The China Sustainable Energy Program 中 国 可 持 续 能 源 项 目 背 景 资 料 Background Materials 能源可持续发展财经和税收政策研究 NATIONAL FISCAL AND TAX POLICY RESEARCH FOR CLEAN ENERGY DEVELOPMENT 执行摘要 cutive Summaries 目 录 主报告 实现能源 可 持续发展 的 财经与税 收 政策研究 . 1 分报告 推动能源 可 持续发展 的 财税政策 研 究 . 5 可持续能 源 发展的投 融 资体制改 革 和政策研 究 . 11 能源价格 政策构建 与 监管改革 研 究 . 17 利用环境 税 费政策促 进 节能和可 再 生能源发 展 研 究 . 23 加快能源 管 理体制改 革 ，建立现 代 监管制度 研 究 . 27 中长期能 源 税、碳税 的 政策设计 分 析研究 . 31 专题报告 中国建筑节能激励政策研究 .37 促进中国工业节能的财政和税收政策研究 .43 鼓励高效节能产品的企业所得税优惠政策研究 .51 建立节能及可再生能源发展专项资金研究 .61 促进节能与可再生能源发展的电价政策研究 .67 中国机动车及燃料相关税收政策研究 .73 MAIN REPORT National fiscal and tax policy research for clean energy development .77 SUB-REPORTS Public fiscal policy and its use in promoting energy development .83 Investment and financing system re and policy study on sustainable energy development.91 Energy pricing policy establishment and enforcement re.103 Environmental levy policies that promote energy conservation and renewable energy development in china.113 Accelerating the re of china’s energy management system and establishing a modern regulatory system117 Modeling of fiscal mechanisms for energy system development in china123 SECTORAL REPORTS A study on china’s building energy efficiency incentive policy129 A study on 137fiscal policy improving industrial energy conservationA study on policy options for enterprise income tax incentives147A .155Study on establishment of an energy conservation and renewable energy development fundA study of electricity tariff policy for promoting energy conservation and renewable energy development.163 A study of fiscal policies for china auto vehicle development171 主 报 告 实现能源可持续发展的财经与税收政策研究 （主报告执行摘要） 国务院发展研究中心 产业经济研究部 一、对本世纪头 20 年我国能源供求形势的判断 一是当前 以 及今后一 段 时间， 我国 经济、 社会 发展受能 源 、 资源制约 作用十分 突 出 ，如何实现 能 源约束加 强 条件下的 经 济持续快 速 增长是一 个 具有挑战 性 的问题。 如不 采 取有力的政策，将很难扭转近年来能源密度提高的不利局面， 2020 年以 能源消费翻一番支撑国民 经 济增长翻 两 番的目标 将 难以实现 ， 能源的制 约 作用将难 以 消除。 二是本世 纪 头 20 年，进一步提 高 能源利用 效 率和降低 能 源密度的 艰 巨性大于 之前20 年。近年来出现并有可能维持一段时间的重化工业加速发展情况，是造成能源消费过快增长 的 主要原因 。 解决中国 能 源问题的 出 路 ， 不 能仅 局限在能 源 领域， 要在 转变 经济增长方 式 上下更大 的 功夫， 即要 在需求侧 （ 即用能部 门 和居民用 能 领域） 提高 能源 利用效率。 三是从先 行 工业化国 家 的情况看， 如果我国 在 快速工业 化 、 快速城市 化和人民 生 活水平快速 提 高的历史 时 期 ， 不抓 住 机遇， 增强经 济 的 可持续 发 展 能力， 将 有 可能产 生 “路径依赖 ” ，经 济增长锁 定 在高能耗 的 路径上。 四是近期 出 现的诸多 问 题 ， 是能源 政策缺失 并 长期矛盾 积 累的直接 结 果 。 必须扭 转政策、体 制 等方面存 在 的明显缺 陷 ，尽快建 立 起有效的 能 源财税政 策 、能源价 格 政 策 、能源投资 政 策 、 改 革能 源管理体 制 以及法律 、 标准等 ， 才 能使建设 节 约型社会 以 及 十 六届五中全 会 提出的“ 十 一五”期 间 将单位 GDP 能耗下降 20的目 标， 真正落到 实 处 。 二、改革与完善能源价格形成机制与价格政策 总体而言价格形成机制存在着三个“不反映” 不反映能源资源的稀缺程度；不反映能源产 品 的国内供 求 关系； 不反 映能源生 产 和使用过 程 中的外部 成 本 （如环境 污染和生态破坏 ） 。 能源价格 改 革的总方 向 是 ， 一是尽 可能建立 起 由市场供 求 决定的价 格 形成机制， 价格要真正 起 到优化资 源 配置的作 用 ； 二是再造 基于市场 经 济的能源 价 格监管体 系 ； 三 是强化 “ 外 部 性 ” 调 控， 应使对资 源 、 环境 所造 成的 “ 外 部 成本” 、 “外 部收益 ” 均 能内部化； 四是 各 种能源类 型 之间应建 立 合理的比 价 关系， 以 促 进能源结 构 的优化、 调 整 。 总1体而言， 是 将促进节 能 作为能源 价 格政策核 心 目标，并 促 进新能源 的 发展。 主要能源 产 业的价格 改 革要点是， 煤炭价格 改 革的方向 是 实行电煤 价 格市场化 和煤炭资源市 场 化，近期 要 完善“煤 、 电价格联 动 ”机制； 积 极试点推 行 煤炭资源 市 场 化 ，并建立完 整 、科学的 资 源税、费 体 系 。 石油价格 应 反映国内 市 场的供求 关 系 ， 并逐步 由现行办 法 平稳过渡 到 市场定价。 建议改革现 行 办法 一 是 成 品油接轨 价 的构成主 体， 由国际市 场 成品油价 格 改为原油 价 格 ；二是大幅 度 缩短了调 价 时滞， 以加 大投机的 风 险 ； 三 是政 府价格主 管 部门的作 用 ， 由 价格水平的 审 批改为制 定 作价办法 、 相关规则 及 其执行过 程 的监督。 天然气价 格 改革的长 期 目标， 是在 “井、 网、 售” 分离的 基础上， 天 然气井口 价 格和终端用 户 价格应该 市 场化， 管道 运输价格 可 继续由政 府 监管。 当前 应形成天 然 气价格的合理水 平 以及与其 它 能源产业 的 合理比价 关 系，以促 进 天然气的 快 速发展。 电价改革 的 总方向是 ， 根据电力 体 制改革方 案 和电价改 革 方案， 加快 推进电价 形成机制的改 革 ， 上网、 销 售电价由 市 场供求关 系 决定， 输 配 电价格采 取 政府管制 价 格 。 用户电价总 水 平应及时 反 映电力成 本 和需求的 变 动，应将 环 境污染等 外 部成本内 部 化 。 三、加快能源投融资体制改革 现行的能 源 投资管理 体 制存在的 问 题比较突 出 （甚于一 般 的竞争性 产 业 ） ， 表现在政府对能 源 工业的干 预 程度要比 一 般的竞争 性 产业高得 多 ， 企业几乎 无投资决 策 权 ； 审批决策程 序 不透明， 随 意性强； 过 分关注短 期 的供求平 衡 ， 忽视投 资 项目的节 能 、 环 保等社会性 管 制的内容 ； 所有制结 构 单一， 投资 和运行效 率 不高； 节能 和新能源 等 项 目 没有得到足 够 的重视。 改革能源 投 融资体制 ， 力争实现 两 大目标 一 是形成以 公 有制为主 体 、 多种 经济成分共同发 展 的局面 ， 显 著提高投 资 效益和经 营 效益； 二是 建立有效 的 投资激励 机 制 ， 促进节能、 新 能源等技 术 的开发和 市 场应用。 近期建议 采 取的措施， 一是采取 分 类管理， 扩 大企业的 投 资决策权。 针对政府 投 资和企业投 资 两类不同 的 项目， 实 行 分类管理 ； 对于企业 投 资项目， 减 少审批的 内 容 ， 扩大企业的 投 资自主权 和 决策权。 二是建立 以 节能、 资源 利用、 环保 为核心内 容 的准入机 制 。 对能 源项 目的准入 制 度 ，主要从合 理 开发自然 资 源、保护 生 态环境、 优 化产业布 局 、保障公 共 利益、防 止 垄 断 、维护经济 安 全等方面 进 行核准。 三是打破 国 有经济对 能 源行业过 度 垄断的局 面 ， 鼓励民间 资本、 外资 的发展， 引 入招 投 标 等制度 ， 鼓 励国有 、 民 营等各 类 所 有制企 业 在 公平、 公 开 、 公正 的 基 础上进 行 公平竞争， 以 竞争的方 式 获取项目 的 投资建设 与 生产经营 权 。 四是加大 政 府对新能 源 和节能的 投 资力度 。 政 府投资重 点 支持一般 投 资者不愿 意投资的、仅 靠 市场机制 难 以有效运 作 的领域， 加 大示范工 程 的建设。 2 四、建立和健全财政与税收政策 现行财政 、 税收政策 缺 少促进能 源 可持续发 展 的系统化 设 计 ， 政 策组 合差， 激励与惩罚的手 段 极为缺乏 。 财政政策 应 作为市场 经 济条件下 ， 政府对能 源 管理、 调控 的主 要手段，采 取 有效的经 济 激励与限 制 政策，双 管 齐下，优 化 和引导能 源 消费，促 进 节 能 ，促进能源 结 构的优化 与 可再生能 源 的发展。 考虑到公 共 财政改革 的 基本模式， 可以将能 源 公共财政 与 税收政策 区 分为正向 激励政策、逆 向 的限制政 策 与“交叉 补 贴”三大 类 正向激励 政 策具体包 括 如下几个 方 面 增 加预 算投入政 策 （包括 投入 比重和使 用方向） ；国债投入政策；财政贴息政策；税收优惠政策与建立税式支出制度；在控制总量的前提下 ， 尝试对个 别 项目恢复 政 府性基金 ， 或者将原 有 基金项目 进 行转型、 改 造 后 ，嫁接于优 质 能源项目 ； 政府采购 政 策 。 逆向限制 政 策包括 建 立固定资 产 投资方向 调 节税征收 的 弹性机制 ； 扩大消费 税征收范围研 究 ；加快开 征 燃油税的 政 策措施； 研 究推行开 征 碳税政策 的 可行性。 “交叉补 贴 ”政策总 体 思路是， 从 传统的化 石 能源（主 要 是原煤、 原 油、天然气）中通过某 种 方式筹集 一 部分资金 ， 所筹资金 全 部定向用 于 节能、可 再 生能源的 发 展 。 具体建议 包 括 一是对资 源 税制度进 行 全面调整 和 改革， 由现 行的按企 业 产量征收 改 为按划分 给企业的资源 可 采储量征 收 ； 将税率与 资源回采 率 和环境修 复 挂钩， 按资 源回采率 和 环境修复指标确 定 相应的税 收 标准。 二是加大 支 持可再生 能 源的发展 。 调整和完 善 可再生能 源 增值税政 策 ， 普遍 降低水电企业的 增 值税税率； 调整和完 善 可再生能 源 企业所得 税 政策， 在未 来我国所 得 税并轨改革中 ， 对 所有的可 再 生能源产 品 一律规定 减 按 15的税 率征收企 业 所得税 ； 实 行投 资抵免制度 、 实行加速 折 旧 。 三是将鼓 励 节能纳入 政 府公共预 算 支持范围 ， 设立节能 支 出科目 ， 安 排相应的 节能支出预算 ； 调整预算 支 出结构， 加 大节能投 入 ， 用于节 能 科技的研 究 与开发、 节 能 技 术示范和推 广 、 节能 教育 和培训 、 节 能管理监 督 体系建设 四 个方面 。 并 利用政府 采 购 政 策鼓励节能 。 四是利用 税 收政策鼓 励 节能。参 照 高新技术 企 业和资源 综 合利用企 业 的税收政策，对节能产 品 生产企业 给 予一定的 所 得税优惠； 利用增值 税 政策对关 键 性的、 节能 效益异常显著且 价 格等因素 制 约其推广 的 重大节能 设 备和产品， 国家在一 定 期限内实 行 一 定 的增值税减 免 优惠政策 ； 尽快开征 燃 油税等， 引 导合理使 用 能源。 五是增加政府能源研发预算投入。加大政 府 的 研 发 投 入 ； 利 用 财政贴 息政 策 。 以少量的政府 财 政资金引 导 更多的社 会 资金投入 到 能源研发 领 域 。 3五、改革政府管理体制与监管制度 我国现行 的 能源管理 体 制和监管 制 度不适应 未 来能源可 持 续发展的 需 要 ， 突出地表现在 综 合 协调能力 不 强 ； 政 策 执 行能力不 够 ； 社会性 监 管不足； 中 央与地方 的 政 策 目标不一致 ； 监管职能 不 到位， 存 在 一定的监 管 真空； 政 府 管理与监 管 力量不足 ， 人 员 严重短缺等 问 题 。 为了完善 我 国的能源 管 理体制， 增强 综合协调 能 力 ， 提高 能源 战略和政 策 的执行力，切实转变 政 府职能， 提 出如下建 议 一是按照 “ 政监分离 ” 的原则， 改 革能源领 域 的政府管 理 机构设置 。 将综合性的能源管理机 构 （如能源 部 ） 和专业 性 的能源监 管 机 构 （ 能 源 监管委员 会 ） 分设， 分 工 明 确 ，权责清晰 。 前者专司 国 家能源战 略 、 能源 规划 和能源政 策 的制定 ， 协 调各能源 部 门 之 间的关系 ； 后 者专司市 场 监管， 保证 能源行业 的 健康发展 和 有序竞争 。 为了理顺 中 央 与 地方的关系 ， 在各大经 济 区 （如 东北 、 华 北 、 西 南 ） 分 设地 区综合能 源 管理部门 和 专业监管部门（如华东能源局和华东监管办） ，作为中央综合能源管理部门和监管机构的派出机构。 二是政府 管 理能源的 方 式 ， 应从 供应 侧转向需 求 侧 。 改变 以往 偏重于能 源 资源开采、能源加工 生 产等能源 供 应侧管理 的 局面， 逐步 转向能源 资 源开发、 能 源节约、 能 源效率 、能源技术 等 需求侧的 管 理 。 三是加强 事 中监管， 准 入制度科 学 化 、 透 明 化 。 在前置 审 批环节， 管 理重点是着眼于外部性 的 准入管理 ， 设置合理 的 资源、 环 保 、 能效等 准 入标准 （ 包 括项目的 投 资 转 入和部分高 耗 能产品的 市 场准入 ） ， 强 调政策的 导 向性、 公开 性和透明 性 。 事中 管理 环节 ，管理重点 是 监督、 监 管 和检查， 健 全能源审 计 机制， 完 善 机构设置 和 人员保障 ， 改 变 当前 “重事前准入，轻事中监管”的局面。在事后管理环节，管理重点是查处违规者，补偿损失 。 四是实现 监 管重点的 转 变 ， 完 善监 管制度 。 由 以往的经 济 性监管为 主 、 社会 性监管为辅的旧 监 管模式， 转 向以社会 性 监管为主 、 经济性监 管 为辅的新 监 管模式。 包 括 完善市场准 入 监管。 公 开 准入制度 ， 取消所有 制 歧视， 保 证 政策的透 明 化 ， 建 立 合 理 的 申诉制度； 完 善价格监 管 。 改革价 格 形成机制 ， 对自然垄 断 环节实行 有 限监管， 做 到 保 护性监管与 激 励性监管 的 有效结合 ， 完 善财务制 度、 成本与信 息 披露制度 和 价格听政 制 度 ；加强社会 性 监管。 监管 重心是提 高 资源利用 效 率 ， 确 保能 源供应安 全 、 提高 资源 利用 效率、 保 护 生 态环境等 ； 加强市场 秩 序的监管 ， 重点是反 垄 断 ， 促 进有 效竞争 ， 对 可能影响市场结 构 的重大购 并 案件进行 审 查等。 此外 ， 完 善 现 行 的电力监 管 制度， 将价 格监 管权赋予电 力 监管委员 会 ， 在适当 的 时机， 将 对 天然气行 业 （特别是 输 气管线） 进 行 专 业性监管。 执笔人 国 务院发展 研 究中心产 业 经济研究 部 冯飞4 分 报 告推动能源可持续发展的财税政策研究 （执行摘要） 财政部 财政科学研究所 一、现状与问题 我国目前 还 没有形成 健 全的能源 财 政政策体 系 ， 现有零星 的财政税 收 政策措施 难以发挥应有 的 效率，这 与 新时期全 面 实施国家 能 源战略的 需 要是不相 适 应的。 1、对节能重 视不够。政府在节能投入不足且不稳定。而且，政府的直接投入只局限于研发 和 生 产 （ 技改 ） 领 域 ， 在 节能产品 销 售 、 使 用、 服务、 回收 、 信 息 传 播 等方面几乎是一 个 空白。 2、对低能效 产品和因 消 耗能源而 产 生的环境 污 染问题缺 乏 惩罚性措 施 。 3、现有的政 策体系中存在着抑制能源结构优化的问题。在能源的开发建设上，增值税的设 计 在一定程 度 上抑制了 水 力发电的 建 设 。 根据水 电建设的 特 殊性， 进项 成本的投入是一 次 性完成的， 应当根据 水 坝的不同 使 用年限分 摊 在各年中， 作为增值 税 计算基数的进项 抵 扣项， 而不 应直接按 售 电收入计 征 其增值税 。 否则就加 重 了水电的 税 负 ， 不利于水电 的 发展。 4．对能源的 无序开发、回采率极低造成能源资源的浪费现象，缺乏应有的税收政策措施。 5、对开发新 能源与可 再 生能源战 略 缺乏相应 的 财政政策 支 持 。 6．能源供应 安全特别 是 石油供应 安 全问题的 应 对措施不 够 。 二、未来财税政策的总体思路 1、正向激励 政策 （ 1）增加预 算投入政策 。公共预算 资金在能源 领域中不可 能“均匀” 地使用，我们认为要 把 握以下几 个 重点 ①能 源管理部 门 事业费 ； ② 节能； ③新 能源和可 再 生 能 源支出； ④中 央对地方 在 可再生能 源 、 新能 源和 节能方面 的 转移支付 ； ⑤能源体 制 改 革 过程中能源 企 业分离企 业 办社会职 能 所需支出 以 及职工的 社 会保障费 用 等 ； ⑥在能 源方 面的公共预 算 内投资支 出 。 5（ 2）国债投 入政策。国债投入一般重点投向基础性产业，而能源、节能等在任何国家都属 于 国民经济 的 基础，应 在 国债资金 中 占一定的 份 额 。 （ 3）财政贴 息和补贴政策。财政贴息和补贴可以通过少量财政资金的投入，引导更多的社 会 资本投入 到 政府鼓励 的 领域。 财政 贴息一般 适 用于项目， 或者说是 与 能源供应、 转 换 、 储运与节 能 有关的生 产 者 。 财 政补 贴则不然 ， 既可以补 贴 给生产者 ， 也可以给下游的 消 费者。 具体 到一项政 策 ， 究竟 是补 贴给生产 者 还是补贴 给 消费者 ， 其 政策 效果往往不 同 ，需要具 体 分析。 （ 4）税收优 惠政策。一般常用的税收优惠政策是，①增值税优惠或实行增值税返还政策， 但 是这一政 策 要注意限 定 范围， 不 可 过多过滥 。 ②所得税 优 惠政策。 ③ 进 出 口税收政策 。 这一政策 包 括进口关 税 和出口退 税 两个方面 。 （ 5）政府采 购政策。 重 点是支持 可 再生能源 与 节能产品 。 （ 6）财政担 保政策。财政担保是运用风险投资的原理支持政府倡导的领域加快发展。 2、逆向限制 政策 （ 1）扩大消 费税征收 范 围 。 （ 2）加快开 征燃油税 。 （ 3）开征能 源税。 （ 4）改革矿 产资源补 偿 费的征收 办 法 。 （ 5）对部分 高耗能产 业 （行业或 企 业）尽快 取 消财政补 贴 制度。 3、 “交叉 补 贴”政策 三、国家能源战略重要方面的财税政策建议 （一）支持节能的财政税收政策建议 1．政府预算 投入政策 （ 1）在经常 性预算中，设立节能支出科目，安排相应的节能支出预算。主要用于节能科技 的 研究与开 发 ； 节能 技术 示范和推 广 ； 节能 教育 和培训 ； 节 能管理监 督 体 系 建设。 （ 2）整合预 算内投资 和 国债投资 ， 强化节能 投 资力度。 （ 3）建立节 能专项基 金 。 2．企业所得 税优惠政 策 。 （ 1）鼓励节 能产品生 产 的企业所 得 税优惠措 施 建议采取 税 率减半的 直 接优惠办 法 对专门从 事节能产 品 生产的企 业 ， 减半征收 企业所得税 ； 对非专门 从 事节能产 品 生产的企 业 ， 就其 生产 经营节能 产 品取得的 所 得 ， 减半征收企 业 所得税。 但 要求企业 分 别核算节 能 产品生产 经 营所得， 未 分别核算 或 核算不6 清的不能 享 受税收优 惠 。 （ 2）促进节 能产品使 用 和消费的 所 得税优惠 措 施 建议对企业为达到国家规定的能耗标准进行节能改造而购置的节能产品（设备） ，按其产品 （ 设备）投 资 （购置） 额 的一定比 例 （ 如 15） 从企业应 纳 所得税额 中 抵 免 ，当年不足 抵 免的， 可用 以后年度 应 纳所得税 额 延续抵免 ， 但最长不 超 过 5 年。 对 形 成 固定资产的 节 能设备， 可 适当缩短 折 旧年限或 采 取加速折 旧 的方法计 提 折旧。 （ 3）明确企 业所得税 节 能优惠目 录 3．政府采购 政策 要加大节 能 产品认证 力 度 ； 加快节 能产品的 政 府采购步 伐 ； 节能政府 采购要实 行 集中采购模 式 ； 试行节能 产品的协 议 ， 供货制度； 加强节能 产 品政府采 购 的宣传执 行 工作。 （二）支持清洁能源的公共财政税收政策建议 1. 促进可再生能源发 展 的财税政 策 建 议 （ 1）调整和 完善可再 生 能源增值 税 政策。 为扶持风 力 发电， 其增 值税税率 还 应降低 ， 至 少应与煤 电 相当或更 低 。 关于 小水电的增值税 优 惠政策 ， 我 们建议 ， 一 是普遍降 低 水电企业 的 增值税税 率 ， 至少 要与 火电 大体一致。 二 是进一步 降 低小水电 的 增值税税 率 ，大体保 持 在 3左右 。 （ 2）调整和 完善可再 生 能源企业 所 得税政策 。 在 未来我国所 得税并轨改 革中，要从 国家层面研 究制定促进 可再生能源 发展 的 措施。 一 是 对 所有的可 再 生能源产 品 一律规定 减 按 15的税 率征收企 业 所得税 ； 二 是实 行投资抵免 制 度 ， 即可再 生能源企 业 的投资可 以 用新增所 得 税抵免一 部 分 ； 三是实 行加速折旧，加 大 研发费用 的 支出份额 。 （ 3）调整和 完善可再 生 能源设备 进 口关税政 策 。 国家为鼓 励 国内资金 投 向，今后 对 利用国内 资 金进口国 外 所有可再 生 能源的设备，应由外商 企 业一样 ， 免 征关税和 进 口环节增 值 税 ， 以 确保 内外资企 业 保持同等 “ 国 民 待遇” ， 并促使 可再生能 源 发展。 （ 4）明确政 府财政支 持 可再生能 源 的方向和 重 点 加大 可 再生能源 研 究开发的 政 策支持力 度 。 完善 国 家财政对 可 再生能源 的 补贴政策 。 着力 支 持农村的 可 再生能源 建 设 。 （ 5）关于财 政政策与 银 行信贷政 策 配合支持 可 再生能源 发 展问题。 2．加快我国 核电发展 的 财税政策 建 议 加强财税 政 策扶持力 度， 促进我国 核 电发展。 考虑 到我国核 电 发展仍处 于 发展初期，建议加大 政 策扶持 一 是加大财 政 支持。 将支 持核电发 展 列为专项 ， 给予核电 足 够 技 术7开发经费， 重点支持 先 进技术的 研 究开发和 设 计自动化； 政府与核 电 项目业主 分 担自主化依托项 目 的建设风 险 和 “首堆工 程费” ， 对 自 主化依托 项 目补贴适 量 的技术攻 关 经费。二是加大 进 口环节税 收 优惠政策 支 持 。 对 国内 不能生产 或 制造， 需要 进口的材 料 、 部 件或设备免 征 进口环节 税 。三是完 善 核电增值 税 政策。建 议 在 2010 年前把核电 的 增 值 税降低到小 水 电的税率 （ 6） ， 以降低 核电成本 费 用 ， 增强核 电的优势 和 竞争力， 促 进 核电发展。 3．支持我国 清洁煤发 展 的财税政 策 建 议 支持洁净 煤 的基础技 术 和共性技 术 研发，支 持 煤气、煤 液 化等环保 性 好、投入大、具有一定 风 险的洁净 煤 技术示范 项 目 。 对于关 键引进技 术 的消化吸 收 、 示范项目 所需进口设备和 技 术 ， 给 予进 口关税 、 进 口环节增 值 税优惠和 融 资支持 ； 对 商业化的 洁 净 煤 技术项目 ， 给 予低利率 贷 款或财政 贴 息支持 。 支 持选煤企 业 加大技术 改 造力度 ， 将 洁净 煤技术项目 优 先纳入国 家 重点技改 项 目，享受 节 能专项贷 款 、企业技 术 创新贷款 支 持 等 。此外， 要鼓 励实施分 段 式二氧化 硫 排污收费 方 式 对 于已 采用先进 技 术 、 排 放量 很低 的企业， 降 低 收费额； 对 于未采用 减 排技术、 对 环境影响 较 大但又未 超 标的企业 ， 调 高 收费标准， 刺 激企业采 用 有效的减 排 技术； 对 于 严重影响 环 境 、 超 标 排 放的污染 源 ， 实 施惩罚性征 收 标准。 （三）促进能源结构调整、保障能源供应的财政税收政策 1．支持建立 国家战略 石 油储备制 度在建立中 国 石油储备 筹 资模式时， 既要借鉴 国 外经验， 又 要充分考 虑 国情。 具体如何筹集这笔资金根据国外经验，具体可以采取如下方式 ● 设立专项 基金， 例如通过对成品油价的加价筹集， 或者从某项税收 （如石油消费税）收入中按一定比例； ● 开征专门 税种； ● 发行专项 国债。 2．大力支持 国有能源 企 业开拓海 外 能源合作 市 场 从实际情 况 看 ， 政府应 当在统筹、 支持国有 企 业海外能 源 合作业务 方 面采取必 要 的政策措施， 除了协调 三 大油公司 的 海外业务、 在其对外 投 资审批手 续 和程序上 给 予特殊支持以外 ， 政府财政 还 可以从财 务 管理、 投资 风险基金 、 税收抵免 优 惠等方面 给 予 特 殊的财政支 持 。 3．积极支持 煤炭及传 统 能源产业 的 发展。 要进一步 调 整煤炭资 源 税政策 ， 扩 大资源税 的 调节作用 ； 要运用税 收 政策、 企业财务政策， 促 进煤炭安 全 生产。 （四）支持能源研发与科技创新的财税政策建议 1．增加政府 能源研发 预 算投入 2．要为企业 用于能源 研 发的银行 贷 款提供财 政 贴 息 8 3．运用税收 优惠政策 支 持能源研 发 （五）改革中央与地方在能源公共财政和税收体制方面的思路和建议 1．国家通过 确定有关能源开采最低标准的基础上，将扩大开采或回采比例所征收的税收或 费 用全额返 还 当地政府， 以此抑制 常 规化石能 源 基地存在 的 短期行为 和 浪 费 行为。 2．不分所有 制，鼓励技术水平高、开采和生产效率高的大中型企业兼并技术水平低的小型 企 业，在税 收 政策上限 制 浪费资源 的 小型企业 过 快发展。 3． 对将来可 能实行的 有 关逆向限 制 政策所出 台 的税收 （ 如 碳税、 能 源 税等） ，作 为中央政府 固 定收入， 或使 中央政府 在 税收分享 中 占较大比 重， 增强中央 政 府在能源 生 产 、消费、节 能 等方面的 调 控能力。 （六）分步推出我国能源公共财政政策措施的建议 能源公共 财 政政策是 一 个复杂的 系 统 、 各类政 策措施既 独 立作用又 相 互联系。 我 国能源战略 的 有效实施 对 政府公共 财 政政策提 出 了迫切的 需 求 ， 然而我 国公共财 政 制 度 建设本身尚 在 完善之中， 财政政策 能 力有限。 结 合实现我 国 能源战略 的 客观需要 和 公共财政改革与 发 展的现实 ， 我们认为 ， 上述公共 财 政政策工 具 的具体运 用 、 财税 政策 措施 的有效实行 ， 需要全面 考 虑，统筹 规 划，分步 推 出 。 能源战略 目 标 具体政策 措 施 近 期可以 推出 的 财税政 策措施 〇推动节 能 〇保障能 源 供 应 〇鼓励节 能 产品的企 业 所得税优 惠政策 〇尽快开 征 燃油税 〇强化政 府 节能采购 政 策 〇调整资 源 税政策 〇加大预 算 内的能源 研 发投入和 能源监管事 业 投 入 中 长期应 当考 虑 的财税 政策措施 〇全面提 高 能 效 〇优化能 源 结 构 〇确保能 源 安 全 〇 建 立 （工业 ） 节 能专项 基 金 （资金 ）〇在税制 全 面改革的 基 础上调整 涉及能源的 各 税 种 （增值 税、 消费税 、 所 得税、进出 口 关税等） 〇开征能 源 税或炭税 〇预算支 持 国家石油 战 略储备体 系的建立 9可持续能源发展的投融资体制改革和政策研究 （执行摘要） 国家发展和改革委员会 投资研究所 一、中国能源投融资体制改革的历程 1．改革的主要方面及成效 1979 年以来 ，为了保证全国的能源供应和资源合理配置，伴随着国家投融资体制改革，中 国 在能源投 融 资体制方 面 采取了一 系 列改革措 施 。逐步在 投 融资管理 体 制 上 ，拓宽建设 资 金来源渠 道 ； 不断打破 国有经济 的 垄断， 外资 和民间资 本 进入能源 建 设的限制逐渐放 宽 ； 投资 体制 向投资主 体 多元化 、 投 资方式多 样 化和资金 来 源多渠道 发 展 ； 同时在节能 投 融资、 新能 源建设投 融 资等方面 制 定了一系 列 法规和措 施 ； 不断加大 政府对节能、环 保 和新能源 建 设的资金 支 持力度， 并 吸引民间 投 资进入。 这些措施 改 变了国家 独 家办能源 所 造成的资 金 严重匮乏 和 渠道单一 的 状况， 大大推进了能源 工 业的发展， 能源基本 建 设投资规 模 迅速扩大。 1979 年到 2000 年的 22 年间 ，能源基本 建 设投资增 长 了 23.4 倍，年均增长 达 到 15.6。 2000 年全国的能源投 资 达 到12,640 亿元人民币。 自 2002 年以来， 经济增长 加 快和高耗 能 产业的无 序 发展和高 投 入 ，导致能源 需 求过旺以 致 出现供应 短 缺 ， 刺激了 能源投资 的 高速增长。 2002 年和 2003 年基本建设 投 资分别达到 17.8和 16.0的增长 率 。 尤其是 供 应能力不 足 的煤炭和 电 力 在2003 年其基建投资比 上 年分别增长 71.8和 18.4。 2．中国能源投资需求预测 根据中 国 能源发展 战 略与政策 研 究预测 ， 在 2020 年前，为了 实 现经济和 社会發展目标，中国能源中长期供应面临需求快速增长的压力。 2004－ 2020 年的能源生产数量和投 资 需求预测 如 表 1 所列。 表 1 能源投 资需求预测（ 2004 2020 年） 生产能力 投资需求（亿元） 2010 2020 2020 平均每年投资煤炭（亿吨） 22 27 10000 625.0石油（亿吨） 1.8 1.9 6600 412.5 天然气 （含进口 LNG） （亿 m3） 1100 2000 4400 275.0 电力装机（亿 kw） 7.2 10.0 51600其中 电网 31000 5162.5 11能源工业 2020 年前累计投资总需求 10.36 亿元人民币， 从 2004 年起每年 投资 6475亿元。如 果 考虑油气 的 海外投资 和 非化石能 源 的研制生 产 ，估计总 投 资将达 到 18 万亿元人民币 。 二、我国能源发展投融资体制存在的问题 目前中国 的 投资体制 主 要存在以 下 一些问题 1．投资主体多元化方面的问题 （ 1）民营经 济和外商投资主体在一定程度上受到国有投资主体的排挤； （ 2）一些地 方 政 府对外 商投 资能源 项目 的履约 存在 问题， 使一 批外资 电力 公司撤 离中 国电 力 市场。 2．能源投融资管理方面存在的问题 （ 1）缺 乏可 操作性 的可 持续能 源投 资规划 和配 套政策 ； （ 2）能源 投资 项目管 理体制不健全 。 3．可持续能源建设融资方面存在的问题 （ 1）政府投 入不足 ； （ 2）企业投 资 积极性不 高； （ 3）投融资 渠道少。 三、能源可持续发展的投融资体制改革的目标和实施步骤 1．能源可持续发展的投资体制改革指导思想 能源可持 续 发展的投 融 资体制改 革 的目标以 及 制定和推 进 相关改革 措 施 ， 必 须坚持如下原则 （ 1） 要体现推 进市场化 改 革的方向 ， 确实保护 各 类投资者 合 法权益， 调 动 全社会投资 者 的积极性 。 （ 2） 在努力 打 破当前国 有 经济在能 源 行业过度 垄 断的同时 ， 要 确保公有制 经 济在该行 业 保持一定 的 比重， 确保 国家对该 行 业的直接 和 间接控制 。 （ 3）国家要充分 发 挥市场准 入 、 投资监管 和宏观调 控 等多重手 段 ， 确保该行 业的投融 资 活动在规范化 、 法 制化的轨 道 有序运行 。 （ 4） 要体现 能 源行业的 管 理体制和 运 行机制与 国际 惯例接轨的 要 求 ， 同时又 要体现鼓 励 该行业积 极 参与国际 竞 争尤其对 国 际能源资 源 占 有 与竞争的要 求 。 2．能源可持续发展的投融资体制改革的目标模式 能源 可持续发展 的投融资体 制改革的终 极目标是实 现 “市场为主 ，政府支持 ，法 律约束 ”的 投 融 资体制。 3．推进投融资体制改革的实施步骤 第一阶段 （ 2005～ 2010 年） 明确划 分市场调 节 和政府调 控 的范围， 放 宽民间资 本进入能源 行 业的门坎 ， 提高市场 化 水平和经 济 、 社会 效益 。 政 府 要 选 准促进能 源 可 持 续发展的投 资 支持重点 ， 调动国内 投 资者对能 源 ，特别是 可 持续能源 建 设投资的 积 极 性 。逐步制定 和 完善确保 能 源可持续 、 健康、 稳定 和快速发 展 的各类法 律 法规， 为实 现能 源行业投融 资 领域的规 范 化、法制 化 运行奠定 基 础条件。 第二阶段 （ 2010～ 2015 年） 要逐步 实现市场