中国大气污染防治法修改基于国际经验的建议Amending China’s Air Pollution Prevention And Control LawRecommendations From The International Experience2009年7月美国自然资源保护委员会 王立德，芭芭拉 费雯丽，高洁，林明彻 国际电力监管援助计划 大卫 莫斯科维茨，丽贝卡 舒尔茨，理查德 科华特，里克 威斯顿 理查德 艾尔斯 / 艾尔斯法律集团胡敏克里斯 詹姆斯大卫 诺维洛杰西卡 奥尔森阿瑟 威廉姆斯迈克尔 沃什支持机构美国能源基金会中国可持续能源项目中国大气污染防治法修改 基于国际经验的建议AMENDING CHINA’S AIR POLLUTION PREVENTION AND CONTROL LAWRECOMMENDATIONS FROM THE INTERNATIONAL EXPERIENCE美国自然资源保护委员会 王立德，芭芭拉 费雯丽，高洁，林明彻 国际电力监管援助计划 大卫 莫斯科维茨，丽贝卡 舒尔茨，理查德 科华特，里克 威斯顿 理查德 艾尔斯 / 艾尔斯法律集团胡敏克里斯 詹姆斯大卫 诺维洛杰西卡 奥尔森阿瑟 威廉姆斯迈克尔 沃什支持机构 美国能源基金会中国可持续能源项目2009 年 7 月目录 前言 i 执行摘要 .1 第一章国家环境大气质量标准 .11 1．建议摘要 .11 2．导论 .11 2.1. 国家环境大气质量标准和作为基础的人体健康保护 12 2.2. 使环境大气质量标准与中国的其他重要监管工具（比如排放总量控制）相协调 .12 2.3. 明确规定未达到环境大气质量标准的后果 12 3．美国在国家环境大气质量标准方面的经验 13 3.1. 国家环境大气质量标准的好处 13 3.2. 国家环境大气质量标准的历史和背景 14 3.3. 国家环境大气质量标准的法律框架 15 3.4. 大气污染健康标准对照表 17 3.5. 制定或修订国家环境大气质量标准的程序 19 第二章环境大气质量标准与排放总量控制的结合 .23 1．建议摘要 .23 2．导论 .24 3．美国以大气质量为目标的制度 .24 4．美国以减排为目标的制度 .25 4.1. 新污染源排放标准 26 4.2. 适用于有害大气污染物的最大可得控制技术标准 26 4.3. 酸雨控制制度 27 5. 评估以大气质量为目标的制度与以减排为目标的制度相容 .28 第三章州实施计划的运行 .31 1．建议摘要 .31 2．导论 .32 3．美国清洁大气法中的州级计划 .33 4．州实施计划的运行 .34 4.1. 清洁大气法要求联邦环保署建立环境大气质量标准 34 4.2. 要求各州监测国家环境大气质量标准中规定的污染物 34 4.3. 环保署把各区域分为达标地区或者未达标地区 34 4.4. 环保署做出正式分类指定并通知州长 35 4.5. 启动州 联邦计划过程 36 4.6. 三个环保署办公室与州政府共同制定、批准和执行计划 38 4.7. 对计划进行不断的再评估 39 4.8. 大气质量改善程度显著 41 5．对中国的借鉴意义 .42 第四章美国“ 未达标 ”地区的要求 .45 1．建议摘要 .45 2．导论 .46 3．关于未达标地区的一般性要求 .47 4．未达标地区“ 新污染源审查 ”许可证制度 50 4.1. 适用性 51 4.2. 取得排放 “抵消” 51 4.3. 安装“ 最低可得排放率 ”污染控制设施 53 5．未能达到国家环境大气质量标准 .53 6．结论 .54 第五章运行许可证制度 .55 1．建议摘要 .55 2．导论 .56 3．第五分章运行许可证制度的目的 .57 4．适用性 .58 4.1. 谁应当申请许可证 58 4.2. 许可证必须包含清洁大气法的什么要求 58 5．州许可证制度以及环保署对这些制度的审查 59 5.1. 州许可证制度要求 59 5.2. 环保署对各州制度的审查 59 6．许可证申请 .60 6.1. 及时、完整的申请书 60 6.2. 申请书的内容 60 6.3 非重大活动以及排污单位 .60 6.4. 实施计划、时间表和证书 61 6.5. 申请许可证的程序 61 7．许可证的内容 .61 7.1. 许可证条款 62 7.2. 一般性许可 62 8．许可证的颁发、司法审查、撤销以及再开放 63 8.1. 颁发许可证中的公众参与 63 8.2. 对许可证的司法审查 63 8.3. 许可证的续展 63 9．许可证审查以及环保署对各州许可证制度的监督 64 9.1. 环保署以及邻州对许可证的审查 64 9.2. 环保署对州许可证制度的监督 64 10．许可证费 .64 11．与欧盟新多媒介许可证制度的区别 .65 12．结论 .65 第六章中国大气质量管理体系中大气质量区域和区域办公室的作用 .67 1．建议摘要 .67 2．导论 .68 3．大气质量管理区域办公室的功能 .68 4. 中国区域大气质量管理的潜在益处 69 5. 美国分区域管理的方法 70 5.1. 联邦环保署的行政职能 70 5.2. 国家大气污染问题 70 5.3. 州政府发起的区域性行动72 6．实例分析清洁大气州际规则 .74 6.1. 背景74 6.2. 环保署的清洁大气州际规则 75 6.3. 决定证实有效并可得的技术 75 6.4. 确定可得技术的成本效益 76 6.5. 配额的分配 76 6.6. 对中国的适用性 77 7．欧盟的区域机制 .77 8．中国的分区域管理手段 .78 第七章利用技术标准削减大气污染美国，欧盟与中国之比较 .81 1．主要发现及建议摘要 .81 2．导论 .81 3．美国机制 .82 3.1. 美国对工业排污单位的基于技术的要求 82 4．欧盟的技术措施 .84 5．中国工业节能标准 .86 6．协调能源与环境的监管 .87 第八章美国的机动车污染控制制度 .89 1．建议摘要 .89 2．导论 .89 3．美国制度的形成 .90 4. 结论 93 第九章整合能源与环境政策 .95 1．建议摘要 .95 2. 导论 96 3．背景 .96 3.1. 整合能源与环境重点工作意味着什么 96 4．四项政策改革建议 .99 4.1. 空气质量管理的多污染物战略 99 4.2. 减少工业污染的技术标准 100 4.3. 基于产出的发电绩效标准 100 4.4. 利用连续排放监测系统进行环境调度（CEMS ） .101 第十章多污染物控制政策强化空气质量管理的综合性政策框架 .103 1．建议摘要 .103 2．导论 .103 2.1. 为什么使用多污染物方法 105 2.2. 多污染物方法在哪些地方已经采用 106 2.3. 中国如何实施多污染物控制方法 107 第十一章信息收集与透明度 .109 1．建议摘要 .109 2. 导论 109 2.1. 环境影响评价 110 2.2. 政策制定 110 3．背景 .110 4．环保署的信息收集权力 .111 4.1. 州信息收集制度的要求 111 4.2. 环保署拥有要求排污单位公开信息的广泛权力 111 4.3. 机动车和酸雨控制制度的信息收集权力 112 5．有毒物排放清单报告 .113 6．环评过程的公开 .113 7．环保署在政策制定中的透明义务 .114 7.1. 清洁大气法的透明度要求 116 8．结论 .117 8.1. 排污单位的信息披露 117 8.2. 透明度 117 第十二章美国清洁大气法的执法 .119 1．建议摘要 .119 2．导论 .120 3．背景 .121 4．联邦根据清洁大气法的执法 .122 4.1. 工业污染源 122 4.2. 执法选择 123 4.3. 酸雨总量控制和交易制度 126 4.4. 机动车 126 4.5. 机动车燃油 127 5．州执法权 .128 6．公民诉讼 .129 6.1. 针对环保署提起的公民诉讼 129 6.2. 针对排污单位提起的公民诉讼 130 第十三章美国的气候政策 .133 1．主要发现及建议摘要 .133 2．导论 .134 3．美国温室气体减排政策的发展 .134 4．根本政策考虑 .136 4.1. 美国电力需求对价格的反应不灵敏 136 4.2. 基于成本进行电厂调度 136 4.3. 消费者不能看到高能源价格的全部价格信号 137 5．联邦和各州的行动 .137 5.1. 拟议中的联邦立法 137 5.2. 东北部各州的监管 138 5.3. 加州规定（加州议会第 32 号法案） 139 6．机动车节油标准 .139 7．工业温室气体排放的总量控制与交易制度 140 8．设计控制温室气体排放的总量控制与交易制度时的主要问题 141 8.1. 降低目标和基线 141 8.2. 监管范围 141 8.3. 监管点 142 8.4. 配额分配 142 8.5. 配额的有效期 142 8.6. 拍卖所得的使用 142 8.7. “安全阀” 提议 .144 8.8. 抵消144 9．结论 .145 前言 2008 年 11 月，中国环境保护部（环保部）邀请一些美国的大气污染治理专家来京参加中国大气污染防治法（以下简称“大气法”）修改的研讨会，以期从美国大气污染监管制度、 1970 年美国清洁大气法及其修正案中汲取经验和教训。中国大气法的最近一次修改还要追溯到 2000 年，而中国在不到十年的时间里发生的巨大变化给大气法提出了新的要求，因此该法中的许多规定需要据此做出相应的修改。 在 11 月的研讨会之后，由美国自然资源保护委员会，国际电力监管援助计划，以及美国能源基金会中国可持续能源项目组织的专家队伍为大气法的修改提供了一套书面建议。这支团队汇集了美国大气污染监管方面的一些高级专家，其中包括前联邦和州环保署的官员，能源和电力监管者，参与美国清洁大气法及修正案起草的专家，以及环境法领域的顶级专家。上述建议已于 2008 年 12 月提交给环保部及其他相关部门。 与中国政府官员和研究机构负责人之后的进一步交流给我们很大启示。我们发现，必须要对大气污染监管的国际经验进行更深入的分析，才能让中国的立法者更好地了解美国和其他国家及地区在大气监管方面的历史和背景，学习借鉴一些成功的做法，并尽量避免其他国家的失败之处。各方均认为，有些国际经验将对中国有重要的借鉴意义，了解发达国家最佳实践和错误也可以让中国实现更快的“跨跃式”发展。中国的官员和专家也指出，中国的立法者要想正确评估如何让国际经验适应中国国情，首先需要获得足够详尽的有关美国等地的大气监管实践的权威资料，而中国目前还没有这种资源。 本报告试图首次以中文为中国提供有关这方面的信息。以下的十三章内容涵盖了 2008 年11 月北京研讨会上提出的重点话题，同时，它们也是大气法修改的一些最关键的问题。本报告的三家合作机构，即美国自然资源保护委员会，国际电力监管援助计划，以及美国能源基金会中国可持续能源项目，在中国开展工作的时间总计已经超过了 45 年。他们多年来在中国的工作经验与美国大气污染监管顶级专家的参与相结合，为本报告的撰写做出了重要贡献。研究团队成员的简历附在前言之后。 我们希望本报告能为本次大气法的修改提供有用信息，同时也能够成为一个重要的资料来源，帮助中国将来的立法者、大气污染监管者和研究者更好了解如何利用大气污染监管国际经验和教训，加强中国大气污染控制和环境保护制度的建设。 美国自然资源保护委员会 国际电力监管援助计划 能源基金会中国可持续能源项目 中国 北京 2009 年 7 月i 作者 理查德 艾尔斯 Richard Ayres 是美国华盛顿艾尔斯法律集团主席，自 1970 年以来，艾尔斯先生参与了美国清洁大气法制定及实施的制度形成过程。 1970 年，艾尔斯先生与他人共同创建了美国自然资源保护委员会，之后领导该组织的清洁大气项目长达 20 年。他在清洁大气法1977 年和 1990 年修正案的国会审议稿中起到主导作用，并参与了 1970年后大多数清洁大气法下环保署重要法规的制定工作。艾尔斯先生也进行过大量有关大气污染的诉讼实践，在清洁大气法历史上最重大的执法案件中，有三件是由艾尔斯先生主导提起的。他在美国上诉法院和最高法院提起过 20 多个案件，其中有两个是因国家环境大气质量标准规则起诉环保署的案件。艾尔斯先生毕业于普林斯顿大学和耶鲁法学院，并获耶鲁大学政治科学硕士学位。 芭芭拉 A. 费雯丽 Barbara A. Finamore 是一名高级律师，美国自然资源保护委员会中国项目的创始人和项目主任。自从 1996 年以来，中国项目与中国政府部门，研究机构，民间机构，律师和法官合作，共同推动节能，绿色建筑，先进能源技术，环境法和公共健康等领域的政策创新。费雯丽女士在环境法和能源政策领域拥有 25 年以上的工作经验，是中美能效联盟www.chinauseealliance.org 的联合创始人和主席。中美能效联盟是一家非盈利性组织，旨在通过与中国合作，把提高能效作为一种可行的能源来源，促进全球的可持续性发展。费雯丽女士毕业于哈佛大学法学院，获得荣誉法律博士学位。 高洁 GAO Jie 是美国自然资源保护委员会中国环境法项目律师。在加入该组织之前，她于 2000 年至 2007 年间在北京市第二中级人民法院民庭先后担任书记员和法官。作为合议庭成员，她主审合同、侵权（包括环境污染侵权）和其他民事纠纷的一审案件，并对上述类型的二审案件进行判决处理。高女士于 1997 年毕业于清华大学并获化学学士学位， 2000年获清华大学法学院法学硕士学位，2008 年获密歇根大学法学院法学硕士学位。 胡敏 HU Min 是美国能源基金会北京办公室的项目官员。她负责能源基金会的中国环境管理项目，支持中国采取积极的强制性环境目标，保护公共健康，加强大气质量管理工具的有效性，并更好地整合能源与环境政策。胡女士分别在人民大学和清华大学获得学士和硕士学位。她的博士研究关注的是中国大气质量管理和减缓气候变化的双重效率。 克里斯 詹姆斯 Chris James 是 Synapse Energy Economics 咨询公司的高级研究员。詹姆斯先生在制定和实施创新性能源与环境政策上拥有深厚的经验。在加入 Synapse 之前，詹姆斯先生是康涅狄格州环保部门的大气规划与标准处处长。在担任处长期间，他负责大气质量规划的全面工作，包括州实施计划的制定，大气质量的模拟，移动污染源，大气有毒污染物和法规建设等工作。詹姆斯先生是区域温室气体倡议的首席州负责人。此外，他还担任环保部门工程与执法处的助理处长，负责为项目颁发许可证；担任气候变化与能源项目的负责人，主要责任包括实施州气候变化行动计划和能源与环境政策整合；詹姆斯先生并在环保署第十区办公室担任了七年的高级环境工程师。詹姆斯先生在伍斯特理工学院获得机械工程学士学位，在布朗大学获得环境研究硕士学位。 ii 林明彻 Alvin M. Lin 是美国自然资源保护委员会中国项目“普林斯顿在亚洲”研究员。2004 年，他毕业于纽约大学法学院，之后在 Morrison Foerster 律师事务所的诉讼部门工作，曾担任纽约东区法院 Kiyo A. Matsumoto 法官的助理。林先生获有耶鲁大学学士学位，在担任富布赖特研究员期间获得了香港中文大学哲学硕士学位。 大卫 莫斯科维茨 David Moskovitz 是国际电力监管援助计划的项目主任和创始人之一。1999 年以来，他在中国与能源基金会，亚洲开发银行，世界银行和其他机构就能源与电力问题开展合作，并于最近开始领导气候工作基金会有关中国电力部门的最佳实践网络工作。莫斯科维茨在 1984 至 1989 年间担任缅因州公共事业委员会专员，此前的六年一直担任该委员会律师。莫斯科维茨先生编写了缅因州热电联产和小型电厂发展的规定。在加入缅因公共事业委员会之前，他曾任职于伊利诺斯州一家名为 Commonwealth Edison, Inc.的电力公司。莫斯科维茨先生发表了大量有关激励性监管，低成本规划和可再生能源的技术性和政策性文章。他经常在全国性研讨会上发表演讲，并就上述话题提供专家意见。他在普渡大学获得工程科学学士学位，在罗耀拉大学获得法律博士学位。 大卫 P. 诺维洛 David P. Novello 是一名环境律师和调停人，并在华盛顿有自己的律师事务所。他在环境案件中代理公司和贸易协会，尤其关注大气质量问题。 1992 年以前，诺维洛先生在美国环保署法律顾问办公室担任高级律师，工作范围包括清洁大气法，有害废物以及国际环境问题。诺维洛先生曾在乔治敦大学法律中心和马里兰大学法学院教授清洁大气法课程。他公开发表过许多有关环境问题的著作（包括为大气与废物管理协会编写的两本指南），也是美国律师协会清洁大气法手册两个版本的联合编辑。多年来，他一直积极参与美国律师协会环境能源与资源处的工作，并在该处大气质量委员会，气候变化与可持续发展委员会以及替代性争端解决委员会担任领导性职位。诺维洛先生 1979年以优异的学业成绩毕业于达特茅斯学院，并作为斯通学者于 1984 年在哥伦比亚大学获得法律博士学位。 杰西卡 奥尔森 Jessica Olson 是艾尔斯法律集团的研究员， 2007 年毕业于全国知名的佛蒙特法学院环境法项目。她参与了标志性的公害诉讼，州行政诉讼程序，并帮助起草了一份最高法院顾问简报。在加入艾尔斯法律集团之前，奥尔森女士在美国司法部环境与自然资源处的法律与政策科工作了一个学期。她曾是前议员詹姆斯 M. 杰福德的法律实习生。奥尔森女士从事有关清洁大气法的各方面的工作。她参与了标志性的清洁大气法诉讼，为客户就复杂的环保署法规提供咨询意见，并帮助公司了解立法过程，特别是有关即将通过的气候变化立法的过程。 丽贝卡 舒尔茨 Rebecca Schultz 是国际电力监管援助计划的政策分析员。此前在华盛顿的美国进步中心工作时，她的专长是发展中国家的气候变化政策，并领导该中心能源部门的能源与贫困工作。她关注支持撒哈拉以南非洲国家参与全球碳市场，通过适应并减缓气候变化的措施改进美国的发展援助。在加入进步中心之前，舒尔茨在斯沃斯莫尔学院研究中国西北部穆斯林历史，并在中国西北生活工作了若干年。她对中国伊斯兰信仰和文化的表达进行了广泛的实地研究，并与当地的农村发展组织开展合作。 iii 迈克尔 沃什 Michael Walsh 是一名机械工程师，整个职业生涯都致力于地方，国家和国际的机动车污染控制问题。在上世纪 80 年代，他在清洁大气法1990 年修正案的制定过程中担任美国参议院环境与公众工作委员会的顾问。目前，他是美国环保署移动污染源顾问分委员会的联合主席，并积极参与巴西，香港，莫斯科和中国的项目。他也是关注中国个人交通工具未来的国家研究委员会的成员。他为一个区域技术协助项目亚洲汽车减排项目担任亚洲发展银行的首席技术顾问，并在欧盟委员会最近的含硫量近零燃料的商议中担任同行审查专家。鉴于沃什“杰出的成就，卓越的领导力和为大气质量提高的做出了长期不懈的努力”，他被选举为美国环保署个人终身成就奖的获奖第一人。 王立德 Alex L. Wang 是美国自然资源保护委员会北京办公室的高级律师，中国环境法项目的项目主任。在任职期间，他与中国政府部门，法律界人士以及环保组织密切合作，改进环境执法，并强化公众在环境保护中的作用。 2006 年，他帮助建立了美国自然资源保护委员会北京办公室。2004 至 2005 年间，他作为富布赖特研究院访问中国。在此之前，他在 Simpson Thacher Bartlett 律师事务所纽约办公室担任律师，负责并购、证券业务，并在濒危物种法案诉讼中提供免费法律服务。王先生是亚洲社会美中关系中心顾问委员会成员，并入选 2008-2010 年美中关系国家委员会的公共知识分子项目。王先生 1993 年毕业于杜克大学，获得荣誉生物学士学位，2000 年获得纽约大学法学院荣誉法律博士学位。 阿瑟 威廉姆斯 Art Williams 是国际电力监管援助计划的高级环境顾问，并在 1996 年12 月到 2008 年 5 月期间担任肯塔基州路易斯维尔市杰佛逊县大气污染控制区主任。1990至 1996 年，他在路易斯维尔一家名为 Woodward, Hobson, and Fulton 的律师事务所担任合伙人，负责环境法事务。 1980 至 1990 年，他在肯塔基自然资源与环境保护内阁担任律师、总顾问，并担任肯塔基环境保护部门的委员，管理该州的大气质量，水资源，废物管理和实验室服务处。1978 至 1980 年，他担任肯塔基州路易斯维尔市环境顾问。威廉姆斯先生也积极参与地方大气污染控制官员协会的工作，并在 2001 至 2002 年担任该协会主席。 1997至 2008 年，他在全球变暖与平流层臭氧委员会担任理事会成员及联合主席。廉姆斯先生获田纳西大学学士学位和法律博士学位。 合作机构 美国自然资源保护委员会（ NRDC） 是当今美国最具成效的非营利环保组织之一。自 1970年成立以来， NRDC 利用法律和科学研究，在 120 万会员和网上行动者的大力支持下，为守护我们的地球，保障人类和万物生灵的健康生存环境而不懈努力。NRDC 的员工由 380名环境律师、科学家和政策研究专家组成，现在纽约、华盛顿、北京、芝加哥、洛杉矶和旧金山建立了常设办公室。在最近的 15 年来，NRDC 也一直在中国与地方伙伴合作支持节能与环保的工作。 NRDC 在中国的工作是以美国及其他地方在能源、健康、市场转型和环境执法领域的长期经验为基础开展的。 国际电力监管援助计划 （ RAP） 是一家由资深的电力监管者在 1992 年创建的非营利组织。该组织为政府官员提供电力监管方面的研究、分析和教育协助。 RAP 的研讨会涉及话题广泛，包括电厂重组，电力部门改革，可再生资源发展，高效市场发展，基于绩效的监管，电力需求侧管理，以及绿色定价。 RAP 也为监管者提供技术协助，培训和政策研究与制定。iv v RAP 与 45 个州、华盛顿特区、巴西、印度、纳米比亚、中国、埃及和其他一些国家的公共事业监管者和能源官员合作。自从 1999 年以来，RAP 一直在积极地开展中国的项目。 美国能源基金会中国可持续能源项目 （CSEP ）支持中国利用政策手段提高能效和可再生能源的使用。该项目既强调全国性的政策制定，也重视在地方区域的实施，CSEP 在以下八个领域提供资助，并采取直接行动低碳发展道路，交通，可再生能源，电力公司，建筑，工业，环境管理和可持续发展城市。CSEP 帮助中国行政主管部门，专家和企业家应对能源挑战，并应中国领导人，包括其高级政策顾问委员会（部长）和对话伙伴（部委局长、主任）的要求，支持能力建设，通过向中国专家介绍世界各地“最佳实践”的专业知识，实现技术政策的转型。该项目的主要性质为资助机构，但除此之外，如果认为必要，也召开研讨会，委托他人撰写论文，或者采取其他直接行动。从 CSEP 创建起，该项目已经提供 400 多笔资助，共计 6000 万美元。目前 CSEP 正在中国的 19 个省在开展 60 多个政策制定与实施项目。中国大气污染防治法修改 基于国际经验的建议 美国自然资源保护委员会；1国际电力监管援助计划；2美国能源基金会中国可持续能源项目；3理查德 艾尔斯；克里斯 詹姆斯；大卫 诺维洛；阿瑟 威廉姆斯；迈克尔 沃什；杰西卡 奥尔森 执行摘要 王立德 芭芭拉 费雯丽 高洁 林明彻 自从中国 2000 年修改了大气污染防治法以来，中国发生了巨大变化。在这近十年时期里，中国延续了史无前例的经济增长速度，但同时也在能源、工业、交通和其他部门带来了各种新的大气污染挑战。为此，中国政府做出了积极的应对，把环境保护提升到政府最重要的工作日程上，并在第十一个五年计划中确立在 2006 到 2010 年间，实现二氧化硫排放和化学需氧量各削减 10的目标。中国政府还采用了一套更广泛有力的监管和执法手段解决大气污染问题，其中包括运行许可证，排放总量控制，大气污染规划，以及提高罚款力度和增进透明度等。政府制定这些政策是因为他们越来越认识到需要采取新的监管手段与体制改进大气法的执法并解决诸如区域大气污染等棘手的问题。而这些政策制定的时期，也正是有关信息透明和公众参与环保决策的国家政策大范围推广的时期，尤其是 2008 年 5月国务院环境信息公开办法（试行）的实施更是这一时期的重要标志。一些全国性重大活动，如北京奥运会的举办，让中国有机会尝试采取一系列协调而又积极的大气污染治理办法来提高空气质量。中国和全世界也越来越认识到气候变化带来的巨大威胁。 本报告作者之前与中国的环保官员就大气法律法规（有关背景详见前言）修改进行过接触，并应他们的要求，对美国和其他国际大气监管实践的 13 个重点问题展开了深入的分析。这13 个重点问题是在 2008 年 11 月环保部和其它政府部门就大气法修改召开的研讨会上确定的。本报告的每一章都会具体解析这些问题在美国是如何处理的详细情况，同时也会引用欧盟和其他国家的部分实例，以及这些经验对于中国大气法的修改有何意义。 1王立德，芭芭拉 费雯丽，高洁，林明彻。 2大卫 莫斯科维茨，丽贝卡 舒尔茨，理查德 科华德，里克 维斯顿。 3胡敏。 1 执行摘要 报告讨论了以下具体问题 1．国家环境大气质量标准； 2．大气质量标准与排放总量控制的结合； 3．州实施计划的运行； 4．未达标地区； 5．大气污染许可证； 6．大气质量区域和区域办公室； 7．技术标准； 8．机动车污染控制； 9．能源政策与环境政策的整合； 10．多污染物控制政策； 11．信息收集与透明度； 12．环境执法； 13．气候变化。 本报告首先讨论了国家环境大气质量标准（第一章）的问题，这反映了国家环境大气质量标准在大气污染监管制度中发挥着基础性的重要作用。本报告讨论的所有其他手段都以实现国家环境大气质量标准为目标。除了能带来的健康利益外，在国家环境大气质量标准中提高健康影响的比重，有助于向公众和其他政府主管部门阐明为什么需要采取更有效的环保措施。第二章大气质量标准与排放总量控制的结合考察了美国以大气质量达标为目标和以减排为目标的方法是如何使用的，以及这两种方法如何相互补充、相互强化。以减排为目标的方法可以强有力地推动大气质量达标。这一点对中国尤为重要，因为中国正在考虑如何协调大气质量标准，排放标准和年度或五年排放总量控制目标的问题。第三章州实施计划（SIP的运行描述了美国州实施计划的运行过程，以及如何通过州实施计划实现大气质量标准的达标。第四章未达标地区规定了在美国法律下未能达到环境大气质量标准地区将面对的后果，其中包括对未达标地区的新项目设置更严格的排放标准和更多的抵消要求。中国对处理大气质量不达标地区的美国经验的了解，可以用于促进中国的环保守法，特别是当前中国正在考虑采取区域限批等方法。第五章大气污染许可证详细阐述了美国的大气污染许可证如何运作。该章提出了美国许可证制度的几大要素，包括排放和运行标准，监测，记录和报告要求等其他要素。许可证制度是美国在工厂一级进行监管的主要机制。第六章重点介绍了大气质量区域和区域办公室，以及美国用于处理区域大气质量问题所使用的措施和手段。第七章介绍了若干种技术标准，包括基于技术的排放标准和能效标准，在美国和欧盟，它们有效地降低了排放，实现了大气质量标准达标。第八章评估了解决大气污染增加最快领域之一机动车污染控制的步骤，即通过协调燃油标准和机动车排放标准，以及扩大接受监管的污染源种类。第九章探讨了在中国能源监管制度中纳入环境目标以及确保环保部门在能源政策的环境影响中拥有发言权的重要性。第十章着重阐述了多污染物控制政策的使用，让企业获知未来大气污染监管的趋势，并推动更高效的污染控制战略。第十一章（信息收集与透明度）阐述了在加强环境执法中信息手段的使用。这些手段包括加强政府信息收集的权力，公开排放数据和环境影响评价报告，以及提高政府决策过2 执行摘要 程的透明度和参与度。中国在这个领域已经取得了重大进步，但可以通过进一步吸取美国的经验来增强中国信息手段的影响力。第十二章的重点是环境执法，这是中国环保工作中面临的最棘手的问题。该章讨论了美国在解决环境执法活动中所采取的一些方法，包括提高惩罚力度以威慑数据造假和阻挠检查，提高罚金数额以剥夺企业从违反环境法中获得的经济利益，授予环保部门下达行政强制措施的权力（例如要求停止非法污染），以及利用法院诉讼加强环境保护。最后一章（第十三章）气候政策详细介绍了美国联邦政府和州政府采取的各种解决温室气体排放的方法。 本章就针对每一个问题提出的建议进行了简单概述。我们深知中国的决策者需要评估国际最佳实践的具体实施情况，以便更好的为中国所用，所以我们在之后的每一章对相关的大气监管实践做出了详尽的解释。 1．国家环境大气质量标准 统一的国家环境大气质量标准与一个全面的达标要求框架在美国成功减少大气污染方面发挥了关键作用。中国虽已建立了一个国家环境大气质量标准体系，但是在执行方面却面临诸多挑战。而且，现行的大气法里面也没有反应出中国当前在环境污染对健康影响方面的所做的努力，例如有些污染物还不在监管和监测的范围内，法律中也只是有限地提到了对健康的考虑。 根据我们对美国经验的分析，我们为中国大气污染法的修改提出了以下的具体建议 基于健康的环境大气质量标准。中国国家环境大气质量标准要明确以健康为基础；也就是说要严格地以污染物对公众健康与环境质量影响的科学信息为基础。保证影响人类健康的主要大气污染物都在监管范围内。要求对所有室外大气主要污染物的浓度进行监测与报告。 提高环境大气质量标准达标的优先性。 提高并阐明环境大气质量标准在法律体系中的重要性，保证环境大气质量标准获得与排放总量控制目标同等的重视。 明确未能达到质量标准的后果。如区域限批，强化中央权力以强化执法等。 公众参与。 在标准设定过程中，提供一定范围的公众参与机会，以加强环境大气质量标准设定的科学性，并提高公众接受程度。 2．大气质量标准与排放总量控制的结合 和美国一样，中国也同时建立了以大气质量达标为目标和以减排为目标的监管制度。然而，随着近几年对于排放总量控制的重点关注，一些专家提出这样一个问题，那就是中国应该如何处理这两类制度之间的关系问题。有人认为，目前对以大气质量为目标的制度重视不够。 3 执行摘要 因此我们建议 在推动以减排为目标的制度落实的同时，中国应该对环境大气质量标准达标保持足够重视。 环保部应该获得更大权力，进行达标监督，并对未达到环境大气质量标准和排放总量控制目标的地区采取执法措施，包括对于政府官员考评的影响，区域限批和其他手段。信息披露也可成为实现排放总量控制目标与环境大气质量标准的有力手段，因此应当积极拓展这一重要手段的应用。 3．州实施计划的运行 大气质量标准的达标计划是美国大气污染监管制度的根本元素之一。鉴于中国正在考虑扩大达标计划的使用范围，以实现大气污染控制目标，我们认为美国几十年来的经验和教训将对于中国有所帮助。基于我们对于中美两国的大气污染监管制度的研究，我们提出以下具体建议，以强化大气质量标准达标计划的应用。 大气质量标准达标计划。 为达到环境大气质量标准，中国应建立与美国州实施计划类似的区域、省级和/ 或者市级计划体系。特别是针对某一行政区域如何能够达到大气质量目标的计划，对于提高空气质量将发挥至关重要的作用。 中央政府执法权力。 为使计划有实际意义和效果，必须建立起相应的未能达到计划目标的后果承担制度。中国的制度体系中已经有处理官员绩效考评不达标的有效手段，这些手段也应该在大气质量达标计划方面进行积极应用和拓展。具体来说，我们建议给予国务院或者国务院环境保护行政主管部门以下权力， 1）接管未能按照要求制定实施计划的省或市的大气质量达标计划，2）对违规工厂采取执法行动，3）在官员绩效考评中提高环境绩效的分量。 大型排放源的中央直接监管。 产生区域性影响的大型排放源，如交通，大型发电和工业生产工厂，应由国务院或者国务院环境保护行政主管部门直接监管。这种思路与中国正在实施的国控重点污染源体系类似，但是应进一步扩大和强化中央权力。这一点已在美国证明是行之有效的。 排放总量控制的中央权力。 总量排放控制是落实大气污染减排的强有力的手段。国务院或国务院环境保护行政主管部门应在排放总量控制上获得更大权力，以帮助实现区域大气污染控制目标。如某省未能实现总量排放控制目标，则中央政府应有权对该地的总量控制计划予以接管。尽管这种权力很少真正利用，但却可以成为有效改善执法的有力手段。中国已经通过环保部的环境监察局和监察部进行中央监察。可以扩大这个权力以加强排放总量控制的落实。 加强监测与报告。 准确及时的监测与报告对于大气污染控制计划的有效落实至关重要。必须大幅增加在监测和报告方面的资金投入和人力投入，增大对弄虚作假的惩处力度。 4 执行摘要 4．未达标地区 基于美国在未达标地区方面的经验，我们就中国大气法修改中环境大气质量标准不达标的情况提出以下具体意见 明确不达标的后果。 修订后的大气法应该明确规定大气环境质量不达标以及未能实现排放总量控制目标的后果。美国在未达标区域的一些制度可以与中国的区域限批制度相结合，使其能够在中国发挥更大效用。 对污染严重地区采取更加严格的标准。 未达标地区应该接受来自中央一级政府的更为严格的监督并实现达标的特定要求。污染更严重的地区可以获得更宽泛的达标期限，但是过渡目标的严格时间表必须到位。 基于技术的排放标准。 中央为未达标地区企业制定的更严格的基于技术的排放标准（有关该标准的更详细的内容见第七章）有助于大幅减少污染。该标准应该与节能标准一起，鼓励流程和运行的革新，而不仅限于末端解决方案。 污染抵消。 在未达标地区新建污染型企业之前，应该要求抵消现有污染。应倾向使用“超标准控制”（意思是在仍在运行的工厂中获得更多的减排量）抵消，因为当宣称“关闭工厂”获得污染抵消时很容易出现欺骗行为，美国许多用来对付欺骗行为的措施或许值得中国在执法中加以考虑。 5．大气污染许可证 中国在排污许可方面开始了多年的实践，但是直到 2008 年水污染防治法修改后才建立了全国性排污许可制度。现在建立一个国家大气排污许可证制度的现实需求非常明显。中国目前使用的大气排污许可证尚未包括一些有助于改进守法和执法状况的要求。美国大气污染许可证包括了运行，监测，报告，记录等要求，这些均可以为中国所用，以大幅提高中国大气污染许可证制度的有效性。根据我们对美国清洁大气法第五分章运行许可证的分析研究，我们提出以下具体意见供中国大气污染法的修订考虑。 要求许可证明确所有适用的环境要求。 要求许可证明确规定适用于某一特定污染者的所有大气污染防治要求有助于执法和守法，有助于企业理解适用于该企业的环境要求的范围。这些要求应包括排放标准、工艺和操作指南。 监测、报告以及记录。 特别重要的是，许可证应当包括详细的监测、报告和记录条款。有效的监测对于判断是否遵守排放标准至关重要。此外，定期对排放情况进行报告和记录往往可以发现运营和排放中的问题，提醒排污单位改正错误，同时也有助于执法官员执法。 许可证向公众公开。 许可证和有关记录应该向公众公开。这能给执法人员提供宝贵的监督协助。此外，允许公民对违反许可证的污染者采取执法行动的公益诉讼制度，也将是对执法人员的有效协助。 5 执行摘要 公众参与。 许可证在获得批准之前应该征求公众意见。这样可以让政府提前了解可能出现的问题，并能够提高公众对于企业的了解和接受程度。 6．大气质量区域与区域办公室 在中国的环境管理制度体系中，区域机制的强化有诸多作用与功能。为了让区