用对标与公示撬动建筑节能市场 纽约等城市国际经验的启示自然资源保护协会Natural Resources Defense Council NRDC2014年4月自然资源保护协会（NRDC）简介自然资源保护协会（NRDC）是一家国际非营利环保机构，拥有逾140万会员及支持者。自1970年成立以来，NRDC的环境律师、科学家及环保专家们一直在为保护自然资源、公众健康及环境而进行不懈努力。NRDC在美国、中国、印度、加拿大、墨西哥、智利、哥斯达黎加、欧盟等国家及地区开展工作。请登录网站了解更多详情。能源基金会中国简介能源基金会中国是从事中国可持续能源发展的非营利公益组织，其总部位于美国旧金山。能源基金会中国的宗旨是推动能源效率的提高和可再生能源的发展，帮助中国过渡到可持续能源的未来。通过资助中国的相关机构开展政策研究、加强标准制定，推动能力建设和传播最佳实践，助力中国应对能源挑战。能源基金会中国项目资助领域包括建筑节能、电力、环境管理、工业节能、低碳发展、可再生能源、可持续城市和交通八个方面。项目信息项目资助号18844Grant Number18844项目期2013年8月31日至2014年2月28日Grant period31/08/2013-28/2/2014所属领域建筑SectorBuilding项目概述见执行摘要Project DescriptionSee cutive Summary研究撰写人员潘支明、钱京京、崔容、希拉莉 ∙菲尔斯通 Project teamZhiming Pan, Jingjing Qian, Celia Cui, Hilary Firestone关键词公共建筑，能效对标，信息公开，国际经验Key WordBuilding energy efficiency, Large-scale non-residential building, energy benchmarking, ination disclosure, International best practice本报告由能源基金会资助。报告内容不代表能源基金会观点。This report is funded by the Energy Foundation.The contents of this report do not represent the views of the Energy Foundation.致 谢本 研 究 由 能 源 基 金 会 中 国 资 助 ， 在 此 特 别 感 谢 建 筑 节 能 项 目 的 莫 争 春 主 任 和 辛 嘉楠女士对本研究给予的指导和宝贵建议。项 目 开 展 过 程 中 还 得 到 自 然 资 源 保 护 协 会 （ NRDC） 的 Laurie Kerr、 David Goldstein、 Barbara Finamore、 Jiameng Zheng等同事及来自住房城乡建设部科技与产业 化 发 展 中 心 、 上 海 市 建 筑 科 学 研 究 院 （ 集 团 ） 有 限 公 司 、 上 海 腾 天 节 能 技 术 有 限 公司 、 北 京 市 建 筑 节 能 与 建 筑 材 料 管 理 办 公 室 和 重 庆 市 建 筑 技 术 发 展 中 心 等 国 内 机 构 专家的大力帮助，在此一并表示感谢。 中 国 公 共 建 筑 的 能 耗 占 建 筑 总 能 耗 的28.3， 其 中 单 体 建 筑 总 面 积 2万 平 方 米 以上 的 大 型 公 共 建 筑 的 面 积 虽 然 仅 占 公 共 建 筑总 面 积 的 8.3， 用 能 却 占 公 共 建 筑 能 耗 的38。 因 此 ， 大 型 公 建 能 耗 强 度 高 、 节 能 潜力 大 ， 是 政 府 节 能 减 排 工 作 的 重 点 对 象 之一。对 大 量 大 型 公 建 进 行 节 能 改 造 需 要 的 资金 投 入 巨 大 ， 不 可 能 仅 仅 依 靠 公 共 财 政 来 解决 。 中 外 经 验 均 显 示 ， 要 大 规 模 地 提 升 建 筑能 效 必 须 借 助 市 场 机 制 。 欲 让 市 场 发 挥 作 用来 推 动 业 主 、 租 户 、 投 资 者 、 地 产 评 估 机 构等 市 场 主 体 投 资 大 型 公 建 的 节 能 改 造 ， 首 先需 要 让 社 会 及 公 众 了 解 和 易 于 获 得 建 筑 能 耗信 息 ， 因 此 对 大 型 公 建 进 行 能 效 评 级 和 公 示非常必要。中 国 政 府 从 “ 十 一 五 ” 开 始 积 极 探 索基 于 市 场 的 政 策 机 制 ， 出 台 了 一 些 政 策 和 措施 ， 包 括 对 一 些 既 有 大 型 公 建 开 展 能 耗 统计 、 能 效 审 计 和 用 能 定 额 管 理 ， 并 开 始 尝 试对 部 分 政 府 机 关 的 办 公 建 筑 和 大 型 公 共 建 筑的 能 耗 信 息 进 行 公 示 。 截 至 2012年 底 ， 全 国已累计完成 4万余栋公共建筑的能耗统计。同时 ， 为 加 强 对 大 型 公 建 的 节 能 监 管 ， 中 央 政府 不 断 加 大 财 政 资 金 投 入 力 度 ， 在 过 去 五 年开 展 能 耗 动 态 监 测 平 台 的 试 点 ， 分 五 个 批 次累 计 监 测 了 3680栋 建 筑 的 实 时 用 能 情 况 。 部分 城 市 还 要 求 各 区 县 建 立 监 测 子 系 统 、 子 平台 。 在 能 耗 信 息 公 示 方 面 ， 从 2007年 起 ， 在住 房 和 城 乡 建 设 部 的 要 求 下 ， 各 地 开 始 分 批次 公 示 一 些 政 府 办 公 建 筑 和 大 型 公 共 建 筑 的能 耗 信 息 。 截 至 2012年 底 ， 各 省 市 公 示 能 耗信息的建筑共达 8432栋。然 而 ， 到 目 前 为 止 ， 我 们 发 现 上 述 以 设立 建 筑 用 能 定 额 为 导 向 的 策 略 也 遇 到 了 一 些困 境 ， 公 示 也 并 未 得 到 切 实 执 行 ， 没 有 对 市场形成有效影响。我们认为主要问题在于 1）收 集 的 信 息 没 有 被 及 时 综 合 、 处 理 、 分 享 和应用； 2）公示信息规格不完全统一，不易比较和利用； 3）尚无详细的实施导则来指导建摘要筑 能 耗 公 示 工 作 ； 4） 数 据 的 获 取 完 全 依 靠公 共 财 政 支 持 的 研 究 性 项 目 ， 利 益 相 关 方 不关 心 ， 被 动 应 对 ， 造 成 成 本 高 ， 推 进 慢 的 现状。利 用 建 筑 能 效 对 标 （ 运 营 阶 段 的 评 级 ）和 信 息 公 示 来 创 造 对 节 能 的 市 场 需 求 ， 正 成为 国 外 越 来 越 多 地 方 政 府 的 共 识 。 美 国 纽 约市 在 这 方 面 走 在 了 前 面 ， 于 2009年 通 过 立 法的 形 式 强 制 实 施 既 有 大 型 建 筑 的 能 效 对 标 与信息公示。随后美国多个地区很快跟进。自 然 资 源 保 护 协 会 （ NRDC） 对 纽 约 市案 例 做 了 较 深 入 的 调 查 研 究 ， 不 但 进 行 了 全面 的 文 献 搜 集 和 分 析 ， 还 对 曾 经 参 与 政 策 制定 的 人 员 进 行 了 访 谈 ， 了 解 政 策 出 台 的 背景 、 目 的 和 考 虑 ， 曾 经 遇 到 的 障 碍 及 应 对 策略 ， 目 前 取 得 的 效 果 等 。 本 报 告 着 重 阐 释 我们 对 纽 约 市 的 案 例 研 究 ， 也 对 美 国 另 外 八 个城 市 及 两 个 州 的 类 似 工 作 加 以 介 绍 ， 并 在 分析 这 些 案 例 的 基 础 上 提 炼 出 最 佳 实 践 要 素 ，涉 及 政 策 覆 盖 范 围 、 实 施 时 间 、 数 据 质 量 控制 ， 公 示 方 式 的 选 择 ， 提 高 合 规 能 力 ， 渐 进策略等。 本 报 告 还 对 中 美 在 大 型 公 建 能 耗 信 息 公示方面的做法进行了对比分析，发现1. 中 国 已 具 备 大 型 公 建 能 耗 信 息 公 示 的政 策 框 架 和 一 定 的 建 筑 能 耗 数 据 积 累 ， 在 利用 市 场 机 制 推 进 既 有 公 建 节 能 方 面 也 开 展 了有 益 的 尝 试 。 民 用 建 筑 节 能 条 例 中 对 于大 型 公 建 能 耗 信 息 的 公 示 公 开 已 经 做 出 了 原则性规定。2. 中 美 在 推 动 能 耗 信 息 公 开 策 略 上 的 主要 差 异 体 现 在 执 行 主 体 不 同 ， 从 而 导 致 了 市场 参 与 度 的 不 同 。 中 国 采 用 了 政 府 主 导 、 自上 而 下 的 统 计 、 审 计 和 信 息 公 示 。 纽 约 等 城市 则 采 用 自 下 而 上 的 策 略 ， 强 制 性 要 求 大 型建 筑 业 主 上 报 年 度 能 耗 及 水 耗 数 据 ， 政 府 部门 用 统 一 的 工 具 对 标 并 公 示 。 前 者 需 要 不 断的 公 共 财 政 投 入 ， 对 市 场 的 影 响 却 有 限 。 后者 更 注 重 发 挥 业 主 的 积 极 性 ， 对 市 场 的 影 响更直接。基 于 对 纽 约 等 美 国 城 市 案 例 的 研 究 ， 我们 认 为中国有必要、也有能力进行大型公共建筑强制能效对标和公示的试点，通 过探 索 和 创 新 ， 找 出 适 合 中 国 情 况 、 又 能 充 分利 用 市 场 力 量 的 公 共 建 筑 节 能 改 造 策 略 。 具体建议如下 整理、整合并分享现有数据，做好对标基础工作美 国 ICF咨 询 公 司 与 中 国 研 究 机 构 合 作 ，已 经 开 发 了 以 美 国 联 邦 环 保 署 “ 能 源 之 星 -建筑 集 群 管 家 ” 为 基 础 的 中 国 公 共 建 筑 的 能 效对 标 工 具 ， 并 从 酒 店 建 筑 开 始 ， 着 手 建 立 对标 需 要 的 基 础 数 据 库 。 由 于 目 前 已 有 的 建 筑基 本 信 息 和 能 耗 数 据 都 分 散 在 各 地 各 研 究 单位 ， 没 有 共 享 ， 难 以 获 得 ， 因 而 对 标 工 具 还难 以 应 用 。 当 前 急 需 开 展 的 工 作 不 是 另 行 开发 对 标 工 具 ， 而 是 从 两 方 面 入 手 ， 为 既 有 大型 公 建 对 标 工 作 的 开 展 打 好 基 础 一 、 对 已掌 握 的 既 有 大 型 公 建 基 本 信 息 、 能 耗 数 据 加以 整 理 、 整 合 ， 使 其 标 准 化 ， 增 强 可 比 性 ，并 通 过 适 当 的 方 式 进 行 共 享 ， 作 为 对 标 的 初始 数 据 库 。 二 、 为 弥 补 基 础 数 据 的 不 足 ， 应该 有 计 划 地 要 求 业 主 向 指 定 对 标 工 具 定 期 上传 数 据 ， 逐 步 扩 大 覆 盖 建 筑 范 围 ， 完 善 对 标技 术 和 流 程 。 开 始 阶 段 ， 为 鼓 励 业 主 的 参与 ， 可 以 不 进 行 公 示 ， 直 到 基 础 数 据 达 到 一定规模后再做硬性要求。 逐步强化业主的主体地位业 主 的 主 体 地 位 从 搜 集 并 上 报 建 筑 的 能耗 信 息 以 及 主 动 开 展 能 效 对 标 开 始 ， 逐 步 适时 扩 大 到 定 期 开 展 能 源 审 计 、 耗 能 设 备 调 适及 节 能 改 造 。 为 加 速 这 一 转 变 ， 可 以 整 合 现有 的 能 耗 统 计 平 台 和 对 标 工 具 ， 建 立 建 筑 业主 上 报 功 能 接 口 ， 开 发 简 洁 、 友 好 的 操 作 界面 ， 方 便 业 主 定 期 记 录 和 跟 踪 建 筑 的 能 源 消耗 ； 调 动 学 会 、 协 会 、 高 校 的 力 量 及 一 切 可用 资 源 ， 开 展 针 对 业 主 的 宣 传 培 训 活 动 及 能力 建 设 ， 帮 助 业 主 尽 快 了 解 数 据 报 送 要 求 ，掌握报送方法、对标方法等等。 调整财政资金补贴模式为 了 分 清 政 府 和 市 场 各 自 的 职 责 ， 实 现市 场 在 资 源 配 置 中 的 作 用 ， 在 大 型 公 建 节 能工 作 上 ， 各 级 财 政 应 该 合 理 控 制 能 耗 监 测 平台 的 补 贴 支 出 ， 把 财 政 补 贴 范 围 限 定 在 搭 建监 测 平 台 所 需 的 分 项 计 量 设 备 安 装 和 数 据 联网 等 基 础 支 出 上 ， 而 把 基 于 监 管 平 台 延 伸 的节 能 诊 断 、 智 能 控 制 等 交 予 市 场 。 一 方 面 节省 公 共 资 金 、 提 高 政 策 效 率 ， 另 一 方 面 ， 可以 避 免 政 府 看 得 见 的 手 干 预 过 深 而 压 缩 市 场主 体 的 作 用 空 间 。 节 省 的 财 政 资 金 可 以 用 于激 励 业 主 等 市 场 主 体 发 挥 主 动 性 ， 最 终 实 现政府引导，市场推动的局面。 打破部门条块分割的局面，加强协作将 电 力 部 门 掌 握 的 建 筑 用 电 数 据 、 供热 部 门 搜 集 的 建 筑 供 热 数 据 与 建 设 部 门 统 计的 建 筑 节 能 信 息 、 能 耗 信 息 综 合 起 来 ， 相 互校 核 和 完 善 ， 以 帮 助 把 握 既 有 建 筑 能 耗 的 全貌 ， 提 高 决 策 的 科 学 性 。 部 门 之 间 共 享 数据 ， 整 合 融 通 数 据 获 取 渠 道 ， 能 使 各 部 门 的现 有 数 据 发 挥 更 大 作 用 ， 增 进 各 部 门 对 本 行业的了解和把握。 确保公示数据一致、可持续与可溯源公 示 建 筑 的 能 效 和 能 耗 情 况 是 为 了 公众 和 市 场 能 够 容 易 地 使 用 这 些 信 息 ， 因 此 应该 改 善 公 示 网 站 ， 让 信 息 更 容 易 被 关 注 、 获得 、 理 解 及 横 向 和 竖 向 （ 历 史 性 ） 对 比 。 客观 上 ， 就 要 求 公 示 的 数 据 满 足 一 致 性 、 可 持续 与 可 溯 源 的 原 则 。 另 外 ， 公 示 网 站 上 宜 整合 相 关 政 策 要 求 、 激 励 措 施 、 典 型 技 术 及 优秀案例等，方便利益相关者查看。推 动 信 息 公 开 有 时 会 面 临 如 何 保 护 商业 秘 密 和 业 主 隐 私 的 困 扰 。 对 于 建 筑 能 效 公示 ， 已 经 有 上 位 法 规 民 用 建 筑 节 能 条 例 做 出 了 要 求 ， 目 前 需 要 的 是 通 过 研 究 制 定 公示 细 则 来 确 定 信 息 公 示 的 详 细 程 度 、 业 主 隐私保护的具体要求、豁免公示的条件等。 建立保障措施，形成长效机制以 推 进 强 制 对 标 和 能 效 公 示 政 策 的 试 点为 起 点 ， 研 究 建 立 完 善 的 保 障 措 施 。 把 对 各地 大 型 公 建 能 效 对 标 和 公 示 情 况 纳 入 到 每 年的 全 国 住 房 城 乡 建 设 领 域 节 能 减 排 专 项 监 督检 查 中 ； 借 鉴 推 进 新 建 建 筑 节 能 标 准 执 行 过程 中 的 监 管 经 验 ， 加 强 监 管 和 考 评 力 度 ； 对于 能 效 对 标 结 果 中 得 分 较 低 的 建 筑 要 求 制 定逐 步 提 高 能 效 的 行 动 计 划 ， 开 展 定 期 检 查 并提 供 有 针 对 性 的 技 术 帮 助 ， 引 导 其 切 实 分 步实施节能改造。 与美国领军城市建立城市级别伙伴关系随 着 美 国 更 多 的 城 市 和 州 开 展 建 筑 能 效对 标 和 公 示 ， 他 们 对 相 应 的 政 策 及 技 术 会 不断 进 行 改 进 和 完 善 。 在 这 个 过 程 中 ， 开 展 两国 城 市 级 的 交 流 与 对 话 ， 共 同 探 讨 实 践 中 涌现 的 新 问 题 和 经 验 ， 对 中 国 在 公 共 建 筑 能 效对 标 及 公 示 方 面 的 技 术 和 政 策 进 步 具 有 积 极的 意 义 。 自 然 资 源 保 护 协 会 （ NRDC） 和 市场 转 型 研 究 所 最 近 共 同 在 美 国 十 座 城 市 启 动的 “ 城 市 能 源 项 目 ” 就 着 重 推 进 建 筑 能 效 对标 和 信 息 公 示 ， 这 一 平 台 及 相 关 内 容 或 许 能为 中 美 城 市 级 别 的 建 筑 能 效 公 示 的 合 作 提 供方便。Non-residential buildings represent 28.3 percent of building energy consumption in China. Although large non-residential buildings individual buildings over 20,000 square meters only account for 8.3 percent of the total area of non-residential buildings, they consume 38 percent of total energy. Therefore, large non-residential buildings that are energy intensive and inefficient have become one of the Chinese government’s p r i o r i t y a r e a s f o r r e d u c i n g e n e r g y consumption and carbon emissions. Energy efficiency retrofits of large non-residential buildings require a massive capital investment that can go well beyond what the public sector alone can provide. The experience of China and other countries indicates that large-scale energy efficiency improvements for buildings must be market-driven. To motivate owners, tenants, investors and property assessment agencies to invest in energy efficiency retrofits of large non-residential buildings, we have to first raise public awareness about the energy perance of buildings and enable an easy access to such ination. Therefore, it is of great importance to rate the energy efficiency and disclose the energy data of non-residential large buildings. Since the implementation of the 11th Five-year Plan, the Chinese government has been seeking to introduce a market-based mechanism, which is supported by policies and measures that require collecting energy consumption data, conducting energy audits, imposing energy use quotas for large non-residential buildings, and disclosing the energy consumption data of some government buildings and large non-residential buildings. By the end of 2012, China had created an energy perance database of more than 40,000 large non-cutive Summaryresidential buildings. At the same time, to strengthen the framework of regulating the energy perance of large non-residential buildings, the central government has been continuously increasing its investments in launching a plat to monitor dynamic energy consumption in the past five years. The plat has, in five batches, cumulatively monitored the energy consumption data of 3,680 buildings on a real-time basis. Some prefecture-level cities even required the counties and districts within their jurisdiction to set up sub-systems or sub-plats. In terms of data disclosure, jurisdictions, as required by the Ministry of Housing and Urban-Rural Development MOHURD, started to publicly disclose energy usage ination of some government and large non-residential buildings since 2007. By the end of 2012, Chinese provinces and municipalities had disclosed the energy usage ination of 8,432 buildings. However, we have discovered that the approach of imposing quotas for building energy consumption has encountered some challenges. Disclosure is not practically implemented, and it failed to unlock the market as expected. In our opinion, the main issues can be described as follows 1 the collected ination is not synthesized, processed, shared or utilized in a timely fashion; 2 there is no unified standard for data disclosure, which makes comparison difficult; 3 there are no detailed guidelines on building energy consumption data disclosure; and 4 data collection completely relies on research projects that are funded by the government, while stakeholders are not heavily involved, which has made the data collection process costly and slow. A n i n c r e a s i n g n u m b e r o f l o c a l governments throughout the world have come to a consensus that the market for building energy efficiency can be unlocked by energy perance benchmarking operational rating and data disclosure. In the U.S., New York City has taken the lead in mandating energy efficiency benchmarking and disclosure of existing large buildings. In 2009, the City passed legislation requiring benchmarking and public disclosure for large buildings. Since then, a handful of several other jurisdictions followed. The Natural Resources Defense Council NRDC conducted an in-depth study on the best practices of New York City. We have made great efforts to collect and analyze related literature, and interview people who were involved in policy making, to better understand the policy’s context, purpose and considerations, obstacles to implementation, the city’s efforts, and the initial results of the policy. This report mainly focuses on our study of New York City, but will also introduce similar practices of eight other cities and two states in the U.S Based on our analysis of these cases, the report extracts the necessary elements of the best practices, which include policy scope, implementation time frame, data quality control s, disclosure mechanisms, compliance and follow-up approaches. The report also makes a comparative analysis on the energy perance ination disclosure practices of large buildings in China and the U.S., which yields the following results 1. China already has its policy framework in place and has collected adequate data that enables the disclosure of energy perance ination of large non-residential buildings. Preliminary efforts have also been made to let market forces drive energy savings in buildings. China’s Regulations on Energy Perance of Civilian Buildings has made fundamental provisions with regards to the disclosure of the energy perance data of large non-residential buildings. 2. China and the U.S. are adopting different approaches to disclosing energy perance ination in terms of the role of government and building owners. China is following a government-dominated and top-down approach in which the government leads the whole energy statistics, energy audits and disclosure process. New York City and other U.S. cities have a bottom-up strategy that requires building owners to report and disclose energy and water consumption data annually using standardized benchmarking tools. While the er approach requires continuing public investment, the latter motivates building owners to improve energy efficiency, which is more likely to bring direct impacts on market. Based on our research on the cases of New York City along with other cities and states in the U.S., we believe that China demands and is well positioned to develop pilot programs that mandate the energy perance benchmarking and disclosure of large non-residential buildings. China can find an energy efficiency retrofit strategy that is locally adaptable and will unlock the full potential of the market through continuous exploration and innovation. Compile, integrate, and share existing data to prepare for benchmarking ICF International and local Chinese research institutes have jointly developed a benchmarking tool tailored to non-residential buildings in China by modeling on the U.S. Environmental Protection Agency’s Energy Star Portfolio Manager. The benchmarking tool first targets at hotel buildings and starts with the construction of an energy perance database that is necessary for benchmarking. However, the tool has not been widely applied due to the lack of ination sharing among different research institutions in the cities. Therefore, at the current stage, an urgent need is not to develop a completely new tool, but to better prepare for benchmarking in two aspects. On one hand, existing energy data of non-residential buildings and energy ination of large non-residential buildings can be compiled and integrated in a standardized and compatible at, then shared in an appropriate way, and used as the basic benchmarking database. On the other hand, in order to satisfy the need of data, the government can require building owners to report their energy use data to the benchmarking tool r