项目号 G-0601-08223 利用排污收费促进企业自愿节能减排 （报告修改稿） 资助单位美国能源基金会 完成单位国家环保总局环境规划院 2007 年 5 月 15 日 1课题技术组主要成员 课题负责人 王金南 国家环保总局环境规划院，总工，研究员 技术负责人 葛察忠 国家环保总局环境规划院，研究员 主要技术成员高树婷 国家环保总局环境规划院，研究员 杨金田 国家环境保护总局环境规划院，研究员 龙 凤 国家环保总局环境规划院，研究生 李红祥 国家环保总局环境规划院，研究生 钟晓红 国家环保总局环境规划院，高级工程师 李 娜 国家环保总局环境规划院，高级工程师 李 丽 国家环保总局环境规划院，研究生 2目 录 前 言 1 内容概要 3 第 1 章 排污收费政策实施评估 .17 1.1 排污收费政策概述 .17 1.1.1 排污收费改革背景和历程 .17 1.1.2 现行排污收费政策 .18 1.2 评估内容与方法 .19 1.2.1 评估目的 .19 1.2.2 评估内容 .20 1.2.3 评估方法 .20 1.3 排污收费政策评估 .21 1.3.1 执行情况 .21 1.3.2 实施效果分析 .28 1.4 影响排污费政策实施的因素 33 1.4.1 外部环境分析 .33 1.4.2 排污费政策本身的设计 .34 1.5 利用排污收费促进企业节能减排 36 1.5.1 有利条件 .36 1.5.2 不利因素 .36 第 2 章 节能减排自愿协议实践 .38 2.1 自愿协议的由来 .38 2.2 自愿协议的概念和特点 .39 2.3 自愿协议的理论基础分析 .44 2.3.1 企业环境行为决策机理 .45 2.3.2 自愿协议作用机制 .47 2.4 国外自愿协议实践 .49 2.4.1 荷兰 .49 2.4.2 德国 .52 2.4.3 美国 .52 2.4.4 日本 .55 2.4.5 丹麦 .57 2.4.6 瑞士 .58 2.4.7 国际经验总结 .62 2.5 中国已经开始尝试自愿协议手段 68 2.5.1 政府鼓励综合运用各种手段 .68 2.5.2 开展了自愿手段的试点 .69 2.5.3 自愿协议实施过程中的问题 .71 第 3 章 政策框架设计 .73 3.1 政策目标 .73 33.2 设计原则 .73 3.3 政策框架 .74 3.3.1 自愿协议设计 .75 3.3.2 排污收费激励机制 .78 3.3.3 制度安排 .81 3.3.4 经济鼓励措施 .81 3.3.5 节能减排服务体系 .85 3.3.6 信息披露制度 .85 3.3.7 公众参与 .86 3.4 自愿协议实施管理 .86 3.4.1 实施步骤 .86 3.4.2 职责履行和监督管理 .87 第 4 章 钢铁行业节能减排自愿协议设计 .89 4.1 我国钢铁行业能源消耗和污染物排放情况 89 4.1.1 钢铁行业能耗、污染物排放占全国很大比重 .89 4.1.2 能源效率和污染控制能力有待提高 .91 4.1.3 企业可以采取不同的节能减排措施 .94 4.1.4 减排压力是引入自愿减排的动力 .95 4.2 钢铁行业自愿协议设计的指导思想、原则和目标 96 4.2.1 指导思想 .96 4.2.2 基本原则 .96 4.3 试点企业选择 .97 4.3.1 钢铁行业自愿协议试点企业选择原则 .97 4.3.2 试点企业的选定 .98 4.4 企业节能减排潜力评估方法 101 4.4.1 企业节能潜力评估 .101 4.4.2 企业减排潜力评估 .102 4.5 企业节能减排目标设定 .104 4.6 “十家企业自愿节能减排项目”行动方案制定 106 4.7 自愿协议执行评估 .107 第 5 章 结论与建议 .109 5.1 主要发现 .109 5.1.1 自愿协议可以在实现节能减排目标方面积极发挥作用 109 5.1.2 国际经验显示中国可以利用自愿协议促进企业节能减排 109 5.1.3 排污收费政策可以作为自愿协议政策的激励机制 .110 5.1.4 在钢铁行业推广自愿协议意义重大 .110 5.2 主要建议 . 111 5.2.1 充分发挥自愿协议在节能减排方面的作用 . 111 5.2.2 调整和改革排污收费制度促进高耗能行业自愿减排 . 111 5.2.3 在高耗能行业推广自愿减排 .112 附件 1 利用排污费促进企业节能减排试点方案 . 113 附件 2 钢铁行业节能减排自愿协议模版 . 116 4参考文献 120 1前 言 能源环境问题是这一时期内制约我国经济社会发展的关键因素， 节能减排是中国面临的重要课题。 2005 年我国能源消耗总量 22.2 亿吨标煤， SO2排放总量2549 万吨，均居世界第一。全国有 1.16 亿城市人口生活在劣于三级标准的空气环境中；酸雨区约占全国面积三分之一。面对如此严峻的环境污染形势，党中央提出了创建资源节约和环境友好型社会的重要目标，国家“十一五”国民经济发展纲要明确提出到 2010 年单位 GDP 能耗比 2005 年下降 20，主要污染物排放总量减少 10。在 2006 年召开的第六次全国环境保护大会上，国务院总理温家宝发言再次强调了节能减排的重要任务。 从目前减排措施来看， 主要有节能降耗减排、 技术进步减排、 治污工程减排、结构调整（关闭十五小） 、机制减排（如补贴） 、监督管理（在线监测、减排设施运行）减排、多种机制减排（如能源服务公司）等。 随着环境保护工作的深入开展，环境管理已不再是单一的行政手段，经济手段得到加强，倡导企业与公众采取环境保护的自觉行动，倡导政府和企业在环境保护方面建立伙伴关系。 自愿协议正是以政府和企业合作的方式来实现减排目标的， 它是已经被很多国家广泛应用的、监督管理减排的一种新机制。我国从 2003 年开始节能自愿协议的试点，山东省经贸委和济南钢铁集团总公司、莱芜钢铁集团有限公司签署了节能自愿协议，取得了较好的效果。 2006 年 5 月 29 日国家环保总局与山东等 7省政府和华能等 6 大电力企业签订了二氧化硫减排目标责任书。 表明了这一政策受到了政府和企业的认可，具有实施的基础。 从目前国内外经验看，激励政策在自愿协议实施过程中起着十分重要的作用。而排污收费作为我国环境管理的一项基本制度，对企业的环境行为有着重要的影响，同时，排污收费政策的改革为支持自愿协议的实施创造了条件，利用排污收费作为激励政策来设计自愿协议是值得进行研究和尝试的。 在美国能源基金会的资助下， 国家环境保护总局环境规划院开展了此项研究工作，经过与国家环境保护总局环境监察局和有关部门广泛协商，确定了本项目的工作内容。同时， 2006 年申请列入环保局科技发展项目。本项目旨在探讨如何利用排污收费政策促进企业自愿节能减排， 探索自愿协议在环境管理中的应用2前景。主要研究内容包括排污收费政策实施评估、排污收费政策对节能减排自愿协议支持的可行性和支持程度，分析研究国内外节能减排自愿协议实施状况，总结成功经验和存在障碍，制定我国高耗能行业的节能减排协议，探讨如何利用排污收费政策促进高耗能行业节能减排。 3内容概要 1. 排污收费可以作为企业自愿减排的鼓励措施 1.1 新的排污费政策实施后，征收额大幅提高 1. 2003 年实行新的排污收费政策后，排污收费征收额有较大提高，从 2002 年的 67 亿元增加到 2005 年 123 亿元， 2005 年度全国排污费征收开单 127.24 亿元，开单户数 75.31 万家，解缴入库 74.59 万家排污单位的排污费 123.16 亿元，征收率达 97，缓缴 0.07 亿元，欠缴 3.7 亿元，排污费征收的欠缴率为 2.9％。 2. 排污收费征收行业主要集中在高耗能、高污染行业。电力行业征收额达 31亿元，占征收总额的 25.9，化工行业和钢铁行业分别占 5.8和 5.0。同时由以污水收费为主转变到以废气污染收费为重心，污水类排污费所占比例下降，从以前 60左右下降到 30，废气类排污费所占比例持续上升， 2005 年已经占到61。 1.2 排污收费政策的实施促进了企业污染减排 3. 虽然“十五”期间总量控制目标没有实现，有些污染物排放还有较大幅度的增长，但是征收排污费对企业治理污染仍然具有一定的刺激力度。 2003 年后工业污染治理投资增幅较大，增长速率是 2003 年前增长速率的七倍多。 4. 以济南钢铁厂为例进行分析，可以看 出排污费与环保投资同步增长， 1998年至 2002 年，缴纳的排污费基本都徘徊在 200 万元左右， 2003 年以后排污费急剧增长。济钢上缴排污费的组成有废气、废水、噪声，其中废气中的二氧化硫占排污费的 50。随着 2003 年排污收费的增加，济钢对环保的投资也大幅增加，这说明新的排污收费政策对于刺激企业加大环保投入、 增加治理污染的积极性具有明显的作用。 1.3 排污费资金用于污染治理的比例增加 5. 现行排污收费制度对排污费的征收、使用和管理严格实行收支两条线。征收4的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理。环保执法资金由财政予以保障，从制度上堵住挤占、挪用排污费等问题的发生。与 2003 年以前相比，排污收费资金用于污染治理的总量大幅增加， 2003 年以前排污收费资金用于污染治理的比例基本在 50-75。 1.4 排污收费资金的使用带动了其他环保资金的投入 6. 无论是国家管理的排污费专项资金，还是省市管理的排污费专项资金，基本上是作为补助资金支持污染治理， 其资金的使用对于其他资金投入环境保护起到了带动作用。 1.5 目前实施的排污收费政策仍有改进的余地 7. 新的排污收费政策实施情况看， 虽然发挥了重要作用， 还有需要改进的地方。如强调中央排污费专项资金集中用于全国重点地区重点流域治理，发挥示范作用；简化征收程序，以适应排污费征收点多面广的局面；进一步提高收费标准，加大执法力度；加强监督监测能力建设，提高收费数据的准确性和科学性；排污收费与排污许可证有效结合。 1.6 排污收费政策可以作为节能减排自愿协议的鼓励政策 8. 总体来说，排污收费政策作为企业推行自愿协议促进节能减排的激励手段是可行首先，现行排污收费制度对排污费的征收、使用和管理严格实行收支两条线，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理；其次， 2006--2010 年中央环境保护专项资金项目申报指南里规定环保专项资金重点用于化工、钢铁等重污染行业，这体现了国家对重污染行业环境治理的重视， 也为将排污费用于高耗能行业自愿减排提供了良好的政策环境；再者，为配合条例和使用办法的实施，各地结合地方实际情况纷纷出台了相应的排污收费资金征收和使用的规定， 这是排污收费制度更加具体化和更具可操作性。 2. 国内外节能减排实践 9. 从国外实践看，虽然自愿协议作用还存在一些不确定性，但是在节能减排方5面具有灵活性和经济效果， 对于中国实行节能减排自愿协议仍有许多可供借鉴的经验。 2.1 自愿协议与法律可以相互作用 10. 实施自愿协议的国家一般来说环境政策法规较为健全，企业参加自愿协议可以规避严厉的硬约束，从而获得政府提供的更宽松的环境，享受到相关的优惠政策。好的政策措施具有坚实的威慑力，能够加强自愿性手段的作用。也就是说如果采用的其他手段存在威胁，那么自愿性手段的绩效会得到提高。 11. 在法规并不健全的国家，自愿协议也有其存在的必要性和重要性，它可以对法律起补充作用，规避法律制定所需的高成本。比如日本很早的时候就开始实施自愿协议，正是因为当时法规的不完善而更需要自愿协议作为补充，自愿协议在不断的发展中逐渐规范化和制度化。 2.2 自愿协议涉及行业领域较广，以高耗能行业为主 12. 在实施自愿协议的国家中，许多国家的自愿协议涉及领域主要是高耗能行业，比如丹麦、德国、法国；也有一些国家自愿协议涉及领域则很广泛，几乎涵盖所有行业，中小企业占相当大的比例，比如荷兰、瑞典、美国、日本。这说明自愿协议的适用性很强，可以根据各国各行业的具体情况选择自愿协议的方式。 2.3 自愿协议的目标都很明确 13. 从各国自愿协议的实践来看，自愿协议大都有着明确的目标。如荷兰长期协议的目标是使 2000 年全国的二氧化碳量比 1994 年减少 3％－ 5％。德国工业气候保护宣言 1991 年制订的目标是到 2000 年在 1987 年二氧化碳排放的基础上减排 30％，工业贸易协会单方面承诺从 1990－ 2005 年，整个工业行业降低能源消耗量 20％。明确的协议目标既使协议具有可执行性，也有利于对协议效果的评估工作。 2.4 各国自愿协议模式不尽相同 14. 德国、法国和荷兰等国的自愿协议内容是由企业与政府经过周密的对话和讨6价还价确定的；瑞典和丹麦，自愿协议的内容不以磋商为先决条件，而是相当大程度由政府预先设定， 政府部门提供一个预先设计好的政策菜单， 企业从中挑选。还有一种类型是单方面承诺的协议，即仅由工业部门制定的单方契约，没有任何公共机构参加，目前只有日本的凯单仁计划属于此类。所以，自愿协议的形式并不重要，关键是要该形式是否适合国情。 2.5 各国自愿协议的制衡机制不同 15. 有些国家的自愿协议不确定替代政策是什么，企业面临着政府可能采取的其它更严厉措施的威胁，如德国、法国和荷兰，但是为了便于自愿协议实施，一般会将制衡机制写入自愿协议。 还有些国家由政府预先制定的标准和税收政策作为替代性措施，如瑞典和丹麦。 2.6 自愿协议的核心是激励政策 16. 实践证明，激励政策的设计对于自愿协议的有效实施至关重要。世界各国现行的自愿协议项目中，政府都采用了各种各样的支持和激励政策，激励和帮助企业实现能效目标或温室气体减排目标。 主要包括技术支持和信息服务、 资金补助、税收优惠以及政府和公众认可等。 2.6.1 为参与企业提供技术支持和信息服务 17. 在自愿协议的签订和实施过程中，政府一般会为参与企业提供技术支持和信息服务。 如承担协议书的准备工作、 向工业部门和企业提供专业技术和相关数据、开展工业部门间节能知识的交流和传播、汇总行业报告、就项目实施情况向公众作信息公开等工作。 2.6.2 审计和评估政策优惠 18. 对于自愿协议的审计和评估事务的支持，政府一般采取两种方式一种是提供免费的审计和评估服务。如荷兰长期协议、瑞典的 EKO-Energi 项目等；另一种是部分承担审计和评估的费用或者以补贴的形式支持。如丹麦工业能效协议、德国工业宣言等。 2.6.3 财政资助 19. 财政资助是自愿协议核心的激励政策之一，财政资助有补助贷款、财政拨款7和补贴等形式。如丹麦对能效项目给予补助贷款。荷兰经济事务部为长期协议提供政府拨款，还采用“能源投资补贴政策”鼓励参与协议的企业，允许企业从其收入或利润中扣除一定比例作为节能投资。这项政策对企业上缴所得税影响很大。 2.6.4 免除法规和减免税收 20. 对于参加自愿协议的企业，有些政府还会对其免于执行某些法规或者做一些政策上的变通。如荷兰，签署长期协议的公司，比较容易获得环境许可证。各省不得对节能计划已由 NOVEM（荷兰能源和环境机构）批准了的企业提出额外的节能和环保目标。另外，经济事务部也同意对加入协议的企业不执行其他的税收或财政处罚措施。 21. 也有国家自愿协议的激励政策是以税收减免为主要方式的。如丹麦工业能效协议是建立在强制性碳排放税基础上的， 加入协议的单个公司和行业协议可以享受三年的低碳税。将减免税收手段用于自愿协议的国家还有德国和英国等。 2.6.5 政府和公众认可 22. 获取公众认可、提高自身的社会形象是企业参与自愿协议的一个很大动力。因此，政府一般会对参与自愿协议的企业承诺授予环境标志、荣誉或者对企业进行宣传和推广。如澳大利亚温室气体挑战项目中，参与企业可以在产品和公共媒体上使用温室气体挑战成员的标志。温室气体挑战项目本身也在推广项目成果，提高公众对其成员的认可度。加拿大工业节能项目在年报上宣传各企业的“成功经验” ，并公布获得加拿大自然资源能效办公室“能效奖”的企业名单。 3. 利用排污收费促进企业自愿节能减排政策框架设计 23. 自愿节能减排项目的核心是企业节能减排自 愿协议和排污收费政策的激励机制。 3.1 节能减排自愿协议政策框架 24. 自愿协议是指令性控制政策、环境经济政策和环境信息与公众参与手段有效结合的典范。在政策设计时，应根据国家节能减排目标、行业节能减排目标、地方节能减排目标提出自愿协议节能减排目标，确定自愿协议节能减排方案，设计8自愿协议激励机制，探讨自愿协议与排污许可证、交易等政策组合实施方案，提出与自愿协议相关法规、经济、技术、监督等配套政策（图 1） 。 图 1 企业节能减排自愿协议政策框架 3.2 排污收费激励机制设计 25. 从资金使用、征收管理和费用减免等几个方面考虑对签署节能减排自愿协议的企业给与支持。近期从 5 个方面 （ 1）参与企业自愿节能减排的企业优先获得排污收费资金资助； （ 2）履行协议的企业可以获得“环保友好企业”称号等社会认可； （ 3）执行自愿协议好的企业，可以减少现场监督监察次数； （ 4）对超额完成协议目标的企业，按照超额部分给予超额奖励； （ 5）补助企业开展清洁生产审计。远期，可以考虑对执行自愿协议好的企业，排污收费实行减免政策。见图 2。 自愿协议节能减排目标确定 自愿协议节能减排方案确定 自愿协议激励机制设计 国家节能减排目标 行业节能减排目标 地方节能减排目标 目标指标范围确定 激励政策设计 跟踪监督机制设计 评估奖罚机制设计 排污收费激励政策 资金财政税收优惠 治理工程项目优惠 社会认可和表彰 自愿协议与许可证、交易等政策组合使用 法规、经济、技术、监督等配套政策 排污收费制度 企业自愿节能减排 z 对执行自愿协议好的企业，排污收费实行减免政策。 z 参与企业自愿节能减排的企业优先获得排污收费资金资助； z 履行协议的企业可以获得“环保友好企业”称号等社会认可； z 执行自愿协议好的企业，可以减少现场监督监察次数； z 对超额完成协议目标的企业给予超额奖励； z 补助企业开展清洁生产审计。 9图 2 排污收费制度作为企业自愿节能减排的激励机制 3.3 实施管理 3.3.1 实施步骤 26. 政府根据环境管理、总量控制、节能和污染减排的需要，决定是否需要引进自愿协议。通过政策宣传引导企业开展自愿节能减排工作。在此基础上，开展企业节能减排调研，开展节能减排潜力评估，初步确定节能减排方案。政府和企业签署协议并履行协议。政府对企业实施自愿协议进行效果评估并将结构公告。根据结果，确定是否给予相应的优惠或处罚（图 3） 。 图 3 自愿协议实施步骤 3.3.2 职责履行和监督管理 27. 企业职责按照节能减排自愿协议中的有关规定和要求，通过企业节能和减排方案比选和设计，实施最经济可行的节能减排措施和项目，完成协议规定的减排签署协议 政策宣传 节能潜力评估企业、行业 政府 协议履行 效果评估和结果公告 排污费支持 取消支持 是 否 环境友好企业 10目标，同时享有排污费资金支持、表彰等方面的奖励。企业环保工作人员对协议实行情况进行日常的管理，同时定期向环境保护部门提交实施状况。协议签署的政府部门对企业实施自愿协议进行全过程跟踪，履行协议承诺的政策支持。 28. 建立企业节能减排自愿协议项目的信息披露制度和举报制度，发挥媒体和公众的的作用，促进企业保质保量地完成自愿节能减排协议中规定的目标和指标。 4.钢铁企业节能减排自愿协议设计 4.1 试点企业的选定 29. 在确定试点企业时，要重点考虑区域示范效应、企业规模效应，重点环节效应。 4.1.1 区域效应 30. 我国钢铁工业主要集中在河北省、江苏省、辽宁省、上海市、山东省、山西省、湖北省及四川省， 2003 年占我国钢铁工业总产值的 64.1％。河北省和江苏省钢铁行业发展规模最大，工业总产值分别为 1456.19 万元， 1236.28 万元，占整个工业总产值的 26.9％；河北、江苏和辽宁企业密集度最高， 364 个， 524 个，300 个，占我国重点企业的 28.8％；河北、江苏、辽宁和上海的钢铁工业发展最快，工业增加值达到 404.74 万元、 261.74 万元、 245.89 万元、 300.22 万元；基本建设投资及更新改造投资也相对较大占 37.7％。 其中山东莱钢和济钢， 于 2003年由山东省经贸委牵头作为节能自愿协议试点企业，取得了一定成效。江苏省钢铁行业发展规模、企业密集程度、工业发展速度、基本建设投资及更新改造投资同时名列我国省份前列；山东企业具有良好的自愿协议实施环境和基础；本次试点工作为了更好的取得区域示范效应重点选定江苏省、山东省作为试点示范区。 4.1.2 企业规模效应 31. 钢铁产量规模越大，能源消耗就越大，以二氧化碳为例，二氧化碳排放量与一次能源消费量成正比，即能源消费量越高，二氧化碳排放量越大。我国钢铁行业能耗和污染主要来自于重点大中型钢铁企业。 在我国能耗和排污系数与企业规模基本成正比，由规模基本可以体现层次上的差别。将钢铁企业规模分两个范围11选取 （ 1）选取我国钢铁企业规模世界排名百强以内的钢铁企业结合上节重点区域分析，企业具有区域代表性、先进典型性及便于实施性；结合上面选择的重点区域选取我国重点大中型钢铁。 企业具有区域代表性、 先进典型性及便宜实施性。 4.1.3 重点环节效应 32. 钢铁企业能耗和污染物排放与生产流程有很大关系，我国主要是由于生成流程冗长，尤其是铁前工序，重点选择大型联合企业，提高示范效应，可以考虑企业流程短、具有特色的企业参加。 4.2 企业节能减排潜力评估方法 4.2.1 企业节能减排的主要工序 33. 钢铁工业生产流程冗长，产生污染的过程较多，涉及的工序包括烧结、焦化、炼铁、炼钢、铁合金、耐火材料、碳素制品生产、发电及其他耗能工序。炼铁系统（烧结、焦化、炼铁三个工序）的污染最严重，消耗的能量占整个钢铁生产消耗能量的一半以上， SO2 和颗粒物排放量将分别占整个钢铁工业相应排放量的73.73 和 68.24 。因此，节能减排突破口主要是焦化、烧结和炼铁工序。 4.2.2 节能潜力评估 34. 企业的能源审计可以由企业自己和 /或独立的咨询公司进行。 它包括了以下内容 企业节能减排潜力评估所有主要耗能排污工序、 设备、 工艺技术的能源数据。审核含有各工序详细能源消费数据的企业能源平衡表和企业节能减排项目 （含未来计划要开展的项目）列表，提出对能源管理和节能投资的建议等。而对整个行业的审计，主要是根据行业报告中的能源消费和生产工序等信息，对行业内企业的节能潜力做整体分析。另外，企业每年还要定期汇报能源环境监测情况和节能环保项目实施情况。目标确定后，企业应按能源审计的结果，实施所有可赢利且投资回收期较短的节能项目。 4.2.3 减排潜力评估 35. 以企业清洁生产审计为基础，从生产全过程出发，对企业现状进行调研和考察，摸清企业污染现状和产污重点；评估减排潜力、制定减排方案。 124.3 企业节能减排目标设定 36. 针对钢铁企业能源指标根据国外自愿协议的经验，考核指标宜简不宜繁，但相应的指标的仪器仪表数据在线监测、记录及计算机汇总等基础性平台要有保证，以保证数据的真实完整性。 37. 选取国内近年同类钢铁企业的同一能耗指标 （剔除个别特殊企业） 进行排队，取其前几名（根据企业具体情况确定）的平均值作为先进能效参考指标，作为我国一般钢铁行业追赶国内先进目标的目标值。 38. 选取国际近年同类钢铁企业的同一能耗指标 （剔除个别特殊企业） 进行排队，取其前几名（根据企业具体情况确定）的平均值作为先进能效参考指标，为当年国内先进钢铁企业实施自愿节能协议的目标值。 目前我国宝钢的能效水平已进入国际先进行列， 因此可选择宝钢的能效指标作为国内先进能效钢铁企业实施自愿节能协议的目标参考值。 39. 钢铁生产工艺中耗能比重较大且污染严重的铁前工序（焦化、烧结、炼铁）是节污减排的重点生产工序。高炉煤气、焦炉煤气和转炉煤气这些钢铁生产过程中的副产煤气和放散率和利用率作为节污减排的主要考核指标。 表 1 钢铁企业自愿协议节能减排一般指标设计 序号 指标 目标年 1 SO2减排量 降低 15％ 2 CO2减排量 降低 15％ 3 SO2排放量（千克 /吨钢） 1 4 尘排放量（千克 /吨钢）5 废水排放量（千克 /吨钢） 2 6 吨钢综合能耗（吨标煤 /吨钢） 656 7 吨钢可比能耗（吨标煤 /吨钢） 630 8 万元工业增加值能耗（吨标煤 /万元） 降低 25 9 焦化工序能耗（ kg/t） 128.1 10 烧结工序能耗（ kg/t） 50.89 11 炼铁工序能耗（ kg/t） 463.36 4.4 节能减排方案制定 1340. 根据节能减排目标 ,在能源审计和清洁生产审计的基础上， 综合考虑各种节能减排措施的环境经济效果，制定适合企业发展的节能减排方案。方案是企业履行节能减排自愿协议的重要路径，也是协议是否履行的评估依据。从目前的节能减排措施看，主要包括管理措施、结构调整、工程措施、节能减排预期效果。 4.5 自愿协议执行评估 41. 建立项目管理小组，小组成员包括钢铁行业代表、政府代表、清洁生产（能源）专家等。项目管理小组负责对企业进行能源审计和清洁生产审计，包括项目前期、中期、最终验收，完成审计报告；对企业承诺的节能减排目标的合理性、可行性进行评估；根据节能减排目标的完成情况，与企业协商，对最初设定的节能减排目标值进行适当调整；对企业实施自愿协议的结果进行验证，完成企业能源审计、清洁生产审计和最终评估报告。 42. 企业每年要完成年度监督报告，用定量和定性的形式说明上一年所提高的能效和污染减排效果，监督报告的内容应包括企业节能减排管理体系建立情况；企业节能减排措施落实和节能效果完成情况；企业主要耗能设备能源利用状况；节能自愿协议中规定的经济技术指标完成情况等。 监督报告由项目管理小组负责核查报告中数据的准确性。 4.6“十家”节能减排自愿协议方案 43. 依据国家钢铁产业政策 ,在能源审计和清洁生产审计的基础上， 制定适合企业发展的节能减排方案。方案的制定可以由政府聘请有关技术支持单位来完成。 44. 削减目标确定。以国家“十一五”规划中提出的到 2010 年污染物减排 10，能耗降低 20目标为根本参照标准，按表 5 所列指标合理确定各指标值。其中，节能量根据企业发展规划制定的工业增加值发展目标， 并按照单位工业增加值能耗降低 25％的目标计算得出， SO2 减排量要达到基准年 SO2 排放量的 15；根据发改委能源发展“十一五”规划规划，到 2010 年，中国重点耗能行业环保状况和主要产品单位能耗指标总体达到或接近本世纪初国际先进水平， 我们规定节能的各项指标要达到钢铁行业 1999 年国际先进水平；环保各项指标要达到清洁生产一级标准。 1445. 激励机制设计。合理的激励政策是自愿协议顺利实施的重要保障。对完成自愿协议目标的企业给与奖励， 主要奖励措施包括利用环保专项资金支持补助节能减污项目和排污费返还。对完成指标的企业，对实施的节能减排项目给予一定比例的补贴。补贴比例为节能减排项目建设投资的 40。对超额完成自愿协议目标的企业按减排量给予奖励，奖励标准暂定排污收费标准。 46. 跟踪机制设计。企业每年要完成年度监督报告，用定量和定性的形式说明上一年所提高的能效和污染减排效果， 定量说明应包含节能自愿协议中规定的经济技术指标完成情况，由国家环境保护总局委托中国环境规划院组织有关专家（包括清洁生产专家和能源管理专家、钢铁行业专家等）负责核查报告中数据的准确性；对自愿协议实施相关节能减排项目进行现场查验、质询、审核等。 47. 处罚机制设计。 罚则是自愿协议中的重要内容， 是对签约各方的约束性条件。借鉴国外相关制衡机制，在平等互助的原则下，针对各方可能出现的违约情况，设定经济、政治等方面的处罚决定。对到期不能完成自愿协议目标的企业，环保局、发改委等部门要视情况采取通报批评、不予以排污费返还和节能减排项目补助、 加强环境监察频次以及在以后五年内不考虑利用排污费专项资金给与节能减排项目补助等措施予以相应处理。 48. 钢铁企业自愿参加节能减排项目的协议模版参照附件 2。环保部门应该和节能部门一起同企业进行谈判，协商确定具体内容。 5．利用排污收费促进企业自愿节能减排建议 5.1 充分发挥自愿协议在节能减排方面的作用 49. 在减排政策设计的时候，应将自愿手段作为一种政策选择，通过制定一些激励政策，鼓励企业自愿减排。政府可以对自愿协议实施好的、减排效果高于政府规定的企业进行奖励或给予税收优惠、新建项目优先立项等。 50. 充分发挥自愿协议和其它政策手段的协同作用。自愿协议应与排污许可证制度、 环境税收或收费政策、 排污交易制度、 环境友好型补贴政策等政策共同使用。 51. 国家可以采用减排信用回购奖励政策，建立减排奖励基金，对采取自愿手段15削减污染并取得可核实的减排信用的企业， 政府可以通过购买高于政府规定的减排信用奖励企业自愿减排。 5.2 调整和改革排污收费制度促进高耗能行业自愿减排 52. 自愿协议是指令性控制政策、环境经济政策和环境信息与公众参与手段有效结合的典范。设计节能减排自愿协议时，应根据国家节能减排目标、行业节能减排目标、地方节能减排目标提出自愿协议节能减排目标，确定自愿协议节能减排方案，自愿协议激励机制设计，探讨自愿协议与排污许可证、交易等政策组合实施方案，提出与自愿协议相关法规、经济、技术、监督等配套政策。 53. 本项目重点如何利用排污收费政策促进企业自愿节能减排，排污收费的征收管理和资金的使用要应作为企业推行自愿协议促进节能减排的激励手段之一。 政府应该改革排污收费制度， 使其征收管理和资金使用政策能够引导企业自愿节能减排。 54. 近期， 在排污收费资金使用方面， 可以拿出部分排污收费资金作为奖励基金，奖励实施自愿协议并取得圆满结果的企业；在排污收费征收和监督管理方面，可以减少对自愿协议执行好的企业的现场监督次数等。 55. 远期，通过改革排污收费制度，对实施自愿协议好的企业的可核实的高于规定目标的削减量进行豁免或先征后返。 5.3 在高耗能行业推广自愿减排 56. 自愿协议在我国环境管理领域还是一个新鲜事物，在全国推广之前，需要开展试点示范工作，测试自愿协议及其相关制度的合理性和有效性，找出存在的问题，完善相应政策和制度。选择 10 家钢铁企业，根据设计好的自愿协议框架和文件，开展自愿协议试点，同时可吸纳其他行业企业参加。 57. 在试点研究的基础上， 分析自愿协议、 经济手段和命令控制手段在经济效率、环境效果和实施成本上的差异，以及各管理手段相互配合使用的角度和方法，修改完善自愿协议政策并在更大范围内推广应用。 1617第 1章 排污收费政策实施评估 国务院于 1982 年颁布了征收排污费暂行办法 ，标志着我国排污收费制度的正式建立，规定对废水、废气和废渣征收超标排污费。排污收费的实施对中国的环境保护做出了积极的贡献，但还存在着收费标准过低、单因子收费、资金使用等弊端，需要进行改革， 2003 年 7 月国务院颁布排污费征收使用管理条例开始实施新的排污收费制度。条例实施三年来，各地在实施新条例方面取得了一些经验，排污收费条例实现顺利过渡，但是对于污染治理的刺激力度如何，是否得以有效实施需要进行实施评估，因此，对排污收费制度进行评估对于改进和完善该制度具有重要意义。 1.1 排污收费政策概述 1.1.1 排污收费改革背景和历程 排污收费政策是我国环境管理的一项基本制度，也是我国最早实施的一个环境经济政策。从 1979 年排污收费试点工作的开展，到 1982 年征收排污费暂行办法的发布，再到 1988 年污染源治理专项基金有偿使用暂行办法的实施，排污收费制度经历了尝试、建立和不断完善的过程，对中国的环境保护工作做出了很大的贡献。但是，随着社会经济的发展，环境保护工作的深入和人们环境意识的提高，环境管理思想也发生了转变，即以污染物排放总量控制为原则，以环境质量标准为界限，从末端治理转变为源头和生产的全过程控制、实行清洁生产的现代污染控制观点和环境管理。因此， 1982 年开始施行的旧排污收费制度已不能适应削减污染物排放总量、改善环境质量的需要，在很多方面暴露出问题和不足，如在排污费征收标准的问题上，存在着征收标准偏低，收费项目不全，单因子收费和超标才收费等不足之处；在排污费资金的使用和管理问题上，存在着财政体制分成，资金的非法使用，资金管理形式不统一，缺乏资金使用的评价标准等问题。 自 20 世纪 90 年代以来，中国一直都在进行排污收费制度的改革，这些改革18主要有①1988 年开始进行排污收费资金有偿使用改革；②1991 年调整超标污水和统一噪声超标收费标准；③1992 年工业燃煤 SO2排污收费试点，1996 年在“两控区”征收SO2排污费；④1998年在杭州、郑州和吉林3市试点排污总量收费制度；⑤1998年开征城市污水处理费；⑥1999年修定征收排污费暂行办法和污染源治理专项基金有偿使用暂行办法 ；⑦2000年前计划在国家重点污染区开征或全国范围内推行排污总量收费制度；⑧2003 年 7 月 1 日正式实施新的排污费征收使用管理条例 。 1.1.2 现行排污收费政策 2003 年 7 月国务院颁布排污费征收使用管理条例开始实施的排污收费制度。同时颁布了排污费征收标准管理办法 、 排污费资金收缴使用管理办法 ，与旧办法 指国务院征收排污费暂行办法等 相比，新条例在征收对象、收费标准、管理使用等方面均发生了重大变化。 1.1.2.1 征收管理体制 征收管理体制由三级收费、三级管理改为属地收费、分级管理，强化了上级环境保护部门对下级排污收费的稽查职能。 所收缴的排污费由不上缴中央财政改为 10作为中央预算上缴中央财政；其余 90由地方政府作为地方环境保护专项资金列入地方预算，省级和地市级分配比例根据各省情况自行确定。 1.1.2.2 征收范围 新条例将征收对象划定为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，其范围界定面为向环境直接排放的排污者。征收范围有所调整，增加了一些收费对象，也删减了一些收费对象。 增加部分。 将个体工商户纳入缴费主体，目前尚未开展收费的水产养殖、畜禽养殖等均应征收， 对于污水处理厂和垃圾处理厂以及不符合环境保护要求的固体废物处理设施也应征收。北京准备开征建筑施工企业扬尘排污费和加油站、油库油气的排污费。福建省针对养殖业污染严重的特点，相继出台关于加强畜禽养殖排污费征收工作的通知 、关于规范海水高位池水产养殖废水排污费征收工19作的通知 ，并与省财政厅联合下发了关于加强城市污水集中处理设施超标排污费征收工作的通知 ，拓宽了排污收费面。 减少部分。 对于对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的，不再征收污水排污费；对建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。 1.1.2.3 征收标准 排污费收费标准从原来的超标排放收费改变为按污染物的种类、 数量的方式征收排污费，对于超标排放的加倍征收。即过去是超标收费、不超标不收费，现在是排污就收费，超标加倍收费；由按浓度收费转变为按总量收费；由单因子收费改为多因子收费（最多项） ；收费标准有所提高，如二氧化硫收费由0.2元/kg，逐步增加到0.6元/kg。 1.1.2.4 资金使用 排污收费资金使用体现了公共财理念和加强环境保护原则， 强调排污费实行收支两条线管理、 明确资金全额纳入财政预算，