可持续的煤炭税费政策研究 中国能源研究会 煤炭科学研究总院 2014.11 2 2 本报告由能源基金会资助 。 报告内容不代表能源基金会观点 。 2 1 目 录 1 绪论 . 1 1.1 研究背景与意义 1 1.2 国内外研究综述 5 1.3 研究技术路线和主要方法 . 13 2 我国煤炭行业税费现状 14 2.1 我国煤炭税费制度的历史沿革 . 14 2.2 煤炭行业税费结构 . 21 2.3 我国煤炭行业税费水平 . 36 2.4 煤炭行业税费存在的问题 . 39 3 我国煤炭行业税费水平 与煤炭产业经济发展关系研究 . 45 3.1 运用行业数据分析煤炭税费与煤炭产业经济增长关系 . 45 3.2 煤炭行业合理税费负担水平 . 51 3.3 结论 . 56 4 主要产煤国税费政策与借鉴 57 4.1 主要产煤国的税费政策 . 57 4.2 国外产煤国的煤炭优惠政策 . 64 4.3 启示与借鉴 . 66 5 我国煤炭税费改革政策建议 70 5.1 科学确定我国煤炭产业税费负担总体水平 错误 未定义书签。 5.2 推进煤炭增值税改革 错误 未定义书签。 5.3 完善资源税改革方案 错误 未定义书签。 2 5.4 完善煤炭所得税政策 错误 未定义书签。 5.5 实施公平的关税政策 错误 未定义书签。 1 1 绪论 1.1 研究背景与意义 1.1.1 研究背景 新世纪以来，我国煤炭 行 业经过十多年快速发展，生产力水平有了大幅提升，我国己成为世界煤炭生产和消费第一大国。 多年来， 煤炭占我国一次能源生产和消费总量的 比重均在 70左右， 对我国社会经济快速发展起到了关键性支撑作用。 根据我国能源中长期发展战略，到 2020 年和 2030 年煤炭在我国一次能源结构中的比重还将保持在62和 55左右。虽然煤炭需求增速回落，但消费总量仍将保持适度增加。煤炭作为我国主体能源的地位和作用，在今后相当长的时间内还很难改变。 自 2012年 5月以来，煤炭行业受产能集中释放、价格持续降低、进口屡创新高和全社会库存居高不下等因素的影响， 多数 煤炭企业都发生了收入降低、货款拖欠严重、 成本 与费用持续增加、 利润大幅下降 的情况， 致使 企业经营 压力持续加大 。 从全国煤炭经济运行数据来看， 2014 年 1-9 月份，煤炭产量 28.5 亿吨，同比下降 1.28；销量27.3 亿吨，同比下降 1.14；煤炭进口 2.23 亿吨，同比下降 6.7；煤炭库存仍处于高位，截至 9 月底，全社会煤炭库存已经持续 34 个月在 3 亿吨以上，其中，煤炭企业库存 9600 万吨，同比增长 9.8，重点发电企业存煤 8652万吨，同比增长 18.1，可用 29天，主要港2 口存煤 4672 万吨，同比增长 5.8；煤炭价格止跌微升， 10 月 22 日环渤海动力煤价格指数（ BSPI）回升至 497点，两周累计上涨 15点，但整体仍处于 较低水平；行业效益继续下降，前 8个月，规模以上煤炭企业主营业务收入 1.97 万亿元，同比下降 5.2；企业利润 720.4亿元，同比减少 616亿元，下降 46.1；煤炭采选业固定资产投资减少，前 8个月煤炭采选业完成固定资产投资 2992亿元，同比下降 3.3，与“十一五”时期年均增速 26.7相比回落了 30 个百分点。 从当前全国“煤炭需求持续回落、产销量双降、价格低位下滑、库存居高不下、进口煤保持高位、企业利润跳水式下跌、投资增幅下降”等经济运行特点分析， 未来一段时间内煤炭市场不会出现大的好转， 煤炭经济运行压力将进 一步加大。 从政策层面看，政府已提出能源生产和消费革命，在明确煤炭仍然为我国主体能源的同时，也在煤炭总量控制、环境保护、煤炭清洁高效利用等方面提出新的要求。如在大气污染防治行动计划中，明确提出“控制煤炭消费总量。到 2017 年，煤炭占能源消费总量比重降低到 65以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长，通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。”在商品 煤质量管理暂行办法中明确了商品煤的灰分、硫分、运距等要求。在 2014 年 9 月份公布的煤电节能 减排升级与改造行动计划（ 2014 2020年）中明确提出，“在执行更严格能效环保标准的前提下，到 2020年，力争使煤炭占一次能源消费比重下降到 62以内，电煤占煤炭消费比重提3 高到 60以上。” 因此，基于煤炭在国家能源战略中的基础地位、当前煤炭经济面临的巨大压力、日趋严厉的环境约束和国家能源政策走向，煤炭行业目前 处于深化改革的必然时期和最佳时期， 行业 转型 发展 是 必经之路。税费政策作为国家 对煤炭行业发展态度的集中体现， 无疑是 煤炭行业转型发展 最重要的核心动力之一，如何在这一过程中充 分发挥税费政策的作用将成为本课 题 研究的重心。 1.1.2 研究意义 （ 1） 保障我国煤炭能源安全的有效途径 煤炭在我国占据主要能源地位，是我国国民能源的保障。在我国，应用煤炭的历史已超过 6000 年，煤炭对我国社会经济、文明的发展做出了重要贡献 。目前我国大约有 75的工业燃料、 65的化工原料、85的民用燃料都是由煤炭工业提供 ，我国的可持续发展需要稳定的能源保障。因此，国家需要制定合理的税费政策，为煤炭产业的可持续发展提供良好的政策环境，进而保障我国的能源安全。 （ 2） 实现煤炭行业健康发展的客观要求 从社会发展和能源结构来看，我国需要大量的能源为社会进步和经济发展提供动力和保障，其中煤炭能源在我国能源结构中占有相当比例。 2013 年， 中国煤炭消费总量约为 36.5 亿 t，煤炭消费比重仍占能源消费总量的 65.9。 制定合理的煤炭税费政策，使其与煤炭市场发展密切配合，有利于其发挥出强大的调节作用，以便更好的推进我国煤炭产业可持续发4 展 。 但是我国煤炭税费 政 策在煤炭能源的优化配置方面仍然存在一定的问题，使税费 的调控作用得不到有效地发挥。如何使煤炭能源节约使用、如何使 生产开采煤炭的技术手段得到不断的进步等均应是基于煤炭 行业健康稳定发展的煤炭税费政策改革的重要内容，在煤炭形势发生变化的情形下，对煤炭行业税费政策进行研究具有战略意义。 （ 3） 我国煤炭资源清洁高效利用与生态环境保护的需要 鉴于我国以煤炭为主的能源结构在未来不会发生根本性的变化，加强煤炭的清洁高效综合利用与生态环境保护的工作，是煤炭产业发展的必然趋势。为了治理改善因 常年煤炭资源的开发与利用所产生的大量废渣、废水和废气 ， 运用“减量化、再利用、再循环”的经济理念，实现煤炭能源的清洁生产和节能减排 。 通过传统的“资源 -产品 -污染物排放”到“资源 -产品 -再生资源”的发展方式转变， 培育新的经济增长点，促进 矿区生态环境保护。 在加快煤炭清洁高效利用与改善矿区生态环境的同时，投入的成本和费用也随之有所提高。因此，政府应给予煤炭产业相应的税费扶持政策，以鼓励煤炭企业未来发展方向。 （ 4） 我国国民经济持续稳定发展的需要 1994 年分税制改革以来，我国经济增长和税收收入增长都取得了显著的成效。随着经济市场的变化，为了保持经济持续稳定发展，我国政府出台了一系列的财政政策，包括增加政府支出和政府减税退税等，这一系列举措对我 国经济持续稳定增长起到了举足轻重的作用。但是，对于我国煤炭产业这类基础行业，税负过重势必会使得资本增5 长降低，投资减弱，在削弱了煤炭产业实力的同时，也 降低了经济增长率，最终制约整个 国民 经济的健康稳定发展。 目前我国煤炭企业税费负担总体 水平过重 ，使得煤炭企业 成为实际高额税负的主要承担者，既干扰了企业的 健康发展，也不利于未来国民经济的持续稳定 。在市场化的今天， 税费 政策作为促进 煤炭经济增长的有力手段，需要坚持其连续性和稳定性，并不断改革 和完善，以保持 我国国民 经济平稳较快的发展。 1.2 国内外研究综述 1.2.1 国外研究综述 （ 1） 关于实际税负的研究 在美国等西方发达国家，企业实际税负主要体现在实际税率（ ETR，Effective Tax-rate）上，很多学者在该领域进行了大量研究，取得了许多具有重大价值的科研成果，为政策制定者和研究者提供了可靠的证据。 Shevlin和 Porter（ 1992）在其研究中比较了两个企业规模有重大差异的样本的实际税率，得出税收改革增大了大公司的税收负担的结论。 Janssen 和 Buijink（ 2000）对荷兰公司的所得税税负公平性进行了研究，并对影响实际税率的多个因素采用多元回归分 析。结果发现荷兰公司的某些特征与实际所得税税率有密切关系。对实际税率产生重要影响的公司特征包括公司规模、外部经营程度、资产密度、6 业绩、财务杠杆率、是否是上市公司以及公司亏损状况。 Derashid 和 Zhang2003以马来西亚的数据研究了产业政策对实际税 率与公司规模关系的影响，结果表明，大公司并不比小公司的实际税率 高，对特定的受到产业政策支持的行业，大公司的实际税率显著较低。 （ 2）关于矿产资源税费理论的研究 西方经济学者一般将矿产资源（采掘业）所征税费统称为“租金税”，因为政府向采掘企业征收经济租金 。这些税收包括基于产出或总收入的开采税（有时又称特许权使用费）、净利润税、执照费和财产税。 Douglas H.Eldridge（ 1950）研究了矿业企业税收激励问题。分析得出，根据耗竭矿物资产消耗进行税收减免比其他任何类型投资的资本回收免税的理由更充分，这种优先于其他经济活动而刺激矿物开采和抵消大量难以避免的耗竭资源上的投资风险的特殊税务处理是值得怀疑的。而且，这种税收设置在政府试图 影响投资基金分配上也是无效的。消除过度 耗竭扣减和其他资本投资摊销 的 处理方式将改进税收体系，并且会促进国家更有效、更经济的使用 矿产资源。 H.F.Campbell,R.K.Lindner1985建立了矿产勘查和资源税的关系模型。这个最优矿产勘查成果模型被用于决定相对于矿物开发成果中性 的资源租金税的充分条件和分析不同税率的资源租金税对收入的影响， 分析了在考虑风险情况下资源租金税对风险中性公司勘探行为的影响。 7 此外， Charles D.Kolstad,Frank A.Wolak.Jr1985对美国西部煤炭税的市场结构和策略进行了研究。 （ 3）关于矿业税收制度的研究 Robert Conrad, Zmarak Shalizi, Janet Syme1990研究了 依赖于矿产资源的发展中国家的税费制度安排，主要考虑这些国家是否为这些矿产储备的衰竭获得了足够的汇报，以及他们是否承担了太多的风险。他们通过一个简单的现金流量模型，解释了不同的税收 工具如何 影响政府和矿产企业的风险分担和利益补偿。 J.V.M萨马、 G纳雷西（ 2001）主要分析了世界 15个主要矿产国的实例，探讨了目前国际矿产课税的趋势与问题。 张新安（ 2004）比较分析了 40 多个实行市场经济的重要矿产国的矿业税费制度，对市场经济国家矿业税费制度的主要目标、演变过程、税制模式、 税费种 类以及近些年来一些重要矿业国对矿业税费制度的调整等内容进行了 充分的比较研究。 1.2.2 国内研究综述 我国煤炭税费问题一直 是理论界和企业界关注的焦点，许多学者和研 究机构都针对我国煤炭税费进行了研究，并取得了一系列成果。综合而言 ，这些研究成果主要集中在“煤炭行业税费负担研究”、“煤炭税费制度改革研究”、“煤炭资源税改革研究” 3个方面。 （ 1） 关于煤炭行业税费负担的研究 中国煤炭工业协会和中国煤炭经济研究会（ 2004）开展了“煤炭企业税费负担调研”，从国家税制改革对煤炭工业的影响、煤炭企业8 税费负担、煤炭增值税负担、资源税和矿产资源补偿费等方面进行了详尽的研究，得出以下结论 ① 我国煤炭企业整体税负水平高，加重了税收负担，制约了煤炭工业的发展； ② 煤炭增值税高是煤炭税收负担重的主要原因； ③ 资源税征收没有真正起到保护和促进煤炭资源开发利用的作用，调整资源稽查收益的作用有限； ④ 资源税与资源补偿费同时征收加重了煤炭企业负担。 中南大学商学院、长沙矿山研究院的李自如（ 2002）和冯菱君（ 2003）比较全面地分析了我国现行矿业税费制度的现状与问题，较为深入地分析了税收负担较重的原因，提出了相应的政策建议。 孙玉栋（ 2005）通过对 1997-2003年产业税收负担与总体税收负担进行比较研究，结果表明我国第一产业公司的税收负担明显低于总体税收负担，并与总体税收负担的差距有逐年拉大的趋势；第二产业公司实际税负高于总体税负水平，但与宏观税负的差距有逐年拉近的趋势；第三产业公司税负高于总体税收负担要更多一些，同时与总体税收负担的差距有逐年拉大的趋势。 刘宏（ 2007）认为 1994 年国家税制改革以后， 煤炭工业与其他工业相比显失公平。税收负担已超过了煤炭企业的承受能力，严重影响了煤炭工业的发展 。造成煤炭行业税收负担过重的原因有增值税过重且存在不合理因素；矿产资源税和资源补偿费也不尽合理； 出口退税等其他税种也在一定程度上存在 着 对煤炭企业不利的因素。提出政府应当完善税收政策，企业强化管理，调整结构，深化改革，使煤炭行业走上健康发展之路。 9 董恒英，许西美（ 2010）认为煤炭企业属于采掘企业，与加工制造类企业相比，煤炭企业的特殊性比较突出，煤炭生产成本中的物资消耗均不构成产品实体。在煤炭产品成本支出项目中，原材料消耗在整体成本投入中所占比例较小，而煤炭企业的“大自然”成本 -土地塌陷补偿费、青苗补 偿费、征地迁村费、探矿权价款、采矿权价款、环境治理等方面的投入大 ，却得不到正常抵扣，使煤炭企业的实际税收负担远高于其他行业。 李国平、张海莹（ 2010）以四川省南部山区某县煤炭资源开采企业为例，在了解该县煤炭资源开采企业实际交纳税费情况的基础上，分析对比 该县煤炭资源开采企业实交税费负担水平与全国煤炭采选业应交税费负担水平，发现企业实交普遍适用税费负担水平高于应交普遍适用税费负担水平，企业实交资源税费和环境税费负担水平均低于应交资源、环境税费负担水平 ， 认为煤炭资源开采企业实际负担税费水平较重且结构不合理。 （ 2） 关于煤炭税费制度改革的研究 中国煤炭工业协会（ 2007）开展“煤炭企业税费制度改革研究”，从我国税制改革的发展趋势和煤炭企业税费制度现状及存在问题入手，借鉴国外有关煤炭的税费制度和政策，提出我国煤炭企业税费制度改革的构想 ① 逐步深化煤炭增值税改革，提出增值税应由 “生产型”改为“消费型”，并降低增值税税率，将煤炭行业增值税率改 为9； ② 改革煤炭资源税和资源收费办法，并提出 2种资源税改革方案；③ 制定企业所得税优惠政策； ④ 进一步完善煤炭进出口税制，建议对10 我国稀缺煤种出口征收 5关税，其他煤种出口实行零关税，对煤炭进口实行零关税，对进口高硫、高灰煤炭加征 5关税； ⑤ 研究开征环境保护税，做了开征环境保护税的基本设想。该项研究也 提出了相应的政策建议。 中国煤炭经济研究院（ 2013）发布了“加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告”，该报告较为详尽地分析了我国煤炭税费制度存在的问题及其产生的原因， 系统地整理了我国煤炭企业目前各种税费的征收标准，并给出了解决我国煤炭税费问题的政策建议。 安体富、王海勇（ 2004）详细分析了我国新一轮税制改革的 性质、理论与政策，在国内第一次明确提出了结构性减税理论，并对增值 税、所得税等税种改革问题提出了独到的见解。 张志仁（ 2004）认为我国整 体的税收体质改革包含了能源税收体制 改革，这两者是相互联系的，从我国目前的能源分布结构、开采类型和消费模式来看，政府对能源税收制度体系的改革应重点从以下两点着手一是开征能源排污水，如硫税、碳税等，这是对能源在消费过程中所产生的污染物而征收的，主要目的在于保护环境；二是增设燃油税等，主要目的在于完善能源的消费税。 廉春慧（ 2005）认为能源税收体制的改革应避免急功近利。由于保护我国能源的总体安全是极其重要的 --关系到我国未来的发展，因此我国在制定能源税收政策时应该适当的加快制定的步伐，同时也要有计划的分步骤进 行。各个能源税种在什么情况下实施更有利、是否容易实施都不是完全相同的，随着时间的推移，能源 税收政策的目的11 不是一成不变的，因此政策的着重点也应随着变化， 在刚开始改革的时候有关部门最好选择消费者容易接受的税种，比如征收成本相对低的税种，以使得税收制度改革能顺利的进行、完成。 （ 3） 关于煤炭资源税改革的研究 中国煤炭地质总局和大同煤矿集团（ 2006）联合开展了“煤炭资源税改革研究”，系统地对煤炭资源税改革进行了设计。该研究给出了各种条件下的煤炭资源纳税储量基数，设计了煤炭资源九大税区，制定了定额税率测算方案，并且 设计了煤炭资源税的两种征管制度。 长策智库（ 2013）发布了美丽中国与资源税改革研究报告，提出了以下几点资源税改革建议 ① 整合不同税费品种； ② 选择合适的税率改革时机； ③ 实行试点改革制度； ④ 中央与地方的收益与责任合理分配。 杨人卫（ 2005）、宋媛光（ 2005）、张海涛（ 2006）、晋瑞丽、李蓓（ 2007）、姚丽莎（ 2007）认为，目前资源税的设计理念与可持续发展目标不协调，未实现保护资源的目的；计税方法不合理，变相鼓励掠夺开采；资源税率过低，起不到明显调节作用。 张海涛（ 2006）认为资源税的计税依据应改为生产数量，资源税率设计应考虑多种因素，按照“质高、稀缺，税率就高”的基本原则设计。 张丽新（ 2005）、吴颖（ 2007）、崔振民、陈云宝（ 2005）表达了我国现行资源税税率低及计税不合理的观点，并提出实行以利润为基础的资源 税。 12 李国平、张海莹（ 2010）对我国采矿行业 2004-2008年的总体税负率以及增值税、所得税和资源税税负率进行了研究，并将其与制造业和电力、燃气及水的生产供应业的税负率进行了比较。认为采矿行业普适税费负担水平偏重，资源税税负水平偏轻。如果将相关的环境税费计算在内，采矿业的总体税负水平将更重。建议实施结构性减税措施，降低采矿企业普适税费负担水平，冲抵资源税改革初期给采矿业及其相关行业所增加的税负额，缓解对宏观经济所造成的负面影响。 （ 4） 简要评述 纵观国内 外 相关研究文献，无论在理论研究层面，还是制度研究层面，已取得了丰硕成果。国外对矿产资源税费研究较早，主要集中在税收 对效率影响的理论研究及对资源产业投资、勘探及开采影响的实证研究 。我国对矿产资源税费的研究更多集中在对现行税费制度的问题剖析及改进完善措 施上，理论性相对不足。但从相关研究文献看，对矿业税费研究至少在以 下几个方面达成了共识 ① 煤炭行业是我国国民经济中的基础行业，对国民经济的健康发展有着重要影响。国家应采取合理的税费政策，切实减轻煤炭企业税费负担，为煤炭企业的发展创造良好 环境。 ② 应积极推动资源税改革，构建合理的资源税政策，促进煤炭资源的保护和合理开发。 ③ 立 税清费、优化税费结构，推动煤炭整体税费改革，促进煤炭外部成本内部化。 13 1.3 研究技术路线和主要方法 1.3.1 研究技术路线 本研究主要有五部分内容 ，分别就以下主要研究路线予以展开 第一章绪 论。首先交代 课题 的研究背景与意义；其次介绍国内外关于税费 的研究综述；再次论述研究技术路线和主要方法。 第二章我国煤炭行业税费负担现状。首先介绍我国煤炭税费制度的历史沿革；其次阐述 煤炭行业税费结构和负担；最后指出煤炭行业税费存在的问题 。 第三章我国煤炭行业税费水平 与煤炭产业经济发展关系研究。首先运用行业数据分析煤炭税费与煤炭产业经济增 长关系；其次阐述煤炭行业合理税费负担水平；最后得出结论 。 第四 章 主要产煤国税费政策与优惠政策 。 介绍国外主要产煤国的税费政策及其相关优惠政策和对我国的启示和借鉴。 第 五 章我国煤炭税费改革政策建议 。根据以上章节的研究结果，对煤炭行业税费改革提出建议。 1.3.2 主要方法 课题组采取资料分析与实证研究相结合的研究方法，论证煤炭行业转型发展条件下的税费负担现状与煤炭企业经济的相关 影响；运用归纳分析与比较分析相结合的方法，查找 主要产煤国税费政策与我国之间的差异；采用逻辑分析与历史分析相结合的方法，提出我国煤炭税费改革政策建议，达到“以史为鉴，可知兴衰”的目的。 14 2 我国煤炭行业税费 现状 煤炭 工业 是中国经济 的重要组成部分，也是 政府财政收入的重点税源行业之一， 2013年累计缴纳各项税费超过 1万亿元，位居 39个工业行业前列。煤炭行业税费名目繁多、税费负担沉重 ，严重制约了煤炭工业可持续发展。 2.1 我国煤炭税费制度的历史沿革 煤炭是我国的基础能源和重要生产资料，在我国国民经济中占有重要地位。税费制度是国家意志的体现，具有极强的导向效果。我国煤炭税费制度作为国家对煤炭行业态度的集中体现，对煤炭行业的发展具有重大影响。 煤炭税费是指国家各级政府对煤炭企业或煤炭产品征收的税和行政性收费，其中税是指 政府为了维持其运转以及为社会提供公共服务，对个人和法人强制和无偿征收实物或货币的总称 ，具有强制性、无偿性、 固定性 的特征； 行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权 的机构，依据国家法律、法规行使其管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。 2.1.1 改革开放前的 煤炭 税费政策 新中国成立后，我国各行各业百废待兴，人民对安居乐业的需求与落后的生产力之间的矛盾成为我国的主要矛盾。煤炭作为基础能源和基本生产资料，对国民生产和生活具有重要意义。我国政府为保障社会各界对煤炭的需求，对煤炭产业实行了单一的低税率政策， 对煤15 炭征收产品税，税率为 3.35。据统计，当时国有煤炭企业的全 收占煤炭销售收入的比重平均为 5.58。 较低的税负水平降低了企业成本，为煤炭企业的稳定发展提供了帮助。 2.1.2 改革开放至 94年税改期间的煤炭税费政策 1979 年，为适应我国经济发展与改革开放 的需要，国家开始试点增值税工作，煤炭行业并未在试点范围之内。 1984 年，国务院颁发中华人民共和国增值税条例 草案 ，财政部颁发中华人民共和国增值税条例 草案 实施细则，增值税制度在我国正式建立。此时煤炭行业并没有缴纳增值税，而是 缴纳所得税和产品税。 为了适应经济发展的需要，从 20世纪 80年代中期开始，我国政府开始建设性收费。 1986 年政府开始对煤炭企业征收港口建设费；1988年，开始征收电力建设基金； 1989年开始征收土地复垦费； 1991年开始征收铁路建设基金等。煤炭行业税费并存制度开始形成。 2.1.3 94年税改至我国加入 WTO 期间的煤炭税费政策 1994 年，国家进行税制改革， 建立了以增值税 、所得税为主体的税制体系。国家对煤炭行业取消了产品税，建立了包括增值税、所得税、资源税等共计 21 项税种（另包括 2 项具有税收性质的收费）的税制体系。 开始设定的煤炭企业增值税率为 17，由于当时煤炭企业普遍经营困难，国家税务总局于 1994 年发出通知 （财税字 [1994]第 036号）将煤炭产品增值税率降至 13。 16 表 2-1 94 年税改后煤炭企业的主要税种 序号 税收类型 税种及主要内容 1 流转税类 包括增值税、消费税和营业税。是国家对生产、流通或者服务业进行调节的税种 2 资源税类 包括资源税、城镇土地税。是指 国家对因开发资源和利用自然资源差异形成的级差收入进行调节的税种 3 所得税类 企业 所得税。是国民收入形成后，国家对生产经营者的利润进行调节的税种 4 特定目的税类 包括固定资产调节税、城市建设维护税、耕 地占用税。是国家为达到特定目的，对特定对象和特定行为进行的调节 5 财产行为税类 包括房产税、城市房地产税、车船使 用税、车船使用牌照税、印花税。是国家对某些财产和行为调节的税收 6 农业税类 农业税。是国家对煤炭企业多种经营的农业、牧业收入进行调节的税种 7 财政性收费 包括矿产资源 补偿费和教育费附加。是指国家对煤炭企业征收的具有税收性质的收费 税制改革后，煤炭企业在税种方面主要发生以下变化（ 1）产品税改为增值税；（ 2）增加了消费税；（ 3）增加了资源补偿费；（ 4）增加了土地增值税。另外，固定资产投资调节税于 1999 年下半年减半征收， 2000年后停止征收。 据调查，国家税制变动后，煤炭企业纳税总额有了较大幅度的增加，主要税种增长过快，企业总体税负大幅增加。 原国有煤炭企业全部税收负担在 14左右，比税改前增长 1.5 倍， 其中增值税影响最为明显。另外，出现了资源税与矿产资源补偿费并存的现象，增加了煤炭企业负担，弱化了资源税调节极差收益的作用，也造成了煤炭税费征收混乱。 由于煤炭企业税收负担过重， 国务院下发（国阅字 [1994]71号）文件批示，“既要建立新的增值税机制，又要 照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有重点煤炭企业的税负水平，保持去年 3.35税负”。财政部对中央财政国有重点煤炭企业因税制改革多缴纳的增值税实17 行返还政策， 1995 年财政部与煤炭部商定每年定额返还 17.1 亿元。 1994年至 1998年煤炭部对中央财政国有重点煤炭企业实行盈亏承包制，核定企业上缴利润或亏损补贴数额，增盈减亏留用。煤炭部对国家实行亏损包干，收缴盈利企业利润用于亏损企业补贴。 1998年改革国有重点煤矿管理体制时， 国务院关于国有重点煤矿管理体制有关问题的通知 中规定，“企业下放后，所得税不再上缴中央财政，全额交给地方财政，由有关省、自治区、直辖市统筹安排，用于困难煤炭企业的补贴 ； 企业利润不再上缴和划转，全部留给企业。由此产生的亏损补贴缺口，由中央财政增加亏损补贴基数解决 ”。由此形成了国有重点煤炭企业的所得税返还政策。 2.1.4 我国加入 WTO 后的煤炭税费政策 进入新世纪以来，特别是加入 WTO 后，我国经济社会迅速发展，煤炭行业发生了巨大变化，取得了令人瞩目的发展成就。国家相应调整了煤炭税费政策，大幅度调整了煤炭税费征收标准，推行煤炭资源有偿使用制度，建立矿山生态 环境治理恢复保证金制度，完善工商企业职工社会保障体系等，使煤炭企业成本大幅上升。 （ 1）增值税改革 我国加入 WTO后，开始进行生产型增值税向消费型增值税的改革。首先在东北地区进行了增值税转型试点。 2003年 10月底，在中央出台的实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见中，提出了要“在东北优先推行从生产型增值税向消费型增值税的改革”的意见，2004年 7月 1日起正式实施。 18 2007年，国家开始推行中部 6省 26个城市增值税转型试点。根据财政部、国家税务总局关于印发中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法的通知（财税 [2007]75 号）精神，在东北三省实施增值税转型试点工作的基础上，将试点范围扩大到中部 6 个省 26 个老工业基地城市，并于 2007 年 7月 1日起实行。试点行业包括装备制造业、石油化工业、冶金业、汽车制造业、农产品加工业、电力业、采掘业和高新技术产业为主的一般纳税人。 2008 年 7 月，内蒙古自治区东部 5 盟市成为第三批试点。 2008年 8月，汶川地震受灾严重地区又纳入试点范围，主要涉及四川、甘肃和陕西三省被确定为极 重灾区和重灾区的 51个县（市、区）。 2008年 11月，国务院常务会议批准了财政部、国家税务总局提交的增值税转型发展方案，通过了中华人民共和国增值税暂行条例（修订草案），决定自 2009 年 1 月 1 日起，在全国范围内实施增值税转型改革。其主要内容包括允许企业抵扣新购入设备所含的增值税；取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策；将小规模纳税人的增值税征收率统一调低至 3；将矿产品增值税税率恢复到 17。 增值税转型后，煤炭增值税由原来的 13恢复到 17，允许抵扣煤矿新增的生产用设备增值税进项税。但煤矿生产用固定资产多在安全补欠和技术改造期间集中建设形成，正常生产期间新增生产用固定资产较小，相应增值税进项税抵扣少。据对统计直报的全国大型煤炭企业分析测算，增值税转型后，煤炭实际增值税负提高 1.4～ 3.0 个19 百分点。 2009年前 8个月，大型煤炭企业实际增值税率为 8.52，较去年同期增加 1.4个百分点。 （ 2）煤炭资源税费政策 进入新世纪后，国家大力推进资源节约型和环境友好型社会建设，先后出台了一系列煤炭资源税费政策。 调整提高了主要产煤省区煤炭资源税标准。 2004 年，首先对主要产煤省调整提高了煤炭资源税率，随后在 2005～ 2006 年，又先后提高了内蒙古自治区、陕西省、黑龙江省、河北省等 14 个省（区）的煤炭资源税率。 开始征收矿业权价款（包括探矿权价款和采矿权价款）。根据国务院关于加强地质工作的决定（国发 [2006]4 号）和国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见（国发 [2005]18 号），经国务院批准，从 2006 年起，选择山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等 8个煤炭主产省（区）进行煤炭资源有偿使用制度改革试点，这是我国矿业权管理的一次 重大改革。矿业权价款特别是煤炭采矿权价款因资源品种、开采条件、所在区域经济发展程度以及市场价格等不同，具有较大差异。 开始征收矿业权使用费。依据中华人民共和国矿产资源法和矿产资源勘查区块等级管理办法、矿产资源开采登记管理办法、探矿权采矿权转让管理办法的有关规定，财政部和国土资源部制定了探矿权采矿权使用费和价款管理办法。探矿权使用费 第一至第三个勘查年度， 100元 /平方公里 *年 ； 从第四个勘查年度起每平方20 公里每年增加 100元 ， 最高不超过每平方公里每年 500元。 采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年 1000元。 开始征收煤炭价格调节基金。自 2004 年贵州省首先开始征收煤炭价格调节基金（黔价 [2004]163号）后，陆续有陕西、宁夏、四川、重庆、内蒙古等共 12 个省（区）地方政府出台了煤炭价格调节基金政策该基金政策征收标准分煤种、分区域采取不同的标准。 开始征收“三金”。根据国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见批复（国函 [2006]52 号），财政部于 2007年 3月 10日印发了关于批复山西省煤炭可持续发展基金征收使用管理实施办法 （试行）的函（财综函 [2007]3号），开始对山西省煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山生态环境恢复治理保证金和煤矿转产发展基金。按动力煤、无烟煤和焦煤煤种不同平均“三金”合计最低征收标准为吨煤 29 元、 32 元和 35 元。随后，“三金”逐步在各个主要产煤省开始征收。 （ 3）环境收费政策 征收煤矸石排放费。根据国务院第 369号令公布的排污费征收使用管理条例，自 2003年 7月 1日起，对煤矿企业排放煤矸石征收排污费，征收标准为 5.0元 /t。 征收矿井水排放（污）费（水资源补偿费）。地方政府对煤矿矿井水经处理后满足达标排放标准时，征收水资源补偿费。征收矿井水水资源补偿费标准各省不一，一般为 0.2元 /m3，部分地区 0.5～ 1.0 元 /m3。 （ 4）其他行政性收费 21 继续征收铁路建设基金。煤炭行业铁路建设基金征收标准为0.033 元 /t*km，此项基金会随煤炭企业运输距离的长短而不同。以到达秦皇岛港为例，山西大同煤矿集团吨煤负担铁路建设基金达21.70元 /t，内蒙古西部地区的煤炭企业达 40元 /t以上。 继续征收港口建设费。根据国务院发布的港口建设费征收办法和交通部、财政部、国家物价局关于扩大港口建设费征收范围、提高征收标准及开征水运客货运附加费的通知（交财发 [1993]456号）的规定，港口建设费分为内贸和外贸，港口建设费内贸为 3元 /t，外贸为 7元 /t。 2.2 煤炭行业税费结构 根据 2013年税法调整，目前，我国共有 18个税种和 1个具有税收性质的收费，分别为 增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、 车辆购置税、车船税 、 印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税 和教育费附加，我国煤炭企业需要交纳其中的 16项。具体税种及征收情况 如表 2-2所示。 我国煤炭企业 需要缴纳的收费更为复杂，种类更多，主要的行政性收费为 31 项 （不含省级以下地方政府违规设立的不合理收费，调研统计时间截止至 2014年 8月 ,目前部分省份的部分收费项目已停止或暂停征收） 。在这 31项行政性收费中，资源类 5项，环境类 11项，经济建设类 3项，行政管理类 5项，企业发展类 1项，社会保障类 622 项。具体费种及征收情况 如表 2-3所示 。 煤炭企业税收制度与其它行业比较，主要差别表现在 3个税种上，一是 资源税，这是为煤炭及其它矿产资源开采业设立的特有税种，一般的工业企业都不涉及该项税种。 二是 增值税，我国工业企业都实施该项税种，由于煤炭开采企业没有原料消耗，煤炭产品进项税抵扣少，导致增值税实际税负过高。 三是 土地使用税，由于煤炭开采导致的土地沉陷，既要支付农作物减产赔偿费和绝产征购费，又要支付土地使用税，对我国东部地区煤矿影响较大，这也是一般工业企业没有的。 现行的煤炭企业行政性收费项目，与其它工业行业比较，主要差别表现在四个方面 一是 铁路建设基金和附加费。煤炭是大宗货物，煤炭资源分布不均匀，煤 炭生产地区和消费地区呈逆向分布，北煤南运，西煤东调是我国煤炭供应市场的基本特征。我国铁路运煤占铁路总运量的 40以上，大中型煤炭企业的商品煤产量 80以上靠铁路运输。经国务院批准延续的政府性基金对各个行业的影响，铁路建设基金对煤炭行业的影响是最大的。 二是 煤炭资源收费制度，国家在煤炭行业进行矿产资源有偿使用改革 ，既要全面实施煤炭资源探矿权采矿权有偿取得制度，又要延续实施煤炭资源补偿费、探矿权采矿权使用费。这是一般的工业企业和资源开采加工业都不涉及的收费制度。 三是 煤矿环境保护收费制度，国家对煤炭生产企业征收煤矸石排放费、矿井水排放费，对煤炭开采导致的地面沉陷、植被破坏、水土流失和土地复垦等征收矿山环境治理恢复保证金。 四是 经国务院批准在山西省实施建立煤炭可持续发展基金的试点。 23 表 2-2 当前煤炭企业纳税情况汇总表 种类 序号 税种 目前征 收标准 税率 适用范围 当前征收部门 当前分 配形式 征收依据 征收起止时间 备注 流转税 1 增值税 销售额 *17 17 全国 国税 75中央，25地方 2008 年国务院修订的中华人民共和国增值税暂行条例及其实施细则 1994.1.1 1994 年税改设立增值税，煤炭增值税率定为 13 2009年起增值税率提升为 17 2 营业税 营业额 *税率 ○ 1 交通运输业 3 ○ 2 服务业 5 ○ 3 转让无形资产 5 ○ 4 销售不动产 5 全国 地税 地方 2008 年国务院颁布的中华人民共和国营业税暂行条例 1950 国税征收铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税；地税除国税征收管理的部分外的城建税 3 消费税 产量 *税率 石脑油 1 元 /升 燃料油 0.8 元 /升 全国 国税 中央 2012年 11月 6日国家税务总局下发关于消费税有关政策问题的公告 2013.1.1 对以原油或其他原料生产加工的在常温常压条件下呈液态状 沥青除外 的产品征收 营业税金及附加 4 城市维护建设税 实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额 *适用税率 ○ 1 市区 7 ○ 2 县城、镇 5 ○ 3 其他 1 全国 地税