（2010-2011 年度美国能源基金资助项目） 河南省节能投融资平台建设 研究报告 郑州大学环境科学研究院 2011 年 9 月 1 课题专家 顾问 唐孝炎 北京 大学 环境科学 与工程 学院 院士 Robert P. Taylor 先生 原世界 银行 能源项目 官员 沈波 博士 美国 劳伦斯国 家实验 室 科 学家 徐跃峰 河南 省发 改委环资 处 处长 赵中友 河南 省发 改委环资 处 副处 长 课题负责 人 张瑞芹 郑州 大学 环境 科学研 究院 教授 课题组主 要成员 侯小阁 郑州 大学 环境 科学研 究院 刘 洋 郑州 大学 环境 科学研 究院 王 克 郑州 大学 环境 科学研 究院 董巨威 河南 省节 能监察中 心 张少辉 郑州 大学 环境 科学研 究院 曹冬冬 郑州 大学 环境 科学研 究院 卢 蕊 郑州 大学 环境 科学研 究院 2 目 录 1. 河南省 节能 投融 资现 状分析 . 4 1.1 国内外 节能 投融 资现 状 4 1.2 河南省 节能 投融 资现 状 7 1.3 节能投 融资 平台 建设 障碍 8 2. 河南省 节能 投融 资平 台的设计 理念 . 9 2.1 设计目 标 10 2.2 设计原 则 10 2.3 功能定 位 11 3. 节能投 融资 平台 的融 资方式 . 12 3.1 财政融 资 13 3.1.1 财政 融资 的功 能 14 3.1.2 财政 融资 的定 位 14 3.1.3 财政 融资 资金 的使 用与管 理 16 3.2 信贷融 资 16 3.2.1 政府 信贷 融资 17 3.2.2 企业 信贷 融资 18 3.3 政策性 担保 融资 20 3.3.1 政策 性担 保融 资的 特征 21 3.3.2 政策 性担 保融 资的 项目运 作模 式 22 3.4 国际融 资 26 3.5 项目融 资 31 3.6 其他融 资方 式 35 4. 节能投 融资 平台 的投 资方式 . 38 4.1 合 同能 源管 理的 类型 及特点 39 4.2 合同能 源管 理的 实施 流程 41 5. 节能投 融资 平台 的管 理方式 . 43 5.1 工程项 目管 理 43 5.2 资产负 债管 理 47 6. 河南省 节能 投融 资平 台实施方 案建 议 . 48 6.1 运行模 式选 择 49 6.1.1 投资 公司 模式 49 6.1.2 定点 银行 模式 52 6.1.3 项目 运作 流程 53 6.2 风险管 理 54 6.2.1 风险 类型 54 6.2.2 风险 管理 机制 55 3 6.2.3 技术 风险 评估 57 6.2.4 财务 风险 评估 57 6.3 建设信 息服 务平 台 57 6.3.1 信息 共享 服务 58 6.3.2 合作 交流 服务 59 6.3.3 信息 服务 形式 59 6.4 相关配 套措 施 60 6.4.1 设立 节能 基金 61 6.4.2 健全 中介 服务 机制 61 6.4.3 加强 和改 善中 小企 业金融 扶持 政策 61 4 作为我国能源消费大省， 河南省处在一个新的关键发展阶段。 当前河南省工 业化和城市化进入加速发展阶段， 消费结构将进一步升级， 社会主义新农村建设 将全面推进。 社会经济发展新形势决定了河南省 “十二五” 期间能源消费总量将 持续增加， 同时节能降耗工作面临更大的压力和挑战， 节能形势复杂且十分严峻。 目前节能工作取在技术节能、 结构节能和管理节能三大方面都有很大的突破 和进展， 但关键制约因素仍然存在， 比如技术水平限制、 结构调整难度、 人才约 束、 资金短缺等。 这些 因素很大程度了限制了一些先进的管理模式的作用最大化 发挥， 比如合同能源管理， 节能项目的融资瓶颈是该模式面临的最大限制因素之 一。 目前国内节能项目资金来源主要为企业自筹资金、 商业银行贷款、 世界银行 的贷款抵押担保、 节能服务公司的自筹资金等方面, 来源渠道有限, 投融资模式 单一。 我省大多数节能服务公司尚处于成长阶段， 普遍存在公司资产较少， 商业 资信度相 对较低 等问题 ，很难从 银行获 得商业 贷款，制 约了企 业的进 一步发展， 因资金不足， 大量经济合理的节能项目难以普遍付诸实施。 因此， 本研究尝试通 过提出河南省节能投融资平台构建方案， 搭建河南省节能投融资平台， 为节能项 目拓宽融资渠道，建立一种创新型融资模式。 1. 河南省节能投融 资现状分析 1.1 国内 外节 能投融 资现 状 发达国家节能产业的投融资体制十分完善， 大多是以ESCO模式为主导， 政府、 银行或其他金融机构以及一些非政府组织、 企业、 客户、 节能设备与耗 材制造商， 技术研发机构等合力互动。 充分调动社会资源， 投资主体不再限于节能企业自身， 融资渠道也趋向于多样化， 这使得资金、 市场与先进技术能迅速集中， 完成企业 自身无力完成的大型节能项目。 1 1992 年，美国联邦政府通过议案,要求政府机构与 ESCO 合作进行合同能源 管理,达到既不需要增加政府预算,又取得节能效果的目的。 该议案要求联邦政府 的所有办公楼宇至 2005 年节能 30与 1985 年相比。为此,联邦政府开始执行美国是 ESCO 的发源地, 是 ESCO 产业最发达的 国家。美国联邦政府和各州政 府都支持ESCO 的发展,把这种支持作为促进节能和保护环境的重要政策措施。 1 蒋力, 改善投融资环境推动节能产业发展[J]. 中国科技投资, 200910 第 68-70 页. 5 一项 “联邦政府能源管理计划FEMP”,该计划的一个重要内容是帮助ESCO 在联 邦政府的 办公楼 宇实施 合同能源 管理。 同时为 了指导政 府机构 与 ESCO 的合作, 政府通告 了已通 过美国 能源部资 格审查 的 ESCO 名单, 发布了 各种类 型合同的标 准模式,编制了 “联邦政府能源项目的方法和验证指南”,并举办了各种类型的培 训班和研讨会,发行了大量的录像培训教材。 各州政府也通过了类似的法案。 1998 年美国加州通过的一个法案规定,ESCO 以节能效益分享方式所应得到的资金回 收,可直 接从政 府机构 原应向能 源供应 部门 如电力公 司交 付的帐 单中取得 ；也 就是说,ESCO 应得的那部分节能效益由电力公司作为政府机构应交的 “电费” 的 一部分收取,再转给ESCO,这样ESCO 的资金回收更有了保障。 目前政府楼宇的节 能措施主要是绿色照明, 楼内通道指示灯改装, 灯光自动控制,空调系统改造, 建筑物保温,窗户改造,电动机、 锅炉的更换和控制,楼宇升级,太阳能利用装置等, 项目投资回收期一般在10 年以内。 在合同结束后,联邦政府将得到全部节能效益。 西班牙的ESCO 项目运作机制同美国基本相同,但也有其独到之处。 首先,西班牙的 ESCO 主 要实施热电联产和风力发电项目,而工业节能改造项 目和商厦照明项目较少。 其原因是工业部门相对来说节能的潜力较小、 项目实施 的风险较 大,而 选择热 电联产项 目和风 力发电 项目,有 政府政 策的保 证。而且,为 了避免来 自用户 方面的 市场风险,所选 定热电 联产的客 户绝大 多数为 效益回报相 对稳定的商业、 医院、 政府办公大楼等公益事业部门,这一点美国、 加拿大的ESCO 选择政府大楼、医院、学校实施照明和楼宇控制系统改造的道理是一样的。 其次,ESCO 具 有融 资和 投资的能 力, 可以向 银 行贷款, 也可以 直接 投 资项目, 这种投资 方式称 为“第 三方融资 ” 。具 体的讲 就是针对 拟投资 的项目 成立专门的 合资公司,由合 资公司 具体落实 项目的 投资、 运营、管 理和维 护。项 目的这种运 行方式保 证了项 目的技 术先进、 一定的 经济效 益、后续 的技术 支持, 企业在不增 加负担的情况下,减少了能源运行成本,并在合同结束后得到一套先进设备。 此外, 由于西班牙ESCO 经营的项目大多数为电力开发项目, 因此与用户的合 同方式也就多种多样, 除了类似美国、加拿大ESCO 的效益分享合同以外, 还有 BOT建设、 运行、 转让、BOO建 设、运 行、 拥有和BLT建设 、租 借、转让三 种形式。 对ESCO而言, 前两种形 式投资 的风险 较小,项 目建成 后,完全由ESCO来运 行、 经营,而没有客户的介入,ESCO通过投资和项目的经营获得效益。 第三种项目 6 运营的方式,其实质是设备项目租赁。 目前,私人公司开发的风电项目大多采用 BOO,热电联 产项 目较多 采用BOT和BLT形 式。ESCO根据项 目的 技术和 客 户的情况, 选择不同的合同管理方式, 与客户签订不同的类型合同, 以保证降低项目的风 险。 2 同时， 作为节能投融资工作的主力军之一， 节能产业也取得了长足进步， 据 中国节能 协会节 能服务 产业委员 会的资 料显示 ，2009 年中 国节能 服 务产业综合 节能总投资 360.4 亿元 ，其中合同能源管理项目投资额达到 195.32 亿元，并将 保持30-40的发展速度。表1 列举了2006-2009 年我国节能领域的投融资情况， 由表中数据可以看出 “十一五” 头四年， 全社会年节能投资总规模呈显著增长趋势， 其中政府对节能 的财政投入不断增加， 投入领域、 投入方式多样化， 对带动全社会节能投资的起 到了巨大的作用， 同时， 国内金融服务政策逐步改善， 特别是近年来节能经济激 励和支持政策大为加强， 企业的外部融资环境明显改善， 企业节能项目的外源融 资渠道越来越多样化。 3 随着经济的不断发展， 国家政策的日益重视， 企业在 节能减排 方面的 投资也 以相当快 的速度 急剧增 加，1980 年 的企业 更 新改造投资 137.38 亿元， 而到了2002 年为6750.55 亿元。 由国债带动的企业节能技改投资， 在2004 年～2006 年的短短的三年间就增加了十几倍， 这不仅彰显了国家增加节 能投资的决心，同时也反映了企业参与节能技术改造的积极性。 42 国外节能服务公司发展概况[J]. 有色冶金节能, 20064 第 52-54 页. 3 周伏秋, 节能外源融资渠道评价[J]. 中国能源, 20089 第 8-11 页. 4 康艳兵, 张扬, 尹志芳. 我国节能 服务产业的发展现状与展望[J]. 中国能源, 20108 第 29-32 页. 7 表 1 2006-2009 年全社 会节能投 资情 况 节能投资 2006 2007 2008 2009 1、国 家节 能技 改财 政奖 励 资金及 其带 动的 投资 （亿 元） 0 450 750 750 2、国 债资 金及 其带 动的 投 资（亿 元） 68.3 104 104 104 3、 高 效照 明产 品推 广财 政 补贴资 金及 其带 动的 投资 （亿元 ） 0 0 10 20 4、高 效节 能产 品推 广财 政 补助资 金及 其带 动的 投资 空调、 冰箱、 洗衣 机等 （亿元 ） 0 0 0 100 5、北 方采 暖地 区既 有居 住 建筑供 热计 量及 节能 改造 奖励资 金及其 带动 的投 资（ 亿元 ） 0 90 90 90 6、国 家机 关办 公建 筑和 大 型公共 建筑 节能 专项 资金 及其带 动的投 资（ 亿元 ） 0 0 345 345 7、家 电“ 以旧 换新 ”财 政 补贴资 金及 其带 动的 投资 亿元） 0 0 0 200 8、老 旧汽 车更 新财 政补 贴 资金及 其带 动的 投资 （亿元） 0 0 0 1000 9、 淘汰 落后 产能 中央 财政 奖励资 金及 其带 动的 投资 （亿元 ） 0 31.85 30 30 10、地 方节 能专 项资 金及 其带动 的投 资（ 亿元 ） 44 88 143 143 上述合 计 112.3 763.9 1472 2782 其它社 会节 能投 资（ 亿元 ，估计 值） 300 350 400 450 全社会 节能 投资 规模 （亿 元，上 述2 项合 计， 估计 值） 412.3 1114 1872 3232 资料来 源 国家 发改 委能 源研究 所 1.2 河南 省节 能投融 资现 状 节能减排作为保护资源环境的一项重要举措， 在我国统计分类中， 节能减排 投资主要对应于统计年鉴上的环境污染治理投资， 包括城市环境基础设施建设、 工业污染治理投资和建设项目 “三同时” 环保投资， 前两项侧重末端治理， 最后 一项侧重预防。 近年来， 河南省环境保护投资格局已经由单一的投资渠道转变为 多条渠道， 由单一的投资主体转变为多个主体， 形成了多元化的投资格局。 随着 投资体制 的变化 ，节能 减排投资 规模也 是逐年 增加，投 资总量 一直呈 上升趋势。 环保投资总额从 2005 年的 82.3 亿元上升到 2009 年 121.3 亿元， 从结构来看， 8 节能减排投资主要集中在工业污染防治和城市环境基础设施两个领域。 5 项 目 表2 河南 省节 能减 排投 资情况 2005 2006 2007 2008 2009 环境污 染治 理投 资总 额 万元 823431 951519 1144035 1098845 1213169 城市环 境基 础设 施投 资 442771 474295 412962 498788 579110 工业污 染源 治理 投资 206815 247335 338132 246110 154242 “三同 时” 项目 环保 投资 173845 229889 392941 353946 479817 环境污 染治 理投 资占 GDP 比重 0.78 0.76 0.76 0.60 0.63 资料来 源 河南 省统 计年 鉴 河南省节 能减排 投资目 前存在的 主要问 题表现 为投入总 量不足 、结构 不优、 资金使用效率不高等方面。 前者是因为财政投入和金融支持不足引起的， 后两者 主要则是市场化不够的结果。 由表2 可以看出， 河南省环境污染治理投资占GDP 比重长期 处于 0.8 以 下，且近 年还有 下降的 趋势，与 全国平 均水平 的差距逐步 拉大，在全国各省市中排名靠后。 在我国政府主导型金融支持机制和体系下， 河南省节能减排金融支持的政策 僵硬、 针对性产品匾乏、 弹性不强， 金融支持主要依靠总量扩张， 来自于金融制 度和结构的贡献较少， 大量金融资源通过传统的融资方式和渠道进行低效配置。 6 1.3 节能 投融 资平台 建设 障碍 在这种情 况下， 多数为 中小型企 业的节 能服务 公司很难 得到足 够大的 金融支持， 企业融资十分困难。 节能项目和措施的实施需要有资金投入。 在很多情况下， 节能投资是经济合 理的， 具有可观的投资回报率。 然而， 节能投资 通常是高度分散的二次投资活动。 即使在市场经济发达的西方国家里， 传统资本市场的运行机制使投资偏向能源供 应； 能源价格的不确定性增加节能投资的风险； 获取可靠的节能信息的交易成本 很高， 特别是对于中小企业。 由于客观上存在着的诸多市场的和非市场障碍对节 能投资的制约， 导致很多可盈利的节能投资机会被浪费， 大量经济合理的节能项 目难以普遍付诸实施。 75 安伟, 河南省节能减排政策研究[D],2008, 华中科技大学. 6 雷宇, 河南中小民营企业融资问题思考[J]. 大众商务（投资版）,20092 第 2 页. 7 周伏秋, 刘志平. 促进节能融资的政策建议[J]. 中国能源, 20088 第 5-7 页. 河南省目前主要面临以下节能投融资障碍 9 短投资回收期要求。 节能项目投资评估通常是由企业管理者或潜在的节能投 资者按照投资回收期、 而不是按照整个项目寿期的回报率来进行的。 投资回收期 高于5 年的节能项目很少为企业或投资者接受。 技术和财务风险。 节能项目往往涉及采用企业不熟悉的新技术， 企业一般不 愿意承担与此相关的技术和财务风险。 缺乏充足的节能信息。 企业管理者经常会由于缺乏充足的节能信息而放弃经 济合理的节能项目， 因为他们进行节能项目投资评估时所需要的实用节能信息如 各种节能技术措施的实际应用情况、 节能项目实施后将带来的成本节约和利润增 加等通常比较缺乏。 低财务重要性和高交易成本。 即使节能项目的投资收益率很高， 投资回收期 可以接受， 节能项目仍难以获得投资优先权。 这是因为相对于企业的经营规模而 言，节能 项目的 净收益 一般并不 大。另 一方面 ，节能项 目涉及 的大量 隐性成本， 降低了节能项目对企业的投资吸引力。 融资困难 。一些 企业虽 然想实施 节能项 目，却 难以为节 能项目 筹措到 资金。 金融机构一般对节能项目的可赢利性不甚了解， 往往以节能项目没有直接明显的 增产为由拒绝为企业提供节能项目贷款。 为解决以上难题和障碍， 本研究试图构建一个节能投融资的平台， 通过该平 台的建设与运行， 为拓展资金来源， 畅通融资渠道提供帮助， 促进资金与节能的 结合，推动建立一个完善的金融支持体系和资金运行模式。 2. 河南省节能投融 资平台的设计理 念 节能投融 资平 台是 由地方 政府机 构和 项目 运作为 载体， 以盈 利前 景为期 望， 通过低风险运作机制来保障， 积累和聚集大量资金用于节能减排的一种资本运作 策略。 节能投融资平台是代表地方政府开展节能投融资活动的主要运营实体。 需要 政府机构在现有的节能专项资金管理的基础上， 吸收更多国内政策性银行、 商业 银行以及国际金融机构的资金， 组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的 公司， 必要时辅以财政补贴等作为还款保证， 融入资金后重点投向工业节能技术 改造的应用、节能服务公司的扶持、合同能源管理模式的 推 广 等 节 能 相 关 领 域 。 10 2.1 设计 目标 从宏观层面看，节能投融资平台的整体设计目标主要包括 （1）节 能投融 资平台 应在区域 经济战 略发展 方向上发 挥引领 作用， 在我省 节能减排工作与能源利用体系建设中发挥导向作用。 （2）节 能投融 资平台 应在我省 能源利 用优化 与区域经 济增长 相互作 用中发 挥催化作用。 一方面， 以节能投融资平台的组建解决企业节能融资难的问题； 另 一方面， 以节能投融资平台作为孵化器或催生剂， 通过地方金融的发展建立多元 化金融组织机构， 积极引进国外金融机构的成功经验， 填补国内银行的服务空白， 有效实现金融中介体系合理配置资源的功能。 从微观层面看，节能投融资平台的整体设计目标主要包括 （1）成 立符合 节能减 排资金需 求的投 资主体 和融资平 台公司 ，整合 项目资 金来源，包括财政专项资金，银行贷款，国际资金和经营 性 项 目 的 运 营 收 入 等 。 （2）建 立产权 关系明 晰、法人 治理机 构清晰 、符合于 现代企 业管理 制度要 求的企业集团， 在政府给予必要财政补贴或优惠情况下， 实现资产与负债的匹配、 收入与成本的匹配。 （3） 平台统一行使节能领域内的投融资职能， 投融资各有侧重， 主业突出， 实行专业化经营，响应国家政策，推动能效金融发展。 （4）构 建节能 投融资 信息分享 模块， 完善能 源统计指 标体系, 有效 地利用 和活化行业内的各种信息， 提供最新、 最全的能源与节能数据， 方便灵活地为政 府、用能企业、金融机构、节能服务公司建立各具特色的信息窗口。 2.2 设计 原则 （1）政府推动与市场引导相结合，推进节能投融资体制改革 坚决贯彻落实全国金融工作会议精神和金融改革的各项决定， 加大节能投融 资体制改革的力度， 清晰界定政府发挥作用的领域、 方式和强度， 规范 政府行为。 切实、 高效地发挥市场在资源配置中的基础作用， 充分发挥政府在节能投融资领 域的监管、 引导和服务作用， 增强节能投融资体系的活力， 推动节能投融资体制 与我省经济社会发展相适应。 （2）重视节能投融资规模与改善节能投融资环境相结合，优化金融服务 11 创新节能 投融资 模式， 拓展节能 投融资 渠道， 提高节能 投融资 规模。 同时， 努力改善宏观经济环境、 法制环境、 信用环境、 市场环境和制度环境等， 从根本 上解决影响节能投融资平台稳健运行的突出矛盾和问题。 （3）扩大节能融资规模和提高节能投资效益并重，实现投融资协调发展 扩大节能融资规模是量的扩张， 提高节能投资效益是质的提升。 没有量的扩 张不足以适应节能领域的快速发展， 没有质的提升最终会影响到量的扩张。 在强 化外引内 联，扩 大节能 融资规模 的同时 ，必须 提升信息 收集、 分析、 整理能力， 加强引导资金流向，提高节能投资效益。 （4）全面发展与突出重点相结合，提高重点项目的投融资保障水平 积极支持各类节能活动的发展， 重点培植采用合同能源管理节能效益分享型 的节能工程， 构建竞争力强、 服务效率高的地方型节能投融资体系， 全面推动我 省节能投融资协调发展。 着力提高对我省工业节能领域有重大战略意义的重点项 目的投融资保障。 （5）加快发展与强化监管相统一，促进节能投融资安全稳健发展 正确处理加快发展与强化监管的关系， 既不能单纯追求发展的高速度、 高效 率而放松监管， 忽视风险的客观存在， 也不能过分强调风险防范而停滞不前； 既 要不断加快节能投融资发展， 提高发展效率与效益， 又要强化监管力度， 防范风 险隐患， 努力做到 “积 极稳妥、 分步实施、 分 工协作” 相统一， 有效 推进节能投 融资安全稳健发展。 2.3 功能 定位 节能投融资平台以节能减排为目的， 利用政府背景集中行使项目投资融资功 能、管理建设项目功能，并统筹进行资产运作与资本运营 ， 实 现 产 融 结 合 目 标 。 （1 ）投资功 能 平台公司作为投资主体， 以合同能源管理模式代表政府进行与节能减排相关 的项目投资， 平台公司按照市场规则加强对项目的前期可行性研究， 对项目进行 投资决策； 在项目实施过程中， 平台公司负责控制项目的投资进度， 以充足的资 金保障项目的顺利实施。 （2 ）融资功 能 12 平台公司充分利用国有投融资企业的政府背景开展节能融资， 通过财政专项 资金、 银行贷款、 信用担保、 国际合作等融资方式， 遵循效率原则确定资金来源 渠道，制定资金的筹措方案，拓展项目建设资金的来源，提高融资效率。 （3 ）管理功 能 平台公司在完善加强平台自身的资产负债管理的同时， 代表政府对投融资项 目实行部分工程项目管理权。 通过加强项目成本核算、 工程监理跟踪、 项目终止 审查、市场调研分析等，以保证项目的经济效益。 （4 ）信息共 享 平台公司提供信息服务， 使节能投融资领域内的各个部门都能有效地利用和 活化行业内的各种信息， 使政府、 企业、 金融 机构、 节能服务公司等能够利用单 一的渠道访问到其各自所需的个性化信息。 河 南 省 发 改 委 河 南 投 资 集 团 节 能 投 融 资 平 台 商 业 银 行 担 保 机 构 投资功能 融资功能 管理功能 信息共享 合同能源管理 财政融资 信贷融资 担保融资 国际融资 项目融资 节能量和碳排放权交易融资 差别电价收益融资 其他融资模式 工程项目管理 资产负债管理 信息采集 信息处理 信息回馈 图 1 节能 投融 资平 台 组织构架图 3. 节能投融资平台 的融资方式 节能投融资平台最基本的功能是融资服务， 能否发挥好这一功能， 与融资方 式的灵活运用关系密切。现阶段节能投融资平台可运用的 融 资 方 式 有 以 下 几 种 13 3.1 财政 融资 财政融资， 主要包括中央对地方的专项补助、 转移支付和地方财政设立的专 项资金、 财政周转金、 预算执行中的间歇资金以及相应的投资诱导政策， 引导企 业和民间投资跟进，调动和吸纳社会资金参与。 财政融资是政府为了实现其特定的政策目标, 以信用方式直接或间接融资 而产生的资金筹集和使用活动。 它反映了以政府为主体, 按照信用原则, 利用金 融形式参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政分配关系, 在本质上, 属 于国家分配的范畴。 财政融资具备以下特征 1有偿性 。这 是财政 融资与一 般财 政预算 的 根本区别 。一 般财政 预 算的基 本特征是无偿性， 在财政收入的取得方面， 政府凭借国家政治权利以税收的形式 强制性无偿征收； 在财政支出方面， 财政资金基本上是无偿使用。 相对于一般财 政预算的 无偿性 ，财政 融资是以 信用为 原则， 有偿筹集 和使用 资金的 政府活动。 在资金取得上， 政府或者通过信用方式来筹集社会资金， 或者利用资本市场各种 融资工具募集资金， 或者有偿吸收特种资金； 由于资金是有偿取得的， 因此要求 资金使用上除了要确保收回本金外，还要取得一定的收益。 2政策性 。财 政融资 是一种以 政府 为主体 的 政策性金 融活 动。它 的 运作反 映着政府特定的政策目标和意图；财政 融资从政府宏观调控目标出发， 其资金投 向严格贯彻国家财政和产业政策， 并引导社会投资资金流量和流向， 促进产业结 构的调整和经济资源的优化配置， 对公共预算起着补充作用， 财政融资的实施大 大地增强了政府对宏观经济的调控能力。 财政投融资不以盈利为目的， 它所追求 的是社会效益和宏观经济效益，具有鲜明的政策性。 3财政、 货币 政策双 重性。财 政投 融资作 为 以国家为 主体 的融资 活 动，在 宏观调控中， 有着货币政策与财政政策的双重功能。 一方面财政融资通过融资规 模的扩张和收缩可以对经济运行中的融资需求变化产生逆向调节效应， 起到财政 政策的调节经济景气的作用。 但由于政策性资金有偿使用， 其项目一般具有一定 的经济效益， 所以在财政融资的运作中不会引起财政债务依存度过高而带来财政 风险问题。 另一方面通过加大政策性资金的融资规模又可以起到货币政策的扩张 作用， 但由于政策性资金不与中央银行基础货币直接相联系， 所以它区别于一般 14 信用扩张，不会在拉动经济的同时引发通货膨胀。 8 3.1.1 财政融资的功能 一是在有效地利用市场机制加速推动产业发展。 首先， 财政融资以信 用形式 筹集资金并以经营成果偿还本息， 不会给财政增加负担； 其次， 在实现产业发展 的过程中， 主要依据产业政策调整， 向相关行业提供政策性低息贷款或投资参股， 并以市场为基础配置资源， 引导社会资金在各个行业有效合理的流动和配置； 再 次， 财政融资资金的运用不以盈利为主要目的， 在投资过程中主要发挥社会资金 的导向和集聚作用， 形成财政资金与社会资金的有效结合， 促进社会产业形成规 模。 二是有效地解决节能服务产业发展的瓶颈。 由于节能改造工程建设具有技术 密集型、 投资大、 回收期长等特点， 若考虑资金时间价值， 这类项目年收益率将 很低， 若由市场自发调节供给， 将直接导致节能服务产业严重滞后于经济发展需 求， 成为严重制约社会节能减排的瓶颈。 而财政融资具有明显的优势， 政府可以 利用BOT、 优惠利率贷款、 投资参股等方式引入更多的市场化机制对节能项目进 行运作， 有效地缓解财政支出的压力， 纠正财政支出结构上的不合理。 既使闲散 资金得到充分的利用和增值， 又能在促进节能服务产业健康成长、 调整和改善我 省工业经济结构、强化宏观调控能力等方面发挥独特的功效。 三是有效地改善节能领域项目融资的金融环境。 财政融资的特点在于既体现 政府政策取向， 又在一定程度上按照信用原则组织经营。 财政融资的主要领域是 节能项目， 这类项目若完全依赖财政无偿提供金融服务， 因财政力量有限势必出 现供给不足的局面； 若完全依靠企业筹资， 银行融资， 由于节能项目投资大， 贷 款难， 市场供给更加不足。 所以， 在权衡经济效益与社会效益的条件下， 财政融 资的介入可以有效地改善节能领域项目融资的金融环境。 3.1.2 财政融资的定位 在市场经济运行条件下， 构造财政融资的基本框架， 确立其在经济运行中的 发展定位和发展模式， 不仅关系财政融资基本功能的能否发挥， 同时也涉及政府 资源配置职能的实现程度和宏观调控力度的大小，主要包括以下几个方面 8 戴天柱. 中国财政投融资研究[M]. 北京 经济管理出版社.2001 年. 15 （1）财政融资与公共预算的关系 财政融资作为政府财政的一项特殊行为， 它与公共预算都是政府用来配置资 源的手段，其最终目标是一致的，财政融资是公共预算的必要补充。 二者之间 的根本 区别主 要表现为①在 运作范 围和对象 上，公 共预算 是为了 满足社会 共同需 要，政 府参与社 会资源 再分配 的行为; 而财政 融资虽 然也是一种 资源配置行为， 但它是为纠正市场资源配置 “失灵” 而直接参与社会资源的初次 分配， 是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。 ②在补偿方式上， 公共预算分 配资金的取得是无偿的， 它不以盈利为目的， 不进入市场。 财政融资资金则是有 偿的， 虽然它同样不以盈利为目的， 但它可以直接进入市场配置领域。 因此公共 预算和财政投融资之间必须严格分开，二者不可相互替代。 （2）财政融资与商业融资的关系 财政融资 以实施 政府政 策为目的 ，具有 财政和 金融双重 性质 而后者 是以盈 利为目的的商业性行为， 具有金融商业性质。 这就决定了财政融资运作机构和商 业融资运作机构在运营机制、 资金来源和资金运用、 业务方式上存在较大的差异， 二者之间具有相互独立性。 商业银行以市场信号为导向配置资金资源， 以利润最大化为终极目标， 但由 于在市场 机制不 健全和 不完善的 运行条 件下， 市场信号 传导机 制不畅;并且市场 机制本身存在失灵领域， 因此商业银行的资源配置行为往往使资金资源配置的不 尽合理， 这就需要政府参与资源配置， 而财政融资则是政府实现资源配置职能的 最佳途径，财政融资的运作在社会资金流向上对商业银行 起着导向和补充作用。 （3）财政融资与政策性银行的关系 政策性银 行是由 政府创 立、参股 或担保 的，专 门为实施 政府宏 观经济 政策， 在特定的范围内直接或间接的从事政策性金融活动的政府金融机构， 从世界各国 的实践来看，政策性银行是财政融资功能有效发挥的最佳手段。 政策性银行不经营商业信贷业务， 不以盈利为目标， 实行保本经营， 也不与 商业银行开展竞争业务。 我国的政策性银行是在国有专业银行的改革中分离出来 的，其资 本金由 财政拨 入，其它 资金主 要来源 是面向金 融机构 发行的 金融债券。 其信贷业务主要是为国家重点经济建设提供资金。 因而， 它属于财政融 资的范畴， 它与政府的关系集中体现在与国家财政的关系上， 即政策性银行的资本金由政府 16 出资，筹资由政府担保，借贷利息差由财政补贴。 （4）财政投融资与资本市场的关系 中国市场经济体制的推进客观上要求建立和发展资金市场， 要求以完善资本 市场功能为核心的金融制度创新。 资本市场是长期资金供给的中介场所， 财政融 资的运作是政府利用市场机制筹集资金的有效途径， 政府作为资金的需求者， 通 过现代融资工具在资本市场获得长期资金， 投资于基础设施和基础产业等建设项 目。 同时以政策性金融机构作为资本市场运作载体的组成部分， 引导资本市场资 金合理流动。 9 3.1.3 财政融资资金的使 用与管理 财政融资资金来源是政府开展地区节能减排工作的财政专项资金， 属于政府 当年财力的组成部分， 纳入债务预算， 由政府统筹安排， 严格按照财政性资金管 理使用。 严格依据 “按 节能项目、 按财政预算 、 按工程进度” 的原则 使用； 财政 融资建设项目要按照 中华人民共和国政府采购法 、 中华人民共和国招标投标 法的规 定，对 勘查、 设计、施 工、监 理、大 宗器材购 置等实 行采购 和招投标 财政融资建设项目实行国库集中支付制度， 资金的使用必须按照国库集中支付的 有关规定办理， 接受财政国库支付中心监督； 财政融资建设项目实行派驻财政监 督员制度， 对资金使用的全过程进行监督； 项目建设主管单位应按照财政监督相 关制度积极给予配合，及时提供项目建设的支出明细资料及设计变更资料。 财政融资 实行 “专 户管理 、 统一 核算 ” ， 申请方 需 在金 融机 构开 设贷款 资 金 专户， 其业务活动接受财政国库的政策业务指导和审计监督。 节能投融资平台应 汇总掌握 各融资 机构业 务开展情 况和财 务运行 情况，定 期向上 级单位 报送报表、 简报，重大问题随时报告。 3.2 信贷 融资 节能投融资平台的信贷融资包括政府信贷融资扩充平台资金容量， 以及为企 业提供信贷融资和融资担保的服务。 9 张旭婷. 中国财政投融资体制改革研究[D]. 中国海洋大学.2005 年. 17 3.2.1 政府信贷融资 “土地财 政政 府性投 资公司 融资平 台政 策性银行 打捆贷 款”的 组合是 近年来许多地方政府融资的惯用方式。 这种融资方式的主要优点为 资金来源稳 定， 利率较低， 期限长， 操作成本低。 在这一融资方式下， 地方政府组建政府性 投融资公司， 并以财政性资金注入、 国有资产注资、 土地收益、 财政拨款以及赋 予特许经营权等方式进行扶持， 代替政府行使投融资职能， 成为融资平台， 承担 项目投融资和建设任务。 政策性银行和商业银行对地方政府进行大额授信， 发放 打捆贷款， 在地方政府承诺、 地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前 提下， 建立银行与政府的金融合作关系。 政策性银行还协助地方政府完善信用体 系， 为融资平台的项目提供具有资本金性质的软贷款， 从而形成了一个地方政府、 融资平台与商业银行间相互依存、紧密相联的基本融资方式框架。 土地财政的融资模式涉及到土地抵押贷款和土地储备制度 土地抵押贷款， 指债务人以土地使用权担保债务履行的法律行为。 土地抵押 是不动产抵押的最基本形式， 一般通过土地契约进行。 抵押权本质是一种从属于 债权的担保物权，即债权人在他人之物上得到偿还债务保证的一种担保物权。 土地储备制度， 是指由政府依照法律规定， 运用市场机制， 按照土地利用总 体规划和城市总体规划， 通过收回、 收购、 置 换和征收等方式取得土地， 直接或 进行前期开发后储备， 并以公开招标、 拍卖等方式按需供应土地， 调控各类建设 用地需求的制度。 地方政府可以结合出让地自身的特点， 引入市场中商品包装的方法， 运用政 策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行包装， 使其在出让中实现最大的价 值。 可以精心筹划土地出让的顺序， 使先行出让的土地通过开发有效带动土地资 源整体的增值， 使政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益， 随着土地收益 的不断增加， 注入融资平台的资本金规模也不断扩大， 这从根本上增加了融资平 台的资本实力，即使杠杆率不提高，也会扩大银行资金的投入规模。 同时， 这种融资方式在地方政府和商业银行之间构建起了风险控制机制。 政 策性银行对地方政府财政实力的评价较为严格， 具有针对性和可操作性。 政策性 给地方政 府的贷 款都要 有明确的 还款来 源和抵 押物。尽 管采取 统一授 信的形式， 但是， 政策性银行仍需开展具体项目的核准手续的审查、 项目自身收益分析和还 18 款机制设计。 在申请每一笔贷款之前， 地方政府也要认真考虑还款来源， 明确具 体的抵押物， 融资方案经过当地政府反复研究后， 还要报地方人大审批。 显而易 见，银行 和地方 政府双 方都十分 重视已 形成的 合作关系 ，从而 建立了 相互捆绑、 相对稳定的风险防控体系。 10 3.2.2 企业信贷融资 土地是城市的主要资产， 不少地区利用土地储备筹集到大量的资金。 同时也 应当看到 ，土地 是性质 特殊的稀 缺资源 之一， 利用土地 进行融 资要合 理、慎重， 采用相对完整的方案。 另外， 地方政府还可以政府信用申请国家节能领域专项基金， 借此扩充平台 资金