. . . . . .. . . . 加强中国环境监管能力建设的建议书 毛如柏 威廉 y瑞利 William K. REILLY 阿兰 y劳埃德 Alan C. LLOYD 2008 年 4月 . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . 加强中国环境监管能力建设的建议书 作者 毛如柏 威廉 y瑞利（ William K. REILLY） 阿兰 y劳埃德（ Alan C. LLOYD） 编委 凯瑟琳 y韦瑟斯彭 Catherin WITHERSPOON 张红军 齐 晔 林 江 胡 敏 致谢 【按姓氏字母顺序】 季思乐 Magnus GISLEV, 何豪 Hal HARVEY, 艾瑞克 Eric HEITZ, 阿尼尔 马坎亚 Anil MARKANDYA, 马中 , 王金南 , 夏光 , 杨富强 , 科妮 日姆 Cornelia ZIEHM 2008 年 4 月 此文电子档可在 www.efchina.org 下载 34中 文 摘 要 中国自 1970 年代成立国家环境保护行政主管部门以来，环境保护所取得的成就举世瞩目；但在快速工业化、城市化和全球化产业分工的压力之下，中国可持续发展面临的环境挑战日趋严重。十一届全国人大批准在新一届政府中组建环境保护部，这一决策彰显中国政府对环境保护工作的高度重视和对本国和全球环境事务务实和负责的态度。 加强中国环境监管能力建设的建议书（以下简称建议书）在十届全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏、美国环境保护署前任署长 William K. Reilly 和美国加利福尼亚州环境保护局前任局长 Alan Lloyd 主持下编写，并得到能源基金会中国可持续能源项目的支持。建议书参考了美国、德国、英国、欧盟以及一些亚洲国家环境监管部门在职能、机构、人力和资金配置方面的经验，并由多位中、外环境监管专家参与国际经验比较研究。建议书结合中国实践，提出了以下政策建议。 国家环境保护主管部门的职能 国家环境保护主管部门的职能最终应实现污染预防、污染治理、生态保护和资源可持续利用等的统一协调，这是一个循序渐进的过程，需要较长的时间。目前，在环境保护部成立后，应首先赋予其对国家环境问题宏观决策、综合管理和监督执法的职能 ；然后在实践中探索理清目前环保部门和发改、建设、林业、农业、水利、国土资源等部门的职能交叉，减少内耗，提高国家环境监管综合效率。 环境保护不仅仅是行政部门的职责，而且也是立法部门和司法部门的职责。要充分发挥立法部门和司法部门的功能，为环境保护提供法律基础和司法基础。完善立法的重点是加快修改完善现行法律，同时对少数确需制定的新法提早论证起草。加快环境保护法等法律的修订进度，为环境保护的行政职能转变提供法律依据。 国家环境保护主管部门依法行政的主要职权应集中在制定和执行环境法规和标准、审查和批准污染物排放许可、审查和批准环境影响评价、及从环保角度实施产品监管。全球环境问题（尤其是气候变化）逐渐成为世界主要国家环境监管的主要内容，有必要进一步明确和加强国家环境保护主管部门在应对全球环境问题方面的职能，从体制上为将温室气体减排作为大气污染问题进行统一监管做好准备。【以上参见建议书第一部分】 5国家环境保护主管部门能力建设的优先领域 加强国家直属的环境监测，建立更加充分的信息公开机制，是科学决策，扩展国家对地方环境绩效考核和全社会参与环境保护和监督的基础。对环境监测体系实行垂直化管理，保证环境信息的可靠性和流通性，同时确保环境数据和地方政府的充分共享。 此外，基于中国的社会、经济、资源、环境条件，参考国际经验，建议环境保护部优先考虑如下领域的职责强化（ 1）在对现行的经济、能源、资源战略进行充分评估的基础上，制定具体可行的政策，将环境保护融入国家可持续发展战略的实施过程中，比如，将地方环境绩效考核结果作为中央对地方财政转移支付的重要约束条件；（ 2）明确划分中央和地方环境职权和责任，中央机构集中在以上提到的国家环境监管职责，地方机构主要承担环境执法和督查，中央通过监管、激励和惩罚对地方执法进行调控；（ 3）积极总结并适时推广环境司法的试点和经验，促进建立和完善有中国特色的环境司法体系。【以上参见建议书第三部分】 国家环境保护主管部门的人力和财力配置 国家环境保护主管部门履行管理职能需要充足的人力和资金。各国的经验都充分证明了其重要性。 根据中国的环境保护需求，国家环境监管部门的人员配备当大幅度加强（美国 17,324 人；德国 12,151 人；中国目前为 230 余人，加上直属机关也不足 2,600 人），环保部编制至少应恢复到“环保局”阶段的水平。省级机构人员配备总数应当不少于三万人。市县级人员配备总数应不低于十万人。 中国目前同时面临污染防治基础设施建设和工业污染监管，需要以极大魄力投入大量环境保护资金，从财政收入增量部分划出环保专项，确保环保投资至少应达到 GDP 的 2以上；经济发达和人口密集地区应达到 3左右。除投资环境保护的基础设施建设外，还要以更大力度加强环境监管部门的培训和科研等 “软能力 ”建设，并通过国家环境财政转移支付的调控，监督和保障地方的环境执法。【以上参见建议书第二部分】. . . . . .. . . . 目录 第一部分 环境监管部门行政职权国际经验综述 .8 概述 8 一 . 行政职权 9 1. 环境标准 9 2. 环境许可 10 3. 环境影响评价 11 4. 产品监管 12 二 . 实施机制 13 1. 监测 13 2. 排污申报 14 3. 司法和环境诉讼 14 三 . 应对环境保护新问题的 15 四 . 环境监管部门行政权威综述 16 第二部分 环境监管部门人员编制和预算规模国际比较 .18 概述 18 一、预算 18 二、人员 21 1.编制规模 .21 2.培训和“外包” .22 3.支持机构 .22 三、中央和地方关系 23 1.纵向与横向管理问题 .23 2.地方执法激励措施 .24 四、环境保护的价值 25 第三部分综合性政策建议 .26 概述 26 一、 中国环境监管的主要问题 26 二、 环境监管部门的行政能力 27 1. 环境监管职权 27 2. 环境机构能力 28 三、 加强国家综合环境监管能力的优先领域 30 1. 赋予环保部环境保护宏观监督职能 30 2. 发挥立法、司法机关的环境保护职责 .30 3. 国家环保主管部门的工作重点 31 4. 促进环境准入制度的全面化和法制化 .32 5. 加强国家直属的环境监测和信息公布体系 .33 6. 引导公众参与成为环境保护的建设性的力量 .34 7. 强化环境保护部应对全球新环境问题的能力 .35 7. . . . . .. . . . 第一部分 环境监管部门1行政职权国际经验综述 概述 目前各国比较成熟的 中央（或联邦）政府环境监管部门 均通过综合行使制定环境标准、执行环境许可制度、环境影响评价制度以及的环境监管（行政和执法）等行政职权，实现其环境监管目的。美国、德国、欧盟等国家和地区的环境监管部门的成功都来自这些实践；此外，和其他政府部门、尤其是与司法机关的协调合作能提升环境监管的效率；更重要的是，专业、有序、充分的公众参与，环境信息公开和媒体监督会极大程度上保障环境监管效率。 标准 规定监管目标并促成新技术（ “最佳可用技术 ”）的推广。 环境许可 被认为是在企业和政府间的一种协议，限制其行为对环境的影响。 环境影响评价 着眼未来，通过权衡项目、政策的各种可行方案、减少未来的环境风险。 产品监管 进行“从摇篮到坟墓”整个生命周期的环境监管以及可能带来的跨界影响，通过产品规划、预防可能的环境损害 。实施机制 ，包括监测和申报，将这些要素联系起来成为有机整体。 本部分总结了以上环境监管部门主要的行政职权。不管这些要素间有何不同，决定其执行效率的关键都在于 清晰和完整 。标准和法规必须是透明的，使用者可以对未来有清楚的预期。监管过程必须是直接、及时和可预测的。对被监管方的要求必须非常具体详尽，尽量排除漏洞，避免曲解，以保证执行力度。 环境保护首先是一个行政职能，但必须通过 立法 赋予行政监管部门职权，使其行政行为以法律为依据和准绳，同时保障环境监管的顺利实施。立法机关要进行周期性的执法调查和监督。 司法 机构通过强制执行、民事赔偿和刑事处罚等方式的积极参与，确保环境执法力度，能大大提高环境监管的效率。 到目前为止，大部分国家在环境治理和保护方面的成功都主要集中在本国领域内。但全球化和气候变化已经改变了世界环境保护的版图。今后，每个国家都需要考虑他们的政策和行为对全球的影响，环境保护部门的职责也在相应扩大。 1指 国家或联邦层面的综合环境监管行政主管部门 ，此处与提要中 环境保护主管部门 区别，是因为文中所涉及国家的此类部门大都兼顾资源管理、污染控制、生态维护甚至经济可持续发展，不仅仅限于环境保护。这些机构的名称因国别不同有所不同，包括环境部（瑞典）、环境署（美国）、环境、自然保护与核安全部（德国）、生态与可持续发展部（法国）、环境、食品和农村事务部（英国）、环境保护和国土海洋部（意大利）等，以及在欧洲环境事务中起重要指导作用的欧盟环境总司等。 9一 . 行政职权 1. 环境标准 环境标准包括很多种，大致归为三类（ 1）健康保护性标准（环境质量标准）规定对人体、动物和生态系统无害的污染物以及其浓度标准。（ 2）绩效性标准（排放标准）规定各种污染源可允许的污染物排放水平，包括浓度、流量标准以及总量标准。（ 3）过程性标准（环境申报、监测和维护等）。 不同层面的标准制定机构包括世界卫生组织、欧盟、美国环境保护署等，各个国家的政府基本都会制定本国的环境标准，有些还在联邦、地区以及更基层的市、县等制定和实施不同的环境标准。 环境标准的核心内容 是量化的值和度量时段；标准还需特别制定测量方法和所用的设备，以保证统一性。在 设 计环境标准时的主要须考虑的因素 包括健康数据、流行病学研究、技术水平和发展方向、监测的局限性和其他技术因素等。 科学是主导标准制定的首要原则 。标准严格到何种程度能真正不影响暴露群体的健康，怎样的标准能推动技术的进步，那种统计方法能最好的避免误差（正或负）。 对经济发展和产业界的影响在制定标准中应做为次要考虑 ，因为经济发展、产业调整是动态的；在政府加严标准后，相关产业以及公众可以通过调整或停止可能违反标准的行为，最大程度减少损失以及因此带来的适应成本。 案例 1 新标准（或新的监管措施）开始执行前，受影响的行业通常会在预期其适应成本和未来影响时夸大其词，比如 “巨大的、甚至灾难性的经济损失 ”。美国自然资源保护协会（ Nature Resources Defiance Council）对汽车业近十年的标准、监管情况的回顾分析发现，汽车制造商所预测的适应成本总会比他们最终采纳新标准后的实际成本支出高出 7 到 10 倍；也就是说，产业界及时有能力找到降低适应成本的途径，也倾向于不向行政监管部门透露此信息，以争取更多 “利益 ”（或减少损失）。消费者对老产品的习惯性依赖使的商家对新产品上市缺乏信心，但消费者的反应表明，消费行为通常会在标准加严或采取新监管措施后逐渐转向新的、低环境污染的替代产品。在过去的二十年间，加利福尼亚州的消费者不断的面临选择水基油漆，装有催化剂的割草机以及无甲醛的复合木材家具。导致消费者对新产品的接受程度不高的因素常常是产品本身的工艺设计问题，比如油桶的防漏等；这些和标准的严格程度无关。可以看到的是，只要制造商在工艺设计和质量控制方面投入更多精力，新的、更加环保的替代产品通常会最终主导市场。 环境标准实施过程最重要的是标准更新。随着不断积累的健康数据，技术进步，测量手段精确化，大气化学研究的深入等，促使环境10标准的不断修正和更新。加利福尼亚州的许多环境标准至少每五年调整一次，这一举动促使美国其他州环境监管部门纷纷效仿。 案例 2 美国清洁空气法案要求，空气质量标准至少应每五年评估一次。 1987 年，美国环保署颁布了针对直径小于 10 微米的颗粒物（ PM10）的标准。不到十年，医学界认定细微颗粒（ PM2.5）以及超细微颗粒（ PM90,000 不详 不详 840,000 22每个环境机构的人员构成情况无法获悉。然而，美国环保署的人员构成也许具有代表性。 2000 年，美国环保署的 18000 名工作人员中， 24 是科学家， 15 是环境保护专家， 13 是工程师， 7 是文员， 6 是律师， 35 是其他人员（处理行政、人事等综合协调）。 环境监管人员的多样性非常重要。目前，很多国家在环境保护的重点领域改变时，首先倾向于调整其工作人员结构，而不是绝对地持续扩充编制。与此同时，在很多国家随着人口的增长，环境监管人员的数量也普遍存在略微上升趋势。此外，培训以及和研究单位的合作非常重要，通过培训，可以随时召集符合条件的研究人员，在环境问题变化时可以进行环境机构的重组而不是扩充。 2.培训和“外包” 培训和岗位学习对建设并保持一支高效的环境工作队伍至关重要。美国环境署也有许多国际培训课程，甚至开设了一所虚拟的网上大学，并为重点项目的实施进行有针对性的培训。德国也有类似的计划。德国还将重点放在职业培训上，保证将来有丰富的高级技工储备。日本为国内以及国际专业人员创办了国家环境研究与培训所。英国的 DEFRA 为地方政府提供培训。除了这些由政府引导的工作外，还有一些私营培训机构也提供各种各样的环境课程。 环境项目的 “外包 ”，是补充政府环境监管力量的新途径，。通过培训及认证，企业和社会力量可以代表政府从事工作，包括（但不限于）督察、审计、产品测试以及数据收集和报告。这可以降低政府行政负担，但是对承办机构须进行管理、审查，并对招标过程严格控制。 3.支持机构 支持机构是对政府环境监管部门力量的补充。发达国家的环境监管部门都非常倚重研究机构和其他外部专家的支持，以跟上环境污染控制或生态恢复方面的新科学发现、新兴技术及各种创新工艺。下页的表 2.4 列举了各国的情况。 各个国家的总体研发规模（研发预算）也许能说明问题。日本、美国和欧洲在这个方面领先全球，它们的研发支出分别为各自国内生产总值的 2.9、 2.7 以及 1.7。在这些投资中，政府承担部分分别为国内生产总值的 0.74、 0.62 和 0.58。其余部分则来自与企业及基金会。 23三、中央和地方关系 1.纵向与横向管理问题 环境部门的 横向管理 主要是要将环境考虑整合到综合政府决策中去。 更重要的是将环境要求以法律、法规、工作流程等方式整合到政府的日常工作中 。比较容易理解的例子是建设项目环境评价，修筑铁路、公路时都应考虑将对空气和水资源质量以及野生生物的栖息地造成什么影响。 纵向管理 主要解决政令畅通、执行有力、标准统一的问题，明确中央和地方关系，划清职权分配。目前许多国家都有 “环境执法权力下放 ”的趋势，就是由地方更多承担执法权限。但是也要看到环境问题正在变得愈加复杂，跨界环境问题日益凸显，又迫使环境监管的范围不断扩展。 国家（或联邦）层面 不可替代的职能包括设定健康保护标准，科学研究，环境监测及其技术规范、决定最佳可用污染控制技术、监管具有全国或跨区域影响的排放源、核查和确保下级环境主管部门的工作绩效和对环境规划和工作的实施等。 地方 环境监管部门由于拥有大量一手资料，了解当地情况，承担了更多环境督察职能。当然，基层政府也要满足两个重要前提的情况下才能很好地监管地方环境拥有足够的资源和清晰的指令。 在 美国 ，环境目标由联邦当局决定， 欧盟 在欧洲环境事务上逐步发挥类似联邦政府的功能，相应的州和成员国只需照章执行。但在不干涉国家目标及法律的情况下，州和成员国也可以采纳更严格的标准。美国和欧盟的要求也向下贯彻到地方当局，至少在理论上如此。图 2.4 支持组织的部分清单 国家 日本 英国 德国 美国 支持机构 国家环境研究所 国家先进工业科学技术所 国家水俣病研究所 日本环境公司 皇家学会 伦敦经济学院 英国标准协会（管理ISO14001） 环境评估与管理协会 （管理 BMAS 计划） 国家环境顾问委员会 国家研究实验室（ 16） 德国科学委员会 国家实验室（ 21个） 国家科学院 24但在欧盟，这些要求能否在地方得到有效执行还值得讨论。美国的情况要好一些，但联邦规范的执行也不是十分满意。 中央（或联邦）环境监管部门的绝对权威以及实地督促对地方政府的政策贯彻有非常大的影响。美国环保署的十个大区办在这个方面的工作中尤其卓有成效。这些大区办可根据授权对行动迟缓的州、不遵守规定的地方政府以及企图避开法规的个别排放源采取强制措施。英国的 DEFRA 有 8 个地区办事处，但他们的角色是向农村地区发放财政援助，而不是执行环境标准。日本环境省有 7 个地区办事处，后者负责保护自然资源和野生动物、协助地方政府的废弃物管理工作以及提高公众的环境意识。 德国 以法律严明著称，但与此同时，它又有很强的地区自治传统（这可以追溯到 19 世纪初），这两个因素经常会彼此发生冲突。德国的十六个州（ Lander）必须与将要实施的环境法规保持一致。联邦 环保署 既不能强迫各个州遵守，也不能对各个州管辖下的排放源直接采取强制行动。包罗万象的欧盟指令性规定将最终改变这种情况，因为这些欧盟规定将适用于最终的执行主体。但鉴于欧盟有限的控制范围，这些规定的实施仍将是一个问题。 作为一个单一制政府， 日本 的中央政府不必妥协于地方环境当局的意愿。不过，其社会价值观和历史传统是鼓励合作的，环境政策也是由下至上形成。例如，环境省支持企业自愿与地方政府达成同污染控制有关的协议。环境省还鼓励企业提出通常比政府要求更为严格的环境要求。对于非工业设施，日本采用了直接的命令和控制方法，这与美国和英国相似。这些规定直接由环境省或其它部来执行。 2.地方执法激励措施 对地方政府奖励和惩罚（正负激励）是中央确保环境法规在地方实施力度的的基本措施。首先是足够的资金支持，对环境状况改善的地区给予实实在在的财政支持。如前所述，大多数国家中央（或联邦）环境监管部门的预算中最大的部分是以贷款或转移支付形式对地方、基层政府的环境保护资金支持。 其它的积极激励包括授予 “清洁社区 ”的绿色称号等评比活动，尤其是要表彰在环境方面作出贡献的政府官员、地方领导，有些地区还采取收入与环境表现挂钩的措施，另外通过技术援助，培训以及其它方法都可以起到激励作用。惩罚，包括削减财政支持、剥夺授权、通过发布报告或者媒体报道进行曝光、赋予 “污染 ”或者 “不健康 ”社区的不光彩称号、诉讼威胁以及各种处罚等。其他因素还包括公众教育、政策透明度、媒体压力、公民参与以及司法监督等。 25四、环境保护的价值 环境保护是要付出代价的，包括人力、物力、时间等，但是这些投入和污染造成的损失相比都是值得的。美国环境署估计，它在 1990 年之前的空气质量控制工作中，每投入 1 美元就会带来 10 美元的健康利益回报。 1990 年之后的成效依旧令人鼓舞每 1 美元控制成本能实现 4 美元的健康利益。加利福尼亚州估计其雄心勃勃的温室气体减排方案也将对本州的经济有积极作用，预计到 2020 年可以实现 40 亿美元的经济增长、创造 83000 个就业机会并且新开辟出重大的出口市场。全世界的研究人员正在探讨逐渐兴起的 “绿色 ”产业以及它们对国内经济的连锁反应。愿意为提高公众健康水平努力的国家可以相信，环境投资会为环境和地方经济带来积极回报。 . . . . . .. . . . 第三部分综合性政策建议 概述 许多国际组织和国内智囊机构的的研究表明，导致中国环境问题的原因除了资源禀赋和发展阶段的客观因素外，主要应归因于环境监管的低效和缺位；而对提高环境监管综合能力的建议又集中指向环境行政管理机构职责和能力的加强。十一届全国人大决定组建环境保护部，反映了中国政府在正在进行的行政管理体制改革中对环境问题的高度重视。本部分主要讨论如何以此为契机，提升中国环境监管机构行政能力和国家环境监管综合能力。 本部分首先分析了近年来有关国际机构对中国环境监管能力的评价和报告中涉及环境立法、监管体制、管理机制和政策工具等方面的政策建议；其次总结了 2008 年 1 月 22 日由全国人大环境与资源保护委员会在北京主办的 “加强中国环境监管能力国际研讨会 ”上来自中国、美国、德国、英国和欧盟的专家关于中国环境监管问题和挑战、国外环境监管体制、机构设置、人员编制和预算安排等国际经验的发言，以及在讨论阶段所达成共识。 报告简单归纳了中国环境监管存在的主要问题，然后从两个维度提出综合和具体的政策建议。一个维度针对机构建设，强调强有力的环境行政管理部门所需的两个核心要素 管理职权和机构能力。管理职权需要以坚实的法律基础为依据，机构能力则有赖于可靠的科学研究、充足的人员编制与预算保障。作为加强监管有效性和执政能力的必要条件，此二者应贯穿环境监管的各个政策过程和具体项目。另一个维度着眼于一系列在目前改革过程应优先重视的领域，综合各方面的观点和共识，参考国际经验，力图提炼出现实、可行的政策建议。 一、 中国环境监管的主要问题 近年来，有关国际机构在中国环境研究团体和专家的协助下，对中国环境监管能力进行了不少综合性的研究分析。其发布的报告都试图确认中国环境监管能力存在的主要问题。这些研究尽管角度各有差别，但所识别出的问题是比较相似和统一的，主要包括以下方面33中国人民大学环境学院总结。 271. 缺乏政府部门间协调和将环境保护纳入综合决策过程的机制； 2. 缺乏中央监督地方环境执法的手段，各级政府的环境监管职责划分不明确； 3. 环境标准作为资源利用约束性条件的功能发挥不足，环境准入制度基本无效； 4. 环保投入欠缺，资金使用机制低效； 5. 环境监测、统计体系的可靠性和环境信息公开机制有待提高； 6. 过度依赖命令控制型行政管理手段，环境经济政策的可操作性有待深化、细化； 7. 环境立法、执法和司法彼此缺乏协调，利用法律手段进行环境监管仍十分薄弱； 8. 公众参与仍处于较初始的水平，难以真正成为影响决策和监督的有序力量。 以上问题集中表现为环境监管 “无权力 ”法制不健全、有法不依， “无能力 ”执法不严、违法不究，和 “无压力 ”环境考核机制不力和公众参与不到位等。4二、 环境监管部门的行政能力 提高国家综合环境监管能力，应对中国经济社会发展现阶段的严峻环境问题将是长期的、有赖于全社会包括政府、企业、公众和社会各界的共同参与和努力的系统工程。这个系统工程的核心首先是建立一个强大、高效的环境行政管理机构体系。国际经验和中国的实践表明，明确 环境监管职权 和加强 环境机构能力 是提高环境监管部门行政能力的关键。 1. 环境监管职权 世界各国的环境保护实践都表明，一个强有力的环境监管部门体系必须 由法律赋予明确和强大的管理职权 ，而强有力的环境监管部门体系是对环境资源有效管理、对环境污染有效控制和对环境质量有效改善的关键。中央政府特别是环境监管部门应该抓住建立环境保护部的有利时机，明确中央和地方各级环境保护机构的责权划分，使之能够充分发挥在保护环境方面的关键作用。 根据本次政府机构改革的基本思路，结合国内外的实践经验，我们认为国家环境保护部门的主要职权应该包括如下方面 4清华大学公共管理学院总结。 28一是参与环境法律体系的建立，起草和制定环境保护行政法规、标准和其他政策性和技术性文件。依法治国是现代政府的一个基本特征。环境监管部门尤其要注意其制定的法规性、政策性和技术性文件的前瞻性和可操作性。全国人大和国务院应赋予环境保护部充分的立法职权，使之可以相对灵活和独立的制定环境法规和政策；同时具体规定地方政府和环境监管部门对当地环境质量负责的具体责任。 二是执行环境保护法律、法规、标准和其他政策性和技术性文件。目前中国不少环境保护法律法规没有得到有效实施，其重要原因是环境保护部门没有被赋予充分和明确的执法权。例如，在很多情况下，环境保护部门无权关闭甚至已经造成重大污染事故的企业。环境处罚的权限和范围也受到不同程度的限制。这一情况应在明确环境保护部职能及其与地方关系的过程中得以解决。 三是参与社会经济综合决策。环境评价法虽然规定了环境监管部门审批规划环境影响评价的职权，但目前仍然流于形式，并没有发挥实质性的作用。应该通过具体明确的立法和法律修订赋予环境保护部门参与重大社会经济政策、规划和项目决策，在一些领域可以考虑环境保护的一票否决权。 四是上级环境保护部门监督下级环境保护部门和下级政府。无论采取那种环境监管模式（垂直管理、半垂直管理、平行管理），上级环境保护部门都应有权对下级环境保护责任部门是否依法行政、对下级政府是否严格执行环境保护法律法规进行严格监督5。 2. 环境机构能力 科学研究是环境机构能力的重要基础 。科学研究对于环境监管部门的监测能力、法规和标准制定、污染控制技术的确定等方面起着至关重要的作用。科学的决策和政策评价过程也直接影响政策执行和监督的效果。因此，环境监管过程中应充分尊重科学研究和科学决策。加强环境科学，尤其是环境健康、污染控制技术、环境诉讼过程中的取证、赔偿判定等方面科研力度。利用好科学研究的结论作为获得决策者和各利益相关方支持、引导公众参与的重要依据。目前全世界对气候变化问题的重视就是因为全世界的科学家经过长期、缜密的研究达成了共识认为气候变暖和人类活动有最可能的联系后，这一科学实证使得许多国家的领导人调整了施政方针，成立相关的政府部门，采取积极控制温室气体排放的措施。 5欧盟通过条约 EC Treaty规定（ Article 226 和 228），欧盟有权对实施环境保护不力的成员国政府，而非环境保护部门，采取行政、乃至法律的措施，进行督促和惩罚。欧盟曾因法国对其境内某工厂的污染排放监控不力，对法国政府处以高达 427 万欧元的罚款。 29大量有专业技能的工作人员和充足 的资金投入是环境机构能力的根本条件。 国际实践已经表明，凡是在环境保护和生态恢复方面取得明显成效的国家均在环境保护的人力和资金投入方面做出了极大努力。 增加环保管理机构的编制人数、优化人员组成情况、通过培训和“外包 ”等加强环保部门的人力 。从编制人数而言，因各国政治和行政管理体制不同，各有差异，但大多数国家较为成熟的环境监管部门的人员配置情况一般如下国家级机构配备数千余人，地区级配备万余人，而地方级配备十万余人6。人员组成的多样性非常重要，根据环境保护战略重点的改变，调整环境监管人员组成，而不简单绝对地扩充队伍。注重岗位培训和继续教育，提高工作人员对不断更新的标准、法规和新的监测技术等的了解。环境项目的 “外包 ”是一种全新类型的方式一些企业和社会组织（ NGO）在通过认证之后可以代表政府从事一些工作，包括（但不限于）监察、审计、产品测试以及数据收集和报告等。 提高环保投入的力度、优化使用机制 。根据国外的经验，污染治理投资只有达到 1 1.5时，环境恶化的趋势才能得到基本控制，达到 3.0％才能使环境质量得到明显改善。中国的环保投资总量近年来保持了持续增加的趋势，但占 GDP 的比重仍然很小。尽管在 “十一五 ”期间，环保投资预计将占到同期 GDP 的 1.35，已经超过了OECD 国家的平均水平（ 1.3），但是考虑统计口径和发展阶段不同的因素，扣除用于基础设施建设的投资，实际污染治理投资只占GDP 的 0.6左右7，而且即使如此目前资金到位仍存在很大缺口。鉴于中国目前所处的经济发展和污染治理阶段，中国的年度环保投入增加至少应占到 GDP2以上；在有些人口密集地区，环保投入应不少于 3。同时还应注重优化环保投入的使用机制。过去十余年间，中国投入的大量人力、物力治理流域污染但并未达到预期效果的实践表明，许多环保项目过分依赖项目性资金投资，却未对可能的治理措施进行充分的科学、经济和社会影响的妥善分析而盲目投入，无法协调资金流和确保财政资源指向问题节点，导致事倍功半。这些问题必须在今后一段时间着力解决。 6中国现在全国环保系统实际工作人员为 17 万左右6，占总人口不到 0.013（此数字在美国为 0.28），目前国家环保总局的人员编制只有约 230 人，加上所有事业单位和直属机构的编制，也只有约 2600 多人（美国 17324 人）。 7中国人民大学环境学院整理。 2006 年，污染治理项目投资总额为 2567.8 亿元，扣除用于城市环境基础设施建设投资额 1314.9 亿元，实际工业污染、三同时等污染治理投资只占不到50，也就是当年 GDP 的约 0.6。