1 绿色生态城区运行管理 理论与实践 北京交通大学 住房城乡建设部科技发展促进中心 2014 年 7 月 30 日 2 目录 绿色生态城区运行管理 理论与实践 1 1 研究背景 6 1.1 我国的绿色生态城区概况 . 6 1.1.1 已建设的绿色生态城区 6 1.1.2 现有的运营管 理体制和存在的问题 7 1.1.3 绿色生态城区发展存在的问题 10 1.2 新阶段、新形势下的必然要求 . 11 2 研究框架 14 3 理论基础 14 3.1 城市运营（经营）理论 . 14 3.1.1 城市 . 14 3.1.2 城市运营 . 15 3.1.3 城市运营的主体与客体 17 3.2 新公共管理理论 18 3.2.1 新公共管理理论的发展 18 3.2.2 新公共管理理论的内容 19 3.2.3 对绿色生态城 区运营管理的借鉴意义 21 3.3 利益相关者共同治理理论 . 22 3.3.1 绿色生态城区利益相关者分析 23 3.3.2 绿色生态城区利益相关者权力 /利益矩阵分析 . 25 3.3.3 绿色生态城区利益相关者共同治理机制设计原则 29 3.3.4 绿色生态城区利益相关者共 同治理机制 31 4 绿色生态城区的运行管理理念 . 36 3 4.1 绿色生态城区运行管理的内涵和理念 . 36 4.1.1 管理内涵 . 36 4.1.2 管理理念 . 39 4.2 绿色生态城区运行管理 . 40 4.2.1 管理主体 . 40 4.2.2 管理客体 . 41 4.3 绿色生态城区基础设施的绿色化 . 42 4.3.1 基础设施 及绿色基础设施 42 4.3.2 基础设施的绿色化模式 49 4.4 绿色生态城区基础设施的属性分析 . 52 4.4.1 基础设施的公共物品属性分析 52 4.4.2 绿色基础设施的外部性分析 54 4.4.3 绿色基础设施外部性内部化的措施分析 56 4.5 绿色生态城区基础设施的运营管理的原则和理念 . 59 4.5.1 公共项目运行管理原则 59 4.5.2 绿色生态城区 基础设施的可持续运营理念 61 4.6 城市基础设施运营管理模式分析 . 63 4.6.1 基础设施运营管理模式的变迁 63 4.6.2 传统基础设施运营管理中存在的问题 67 4.6.3 国内外公共设施运营管理较优模式参鉴 71 4.7 推进绿色生态城区基础设施建设的政策建 议 . 82 4.7.1 运营管理体制创新 83 4.7.2 总体政策策略建议 85 4.7.3 具体政策设计建议 88 4 5 绿色生态城区运营管理实践案例 . 100 5.1 贵阳中天未来方舟生态城绿色物业管理实践 . 100 5.1.1 运营管理体制创新 101 5.1.2 未来方舟绿色物管策划 106 5.1.3 未来方舟基础设施管理 108 5.1.4 中新天津生态城运营管理实践 120 5.2 梅溪湖新城绿色生态城区建设运营实践 . 136 5.2.1 制度建设保障绿色运营 137 5.2.2 智慧监管 提质绿色运营 140 5.2.3 突出亮点增色绿色运营 143 5.2.4 绿色教育内涵绿色运营 151 5.3 深圳光明新区建设运营实践 . 154 5.3.1 光明新区 实施理念 155 5.3.2 光明新区基础设施建设实践 158 5.3.3 光明新区绿色运营探索 161 5.4 昆明呈贡绿色生态城区建设实践 . 163 5.4.1 呈贡新区概况 163 5.4.2 快捷低耗的绿色交 通体系 165 5.5 其他绿色生态城区相关实践 . 167 5.5.1 无锡太湖新城生态实践 167 5.5.2 曹妃甸生态城生态实践 169 6 创新绿色生态城区运行管理体制、机制的可行性路径 . 170 6.1 完善相关的政策法规、技术标准 . 170 5 6.2 明确职能 定位，确保政府、企业（非营利性组织）、社区（公众）等参与者之间的良性互动关系 171 6.3 完善联席会议制度，加强流程设计 . 171 6.4 提高绿色生态城区运行管理能力，建立绩效评估体系 . 172 6.5 拓展资金渠道，实现运行管理良性循环 . 173 6.6 提高量化监管能力，尽快展开协同信息平台统筹规划 . 173 6.7 培育综合管理人才，配备“扩展专家库” . 174 6 1 研究背景 1.1 我国的绿色生态城区 概况 1.1.1 已建设的绿色生态城区 目前，我国已批准建设的绿色生态城区 25 个（见下表 1-1）所示，其中已建成的达 16 个（表 1-1 中红色部分）各级绿色生态城区的运行管理都存在一定各自的经验、问题，亟待进行整理、提炼、总结，并上升到理论层面，指导绿色生态城区的运行管理。 表 1-1 我国的绿色生态城区（红色部分表示已建成） 直辖市 计划单列市 地级市 县级市 县城 城市群 1.上海南桥新城 2.天津中新生态城 3.重庆两江新区 1.深圳光明新区 2.青岛中德生态园 1.郑州郑东新区 2.沈阳沈北新区 3.珠海横琴新区 4.成都城乡统筹试验区 5.长沙大河西先导区 6.唐山湾生态城 7.秦皇岛北戴河新区 8.无锡中瑞新城 9.云南呈贡新区 10.广州知识新城 11.武汉四新生态城 12.合肥滨湖新区 13.长沙梅溪湖生态城 14.曹妃甸新城 1.沧州市黄骅新城 2.涿州生态示范基地 1.石家庄正定新区 1.长株潭两型社会试验区 2.广西北部湾经济区 3.武汉城市圈 7 1.1.2 现有的 运营管理 体制 和 存在的问题 近年来， 我国的 部分绿色生态城区陆续建设完成 ，进入 运行管理 阶段。绿色生态城区 大胆探索 城区运营管理 的方式、方 法 ，并在不同程度上取得了 运营 的效果和经验。 绿色生态城区 的管理体制是与 其 功能定位和区划相互关联的。从 绿色生态城区 的区划布局来看，我国的 绿色生态城区 有三种基本形式一是 建设 一个新区，只有很少居民， 绿色生态城区 的功能主要是吸引产业投资，经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。二是在老城区划出一块地方设立 绿色生态城区 ， 绿色生态城区 管理部门不仅具有新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以 绿色生态城区 直接带动所在区的城市化，或为 绿色生态城区 留下足够的发展空间。三是在老城区设立无边界的 绿色生态城区 ， 绿色生态城区 和老城区合为一体。 就 运营管理 的体制 和 理念 ，归纳出以下几种主要模式。 （ 1）管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是 城区 规划和管理，为企业 、 公众 提供服务，主要适用于人口较少的相对独立的中小型新 城 区。管委会本身就是政府职能改革的产物 绿色生态城区 管理职能与行政区管理职能相分离；政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高；实行用人机制改革，普遍采取竞争上岗等等。大部分 绿色生态城区 在建设初期采取这种管理体制。但这是一种过渡形式，当 绿色生态城区发展到一定规模，城市功能健全以后，这种管理模式就不适应了。 （ 2）与行政区管理合一的管理体 制。其特点是 绿色生态城区 和行政区的管理合一，或者是两块牌子一班人马，这种模式主要适用于整个城区作为 绿色生态城区 ，或者 绿色生态城区 是原有城区建制的一部分。政府管理8 部门的体制保持行政区管理机构的编制和职能，其特点是便于协调，但 往往由于资金 问题，使发展受到限制。 （ 3）以企业为主体的管理体制。其特点是通过一个企业 （国有 、民营）来规划、开发、 建设 、运营 管理一个 绿色生态城区 ， 企业 实际上承担了一定的政府职能，进行公共事业开发。在这种模式中，开发主体不 再 是一级行政组织或行政派出机构，而是投资开发商，但又要进行大量的公共基础设施投资，由于开发主体无法从区域税收中获得必要的投资补偿，其对基础设施的巨额投资或者转嫁到地价上，致使地价过高；或者因不能及时回收资金，债务过重，而陷入财务困境。 2． 绿色生态城区 管理模式。从管理层次来看， 绿色生态城区 管理机构有三种类型。一是 绿色生态城区 管委会一级管理。大部分功能单一的中小绿色生态城区 采取这种管理结构。有时是管委会加开发公司模式，或管理与开发功能合一。二是决策和经营两级管理。主要适用于一区多园的 绿色生态城区 。 绿色生态城区 有 一个负责总体政策和规划的决策管理机构，下面每个园区还有具体的管理和经营机构。如北京中关村科技园区是由一区五园组成的。因此设立了中关村园区大管委会和各区管委会两级管理机构。中关村大管委会主要负责总体发展战略、政策、条例和规划的制定，各区的管委会则负责区内具体发展规划、管理和服务。三是三级管理。如深圳高技术 绿色生态城区 采取决策、管理和经营服务三个层次。这种模式主要适用于分散的一区多园情况下，增加了领导层的权威性，便于统一协调和规划。 从我国 绿色生态城区 管理体制的沿革和发展趋势来看， 绿色生态城区的管理体制和模式是 随着 绿色生态城区 的功能定位和发展而变化的，几种管理模式是相互联系的。通常，在 绿色生态城区 建设初期，由于规模较小，9 人口较少，城市功能不完善，为了集中精力开发建设，大部分 绿色生态城区 的管理机构是上一级政府的派出机构，按准政府的方式，实行放权经营。当 绿色生态城区 发展到一定规模，居民越来越多，城市功能越来越强，准政府的体制就不能适应地区发展和管理的需要，又回归到行政区管理模式。但是，这并不是回归到传统意义的政府构架，此时的政府已不是原来意义上的政府，而是一个精干、高效的政府。 将以打造生态、和谐、宜居之城为目标，以 文化为先导，通过对医疗、文化、科技等民生资源的有效植入，打造一座集商业繁荣、民生为本、步行优先、自然共生、农业公园、文化引领六大创新于一体的新文化城市。 因体量大、业态复杂等因素，兼又涉及房企转型、探路城镇化等时下地产界的敏感话题，在该项目中，将依托在科技、医疗医药和金融等产业资源，在该区域打造一个集数字科技、会议会展、商贸服务、休闲娱乐、旅游度假为一体的生态休闲新城，将产业、商业、住宅同时启动，均衡发展，实现产城融合，宜业宜居，解决了城镇化进程中的产业缺乏导致的城市新区产业 “空心化 ”问题。将成为城乡统筹、 科学发展示范区和具有全新理念的复合型城区。 建设一个具有国内领先、国际一流品质的复合型特色示范区，并计划植入科技、教育、医疗等优质资源。通过数字信息产业集聚区和生态宜居区的建设，聚集产业和人气，从而实现 “产城互动、产城融合 ”。 我国的城镇化正处于加速发展时期，因城镇化所带来的交通、民生、环保等问题的解决需要资金的支持，增加税收是城市发展资金问题最主要的来源，而产业的发展又是税收的直接来源。在项目中，科技、教育、医疗等优质的公共服务资源，有利于优化产业结构，有利于促进城镇化健康发展，有利于解决城市的就业问题 ，还可以增加财政收入，同时通过生态10 环境的规划和设计，营造绿色、低碳城市，最终提高居民的生活质量，增强居民的幸福感，实现城市运营与资源地产的完美结合，真正实现 “产城互动 ”的创新。 项目提升了产业，还可以推动城镇化的健康发展，它的模式很好回应了城市化进程中的两个问题，一个是城市规模越来越大，但缺乏产业，导致城市发展模式不健康的城市病问题，另一个是城市规模扩大过程中和城市数量增多过程中存在着忽视了以人为本的现象，即民生问题。 1.1.3 绿色生态 城区发展 存在的问题 “十一五 ”时期我国绿色生态城区建设工作取得了许多成绩，绿色生 态城区面貌焕然一新，生态环境优良，城市形象品位大幅提升。然而，随着绿色生态城区的逐步建设完成并投入运行，经济社会的快速发展，以及人口、土地和资源等客观限制性因素，都对今后的绿色生态城区运行管理工作提出了更高的要求，在新的阶段，我们面临一系列问题，需要进一步深入研究并加以解决。 （ 1）生态城区绿地布局不均衡，系统结构不完整，绿色服务半径和各规划指标仍有差距。管理养护水平不均衡，缺乏专业维护技术力量，绿化养护管理薄弱，与先进目标存在较大差距。 （ 2）与旧城市政设施管网衔接存在一定困难。与部分旧城市政设施建设管理水平存在相当差距，如，局部存在管网设施不完善的问题；局部地区排水设施老旧薄弱；局部地区合流排水问题亟待解决。此外，城区道路微循环系统仍需强化建设。 （ 3）环卫设施方面仍存在不足。步道清扫机械化作业能力不足，目前仍采用人工为主保洁作业方式，效率亟待提高；垃圾收运密闭化和机械化11 操作能力仍不足，街巷垃圾的存储和转运，实现垃圾源头收集到中转站的全程密闭化和机械化过程，还需进一步的完善，清洁站中转方式弊端日益显现 。 （ 4）生态环境影响因素复杂。由于功能定 位高，产业结构的调整，目前，各生态城区的服务业、居民等生活污染源所占比重大，对环境管理提出了更高的要求。而区内环境质量受外部因素影响大，持续改善难度大。与此同时，公众环保意识仍有待提高，公众参与机制有待进一步完善。 （ 5）可持续发展能力建设任务更重。在气候变化和能源资源枯竭背景下，未来的节能减排任务将更重，部分重点用能单位对节能增效认识不深，节能改造和产品技术升级等没有成为企业自觉行为，仍然存在重发展轻节能现象。与此同时，节水任务目标也将更高，当前存在对用水总量、用水结构缺乏统计，节水监管体系不明确等问题； 新的垃圾分类、运输体系仍需要切实深入公众参与，落实操作难度较大。 （ 6）支撑保障体系需全面升级。部分领域存在产权模糊问题，影响公共产品供应质量和效率；部分领域存在职能部门权责界定不明、流程不清的问题；部分领域存在法制不健全、执行不严密等问题，如配套细则缺乏或模糊，使部分具体问题难以得到有效解决；部分领域尚缺乏针对性规划引导和管理细则，对具体问题信息掌握不足，影响决策质量和稳定性；信息化管理水平还不均衡，总体发展仍不足，专业化分析、决策支持作用亟待加强；各领域工作均亟需加强对公众参与的引导和有力支持。 1.2 新阶段 、新形势下的必然要求 在全新的历史阶段，绿色生态城区运行管理将面临来自经济、人口和资源环境三个方面的全新挑战，对绿色生态城区提出的新要求包括更高的12 公共服务品质、更广泛的社会参与以及更高的信息化管理水平等等。总体而言，要求绿色生态城区的运行管理能实现更高水平的服务、更强有力的保障、更高效率的信息交互。 图 1-1 新阶段、新形势下的必然要求 （ 1）资本高度聚集对绿色生态城市的运行管理提出更高要求。目前我国的绿色生态城区都是通过整体规划，持续强化资本聚集效应，形成经济增长引擎。世界各生态城市的建设管理经验也普遍证明，高度资本聚集状新挑战未来主题全新要求经济 人口 资源环境资产高度聚集 不确定性持续紧缺配套完备功能拓展人口流动智慧社区资源节约垃圾减量循环智慧市政高品质公共服务 更广泛参与 更高信息化程度服务水平更高 ； 保障能力更强 ； 管理效率更高13 态要求有更优质、更丰富、更便利的城市配套功能和更优质的城市生态环境品质。 （ 2）人口素质是绿色生态城市运行管理的一个关键因素。区内人口素质对绿色生态城市运行管理有很大影响，部分低收入人群和流动人口将无法 “适应 ”新的城市建设目标，或无法 “支付 ”其为绿色生态城市运行管理的行动限制。提高人口素质，是提升绿色生态城市运行管理水平的一 个关键因素。而新形势下，大力加强公众参与，不断提高区内各类人员的实际参与能力，提高群策群力水平，加强共建共享意识，是应对人口因素不确定性问题的重要手段。 （ 3）能源资源限制下公共产品分配问题日趋复杂性。确保 “公共产品 ”供给的充足性、公平性和效率性是绿色生态城市运行管理的根本任务。气候变化和资源枯竭的总形势使现行建设管理模式面临空前考验。低碳发展、水资源节约和垃圾的减量和循环，都对当前管理模式提出许多新要求。实现高效管理，建立高度专业化、信息化的监管网络和控制平台具有非同小可的重要意义。这对建设管理综合体系模 式带来了前所未有的挑战。 14 2 研究框架 图 2-1 研究框架 3 理论基础 3.1 城市运营（经营）理论 3.1.1 城市 城市是伴随人口聚集、经济社会发展逐渐演变形成的异常复杂有序的人类生态系统。城市可持续发展的根本问题是经济的可持续增长，自然资源的可持续利用，和环境污染的可持续消纳。 新时期我国绿色生态城区运行管理应包含哪些内容实践经验总结理论基础国内外绿色生态城区运行管理实践经验实践案例分析中天未来舟生态城运行管理国内外社会 、 城市管理理论根据案例的实践经验的提炼和上升 ， 提出我国绿色生态城区创新运行管理的实践路径方法论与视角提出问题分析问题解决问题15 城市生态环境，是指城市中直接或间接影响人们生存和发展的各种自然环境和社会环境的总和，以及组成环境体系的各要素之间的相互关系和由这些要素所构成的整个生命支持系统。 图 3-1 城市是高度复杂的包含多系统协同效应的整体关系 3.1.2 城市运营 （ 1）概念 城市运营（经营） 城市经营是 以 城市政府为主导的多元经营主体 对 城市发展目标与有限资源之间矛盾 进行 调控的一种经济活动，运用市场机制对城市的各类 公共 资源、资产进行资本化运作与管理； 以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而 提升 城市功能 、促进城市社会、经济、环境的可持续发展。 （ 2）本质 16 城市运营的本质是以市场化 运作方式 代替 单一的国家 财政 投入 方式 ，向公众提供 公共物品 和公共服务的 创新 城市 运营 管理模式，是一种更有利于促进人民利益实现和人的全面发展的城市运作模式。 城市运营 的 目标 是与公众利益密切相关的， 在于让城市成为人的城市， 在于促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展 。 （ 3）意义 1） 理念 和模式 创新 城市运营 主要是利用城市土地、资源、设施等有形资产，多元筹集建设资金，促进和逐步完善城市基础和各项服务设施建设，进而改善城市环境，增强城市功能，美化城市形象，为城市现代化发展和经济竞争力增强创造条件。它是整合城市资产，优化结构、合理利用，发挥最大效率，协调城市内部和外部空间关系的一种 新 理念；也是从城市生产力载体、资本载体、系统载体的本质出发，进行城市整体运作，使城市在运行中提高效率，增强聚集和扩散功能，协调城乡关系的一种发展模式。 2）管理 机制创新 城市运营 是在市场经济条件下，对城市发展规划、城市建设和城市管理的机制创新。它以城市物质文明和精神文明建设和城市建设质量提高为目标，通过对城市土地、基础和服务设施的市场化运作和管理服务，以经营方式核算管理成本，推进社会化管理机制创新，实现城市资源合理配置，良性运作和高效使用。显然城市 运营 是促进城市 经济 发展、效益提高和 产业结构升级 的 重要 手段 之一。 3）政府职能 重新定位 正是由于 城市运营 是在市场经济条件下的机制创新，它需要城市政府职能的真正转换。包括城市政府机构改革和 制度创新 到位；政策、法规的17 修订，完善和配套到位；政府工作人员的观念转换；以及 城市规划 、建设、管理、服务一体化管理到位，才能达到预期目标。 3.1.3 城市 运营 的主体 与 客体 （ 1） 城市 运营 的条件。城市 运营 需要具备三方面的条件首先是社会主义市场经济体制的建立和完善，有了相应的市场，市政府才有可能运用市场机制进行经营活动；其二是城市政府职能的转变，彻底改变 固有 的 “大政府、小社会 ”， “政企不 分 ”， “重 建设 、 轻运营 ”的传统观念和做法；其三是健全法律法规体系，市场经济的本质就是法制经济，市场的运作 必须依 靠法律 、 法规来约束 和 规范，促使对城市的 运营 管理纳入法治轨道。 （ 3） 城市经营的主体。 城市经营主体应当由政府、企业、非赢利组织、社区等来共同经营。 城市政府是城市经营的主体，但并不是由市政府的各部门直接指挥物质生产与交换，而是通过市场进行资本运营。城市政府经营城市，在方式上要以法律为基础的经营与管理；在对象上从过去对企事业单位的微观管理，转向对城市资源的整体 运营 管理。 而那些可以由市场运作来完成的城市经营 项目，则完全交给市场，由市场机制来调节，城市政府应当从这些领域退出，只是充当维护市场竞争的裁判角色。 （ 4） 城市 运营 的 客体 城市 运营的客体是 城市 一切 资产 。所谓城市 资产 是指在规划范围内城市 的 各种资产的总和，按其形态分为有形资产与无形资产。有形资产系指城市中一切有形的实物，包括自然生成资源 （ 如 土地、河湖、森林等 ） 和人力作用资产 （如市政设施和公共建筑 等 ） 。无形资产系指依附于有形资产之上的无实物形态的资产，如开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权、 历史 文化等。 18 3.2 新公共管理理论 3.2.1 新 公共管理 理论 的发展 新公共管理（ new public management, NPM）是 80 年代开始 出现 于西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方 国家 政府 行政 管理 改革的 主要 指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。 新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与 传统 行政理论有很大的区别。传统的公共行政 理论 是 以 古德诺政治与行政二分理论 和韦伯论（ 科层制理论） 为 基础 ， 而 新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本 效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和 手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，19 如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。 新公共管理体现了公共行政发展的趋势和方向 ,为研究管理奠定了广泛、坚实的理论基础 ,也为当代公共部门管理提供一种新的实 践模式。 3.2.2 新 公共管理理论的内容 （ 1） 以人为本，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的机构，而是提供者，公民是享受公共服务的“顾客”，政府以 公众需求为导向， 坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于 公众 满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。 （ 2） 政府职能由“划桨”转为“掌舵”。新公共管理主张政府在公共行政中只是制定政策而不 是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。也就是说 “ 政府的角色应是 ’掌舵 ’而不是 ’划桨 ’”。 （ 3） 公共管理中引入竞争机制。传统公共行政力图建立强势政府，强调扩张政府的行政干预。新公共管理则主张政府管理应广泛引入市场竞争机制，通过市场 机制 让更多的私营部门参与公共服务，提高服务供给的质量和效率，节省成本 。 （ 4） 重视效率。追求效率是公共行政的出发点和落脚点。新公共管理在追求效率方面主要采取三种方法 1实施明确的绩效目标控制。与传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法不同，新公共管理主张放松 严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，既确定组织、个20 人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。 2重视结果。根据交易成本理论， 新公共管理 重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。 3采用私营部门成功的管理手段。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本 效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等。 （ 5）创新政府 用人 制度。新公共管理主张对 政府 用人 制度进行 创新。1推行合同用人制 、 雇员制 等新制度 ， 引进专业人才 ； 2强调公务员与 政府雇员间 密切的互动关系 。 新公共管理 强调 行政机构 的 精简 和公务员的政治能力 ， 应 使 以主动的精神设计公共政策， 尽职尽责地执行政策，更加有效地发挥其社会功能。 （ 6） 创建有事业心和有预见的政府。新公共管理认为“政府必须以收费来筹款，通过创造新的收入来源以保证未来的收入”。不仅如此，政府还必须转变价值观，在把利润动机转向公众使用的基础上，尽可能使政府公共管理者转变为企业家，学会通过花钱来省钱、为获得回报而投资。与此同时，新公共管理认为，传 统公共行政只注重提供服务而不注重预防，结果当问题变成危机时，再花大量的金钱、精力去进行治疗。新公共管理认为社会更需要预防，即解决问题而不是提供服务。为此，政府应该把更多的工作放在预防上。有预见的政府会做两件根本的事情 1使用少量钱预防而不是花大量钱治疗 ;2在作出重要决定时，尽一切可能考虑到未来。 21 图 3-1 新公共管理理论的基本内容 3.2.3 对绿色生态城区运营管理 的借鉴意义 新公共管理理论对包括绿色生态城区运营管理在内的管理体制创新具有指导意义 （ 1）科学确定政府的职能和组织权力结构 ,通过体制机制创新 ,促进管理模式由 “ 利益型 ” 向 “ 公共服务型 ” 转变 ， 为引入市场机制培育良好的发展环境 ； 对城市政府职能重新定位。城市政府在职能上要实现从“划桨”到“掌舵”的转变，从万能政府到有限政府的转变。城市政府更应将其职能集中在决策、监督、协调和指导等工作上，而把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构。如政府可以通过与私人企业签订生产合同、授予经营权、 BOT、 TOT 等多种形式，与私人 企业建立伙伴关系，采用市场机制，将部分业务让渡出去，而政府则集中主要力量做好总体的决策、监督、协调和指导工作。 （ 2）树立以人为本的理念 ， 明确绿色生态城区运营管理的内容、标准和流程等 。 新公共管理理论的基本内容以人为本 ,奉行公众至上的价值理念 ;政府职能由“划桨”转化为“掌舵” ;广泛引入竞争机制 ;追求效率 ;改造创新制度 ;创建有事业心和预见性的政府。22 （ 3）引入竞争机制 ， 依托市场 ， 尽最大可能减少政府管理机构直接提供公共服务的范围 ， 政府由直接管理向间接管理转变 ， 实现多元化供给的公共产品和公共服务 。 培育多元主体共治。新公共管理认为，政府应该根据公共服务的性质和内容，来决定公共服务的供应模式和供应主体。城市作为社会经济活动发生发展的最重要载体，城市管理同样在政府公共管理中被赋予 了最为重要的地位，城市管理的复杂性决定必须引入多元化主体共治，以在不同的领域和层面，发挥不同主体的地位与作用。政府可以将一 部分职能授权给非政府组织、社会团体、私营部门或个人，与之建立公私 合作伙伴关系 ，在制定、执行 公共政策时加强公众参与，实现城市管理过程中的以人为本理念。 （ 4）积极引入企业管理模式 ， 大胆借鉴企业先进的管理方法和管理经验 ,提高管理的效率和水平。 管理手段上注重引入私营部门的先进理念和方法。新公共管理主张从私营部门的管理方法中汲取营养，政府公共部门可以利用私营部门采用的战略管理、绩效管理、目标管理、人力资源管理等方法提高公共部门的效率，从而为社会提供更好的管理和服务。对城市管理来说，在城市政府内部引入私营部门的管理方法，将刺激政府提供更有效率的管理。 3.3 利益相关者共同治理理论 为了完整体现绿色生态城区的绿 色、生态、低碳理念，构建适宜的运营管理模式是必须的。针对绿色生态城区系统的复杂性，管理者需要投入更多的人力、精力和物力，并构建完善的政策支撑体系来维持城区的高效运行。这需要充分发挥绿色生态城区各利益相关主体的作用，解决多元利23 益主体之间目标和利益的冲突，倡导绿色生态城区可持续运营相适应的管理理念。 3.3.1 绿色生态城区利益相关者分析 城市中的利益相关者是指在城市规划、建设、管理过程中，由于重大利益影响而以一种或多种方式参与其中的人、团体和组织。具体到绿色生态城区来说，利益相关者包括，各级政府、社会团体、相关企业、城区居民等。这些绿色生态城区的利益相关者可以分为以下几类一是他们的利益受城区环境问题或者战略以及城区行动计划影响；二是他们的行为能够对城区环境发展产生重要影响；三是他们掌控着与环境观点和管理相关的管理工具；四是他们为环境观点或者环境战略和行动计划提供相关建议和信息。另外，对绿色生态城区来说，绿色生态城区发展带来的利益包括了社会 效益、经济效益、环境效益，而不同利益主体对上述三个方面的偏好是不同的。 ①政府。政府部门包括，中央政府、省级政府、地方政府（市县级政府和城区管委会）。政府部门追求的是社会效益、经济效益和环境效益。政府主要职责在于维护和实现特定的公共利益。但对于不同的政府部门，在推进绿色生态城区发展中的职责或者利益出发点是不同的。中央政府和省级政府是城市发展方向的调控者和监管者，主要通过制定政策法规和设定城市发展目标的方式间接参与城市的管理，其直接的指导和监管对象是地方政府。地方政府是绿色生态城区的直接建设和管理者，是城市治 理的核心主体，承担着政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四大目标。地方政府既要从公共利益出发，维持平等、公正、稳定的社会环境，满足居民的精神文化需求，完善和提高公共保障水平；也要根据国家发展研究，24 确定适当的经济目标，保障城市经济的可持续运行。另外，当前在国家节能减排目标要求下，地方政府节能减排责任重大。特别是绿色生态城区的直接管理者，承担着绿色生态实践探索和引领城市发展方向的重任。但是在现实中，由于社会经济环境的差异、政策实施的时滞、公共决策的局限性、政府目标的非利润最大化等原因，往往造成政府政策失灵与环 境管理失效。 ②企业。企业包括城市规划设计单位、开发商、咨询公司、服务公司等。首先，企业是物质文明的主要创造者和现代经济发展的核心是物质文明的主要创造者和现代经济发展的核心，是从事生产、流通、服务等经济活动的盈利性组织，对促进城市经济发展有着不可替代的作用。其次，企业是资源能源的消耗者，其生产方式和资源利用方式，对经济结构、生态环境和资源配置有着重要影响。另外，企业还是城市建设的直接参与者（规划设计单位、开发商等），企业的理念和专业技术水平直接影响着城市的建设质量。由此可见，企业不仅是区域经济的基本组织，也 是区域社会的基本组织，并承担着维持资源可持续、环境可持续的责任。但是，我们应该注意到企业参与绿色生态城区的建设往往是以经济收益为目的的，当经济目标与生态目标发生冲突的时候，往往会影响企业在绿色生态城区建设中的良性作用。 ③社会组织。本研究中的社会组织指的是独立于政府之外的环保社会组织（环保 NGO），其一般具有组织性、非营利性、自治性、自愿性、公益性的特征。环保 NGO 往往有着深厚的群众基础，可以通过自身的影响力来动员社会力量参与环境保护，从而来弥补政府在环境保护方面的资金不足和信息不完全。环保 NGO 的参与可以 有效增加政府和社会之间的良性互动。另外，社会组织往往在公众和政府之间起着纽带作用，一方面社会组25 织可以通过自己的社会影响力，来监督和影响政府的决策，反映公众的诉求；另一方面，政府也可以通过支持社会组织来治理和影响公共事务。 ④城市居民。居民是城市公共产品的直接需求者和消费者，对城市环境的改善诉求强烈。城市居民是城市良性运行的直接参与者，扮演着管理者、经营者的角色，既是利益主体，也是利益载体，其收益体现在周围环境改善带来的环境生活水平和经济效益的增加。但是由于城市居民结构分散、个体意识和诉求分散。并且，在当前城 市管理模式下，城市居民处于相对弱势的地位，在很多情况下公众的个体利益往往不能得到满足。另一方面，我们也应认识到作为个体的城市居民往往更关注自身利益，在获益的同时并不愿付出过多的成本，这一点有可能会与提供服务的企业利益相冲突。另外，城市居民的行为对城区环境观点以及城区运营管理的有着很大影响。这表明公众参与是城市生态环境治理的重要环节，在公众参与下，不仅可以减少公共决策中的不对称的利益与成本，还可以增强城市公众自身的环境素养，从而形成城市环境治理的良性循环。 可以看出，绿色生态城区的利益相关者职责、权利和利益是 不同的，相互之间有可能存在目标或利益的冲突，但是维持绿色生态城区的权力良性运行，创造生态优美、环境友好、社会和谐的生存环境是所有利益相关者所期望的一致目标。要实现这一目标，需要构建能够反映各方利益诉求的机制和管理模式，这也是体现可持续发展原则的新的城市形态。 3.3.2 绿色生态城区利益相关者权力 /利益矩阵分析 本研究借助权力 /利益矩阵对其权利和行为的可预测性，以及权力和利益的关系，分析绿色生态城区的利益相关者。 ①利益相关者分析工具 权力 /利益矩阵 26 Freeman（ 1984）在其名著战略管理一种利益相关者的方法中，提出了一个利益相关者的分析框架，指出在利益相关者分析时应首先对利益相关者进行识别，然后根据权利和利益两个维度将利益相关者进行归类分析。 Johnson G.和 Scholes K.（ 1993）进一步提出了利益相关者分析的步骤，即在对利益相关在权利和利益两个维度分类的基础上，根据其在权利 /利益矩阵中方位的不同，提出相关的管理策略（图 3-2）。 图 3-2 利益相关者权力 /利益矩 阵 权利 /利益矩阵是根据利益相关者与其特有的权利大小关系，以及从何种程度上表现出对组织战略的兴趣对其分类，它指明了组织与利益相关者之间的不同类型。位于 A 区的利益相关者对项目活动利益有很少的兴趣或者影响力较小，只需要管理者很少的精力来管理。位于 B 区的利益相关者对项目活动有很高的利益，但是有很少的权利来影响主要决策的制定。所以，需要正确的对待 B 区中利益相关者的需要，并保持较好的沟通交流，因为项目效益（绿色生态城区的生态环境效益）与他们的利益密切相关。区域 C 中的利益相关者是最难处理的，虽然他们对未来的战略目标有 重要影响，但是他们自身的利益与城区的利益有可能是不一致的，或者说两者27 的利益有可能是冲突的。区域 D 活动的关键参与者，负责战略的制定和实施，同时他们本身的利益和绿色生态城区的利益息息相关。 我们应该注意到的是，四个区域的利益相关者的位置并不是固定不变，在一定的情况下，或者是通过一定的措施和制度引导，利益相关者的位置有可能发生变化。比如，位于 D 去的关键参与者由于价值理念的转变，引起了其利益认知的变化，转而更加关注自身的经济利益。那么在这种情况下，在实施生态环保项目的时候，本来位于区域 D 的利益相关者就有可能进去区域 C，从而有可能做出影响项目实施的决策。 ②绿色生态城区利益相关者权力 /利益分析（运营管理阶段） 根据前面对绿色生态城区利益相关者和权利 /利益矩阵的分析，在图3-3 中给出了利益相关者在绿色生态城区运营管理阶在权利 /利益矩阵中的位置。 图 3-3 绿色生态城区利益相关者权力 /利益矩阵 A 区社会组织自愿性的、非营利性的组织，他们的行为更多的是基于精神信仰，来维护公众的环境权益。技术支撑单位受雇于开发商或者运营商，为项目建设运营提供技术支撑或者咨询服务，往往他们首要的任务28 是