节能及可再生能源发展基金研究 国家发展和改革委员会能源研究所 2004 年 5 月 1目 录 提 要 . 3 一 、 我国建立节能及可再生能源发展基金的必 要性 . 12 1.1 什么是节能及可再生能源发展基金 12 1.2 我国必须强力推动节能和可再生能源发展的基本理由 12 1.3 为什么需要设立节能及可再生能源发展基金 . 17 二 、 国外节能和可再生能源发展公益基金的相 关经验及其启示 . 21 2.1 设立背景 . 21 2.2 典型的公益基金 21 2.3 融资机制 . 24 2.4 资金筹集规模 . 25 2.5 征收期限 . 26 2. 6 使用和分配 26 2.7 管理机构模式 . 28 2.8 监管 28 2.9 实施效果 . 29 2.10 对我国的启示 . 33 三 、 对国内有关专项资金 / 基金的评价 35 3.1 国内有关专项资金 / 基金的类型和用途 . 35 3.2 国内有关专项资金 / 基金的使用效果 38 3.3 国内有关专项资金 / 基金与国外公益基金概念的比较 38 四 、 节能及可再生能源发展基金设立方案建议 42 4.1 基本目标和支持内容 . 42 4.2 资金规模测算 . 42 4.3 融资渠道选择 . 44 4.3.1 可供选择的融资渠道 44 4.3.2 建议的融资渠道 47 4.4 筹集水平和征收期限的设定 . 47 4.5 使用和分配方式考虑 . 48 4.5.1 使用方式 48 4.5.2 使用范围 48 4.5.3 配置方式 51 4.6 管理模式考虑 . 52 24.6.1 可供选择的管理机构模式 52 4.6.2 不同管理机构模式的比较 53 4.6.3 管理主体选择 55 4.7 建议的节能及可再生能源发展基金设立方案 . 56 五 、 节能及可再生能源发展基金的预期作用和 效果 . 61 5.1 基金的预期作用 61 5.1.1 带动节能和可再生能源投资的杠杆作用 . 61 5.1.2 促进节能和可再生能源技术的发展和推广应用 . 63 5.1.3 促进节能和可再生能源产业化 . 64 5.1.4 促进节能和可再生能源市场的建立和发展 . 66 5.1.5 实现显著的经济 、 环境效益及其它社会效益 67 5.2 基金对节能和可再生能源发展的支持效果预测 68 5.2.1 节能支持效果预测 . 68 5.2.2 可再生能源发展支持效果预测 . 69 3节能及可再生能源发展 基金研究 提 要 节能和发展可再生能源 是关乎公共利益的重大政策问题 。 所谓 节能和可再生能源发展基金 ， 特指其来源与能源有关 、 专项用于支持节能和可再生能源发展的公共资金 。 本报告拟从可持续发展的需要出发 ， 阐述我国建立节能和可再生能源发展基金的意义 ， 并就该基金操作层面的一些主要问题如设立 、 配置 、 使用 、管理 、 监督等 ， 提出框架性建议 。 一 、 我国 必须强力推动节能和可再生能源发展的基本理由 1 、 促进能源可持续发展的战略选择 在 我国 全面建设小康社会的过程中 ， 能源 供应 正 面临 优质化 、 清洁化 及供应安全的 挑战 。 应对上述 挑战 的唯一 出路是 施行 可持续能源发展战略 。 首先必须 “ 节能 ” ， 其意义不言自明 。 其次是 “ 能源供应结构多元化 ” 。 目前 ， 全球 （ 特别是发达国家 ） 能源消费 正 逐步摆脱对煤炭的依赖 ， 出现 以石油天然气为主 、 并逐步扩大可再生能源比例 的趋势 。 我国应 把握住 这一 趋势 ， 有意识地在能源领域实行跨越式 发展 战略 ， 加快可再生能源发展 。 通过强力推动节能和可再生能源发展 ，促进能源 发展方向和发展方式的 “ 转型 ” 和可持续 发展机制 的建立 ， 从而 为 能源的长期可持续 发展奠定 重要 基础 。 2 、 支持满足经济翻两番的能源需求 “十六大 ”提出 了 2020 年实现经济翻两番 的经济发展目标 ， 而能源小康是实现这一目标的基本保障 。 这一经济发展目标的实现 需要多少能源 来 支撑 ， 在很大程度上 取决于经济 、 能源 、 环境政策 。 有关 2020 年国内能源需求情景的研究结果表明 在 实现 相同经济增长目标的前提下 ， 如果采取 包括强化节能 、 加快可再生能源开发等在内的 政策措施 ， 未来 20 年 有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长 ； 强化政策情景下 2020 年一次能源需求 25 亿吨标准煤 较之基准情景 33 亿吨标准煤 ， 存在 着 少用 8 亿吨标准煤的可能 ， 其中节能的可能贡献率为 60。 相关研究结果显示 ， 如果相关支持政策到位 ， 到 2020 年 全国新的可再生能源年供应能力可达到 3-4 亿吨标准煤 ； 可再生能源供应能力的增加及其对煤炭的替代 ， 还将对减少 2020 年潜在能源需求产生重大影响 ， 能源消费结构中可再生能源 比重每 增加 一个百分点 ， 相应的能源需求总量可降低 2000 万吨标准煤 。 由此可见 ， 强力推动节能和发展可再生能源 ， 将为满足 2020 年经济翻两番的能源需求提供有效支持和重要保障 。 3、 提升 国民经济整体 竞争力的 重要途径 节能降耗是提升企业竞争力的重要途径 。 目前我国 经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多 。 2001 年 ， 全国 终端能源用户用在能源消费 方面 的支出 达1.25 万 亿 元 ， 占 GDP 总量的比例为 13， 而美国仅为 7。 从能源利用效率来看 ， 目前 钢铁 、 化工 、 建材等 8 个 传 统 高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高 47。 另一方面 ， 当前在国际贸易中 ， 技术壁垒已占非关税壁垒的 30，并且有继续扩大的趋势 ； 其中 “ 绿色贸易壁垒 ” 随着国际社会对全球环境的关注4而日益凸显 ， 发达国家实施的强制性能效标准和标识已经成为新的非关税贸易壁垒 ， 将对我国家用电器和机电等大宗产品出口带来冲击 。 强化节能对打破绿色贸易壁垒 、 提高企业国际竞争力将起到重要作用 ； 特别是对能源支出占生产成本较大比重的传统 高耗能企业来说 ， 节能更是提高企业竞争力的关键措施 。 发展高新产业 ， 占领新的经济制高点 ， 也 是各国提高经济竞争力的突出努力方向 。 从全球范围来看 ， 可再生能源作为一门新兴产业 ， 呈现出加速发展之势 ，发达国家已经确立了在这一新兴产业领域的优势地位 。 目前国内可再生能源产业整体实力不强 ， 在风力发电 、 光伏发电 、 生物质能发电和生物质制取液体燃料等主要领域 ， 不仅技术上至少落后于国际先进水平 10-15 年 ， 而且产品成本居高 。如果不奋起直追 ， 我国可再生能源产业与国际竞争对手的差距有可能进一步拉大 。 可再生能源产业不同于一般产业 ， 科技含量 较高 ， 产业发展需要较长时间的技术开发和市场积累 。 世界可再生能源发展的事实证明 ， 谁拥有可再生能源资源和先进技术 ， 谁就会在未来的竞争中占据主动 。 为提高可再生能源产业的国际竞争力 ， 迫切需要加快可再生能源技术进步和机制创新 ， 推动可再生能源产业加速发展 。 4、 支持 实现环境小康目标 、 减少温室气体排放的有效手段 环境小康目标的实现 ， 要求能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标 ， 转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标 ， 实现经济 、 环境的协调发展 。 节能业已被证明是解决能源环境问题的有效的 、 经济的措施 ； 可再生能源则是国 际公认的清洁能源 。 通过强化节能和加快可再生能源发展 ， 可从减少能源需求 、 对常规化石能源的替代两个方面有效 地减少 国内 能源生产利用对环境和健康的影响 ， 支持环境小康目标的实现 。 同时 ， 减排是全球环境保护和可持续发展的一个主题 。 我国作为一个经济快速发展的大国 ， 努力降低化石能源在能源消费结构中的比重 、 减少温室气体排放 、 树立良好的国家形象也是必要的 。 因此 ， 无论从保护国内环境还是从遏制全球气候变暖出发 ， 加大节能力度和可再生能源发展步伐都是十分必要的 。 5、 提高能源普遍服务水平的现实需要 全面小康不仅仅是经济概念 ， 同时 具有广泛的社会内涵 。 为全社会提供现代能源供应 ， 使全社会都享受到普遍 、 公平的能源服务 ， 是全面建设小康社会的重要内容 。 目前 全国还有约 2 万个村 、 800 万户没有电力供应 。 随着家庭收入的增加 ， 追求提高 生活质量的广大农村地区的居民对优质能源的需求会不断上升 。 但目前总体上看 ， 能源服务水平与全面建设小康社会的要求相比还有较大距离 。 强化节能 、 特别是加快小水电 、 风电 、 生物质能等可再生能源的发展 ， 对于促进社会整体发展水平的提高 ， 特别是缓解西部边远地区能源短缺局面 ， 改变当地贫困落后面貌 ， 实施西部大开发战略 ， 更是具有重要的战略意义 。 6、 创造就业机会的迫切要求 我国人口多 就业 压力大 “ 十五 ” 期间 全国新增劳动力供给总量将升至峰值 达到 4650 万人 城市结构性失业问题突出 转移数以亿计的农业剩余劳动力的任务更是十分艰巨 推进 节能工作 可促进节能产业 特别是节能服务业 的增长 加快可再生能源产业发展 也可带动相关产业的繁荣 这将创造新的就业机会 对缓解就业压力产生积极的作用 有关估算表明 通过强力推动节能和5可再生能源发展 到 2020 年 节能产业和可再生能源产业可为社会提供数百万个新的就业机会 二 、 为什么需要设立 节能及可再生 能源发展 基金 1 、 缺乏有力的经济激励政策支持是节能和可再生能源发展的重大 障 碍 国内外节能经验表明 ， 节能需要适当的经济激励政策支持 。 20 世纪 80 年代和 90 年代初 ， 政府制定和实施了一系列节能经济激励政策 ， 这一时期的节能成效有目共睹 ， 可以说节能经济激励政策居功至伟 。 然而 ， 90 年代中期后 ， 主要受税收 、 金融济体制改革的影响 ， 节能经济激励政策趋于弱化 ， 原有的节能经济激励政策基本已失效 ， 如节能专项资金 、 三电资金先后被取消或停征 。 而当前及今后相当长的时期内我国将处于市场经济初级阶段 ， 节能的推进面临投资 、 技术风险 、 信息等诸多 市场障碍 。 另一方面 ， 节能是高度分散的二次投资行为 ， 即使在市场经济发达国家 ， 节能市场失灵也客观存在 。 由于市场障碍 、 市场失灵的客观存在 ， 我国巨大的节能潜力难以自行实现 ， 需要政策干预和引导 ， 特别是对节能投资的拉动需要有强力经济激励政策 。 虽然近年来政府在建立新的节能经济激励政策上进行了有益的探索 ， 但总的来看 ， 符合国情的 、 与社会主义市场经济相容的节能经济激励政策还比较缺乏 ， 成为推动节能的重大障碍 。 与节能相比 ， 可再生能源的处境更为艰难 。 由于对可再生能源发展的战略意义认识不足 ， 长期以来可再生能源建设项目没有常规能源建设 项目那样的固定资金渠道 ； 政府虽然编制了长远规划和年度建设计划 ， 但缺少必要的资金支持 。 近10 多年来 ， 相关主管部门曾制定了若干可再生能源发展促进政策 ， 但由于经济体制改革 、 管理机构变化等原因 ， 致使一些政策随之消失 ， 一些政策名存实亡 ，一些政策因难以实施而未执行 （ 如关于小水电 VAT 按 6征收的规定等 ）。 资金短缺一直是制约可再生能源发展的关键性因素 ， 至今未能获得较好的解决 。 当前我国可再生能源正处于发展的关键时期 ， 今后 20 年能否实现突破性发展 ， 形成规模效益 ， 关键就在于强有力的经济激励政策的支持 。 2、 电力重组使节能和可再 生能源发展面临新的困难 国内正在进行的以建立竞争性电力市场为主旨的电力重组 ， 使节能的推进面临新的困难 。 在电力重组背景下 ， 电力市场的主要行为方 电力公司缺乏节能投资积极性 。 节能项目将减少电力消费 ， 同时对 电价造成下调的压力 。 在当前的电价体系下 ， 电力公司的收入和利润直接地与电力销售量挂钩 ， 电力消费的减少 、电价的下调将直接地影响电力公司的收入和利润 ， 这客观上 有悖于电力公司的利益 。 由于缺乏适当的经济激励政策支持 ， 电力公司缺乏投资节能项目的动力 。 电力重组也使可再生能源的发展处于更为不利的地位 。 竞争性电力市场的基本特征 是 发电企业的收入基于电力市场价格而非发电成本 。 可再生能源发电技术的发展在时间上远滞后于常规发电技术 ， 即使在可再生能源发展较快的发达国家 ， 可再生能源的发电成本也明显高于常规发电的成本 。 我国可再生能源发电尚处于发展的初期 ， 市场竞争力弱 ， 面对发电成本较低的常规能源发电的竞争 ， 客观上处于劣势 。 在一个竞争性的电力市场环境中 ， 如果没有适当的政策 、 特别是经济激励政策的支持 ， 可再生能源发电势难得到大的发展 。 3 、 建立基金以推动节能和可再生能源发展 ， 是众多国家的成功经验 国外利用公益基金支持节能和可再生能源发展已有多年的历 史 ， 包括美国 、英国 、 日本 、 法国 、 德国等主要发达国家以及巴西 、 印度等主要发展中国家 ， 目前约 20 个国家建立了类似的公益基金 。 这些国家的实践表明 ， 基金的建立和投6入使用 ， 对节能和可再生能源的发展形成了有效的支持 ， 产生了可观的经济效益 、环境效益以及其它社会效益 。 特别是在英国 、 美国等已实施电力重组的国家里 ，公益基金在竞争性电力市场环境下对节能和可再生能源发展的支持取得了明显的成功 ， 实现了可观的节能量 ， 促进了可再生能源发电容量的增长 。 因此 ， 该类基金的建立 ， 在国际上已成为一种较受欢迎的节能和可再生能源发展支持政策 ，越来越多 的国家正在 酝酿采用这一政策来支持本国节能和可再生能源的发展 。 因此 ， 从有效性和可行性综合考虑 ， 建立公益基金支持节能和可再生能源是较佳的政策选择 。 三 、 国外 节能和可再生能源发展公益 基金的相关经验及其启示 目前 ， 国外发展了多种 筹资方式以 建立 节能和可再生能源发展 公益基金 ， 并在基金的管理 、 配置使用 、 效果评估 、 监督等方面为我们提供了可借鉴的经验 。 1 从使用效果来看 ， 国外公益基金最明显的成效是其所支持的大量有价值的节能 / 可再生能源项目 ， 促进了这些国家节能产业化和可再生能源商业化进程 ，证实了公益基金作为一种节能 和可再生能源发展支持政策的有效性 。 2 国外经验表明 ， 公益基金的设立应建立在有法律法规保障的基础上 ， 并构造 公平和竞争的科学管理模式 ， 注重资金的杠杆作用和成本效益 ， 方能达到促进节能产业化和可再生能源规模化的目的 。 3国外公益基金 的资金筹集有多种方式 ， 包括设立电力附加费 、 设置专项税种 如英国的气候变化税 、 公共财政支付等 ； 但无论采用哪种资金筹措方式 ，其实质 都是能源消费者的贡献 。 其中征收 电力附加费方式在国际上的应用较多 ，其优点有 ① 要求所有用电户交纳电力附加费的集资方式 ， 符合 “ 谁污染谁付费 ”的原则 ， 体现其公 平性 ， 易为公众理解和接受 ； ② 按照电表读数加收小量的附加费 ， 可以利用现有的收费程序 ， 在操作上简单易行 ； ③ 这种集资方式年复一年 ，积少成多 ， 有较好的稳定性和持续性 。 我国也有随电价加收若干种 基金的实践经验 ， 比如每度电加收 2 分钱 ， 用于三峡工程建设 。 有鉴于此 ， 采用电力附加费方式作为我国公益基金的筹资机制是一种值得认真考虑的选择 。 4 各国在 公益基金的 资金筹集规模方面的 经验表明 ， 公益基金规模的确定 ，主要是考虑如何满足节能和可再生能源发展国家目标的需求 。 因此 ， 我国公益基金的 规模应根据 节能和可再生能源的 “ 十五 ” 、 “ 十一五 ” 发展规划和 2020 年的远景规划而定 。 5 选择哪种基金使用模式 ， 要根据基金的支持目标 、 基金规模 、 节能和可再生能源发展潜力等因素来决定 。 由于各国国情不同 ， 许多国家的基金使用模式都体现出各自不同的特点 。 有鉴于此 ， 我国公益基金使用模式的选择应在借鉴国际经验的基础上 ， 结合我国的具体情况而定 ， 基本的选择原则是确保基金对节能和可再生能源发展形成有效支持 。 6 采用竞争性招标方式作为公益基金的资金分配方式有很多优点 ， 我国公益基金应特别注重应用这种方式 。 竞争性招标方式不但能够选择有较好实施效果的项目 ， 而且对基金管理部门 也具有监督作用 。 当然 ， 竞争性招标也有不足 ， 即实施成本过高 ， 在选择小项目时宜采用先来先得方式 。 7 基金管理机构有三种模 式 政府部门 ； 电力公司 ； 独立的非赢利机构 。这三种管理机构模式各有优劣 ， 在国际上都有应用 ， 不能绝对地说某种模式是最好的 。 对于管理可再生能源而言 ， 政府或独立机构优于电力公司 ； 对于管理节能来说 ， 由于电力改革 ， 电力公司管理的优势被削弱 。 因此 从总趋势看 ， 公益基金7将远离电力公司的管理 。 我国公益基金管理模式需要在 政府和独立机构模式中总结经验 ， 特别是需要考虑和设计一种符合我国 实际情况的管理机构模式 。 这种管理模式应取两者之长 、 避两者之短 ， 是一种既能利用政府部门 宏观调控作用 ， 又能发挥不同专业机构管理特长的模式 ， 即这种管理模式是一个由多个机构组成的 、 在管理上形成互相合作又相互监督的 、 体现公平 、 高效的管理模式 。 8 不论采用哪种管理模式 ， 公益基金都需要一个监管机构 。 这个机构可以是独立于基金管理部门的政府机构或立法机构 ， 也可以是代表相关利益方的顾问委员会 。 监管机构依法和按照监督程序对基金的管理工作进行监督 ， 监督主要包括对基金支持的项目进行评估 ， 对基金使用情况进行定期审计 ， 监督过程中有各相关利益方的参与 。 我国在设计公 益基金的管理模式时 ， 应该同时考虑基金的监管机制 。 9 值得强调的是 ， 尽管建立公益基 金已被证明有显著的成果 ， 但它并不是节能和可再生能源发展的唯一促进手段 。 在实践中将公益基金和其它政策措施相结合很有必要 ， 能够使基金收到更加显著的效果 。 1 0 节 能市场和可再生能源市场两者都是非常复杂的多样化市场 ， 多样化的项目设计和多种技术的综合选择 ， 是基金政策取得成功的必要条件 。 四 、 对国内有关专项资金 / 基金的评价 20 世纪 80 年代以来 ， 我国 中央和地方政府曾经制定了多项鼓励节能 、 发展电力事业 、 开发可再生能源的政策和措施 ， 包 括设立了若干专项资金 、 基金 。 国内有关专项资金 / 基金的运作经验表明 1 基金是支持重大电力公益事业和节能事业的有效途径 。 从实际效果来看 ，无论是集资型的电力建设基金 、 三峡建设基金 、 三电资金 、 电力需求侧专项资金 河北省 ， 还是政府拨 、 贷款型的节能专项资金 ， 基本上都达到了预期的目标 。 2 基金要具备适当的规模 。 3 基金来源的稳定性要有保障 。 4 基金的配置要统筹兼顾 。 6 基金要有严格的管理 。 然而 ， 客观地看 ， 必须承认国内现有的有关专项资金 / 基金难以满足节能和可再生能源发展的巨大支持需 求 ， 主要是 1 在国家一级 ， 尚没有建立专项用于支持节能 / 可再生能源发展的基金 。 原有的三电资金 、 节能专项资金先后被停征或取消后 ， 国家却没有建立新的融资渠道来筹集专项用于支持节能的资金 。 由于对发展可再生能源的意义认识不够等诸多原因 ， 国家一直没有建立适当的融资渠道来筹集专项用于支持可再生能源发展的资金 ， 这方面一直处于空白 。 （ 2 ） 在地方政府一级 ， 用于支持节能 / 可再生能源的资金有限 ， 而且资金来源的稳定性存在问题 。 从全国范围来看 ， 目前地方政府用于支持节能的资金比 “ 九五 ” 期间大为减少 ， 主要是靠地方政 府有限的的财政拨款 ， 资金的来源存在较大的不确定性 。 此外 ， 国内有关专项资金 / 基金在管理 、 配置使用 、 监督等方面也存在一些问题 ， 影响了基金的使用效率 。 主要是 1 基金管理有欠规范 。 2 基金的配置使用缺乏透明度 。 3 基金的配置使用缺乏灵活性 。 84 基金管理和使用的监督力度较弱 。 五 、 我国节能及可再生能源发展基金的框架设计 借鉴国外相关基金的运作经验 ， 并从我国的国情出发 ， 对我国节能及可再生能源发展基金做如下框架性设计 1 、 基金目标 旨在通过基金的投入和有效使用 ， 达到促进节能和可再生 能源技术进步和推广应用 、 有效降低全社会能源成本 、 支持建立可持续的节能和可再生能源产业和市场的目的 ， 从而为 支持国家 “ 十一五 ” 节能目标和可再生能源发展目标和 2020年远景目标的实现 、 以及全面小建设小康社会这一长远国家发展目标的实现提供多方面的重要保障 。 2 、 基金用途 基金将用于两项重大公益事业 一是支持节能 ； 二是支持可再生能源发展 。 基金对节能的支持 ， 原则上包括以下内容 支持现有的 、 成熟的节能技术的推广应用 ， 并重点支持节电技术的推广应用 ； 支持节能新技术的研究 、 开发和示范应用 ； 支持节能产业的发展 ； 支持节能 产品 /服务市场的建立和发展 。 基金对 可再生能源发展的支持 ， 原则上包括以下内容 支持成熟的 、 商业化前景较好的可再生能源技术的应用 ， 并重点支持可再生能源发电技术的应用 ； 支持可再生能源新技术的研究 、 开发和示范应用 ； 支持可再生能源产业的发展 ； 支持可再生能源产品 /服务市场的建立和发展 。 3 、 基金规模 基金规模的确定需要综合考虑国家宏观的节能和可再生能源发展目标 、 节能和可再生能源供应的投资成本和运行成本分析 、 可能的基金融资渠道 、 相关利益方的态度 、 对相关产业部门的影响 、 基金的配置使用方式 、 适当的规模要求等多种因素 。 基于对上述因素的初步考虑 ， 建议现阶段基金规模设定在在 30-35 亿元/年的水平 。 随着时间的推移 、 节能与可再生能源产业的发展 ， 基金规模可做相应的调整 。 基金规模的最终设定 ， 需要由政府部门在综合考虑上述各种因素的基础上 ， 与各相关利益方协商确定 。 4 、 基金来源及征收期限 可供选择的基金融资渠道包括 电费附加 即对电力消费征收附加费作为基金 ， 按每 KWh 用电量计 。 火电厂排污收费 即将针对火电厂征收的排污费的一定比例作为基金 。 财政专项拨款 即由中央财政专项拨款来建立基金 。 现有电力附加费 现有电力附 加费占电力销售价格的 1 .4 - 1.5 ， 可将其中一部分 （ 如 10 - 20 ） 作用作支持 节能与可再生能源产业的发展 。 基金融资渠道的选择需要综合考虑融资渠道的可行性 、 资金来源的稳定性 、可能的集资规模 、 对相关产业和部门的影响等多种因素 。 基于对上述诸多因素的综合考察 ， 建议优先选择电费加价的方式作为基金的融资渠道 ； 其它三种融资渠道可作为备选 。 在选择电费附加方式作为基金融资渠道的情形下 ， 基于 200 2 年全国电力销售量 、 并按加价幅度为 0.002 元 /KW h 计 ， 则每年可筹集到的基金资金量为 33 亿元 ， 占全国电力销售收入的比重仅约 0.3 。 这一资金量可在较大程度上满足节能和可再生能源发展对基金的支持需求 。 从对节能和可再生能源发展形成较长期的 、 持续的支持考虑 ， 基金的征收期9限可 暂定 为 10 年 。 按此征收期限考虑 ， 10 年期里通过采用电费加价方式至少可以筹集到 330 亿元作为基金 。 预计未来 10 里我国电力消费量将有增长 ， 因此可能筹集到的资金量将比这一数字为大 。 10 年期后 ， 可根据基金的使用效果 、 节能和可再生能源发展是否仍需要基金的支持等因素来决定是否需要延长基金的征收期限 。 5 、 基金使用方式 从实现基金的支持目标 、 保障基金的使用效率的角度考虑 ， 基金 用于支持节能时 ， 可采用三种方式 一是支持可形成较大节能能力的节能 基建 / 技改 项目 ；二是支持量大面广的小型节能技改项目 ； 三是支持 节能产业和市场发展 。 基金的使用 以前两种方式为主 ， 并适当选择采用贷款贴息 、 折让 、 部分 / 全额资助等激励机制 。 基金用于支持可再生能源发展时 ， 也可采用三种使用 方 式 一是支持可再生能源项目开发 ， 即支持大型可再生能源建设项目 ， 以及支持小型分布式可再生能源利用产品 / 设备安装 ； 二是支持可再生能源产业和基础设施发展 ， 即基金作为发展资助金支持可再生能源商业发展 、 市场营销扶持 、 资源评估 、 研发和教育以及 示范项目等活动 ； 三是可再生能源项目投资 ， 即以投资形式扶持可再生能源企业和 项目 。 基金的使用以第一种方式为主 ， 并 适当选择采用包括直接补贴 、 折让 、贷款贴息 、 资本金投入 、 部分 / 全部资助等激励机制 。 6、 基金配置 基金的总体分配要有相应的法律依据或行政手段作为保障 ， 并应坚持三个原则 一是节能和可再生能源兼顾原则 。 鉴于节能对基金的支持需求较大的实际情况 ， 建议将基金的 60-70作为支持节能和能源效率的激励资金 ， 另外的40-30作为可再生能源发展促进资金 。 二是中央和地方兼顾原则 。 基金的一定比例 ， 应由中央政府统一 调度分配 。鉴于我国地区间经济 、 社会发展水平差异较大的现实 ， 由中央政府相对集中地使用基金 ， 有利于节能资源开发和可再生能源资源开发在全国范围内的优化 ， 提高资金的配置效率 。 另一方面 ， 基金的配置使用应兼顾地方政府的利益 ， 赋予地方政府与其责任相当的资金配置权 ， 这将使资金的配置使用更具灵活性和针对性 ，有利于提高基金的总体配置效率 。 基于这一原则 ， 建议将基金的 70 作为各省支持节能和可再生能源发展的资金 ， 由各省自行 管理 ； 其余的 30 由中央财政直接掌握 ， 由国家统筹安排和配置使用 。 如前所述 ， 如果采用电费附加方式来为基金筹资 ， 则 每年可筹资 33 亿元 ； 按建议的中央与地方分配比例计算 ， 省级政府年可用资金合计为 23 亿元 ， 中央政府年可用资金为 10 亿元 。 三是 公平和效率兼顾原则 。 基于这一原则 ， 基金在总体配置上 ， 应兼顾城乡 ；同时应尽可能地引入竞争机制 ， 以保证资金的配置效率 。 基金的具体分配应采用竞争性招标方式 。 基金执行机构向潜在的节能和可再生能源服务提供者征集项目建议书 ， 并从中择优给予资助 。 7 、 基金管理机构 从有利于实现基金支持的各种目标 、 合理性和监督考虑 、 保障基金的配置使用效率等角度考察 ， 建议选择相关政府职能部门作为基金管理机构 。 考 虑到基金的资金来源于能源 ， 其所支持的公益事业 节能和可再生能源发展也属于能源事务范畴 ， 因此 ， 原则上可选择具有能源 、 电力或节能管理职能的政府部门作为基金主管部门 。 10考虑到政府职能部门人力资源有限 、 淡化对具体事务的管理和干预的政府管理职能改革取向 、 以及基金的管理任务较为繁重等因素 ， 建议的基金管理架构为 由基金主管部门对基金的配置使用进行总体管理 ； 由财政部门对基金的运作 、 使用进行监督 ； 基金的具体管理和运作事务则委托专业性的社会中介机构完成 。 采用这一基金管理架构 ， 既使基金主管部门可以对基金的配置使用进行有效的宏观调 控 ， 又不至陷于具体事务中 ； 同时 ， 介入基金管理和运作的机构之间形成既相互支持 ， 又相互制约 、 监督的局面 ， 有利于保障基金配置使用的公平 、 公正 。 在这一基金管理架构下 ， 介入基金管理和运作的各机构的职责如下 主管部门 具有能源 、 电力或节能管理职能的政府部门为基金主管部门 ， 负责审议和发布基金年度节能和可再生能源发展支持重点和工作指南 ； 审议基金运作的重大事项 ； 批准基金的年度工作计划 ； 并会同财政部门审批基金支持项目 ；向社会发布基金支持的项目和项目承担单位名单 ， 接受社会监督 ； 负责提交基金年度执行情况报告等 。 监督部门 财政部 门是基金的监管部门 ， 参与审议基金年度节能和可再生能源发展支持重点和工作指南 ， 并根据基金年度工作计划 ， 将基金拨入基金专用帐户 ， 同时负责对基金运作和使用情况进行监督 、 检查 。 执行机构 执行机构是基金主管部门通过竞争性招标选择确定的基金具体事务的管理和运作机构 ， 履行下列职能 研究提出基金年度节能和可再生能源发展支持重点和工作指南 ， 统一受理基金项目申请并进行程序性审查 。 研究提出有关基金项目评估 、 评审 、 招标标准 ， 提出参与基金管理的评估机构及其它中介机构的资格条件 。 委托或者组织有关单位和机构进行基金项 目的评估 、 评审 、 招标等工作 。 负责编制基金的年度财务预算和工作计划 ， 负责基金的具体运作 ； 根据招标情况和评估 、 评审意见 ， 提出基金年度支持的项目建议 ， 必要时基金主管部门和财政部门可以对评估结果进行复审 ； 项目建议经基金主管部门会同财政部门审定批准后 ， 由该机构与项目承担单位签订合同 ， 并据此办理相关手续 。 全面负责基金项目实施过程的综合管理 ， 负责基金项目的统计 、 监理和定期报告工作 。 专家咨询委员会 由具有一定权威的 、 熟悉节能 /可再生能源事务的技术 、经济 、 管理专家组成基金咨询委员会 ， 负责研究基金年度优先支持的节 能和可再生能源领域和重点项目 ， 指导基金年度节能和可再生能源支持重点和工作指南的制定 ， 为基金执行机构提供技术咨询 。 评估机构 是具备资质的 、 由基金主管部门选定的评估中介机构 ， 提供基金项目评估服务 ， 受委托对申报项目的可行性 、 风险性 、 效益性 、 推广应用前景等进行客观评估 、 评审 ， 并出具明确的评估 、 评审意见 。 招标机构 是具备资质的 、 由基金主管部门选定的招标中介机构 ， 提供基金项目招标服务 。 六 、 节能及可再生能源发展基金的预期效果 基金对节能和可再生能源发展的支持作用 ， 将取决于实际建立的基金资金规模 、 基金期限 、 运作模式 、 基金分别用于节能和可再生能源的比例等诸多因素 。根据建议的基金设立方案和运作模式 ， 对基金的可能作用的示意性分析表明 ， 基金将产生重大的节能和可再生能源发展支持效果 。 111 、 节能支持效果 基金对节能的支持 ， 将产生以下重大效果 ① 形成可观的节能投资规模 。2006 - 2015 年 ， 基金用于支持节能的总投入为 200 亿元 ； 按其带动社会节能投资的杠杆作用为 1 8 估算 ， 其所带动的社会节能投资为 1600 ； 两项合计 ， 累计将形成 1800 亿元的节能投资规模 。 ② 形成可观的节能能力 。 按单位节能能力投资需求为 1500 元 / 吨标准煤估算 ， 2006 - 2015 年 ， 每年将新增节能能力约 12M tce / a ；2016 - 2020 年 ， 基金支持所形成的累计节能能力仍将有相当一部分继续发挥作用 。 ③ 实现巨大的节能量 。 2006 - 2020 年 ， 累计实现的节能量将达 360M tce 。 ④节能经济效益 。 按 750 元 / tce 计算 ， 2006 - 2020 年 ， 累计实现的节能经济效益将达 2700 亿元 ， 基金的投入 / 产出比为 13 1 。 ⑤ 环境效益 。 2006 - 2020 年 ， 预计将累计减少 SO2 、 NOX 、 烟尘排放量分别为 7.9 M t 、 3.6Mt 、 6.1Mt 。 ⑥ 其它社会效益 。 基金的支持还将促进节能产品 / 设备制造业 、 节能服务产业以及运输 、 安装等相关产业的发展 ， 估计将创造数百万个就业机会 。 2 、 可再生能源发展支持效果 仅以大型并网风力发电 、 太阳能光伏发电 、 生物质能发电和小水电作为基金支持对象 ， 分析结果表明 ， 今后 20 年 ， 上述四种可再生能源技术在基金支持下 ，如果能按预期设想发展 ， 将获得显著效果 ① 开发规模迅速扩大 ， 将成为我国一个重要的新型产业 。 据估计 ， 到 2020 年可再生能源总生产能力将达到 8300 万KW ， 约占届时全国电力装机总容量的 1/9 ， 其中 ， 新增装机容量将达 5266 万 KW 。相应地新增经济收入每年 （ 2020 年 ） 达 444 亿 元 ， 同时通过相应产业 （ 如设备制造 、 运输 、 安装等产业 ） 的发展 ， 还将创造 800 多万个就业机会 。 ② 替代大量燃煤 ， 获得明显的环保效益 。 到 2020 年 ， 预计每年新增加替代煤炭 4920 万吨标准煤 ， 年新增减排 SO 2 108 万吨 ， NO x 49 万吨 ， 烟尘 84 万吨 。 ③ 可再生能源发电成本不断下降 ， 商业化进程明显加快 。 随着可再生能源技术发展和开发规模的扩大 ， 风电 、 光伏和生物质发电成本呈现明显的下降趋势 。 风电和生物质发电 2015年时可达燃煤电价水平 ， 即不再需要补贴 ， 可参与竞价上网 ； 光伏发电电价将由目前的 2. 04 元 /KW h 降为 0.44 元 /K W h ， 下降 4 倍以上 。 唯有小水电由于开发难度的增加 ， 致使发电成本不降反升 ， 甚至到 2015 年时仍然需要少量补贴 。 ④ 从基金的投资引导效果来说 ， 也是十分有突出的 。 据测算 ， 今后 20 年共计补贴资金累计 138.26 亿多元 （ 补贴期限按 10 年计 ）， 与此同时 ， 吸引新增投资总额则达 4 056.19 亿元 ， 其投入产出比高达 1 29 。 12一 、 我国 建立 节能及可再生能源发展基金 的必要性 1.1 什么是节能及可再生能源发展基金 节能及可再生能源发展基金 ， 特指其来源与能源有关 、 专项用于支持节能和可再生能源发展的公共资金 。 节能及可再生能源发展 基金的支持对象是 “ 节能 ” ，和 “ 发展可再生能源 ” 两项重大公益事业 ， 性质上属于公益基金 ， 其特点是 1 基金资金通常来源于能源生产者或消费者 ， 尤其是电力生产者或消费者 ； 2 所筹集的资金专项用于支持节能和可再生能源开发利用及相关的活动 ； 3 基金使用的直接目的在于促进节能和可再生能源发展 ， 最终目的是要使全社会和公民受益 。 因此可以说 ， 节能和可再生能源发展基金实质上是这样一种资金 ， 即 基金既来源于能源 、 又用于能源的政策性资金 。 如无另外说明 ， 本报告中 “ 基金 ” 、 “ 公益基金 ” 特指节能及可再生能源发展基金 。 1.2 我国必须强力推动节能和可再生能源发展的基本理由 在全面建设小康社会这一国家发展大背景下 ， 我国必须强力推动节能和可再生能源发展 ， 其基本理由包括六个方面 一是促进能源可持续发展的战略选择 ；二是支持满足经济翻两番的能源需求 ； 三是提升国民经济整体竞争力的重要途径 ； 四是支持实现环境小康目标 、 减少温室气体排放的有效手段 ； 五是提高能源普遍服务水平的现实需要 ； 六是创造就业机会的迫切要求 。 1 促进能源可持续发展的战略选择 在全面建设小康社