第四批3家中国农业科学院、 深圳华测国际认证有限公司、中国林业科学研究院林 业科技信息研究所。各机构可从事审定与核证的专业 领域见附表1。 2. 登记注册系统发展情况 国家CCER的国家登记簿作为国家碳交易注册登记系 统的一部分，将与碳交易注册登记系统同时完成。据 报道，2014年10月国家应对气候变化战略研究和国 际合作中心在北京召开了国家碳交易注册登记联调培 训会，对系统做了全面的介绍和讲解，并对系统进行 了全流程测试。 碳交易注册登记系统或将在2014年底正式上线，即意 味着CCER即将签发并交易。注册登记系统的上线时 CCER能够签出并进入交易的关键一环，这将保证指标 的登记签发、流转、取消等信息。 3. 方法学备案情况 自2013年3月至2014年4月，国家发展改革委陆续 通过并备案了四批共178个适合国内自愿减排交易的 方法学，其中第一批52个，第二批2个，第三批123个， 第四批1个（详见附表2），覆盖能源、化工、建筑、 制造业、交通运输、废物处理和农林业等多个领域。 目前已备案的CCER方法学中，173个来自于CDM方 法学，原因在于两种项目具有很高相似性，方法学的 一致性为CCER项目审定、核证和交易降低了难度。 4. 项目备案情况 截至2014年11月2日，已备案并公布的CCER项目共 88个，其中类别一19个，类别二2个，类别三57个， 即其中57个项目是CDM项目，其减排量是补充计入 期产生的减排量。这些项目主要来自能源工业，尤其 是可再生能源行业，各种可再生能源项目数量及减排 总量所占比例如图2和图3所示。项目覆盖东北、华北、 华中、西北、东南、西南等多个地区，各省份项目数 量所占比例如图4所示。已备案项目年预计减排量合 计1900万吨二氧化碳当量/年，计入期内产生的减排 量合计3900万吨二氧化碳当量。详细信息见附表3。 图2 各种可再生能源备案项目数量比例 图3 各种可再生能源备案项目减排量比例 图4 各省CCER备案项目数量 5 就项目类型方面，国家发改委备案的项目中，仍以风 电和水电项目为主，其中风电项目最多，共30个， 占备案项目的三分之一，水电项目共22个，近备案 项目的四分之一。但项目类别逐步呈现多样化，农用 沼气项目和光伏发电项目增多，项目数量分别为12 个和10个。其他项目类别包括生物质发电项目、瓦 斯发电项目、天然气发电项目、油改气发电项目、炭 黑尾气发电项目、余热发电项目、LNG冷能空分项目、 碳汇造林项目等。 业内人士分析称，风电和光伏项目比较受欢迎，风电 项目开发相对简单，且体量较大，光伏项目体量虽不 大，但额外性较好，价格也略高。对于林业碳汇、农 用沼气类项目，虽然具有很高的生态效益和社会效益， 但开发难度较大、体量微小，投入二级市场后，对控 排企业履约的实际影响并不大。 就项目类型而言，首批接受减排量备案审核的项目均 为第三类项目（即获得国家发改委批准为CDM项目且 在联合国CDM EB注册前产生减排量的项目）。原因 此类项目为一次性签发，属于现货，且时间期限短， 风险相对小些。在CCER交易过程中，与计入周期比 较长，分次签发的项目相比，在价格、交易方式以及 谈判策略上可能会有不同。 5. 减排量的备案和签发情况 截至2014年11月4日，已备案CCER项目中39项（包 括正在公示期的2项）完成了第一批减排量的监测报 告，但尚未有项目减排量备案（详细信息见附表4）。 统计显示，39项CCER项目监测期内实际的温室气体 减排量或人为净碳汇量合计1700万吨二氧化碳当量， 占备案项目减排总量的75.19。 6. 交易情况 作为碳排放配额的补充机制，中国核证自愿减排量 CCER允许在碳市场交易。从已有的7个试点市场来 看，中国碳市场还是一个单纯的配额市场，CCER作 为低成本减排及履约的工具，在北京、天津、上海、 深圳和广东五个试点的首年履约中，并未发挥实质 作用。 截至目前，7家备案交易机构已完成的自愿减排量交 易如表2所示。 表2 国内已完成的自愿减排量交易 时间交易机构买方是否控排企业卖方项目名称减排量/t单价/（元/t） 2012/06 上海环境能源 交易所 上海零碳中心否-- 黑龙江某风电 项目 2000 2013/11 北京环境 交易所 东北中石油 国际事业有限 公司 否 龙源北京碳 资产管理技术 有限公司 甘肃安西向阳 风电项目 10000 16 2013/12 广州碳排放权 交易所 广东中石油 国际事业有限 公司 否 中广核风电有 限公司 广东台山下川 岛风电场项目 10000 20 2014/06武汉钢铁集团是中国风电集团 湖北子陵铺、 湖北金泉、湖 北襄州峪山和 湖北枣阳新市 四个风电项目 2015年12月31 日之前减排量 7.5 2014/10 天津排放权 交易所 观澜湖世界高 尔夫明星赛 否 中国水利电力 物资有限公司 云南丘北县赶 马路风电场 项目 1000 15 2014/11 北京环境 交易所 北控置业 （APEC会议场 馆承建方） 否 龙源（北京） 碳资产管理技 术有限公司 甘肃安西向阳 风电场项目 4000 2014/11 天津排放权 交易所 天津天丰钢铁 有限公司 是 中碳未来（北 京）资产管理 有限公司 60000 注“”表示无详细信息 6 2 国内试点碳市场抵消机制 2.1抵消机制对碳市场的影响 将自愿减排作为抵消机制纳入碳排放权交易市场可以 降低ETS覆盖企业的遵约成本；能够促进更多低成本 减排途径的利用；可以作为市场价格调节的一种柔性 机制，避免政府直接干预市场的不良影响；可以激励 ETS未覆盖部门减排，降低社会总体减排成本等。 但同时抵消机制也可能产生不良影响可能影响排放 交易体系的环境完整性；可能影响碳排放交易市场的 价格，进而影响体系对低碳投资的引导作用；可能影 响体系覆盖实体的实际减排行动等。另外，若抵消信 用额的要求不够严格、成本过低，则会导致“劣币驱 逐良币”，影响市场价格；若信用额使用量过高，则 会影响ETS的实际减排量及其目标完整性等。 因此，现有7个试点的碳市场都允许使用自愿减排量 作为抵消。同时，出于保证环境完整性、确保项目减 排量的永久性、避免过多抵消数量影响ETS市场价格 等考虑，ETS会对抵消项目的类型，及减排指标的使 用数量进行限制。 2.2国内试点抵消机制的现状 1. 国内试点抵消机制的规则设定 从规则上来看，各地区的要求如表3所示，主要差异 在于抵消指标类型、抵消项目类型、抵消指标发生地、 抵消指标的产生时间、抵消比例等。 抵消指标类型方面，7个试点都允许使用国家核证自 愿减排量CCER作为抵消指标，北京还允许使用节 能项目碳减排量和林业碳汇项目碳减排量来抵消排 放，重庆鼓励配额管理单位使用林业碳汇项目碳减 排量。 项目类型方面，水电项目建设对环境和生态的影响一 直备受诟病，且体量较大，一旦入市，对市场容量小 的试点影响较大。为规避风险，北京和重庆试点将水