目 录 一、批发市场 . 2 （一）市场支配力 2 （二）监管 . 2 （三）需求侧反应 3 （四）发电绩效标准（ GPS） 3 （五）间歇性资源 4 （六）发电容量成本和可靠性定价 . 4 （七）剥夺 . 4 （八）电表计量 5 （九）补贴 . 5 （十）单一买方模式中的综合资源规划 5 二、输电 5 （一）间歇性资源的输电定价 5 （二）法规形式 6 三、配电公司 . 6 （一）法规形式 6 （二）费率设计 6 （三）分散式的资源 . 6 四、零售市场 . 7 （一）省缺价格 7 （二）信息曝光 7 五、法规的作用 . 7 结论 . 7 1 电 力 重 组 与 环 境 许 多 细 节 问 题 电力监管援助项目 中国竞争性电力市场研讨会 （由国家发展计划委员 会主办，世行和能源基金会协办） 2000 年 10 月 9～ 10 日 重组中的电力系统必将影响环境。对这些环境影响很警觉的国家来说，电力重组不仅是提高经济效益，也是改善环境质量的机会。就一个对这些环境影响不了解或不警觉的国家来说，电力重组将造成对公众健康和环境不必要的损失。 电力重组对环境的影响是好是坏主要取决于一个国家对“改善”一词是如何定义的。如果是通常的做法，即完全以私有化程度，竞争性，提高发电能力和降低价格来衡量改善，那么电力重组对环境和公众健康造成的损失将会降低重组带来的经济效益。如果对改善的定义既包含了 私有化程度，竞争性，又包括增加能源可获得性和降低成本 即环境成本 那么重组将很可能改善人民生活并增加社会的安全性。发展也可持续。 保证良性的，可持续的电力重组的重要实用步骤包括以下几点 1. 电力重组工作组中，环保和公众健康官员要有重要的发言权并监督整个重组计划。 2. 工作组的章程或任务书中，应明确包括环境和公众健康影响的分析和治理方面的内容。 3. 在可行的情况下，除了采用直接强制的措施外，还应运用市场机制来实现减排。 4. 在选择未来电力供应方式时，应权衡那些不能被彻底改进的环境和健康影响。 5. 应特别注意保证资源购买和电价方法上反映能源效率的价值，这在传统的完全建立在成本和价格上的方法中是被忽略的。 前述步骤是重要的，因为完全建立在私有化，创立竞争性市场和降低价格上的电力重组将对运行最低成本的电厂产生强大压力，即使这些电厂在没有达到环境标准的情况下已经成本最低。忽略这一事实的重组计划将鼓励建造和运行环境影响最严重（但最便宜）的电厂，2 甚至比不进行重组时的数量还多。这还将鼓励新电厂减少污染控制费用，使它们是成本最低的竞争者。 制定重组计划的工作组如果不包括环境和公众健康官员将更容易取得一致，但这只是虚假的和谐，因为环境和健康影响将不断地使能源部门和其他担心外部成本和影响的部门产生分岐，最终将通过安装污控设备解决问题。但与一开始就解决的方式相比，成本将很高，而且造成的死亡和损失远远大于可能发生的。 在重组过程中考虑环境很重要，因为市场结构和市场设计规则将对环境产生深刻影响。拟定的改革将为改善环境创造机会，也可能会封锁机会。 市场失灵和缺乏强有力的“污染者付费”的政策表明，要求采用以投资能源效率和可再生能源的长远政策，如系统效益费（ SBC）和可再生能源配额（ RPS）。在美国和其他地方实施了这些非常成功的政策 。这些政策可以嫁接到其他电力体制结构上，这里一份很长的并不断增加的市场结构和市场设计方案和规则的清单，这些决策将在重组过程中产生，并将对环境可持续性产生深刻影响。下面叙述的事情说明，它们不仅对环境的影响最大，还将影响重组计划在经济和政治上是否可持续。 一、批发市场 我们假设批发市场将包括一批未受管制的发电厂和一个现即时市场，或电力库。在建立电力库时，有几个重要事项将对环境起作用，并将提高市场的运作效率。 （一）市场支配力 竞争性批发电力市场的一个基本前提是没有横向和纵向的市场支配力。将发电与输配电分离是至关 重要的。对发电的控制权应分散到足够多的业主中，以保证资产的集中不会扭曲价格。美国的市场在这方面做的不成功。 （二）监管 电力库和其他市场实体在一套非常详细和特定的规定下运作。这些规定管理市场的各个方面，包括招标过程，辅助服务义务，输电定价和上网等。市场参与者对开发这些规则提出自己的意见，在某些市场中，他们不仅仅提出意见。对电力工业发展各个方面影响最大的规定有价格，建造什么，在哪建造。市场参与者的利益通常与公共或国家利益不同。例如，发电厂有高价的利益追求，现运行电厂有将新电厂排除在市场外的利益追求，输电业主 有不3 鼓励采用其他输电方式的利益追求。 我们的建议即建立由市场调控的机构，它的利益与公共利益至少达到一致，最好能直接相关。应当监督这种机构的运作，并根据它是否达到电力部门规定的公共目标的成功水平给予奖励。 （三）需求侧反应 绝大部分电力库采用供应方竟标方式。竞争性的电力供应市场的常用模式是，即时市场的价格由电力公司提前一天确定，在有些地区由独立系统操作商（ ISO）、电力交换所或类似实体确定。供应曲线通过边际成本或竟价画出，开始是最便宜的电厂，然后排列不同价格水平的电厂。每小时收到的资源的最高成本价，将被设为这 个时段销售的所有能源的即时市场价格的上限。在有需求曲线的情况下，这将是一个工程似的组建，涉及到的因素包括昨天的需求，天气和星期几。这不是建立在电力公司的消费者支付意愿或实际生产成本的基础上的。因此，即使电力公司或电力库根据成本排列供给资源，在供给和需求曲线的交点，虽然它反映了历史负荷，天气和相关因素，在经济上仍然是毫无意义的，因为需求曲线本身并不是响应供给曲线而产生的。 在美国，缺乏需求侧反应以及存在市场支配力造成价格极端波动，尖峰价格非常之高以至对电力重组在政治上的可持续性产生怀疑。至关重要的是，能源效率 ，负荷管理以及其它需求侧反应应作为电力库整体的一部分进行设计。 （四）发电绩效标准（ GPS） 建立竞争发电市场应以现有的发电厂作为开始。这些电厂接受在特定经济和政治体制下制定的环境法规的管制，但随着电力部门改革已经改变了。 为了防止电力重组造成大气质量恶化，有必要实施一种机制来保证在执行环境法规上的差异不会给污染更严重的电厂创造竞争优势（即理平环境赛场）。 在美国，传统上是以燃烧每单位燃料的排放量来规定电厂的排放水平（如千克 /百万英热单位）。历史上，采用这种以燃料输入为准的规定是因为它能适用所有部门，不仅包 括电厂，还包括工业和商业部门。这种方法与美国历史上采用的根据电厂寿命和燃料确定不同的排放标准的方式是一致的。但是，采用非统一的，以燃料为准的标准导致了事与愿违的负面效果。它鼓励建造和运行高排放低效率的电厂，鼓励低效率电厂继续运行，不能为污染防治提供激励，不能适应竞争性发电市场。 4 与此相反，以产出为准的标准（千克 /千瓦时）提供了一个不考虑电厂寿命和历史燃料而促进提高发电效率的机制。采用统一的以产出为准的排放标准使所有发电厂都有同样标准是很重要的，因为在电力市场向竞争性市场演变过程中，奖励了发电效率高的电厂并且 促进了新的和更清洁发电设施的发展。 （五）间歇性资源 一些最清洁的发电方式例如风能和太阳能是间歇性的。每个单一设备每小时的产出不是象化石燃料发电那样可以预测。因此，如果电力库采取规定要求所有发电厂提前一天或几天内申明每小时的发电水平，而未达到就将受惩罚，这将使可再生能源处于不利位置。正在采用或考虑这种惩罚的电力库是为了免除人们对市场支配力的担心。解决市场支配力问题更好的办法是将发电与输电彻底分离，并保证发电所有权分散广泛。 （六）发电容量成本和可靠性定价 电力库在如何对待发电容量成本上各不相同。一些库即没有 发电容量要求也没有发电容量市场，有些库两者都有。电力库在如何确定运行保留容量上也各不相同。存在并设计一个容量市场以及要求运行保留容量的水平将影响建设多少，什么类型的新增发电能力。我们偏重不将可再生能源处于不利位置的规定。 一些电力库对负荷辅助服务规定成本，例如对旋转和非旋转容量预留。其他库视不同电厂的预留水平的比例将成本纳入发电中。将发电成本与发电保留联系起来产生的成本将影响电厂的类型和规模。 （七）剥夺 重组的首要目标是建立竞争性市场，市场的运作代替法规管制。市场支配力的问题，横向的和纵向的都应当予以解决 。在这个过程中，发电与输配电分离是重要的步骤。 但是，除非是考虑了环境因素，否则发电与输配电分离将阻碍污染减排的措施。分离发电将赋予新业主一定的权利，义务和期望。一个期望即竞争性发电中的新业主不能将污染控制成本转嫁到消费者。这将使新业主承担清洁义务变得更难。 我们的建议是审查现有电厂的环保状况，并将清洁发电要求作为分离过程清晰的一部分。在这个过程中被交易资产的市场价格将反应买方对权利和义务的评价。美国在通过销售财产完成的一些分离中取得了剥夺经验，即强制将环境清理作为销售的一部分。极力想赢得被拍卖电厂的买主以 很低的成本满足了环境清理的要求。 5 （八）电表计量 重组的一个益处是它能够向消费者发送更好的价格信号。但是，很多市场的结构使得消费者或零售商对市场价格没有积极反应。一部分是因为终端用户没有实时电表并按平均月价付电费。通常是小客户，甚至一些大客户所交的电费是按照他们所在客户阶层的一般客户的负荷水平交纳的。结果是无论客户还是他们的供电商都不积极对高价格或高负荷时减少需求或能效投资做出反应，因为由此节省的费用不能返回到消费者。因此，实时电表和其他能够使需求方能源效率在市场中起作用的政策应做优先考虑。 （九）补贴 美 国电力重组过程中争论最大的问题是搁置成本。电力公司发电或其他固定资产的成本在大于从竞争性市场回收的费用时被定义为“搁置成本”。电力公司还要求并被允许回收其他成本，数额与现有电厂的补贴相等，否则公司将不具竞争力。这种做法产生的风险是陈旧和污染严重的电厂会继续运行。 （十）单一买方模式中的综合资源规划 单一买方的系统通常是建立在长期合同基础上。客户有义务买合同，没有能力选择自己的供应源。在即时市场，很清楚 2 美分竟价比 4 美分竟价好。在长期市场，比较竟价就不是这么容易。特定的电厂运行条件，电厂位置，风险承担，长期环 保表现和非发电方面都是影响竟价成功的因素。综合资源规划（ IRP）是分析这些因素的最好方法，并能提供成本最低的能源服务。 二、输电 竞争性发电市场要求发电与输电分离。输电实体负责向所有发电厂提供开放的，以效率定价的输电服务。如何完成这个责任将影响重组市场的环境表现。以下是几个例子 （一）间歇性资源的输电定价 没有一个为输电服务定价的单独系统。有些价格会歧视间歇性资源的建造，如风能。例如，如果输电价格是按照上网的发电容量制定的，那么一个 100MW 的风电场的发电容量因子是 35，将负担与一个 100MW 发电容量因 子是 90的化石燃料发电厂同等的输电费用。可再生能源位于偏远地区时按距离定价更阻碍了可再生能源发展。 6 同样，缺乏拥堵定价将阻碍对能效和负荷管理的投资。我们认为最好的办法是采用拥堵定价系统，从中取得的收入不足以负担输电费用，欠缺部分应根据能源品种分散到所有电力销售中。 （二）法规形式 输电实体是垄断商，所以它的价格和收入应该受到某些形式的管制。重要的是，对输电公司的管制应采用激励措施，对其他输电替代方案，如节能，负荷管理以及高效区位的新电源的投资来抵消对新增输电的投资。 三、配电公司 配电公司将分配和销售电力 。以后，如果零售市场实现竞争，配电公司的作用将受到限制。以下是与环境有关的重要的配电事宜。 （一）法规形式 配电实体是垄断商，所以它的价格和收入应该受到管制。由于配电成本的性质，传统的和定价上限控制的监管方式是奖励增加销售，阻碍节能。在定价上限控制的管制下，配电公司的收入随着销售量的增加成比例增长。因为配电公司成本不随销售量的增加而增加，所以随着销售量增加而公司利润增加。这阻碍配电公司，但鼓励其他投资者，对能效投资。 更好的监管办法是采用收入上限控制。收入上限控制规定配电公司的总收入或单个消费者的收入不变。 收入上限控制与成本联系更密切，铲除了终端能效的障碍。 （二）费率设计 配电公司如何向消费者收费将影响消费者对能效投资的积极性。固定月收费而不是按用量收费会阻碍消费者节能。同样，特别是大客户在知道他们消费电力的实时成本后，有积极性在一天中的某个时段节能，并将投资能效技术。 （三）分散式的资源 分散式的资源包括一些快速发展的技术，如新一代清洁微型汽轮机（小于 100kW）和燃料电池。这些新技术能够现场提供电力和热能，某些应用还能替代昂贵的配电系统的延伸。正在开发新的价格体系，它使配电公司能够向消费者和开发商传递有 效信号，使他们知道哪些系统最经济。由地方供电将需要更少的输电和配电线路。这些新技术对电力工业的作用就像7 无绳电话对电信业的作用一样。电力部门重组不应产生或保护开发这些技术的障碍。 四、零售市场 零售竞争不是中国近期计划的内容，所以以下部分不象前面的章节与中国直接相关。我们列举了美国和其他地方的教训，向中国的研究人员和计划人员说明这方面的问题。 （一）省缺价格 零售竞争指许多零售商竞争向消费者提供消费者所需要的服务。但是在美国，消费者出于某种原因没有选择某个零售商被称为“省缺服务客户”。美国的监管机构和决策者对 “省缺服务客户”制定了非常低的价格（实际上低于零售服务的成本），使零售商无法竞争。一个没有竞争者的零售竞争市场将不可能提供服务创新，也不可能挖掘客户对绿色能源的兴趣。 （二）信息曝光 竞争的一个前期是买方对各种选择有良好的信息。早期的零售试验项目的经验显示，消费者很迷惑沮丧。复杂的价格结构使消费者难以比较各种竞价。提供模糊的缺乏实质内容的环保信息招来客户。同时，不可能确定和验证供电商发电的燃料类型和对环境的影响。 在美国进行的综合客户研究找出客户需要哪些信息，如何表达这些信息以及何时何地提供信息。电力零售商 应提供标准信息如价格，燃料结构和环境信息等。这将使电力市场效率高并且使绝大多数客户作出有意义的选择。 五、法规的作用 电力改革的一个综合组成部分是建立一个有良好资信和独立的监管机构。这在世界其他地方变得原来越明显。经验显示，电力市场规则的纰漏和弱点会迅速被发电商发觉，来寻求起初并不抱有希望的盈利机会。有些行动可能与公共利益相悖。一个有能力的监管机构应能够找出和查明这些与公众利益相悖的行为，并作出纠正。 结论 毫无疑问，中国电力部门的改革将产生重大环境影响。问题是改革将产生环境问题还是解答环境问题，这些环境影 响是经慎决策还是因为缺乏决策所引起的。把可持续性和环保作8 为中国电力部门改革的个组成一部分是只能由中国政府作出的政策选择。我们的经验表明，明确地考虑环境将产生近期和长期的效益。 9 目 录 一、国家角度 . 10 二、电力是一种投入 10 三、对环境的巨大影响 11 （一）坚信可持续发展是改革的明确目 标 . 12 （二）环境成本一体化 . 13 （三）改革环境法规以适应新的工业结构 . 13 四、发电绩效标准 14 （一）运用新的法规进行适当的激励 15 （二）可持续发展需要稳定的资金来保证效率和可再生能源 16 五、能源效率计划 16 六、可再生能源发电 16 七、研究与开发 . 16 八、普遍性服务机制 17 结论 . 17 10 电力部门改革在中国可持续发展中的作用 大卫 默斯科维茨 中国可持续能源计划 电力监管援助项目 电力部门改革将对中国的发展起主要作用。工业是否发展以及可持续或不可持续发展方式的改革完全取决于明后两年中国政策制定者的决策。 我的观点是 毫无疑问，随着中国经济的发展电力需求将迅速增长。美国和其他国家的经验教训表明，有很多政策选择可以保证中国以可持续的方式来发展和改革电力部门以及支持经济增长。因为时间关系我只谈一些更为重要的问题。由于能源基金会和派克德基金会赞助了中国可持续能源计划，因此，该文的中文版本可在我们的网页上找到，文章包括了我要讨论的许多题目 。我们的网址是 www.rapmaine.org 一、国家角度 对于国家和省级的政策制定者，有两个事实可以说明电力工业和可持续发展之间有重要联系。第一，电是对经济生产的投入，而不是产出。第二，电力工业对环境的影响非常大，这种影响是绝对的，而且与该工业在经济中的地位有关。下面将详细讨论这两个观点。 二、电力是一种投入 中国经济使用电和其他投入来生产商品和服务以满足国内和国际消费者的需要。在生产一定数量商品和服务时消费电，就如同制造 小汽车时消费钢材、修筑大坝时消费水泥、制作衬衫时消费布料一样。如果中国扩大移动电话的生产和销售，经济就会发展。但是，为了生产移动电话和中国所有其他商品和服务而过度生产和出售电，则会导致低效率和污染。 让我们从几个不同角度来考虑这个问题。从国家的角度来看，中国经济最好是使用越来越少的投入生产越来越多的产品。如果从更窄的视角看，如从一个煤炭供应商或盈利性电力公司的角度去看，结果会迥然不同。煤炭供应商的最大兴趣在于出售更多的煤，而电力公司11 则对出售更多的电更感兴趣。就是说，如果煤炭供应商和电力公司负责改革电力部门， 则结果会因受各自的、不同于国家的利益影响而大不一样。 以最低成本的方式提供能源服务应作为电力部门改革的指导原则。这也是综合资源规划，即 IRP 的指导原则。这一原则能够区分电、千瓦、千瓦时、和能源服务如热、光、电机动力等等。这种能源服务观点认为电是一种输入，当它与灯泡结合则产生光，当它与电机结合则产生电机驱动力。能源服务的成本是发光、驱动电机或启动冰箱所需千瓦时的价格乘以完成发光、电机驱动和制冷功能所需千瓦时的数量。因此，如果所需能源服务是制冷，那么， IRP的目标是寻找成本最低的混合投资，制造更为有效、运行起来 耗电最少的电冰箱。 我们在节能方面的经验是引人注目的。我们已经知道在节能方面，加速投资对获得成本效益节约的作用非常大。需求方管理（ DSM）计划的规模和成本效益各不相同，但是，过去十年中美国使用 DSM 计划的总体效果是显著的。即使是在启动、实验和研究发展阶段，电力公司资助的 DSM 计划很快地降低了 25000MW 电力消耗，缓解了国内夏季电力负载的高峰，并且以每千瓦时 2.1 美分的成本实现了电力系统节能。国家对节能的影响力决不会丧失。据国家能源实验室专家的一般估计，到 2010 年，节能计划可减少国内总电力消费的 15，在 此过程中将节约 230 多亿美元。 三、对环境的巨大影响 第二个事实是能源和环境有着无法回避的联系。电厂产生的污染影响着空气、湖泊和溪流，影响着农作物、土地、动物的生存和人类的健康。电力生产对环境的影响是巨大的，这种影响不仅是地区性的而且是国家性乃至全球性的。对于大多数国家来说，只有飞速发展的交通部门对环境的破坏才能与电力生产引起的环境破坏相比。电力生产几乎总是空气污染最大的固定污染源。在美国，电力生产部门占全国经济的 2，但是却造成全国 1/3 还多的空气污染。 虽然许多政府都想为自己的人民和经济生产大量的低成本 电，但是如果一味生产而忽视环境后果，则只会大大增加其他社会成本，如医疗成本的增加和农业产量的减少。在规划、扩大和改革电力系统的起始时就把对环境的影响考虑进去，比在出现环境破坏且巨大的财政利益拒绝改变方向时再考虑对环境的影响要有效得多。 市场经济告诉我们，当资源的全部成本包含在价格当中并且是在竞争的市场中12 得以分配时，资源才实现了最有效配置。电与其他产品和服务一样适用这条规律。为了避免对环境、人类健康和国民经济其他部门生产率造成不必要的破坏，应尽可能完全地将每个潜在的电力资源在资源选择过程中予以考虑。在有竞争的 市场中，最好的选择是用竞争价格反映环境破坏。当政府监管者负责选择电力资源时，他们应该在比较一种资源与另一种资源的成本时就直接且全面地把环境成本考虑在内。如果环境破坏成本没有被内化为电力生产成本的一部分，那么，那些无论污染性多大但却最能够将环境成本转化给社会其他部分的资源就会表现出有利的竞争优势。 当我们的头脑中有了这两个基本事实后，就能够在改革电力工业时直接考虑 5 个最重要的政策。这些政策代表了我所认为国际上最好的的做法。 （一）坚信可持续发展是改革的明确目标 电力公司改革对于不同的人和不同的国家有着不同的意 义。没有一种改革模式能适用所有国家。在任何一个电力改革中，最重要的一步都是明确理解和表述该国家的目标和限制。典型的目标可能包括 减少电的成本； 吸引私人资本； 使出售政府拥有的资产而获得的公共收入最大化； 创造一个环境允许可持续发展的电力部门。 了解约束同样十分重要，典型的约束可能包括下列各项 现有价格对于有些消费者是补贴的，对于其他消费者则是多收取的。 国家安全或经济条件可能迫使人们使用当地资源；而且劳动力不可能迅速减少。目前就业水平高于一个有竞争力的部门所能够支持的水平。 全面理解一个国家的目标和约 束条件可以控制工业改革的形式和速度。其他国家的教训很明显。如果电力部门改革要以产生可持续性为结果的方式进行，那么改革伊始就应使高级官员明确这就是要争取的目标。 中国的改革进程尚处于早期阶段。现在到了最高层政策制定者们明确工业改革应该成为可持续发展的驱动力和模型的时候了。 13 （二）环境成本一体化 随着电力工业的改革及其对市场和竞争的依赖不断增强，实现可持续发展最好的方式是把全部污染成本计入电力成本当中。实现的方式有很多种。中国的“污染者付费”政策是极好的起点。如果要获得可持续发展，“污染者付费”政策就应具备三个 必备特征。首先，所有主要污染者必须付费。其次，所付费用必须足够弥补因污染造成的全部环境破坏的损失。第三，所得收入可用于补偿或防止污染，但不可按交费比例反还给污染者。 当“污染者付费”政策全部符合上面三个要求时，必须采取其他步骤。美国和其他地区的经验为我们提供了另外一些方案。美国许多州要求，在规划怎样进行电力系统投资时使用“附加费”。在规划过程当中，或在某些州的竞价过程中，每种方案的成本都增加到包含全部环境成本为止。接着，规划过程将确定成本最小的方案，然后按方案进行建设或购买。 例如，假设有两家相互竞争的火力 发电厂为中国提供电力进行竞价。 A 厂出价每千瓦时 3美分 /kWh 排放二氧化硫（ SO2） 1.5 克，而 B 厂出价 3.5 美分 /kWh，排放二氧化硫（ SO2） 1 克。如果不计入 SO2排放量，那么 A 厂竞价成功。但是假设 SO2每千瓦时造成价值 2 美分的污染，考虑环境成本后则 B 厂胜出。 然而请注意， B 厂将收到 3.5 美分。附加费不包含在转移到消费者的消费成本当中，而仅用于选择过程。 这种方法的结果是，不会把全部环境成本转移给了消费者。 （三）改革环境法规以适应新的工业结构 环境监管所采用的方法不仅影响电力部门的环境作业，还将影响 实现环境目标的成本。由于电力部门改革的目的是引入越来越多的竞争，因此，同时进行环境法规改革以适应更具竞争力的模式是很重要的。美国的经验提供了 3 种可以借鉴的政策方案。 在美国，许多州既急于把电力公司改革作为提高效率、削减成本的方法，又急于证明引入竞争还要保持环境质量。当监管者们看到美国现有的电力工厂污染排放水平差别非常大时，他们担心一旦没有对所有电力供应者们提出可比较的环境要求，那么，改革将导致对低成本且高污染资源的更大依赖。这些担心在美国东北部尤为严重，因为那里本来就空气污染严重，又加上风吹来其他环境监管不 严格地区的污染物。 最显著的 2 个方案或问题污染上限控制和发电绩效标准 使污染最小化的污染上限方法非常有效。 典 型的上限控制方法是将污染置于允许的水平上（即置于地方的、国家的、甚至国际地理基础上），然后鼓励相关团体相互进行交易，以便14 最有效地获得所要求的上限控制。交易者通过建立污染信用来实现，每吨污染物（如 SO2）为一个信用单位，信用最初由拍卖或其他分配方式配给。那些能够花费比通过拍卖买入所需信用少就能降低他们的污染输出的企业愿意这样做。实际上，一些企业发现，把污染输出降低到规定水平以下，再把自己尚未使用的污染 信用拍卖给出价最高的买主的做法是最经济的。 我们使用污染上限方法的体会有两个。一是，这种方法确实能够降低减少污染的成本。二是，这种方法最适用于象二氧化硫和二氧化碳这样影响地域面积大的污染物。对于本地区有突出影响的污染物必须就地解决。 四、发电绩效标准 在美国和其他大多数国家，电厂排放量传统上按每单位燃料燃烧排放物的磅数进行监管。历史上，采纳这种以输入量为基础的监管方式，是因为它可适用于所有部门，既适用于电厂也适用于工商业部门。这种方法还与美国根据电厂的成立年限和所用燃料的不同而对电厂设置不同的标准的做法相一 致。然而，使用不统一的、以输入为基础的标准已经产生了人们不愿看到的负面结果。这鼓励了污染排放量高、效率低的电厂的建设和运营，鼓励效率较低的电厂继续生产，无法有效防止污染，因此与竞争性电力市场不相适应。 为了解决这些缺点，美国正在逐渐将注意力转向基于产出的标准。以产出为标准不是看每单位燃料或热输入的污染量，而是看每千瓦时产生的污染排放量。理想状态下，所有电厂的产出标准是一致的，并且进行交易的目的是减少遵守法规的成本。以产出为标准鼓励电厂发电时提高热效率，而不管电厂的成立年限和以往使用燃料的种类。对于正在向竞争 市场转化的电力市场来说，使用统一的、基于产出的排放标准是十分重要的，因为，这种市场鼓励使用生产效率高的设备并能促进更新、更清洁的设施的开发。 基于产出的绩效标准，可通过提供保证环境法规差异使污染性更大的资源不占有竞争优势的机制，来防止电力改革出现降低空气质量的结果。这种方法通过允许发电机在燃料源和控制技术之间做优化选择来提高经济效益。把标准降得足够低就能提高空气质量并减少发电对公共健康和环境的负面影响。 美国环境法规有两个相关方面出现了问题，希望中国不会重蹈我们的覆辙。第一，历史上就允许老电厂比新电厂排放更 多的污染。虽然用低标准要求即将报废的电厂在逻辑上似乎行得通，但是这会产生不良后果，会给正在迅速走向竞争的电力市场带来巨大麻烦。老电厂15 即将报废，但是允许他们比新电厂排放更多的污染物大大鼓励了这些老电厂继续运转，结果是继续污染。中国越快转向统一的、基于产出的标准越好。 第二，美国每次对于单一种污染物关注太多。首先我们治理的是颗粒物和灰尘。接着我们将注意力集中在二氧化硫上，之后是 Nox。现在我们重点治理二氧化碳，微粒子，或水银。每次处理一种污染物的方法并不十分有效。这种方法成本高，因为控制一种污染物排放的结果是另 一种污染物排放量的增加。要使污染控制成本和由电力生产引起的环境破坏的成本最小化，就要同时考虑所有主要污染物的情况。 （一）运用新的法规进行适当的激励 每次改革都会创造出一套新的激励方法，有些方法人们愿意接受，而有些则相反。电力公司经理会问“我们在新的规定和要求下怎样赚钱”我们的经验表示有两种基本选择组织管理电力工业，通过出售电赚更多的钱，或者通过组织，提高效率，然后赚钱。 1990 年以前，美国的法规给不断增长的电力销售以相应的回报。当监管者们发现不正当激励时，尤其是电力公司在终端能源效率投资受到严重阻碍 时，开始进行改革。改革的目的是使电力公司在节能上的投资收益比投资建设高成本电厂的收益更大。从理论上说就是成本最低的选择应该是利润最高的选择。 法规改革的结果是好的。电力公司在成本低的能源效率上的投资急剧增加。 最近，美国监管者说明了法规如何鼓励或阻碍资源分配的问题。被分配的资源是 1KW 到1MW 规模很小的技术资源。生产微汽轮机、燃料电池和光电的工厂随着航天、国防和汽车工业的发展而迅速发展。 然而，与建在某地、通常建设周期为几年的大电厂不同，小型电站在工厂制造，然后运出工厂进行安装，这个过程只要几个月甚至几天。 这些大规模制造经济能够很快降低单位成本，因此就地发电就与制造空调、洗衣机和割草机一样普通。 在美国，电力公司监管者们现在已经开始采取改革措施，以保证新型低成本、相对清洁的电力资源的发展不会影响公司的利润分配。以我们的经验，我建议中国应特别小心，以确保改革能对电力公司在终端能源效率、分配资源和增加清洁和可再生能源供给上加大投资，给予强有力的财政鼓励。 16 （二）可持续发展需要稳定的资金来保证效率和可再生能源 全球的电力公司、政府和电力公司监管者们经过若干年的实践，探索出无数种机制以保证消费者获得成本低的能源效率和 可再生能源方案。成功的例子有很多。有些机制如综合资源规划所用的机制，在垂直管理的电力系统中得到发展，并且适用于所有单买方工业结构类型。其他机制在与不断出现的零售竞争模型中得以发展。有代表性的例子包括 五、能源效率计划 综合能源效率和负荷管理计划已经得到发展并作为电力公司综合资源规划的一部分被广泛实施； 辖管范围计划已经得到通过电费附加或系统端收费获得资助，并通过公共节能代理机构进行管理 如，英国节能信托公司，加利弗尼亚能源委员会，和成立于沃尔蒙特的新的能源效率电力经销公司 ； 通过自愿计划（如，美国环保署 的绿色照明与能源之星计划）和强制性的建筑节能和家用设施标准计划； 有些管区具有简单的、强迫性的经费指示（如，重组中的德克萨斯州和巴西 1的强制性经费）； 其他地区关注的是市场转换活动（如，美国太平洋西北和新英格兰地区）。 六、可再生能源发电 以可避免的价格强制购买需求（如美国的 PURPA 和德国及其它地区的适用法律）； 支持可再生能源研究，并通过研究合作进行开发（如，电力研究所和几个国家级计划）； 创建可再生能源基金来支持新型可再生能源的生产，满足公众需求； 建立对于竞争性电力市场中所有电力批发商和零售商都适 用的可再生能源配额制度。 七、研究与开发 在美国，改革会使本来规范的电力工业的一些收益受到威胁。电力工业传统上采用合作方式资助研究开发。随着竞争的日益激烈，政策制定者们和其他人都害怕投资研究与开发（ RD）会自讨苦吃。为了表明这种担忧，已经采纳了一些政策，它们是 17 自愿（如，电力研究所）或强制（如，电费附加）地集资用于公共目的的研究与开发； 对于合格 RD 的税收优惠； 政府机构、大学的公共开支和给电力公司和设备制造商的赠款。 八、普遍性服务机制 最后，由于市场竞争日益激烈，政府已经关心普遍性服务以及向那些缺 乏服务的地区扩展服务的问题了。下面的方案得以采用说明了这种态度 传统经营在经营范围内有义务给所有客户提供服务； 在乡村建设的要求作为在城市地区营销许可奖励的部分； 地理上平均分配费用，这些费用用于支持高成本服务地区的服务按平均价收取； 对低收入家庭进行补贴（紧急线费用，低收入贴现，帐单迟滞原谅计划，搁置断电）； 乡村电力补贴（上网和离网方案）； 乡村电力合作； 针对低收入家庭的能源效率计划。 结论 电力工业是使中国经济和环境可持续发展的关键。如果采用正确的政策方案，就可能以合理的价格和较少的污染获得更多 的电力能源服务。中国电力工业的改革仍处于早期阶段，第一步也是重要的一步就是要把可持续发展作为改革的目标。 18 目 录 联系方式 I 缩写符号说明 . II 第一章 介绍和概述 69 第二章 制度框架和实施程序 71 一、背景 71 二、监管委员会的功能和所负责任 . 71 三、监管委员会的主要特点 . 72 四、监管委员会委员们的独立性 73 五、监管委员会的人员组成 . 73 六、监管委员会工作程序 . 74 第三章 基于成本的税率设定 . 76 一、税率设定的目标 76 二、传统税率设定的结构 . 76 三、税率设定的要素 77 第四章 税率设计调整后服务的定价 . 79 一、税率设计的目标 79 （一）与税收有关的目标 79 （二）与成本有关的目标 79 （三）实际的考虑事项 80 二、内含的成本 . 80 三、边际成本定价 81 第五章 为公用电站办理许可证 83 一、许可证 83 19 二、许可证作为调整规则的一项补充 . 85 三、附则 86 第六章 市场价格、补贴、以及公共政策目标 . 87 一、介绍 87 （一）基于成本的税率的重要性 87 （二）市场并不是完美的 87 （三）电力政策和公众利益 88 二、补贴的问题 . 88 （一）补贴可以有很多种定义方法 89 三、折扣和经济发展费率 . 89 四、折扣（经济发展）费率示例 90 （一）其他可能成为正当的折扣 90 第七章 基于业绩的调整（ PBR） . 91 一、基于业绩的调整系统的组成部分 . 91 二、设定目标 . 91 三、基于业绩的调整系统结构 92 四、 Z 因素 . 92 五、刺激性因素的力度 93 六、分配机制 . 94 七、燃料调整条款 95 八、确定一套合理的数字因数水平 . 95 九、结论 96 第八章 行业改革 97 一、目标和限制因素 97 二、几种改革模式 97 三、高效竞争的前提 98 四、模式 1 对于新的有竞争性的发电能力的需要 98 五、模式 2 完全大规模的竞争 99 20 六、模式 3 完全零售规模的竞争 . 99 七、美国电力行业改革的历史 100 八、电力联营公司和双边贸易 103 九、独立系统操作者（ ISO）和电力传输公司（ TRANSCO） . 104 十、市场欺行霸市行为 105 十一、结论 106 第九章 环境问题 . 107 一、背景 107 二、何为电力生产对环境的影响 107 三、监管 者们可以采取什么样的步骤来减少对环境的危害 108 四、环境成本内在化的方法 . 109 五、超额支付和商业控制手段 109 六、影响环境的经济决策 . 110 七、结论 110 第十章 消费者权益保护问题 112 一、消费者权益保护的需要 . 112 二、提供消费者权益保护的选择 113 三、公众与监管委员会的联系及其程序 113 四、公众教育 . 114 五、公众对于公平的理解以及实际上的公平 115 六、平衡各团体间的权力 . 115 七、监管委员会资源的有效和高效利用 115 八、对于消费者投诉的及时解决 116 九、提供合理和满足要求服务的职责 . 116 十、服务质量和业务操作标准 118 十一、消费者权益保护的执行 118 第十一章 综合资源规划（ IRP） 119 一、什么是综合资源规划 . 119 21 二、应用综合资源规划，您想达到什么目标 . 120 三、公用电站什么时候需要新的资源 121 四、在综合资源规划过程中，如何将市场作用因素包括在内 122 五、综合资源规划过程 123 六、什么人应该了解综合资源规划 . 124 七、负荷预测 124 八、不可接受的成本 124 九、税率设定 问题 124 十、需要或者许可证书问题 125 十一、燃料成本调整 125 十二、能源效率 125 十三、公用电站税率设计 125 十四、公用电站电力购买 125 十五、电力传输和分配规划 125 十六、结论 126 第十二章 独立电力生产和竞争性投标 127 一、独立发电者规划的目标 . 127 二、与电力行业改革的关系 . 127 三、风险和奖励 . 127 四、电力购买协议（ PPA） 128 五、竞争性投标问题 129 六、对偶发事件的处理 129 七、重新谈判 . 129 八、结论 130 i 草 案 最优实践指导 实施电力部门改革 2000 年 2 月 草案作者 监管援助项目 加德纳，梅恩美利坚合众国，佛蒙特州，蒙彼利埃 ii 请勿对本草案进行引用或者复制。对本草案有任何评论和意见请发 E-mail 至 R 。 i 联系方式 监管援助项目 177 Water Street Gardiner, Maine 04345 USA 电话 207 582-1135 传真 207 582-1176 Email 地址 rapmainerapmaine.org 万维网（ WWW）网站