生物能源 政策法规 Bioenergy Policies and Regulations 2014 年 3 月 联 系方 式 北京市朝 阳区光 华路丙 12 号数码 01 大厦 1904 室 邮编100020 电话 010 -65857324 传真 010- 65857394 网站 Email 致 谢 感 谢 能 源基 金 会中 国可 持续 能 源 项目 为 本报 告提 供 资金支持， 同时也 诚挚地 感谢农 业部 规划 设计 研究 院田宜 水 研 究 员， 山东 大 学 曲 音波 教 授 ，中 国农 业 大学 杨富 裕 教 授 、 张 宝贵 教授 ， 清华 大学 欧 训 民副 教授 和 常世 彦老 师 ， 国 家 能 源非 粮生 物 质原 料研 发 中 心 刘 吉利 副 研究 员， 诺 维 信 高 级 经理 朱晓 青 先生 ， 国 电 龙 源电 力技 术 工程 有限 责 任 公司经 理王 文波 先 生， 北京 中 农 数源 科技 有 限公 司总 经 理 苏 宇 先 生， 新奥 集 团经 理韩 笑 女 士等 专家 与 同事 在报 告 撰 写过程 中 提 供的宝 贵意见 与建议。 报告作者 康利平 iCET 清洁 交通 项目官员 报告声明 本报告所 有观点 、解释 、 结论均属 作者个 人意见 ， 不代表项 目资助 方。 报 告 仅限于研 究、 个 人学习 或 某个 组织的内 部传阅 。 若引 用 本报告观 点、 数 据或结 论 ， 请 注明出处 ， 未经 作者本 人 同意， 禁 止翻印 或转载 。 如有 不妥与谬 误之处 ，敬请 读 者不吝批 评和指 正。 Page | 1 目 录 1 生物能源法律法规 . 2 2 生物能源战略规划 . 3 3 生物能源行政监管 . 7 3.1. 燃料乙醇 7 3.2. 生物柴油 8 3.3. 生物质发电 9 3.4. 沼气 9 3.5. 固体成型燃料 10 4 生物能源财税扶持 . 10 4.1. 综合政策 10 4.2. 生物液体燃料 11 4.3. 生物质发电 13 4.4. 沼气 14 4.5. 固体燃料 15 5 国际生物液体燃料政策 . 15 5.1. 美国 15 5.2. 欧盟 18 5.3. 巴西 19 5.4. 加拿大 20 5.5. 日本 20 附表生物能源政策法规 20 Page | 2 自 十五 以 来 ，国 家 开 始 重 视 生物能源的 规 模 化 开 发 利 用 ，尤 其 是 可 再 生 能 源 法 颁布以后 ， 生 物 能 源 等 可 再 生 能 源 有 了 法 律 支撑依据， 一 系 列 行业规划、 扶 持 政 策及监管措施陆续 出 台 。 本 报告从 法 律 法 规 、 战 略 规 划 、 行 政 监 管 、 财 税 扶 持 等 方 面 对生物能源 的 相 关 政 策 进 行 梳 理 ， 同 时 也 简述 了 国际生物液体燃 料 政 策 。 目 前 ， 国 家 参 与 生 物 能 源 政 策 制 定 与 实 施 的 部 门 比 较 多 ， 其 中 可 再 生 能 源 法 等法规一些需要通过全国人大常委会批准实施； 规划纲要则根据级别不同， 可 由不同 部门批 准 实 施 ， 其 中 国 民 经 济 与 社 会 发 展 五 年 规 划 需 要 全 国 人 民 代 表 大 会 通 过 ； 能源 发展十 二五 规划 由国 务院 批准 ； 可再 生能 源中 长期 发展规 划 、 可再生能源发展五年规划则 由国家发改委 批 准 即 可 ； 生 物能源政策相关部门则比较多， 主 要 包 括 国 家 发 展 与 改 革 委 员 会 、 能 源 局 、 财 政 部 、 农 业 部 、 林 业 局 、 质 监 局 等中央部委以 及 对 应 的 地 方 政 府 管理部门，大部分政策为多部委联 合 发 布 、 协 同 实施。 1 生 物能 源法 律法 规 自 二 十 世 纪 九 十 年 代 以 来 ， 中 国 政 府 相 继 出 台 了 一 系 列 法 律 法 规 支 持 生 物 质 资 源的能源化利用。 可再生能源法 、 节约能源法 、 循 环 经 济 促 进 法 、 环境保护 法 、 大 气 污 染 防 治 法 等 法 律 对 鼓 励 开 发 利 用 生 物 质 清 洁 能 源 的 原 则 进 行 了 规 定 。 （1 ） 可再生能源法 2005 年 2 月 ， 全 国 人 大 常 委 会 批准 可 再 生 能 源 法 ， 并 于 2006 年 1 月起生效 ， 通过 立 法 的 形 式 确 定 了 可再生能源在国家能源发展中的重要地 位 ， 并 将 可 再 生 能 源 的 开发利用列为能源发展的优先领域， 确立了总量目标制度、 强制上网制度、 分类电价 制度、费用分摊制度和专项资金制度等措施，推动可再生能源市场的建立和发展。 其中， 第十四条规定 电 网 企 业 要 全 额 收 购 电 网 覆 盖 范围内依 法 取 得 行 政 许 可 或 者报送备案的可再生能源项目的上网电量并提供服务 ，其中包括生物质发电。 在 第 十六条 国 家 鼓 励 清 洁 、 高 效 地 开 发 利 用 生 物 质 燃 料 ， 鼓 励 发 展 能 源 作 物 中 规 定 ， 城 市燃料气管 网 、 热 力 管 网须 接 受 符 合 入 网 标 准 的 生 物 质 燃 气 和 热 力 入 网 ， 石 油 销 售 企 业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定， 将符合国家标准的生物液 体燃料纳入其燃料销售体系。在第二十五条中 对列入国家可再生能源产业发展指导 目 录 、 符 合 信 贷 条 件 的 可 再 生 能 源 开 发 利 用 项 目 ， 金 融 机 构 可 以 提 供 有 财 政 贴 息 的 优 惠贷款 。 在 第 二 十 六 条 中 国 家 对 列 入 可 再 生 能 源 产 业 发 展 指 导 目 录 的 项 目 给 予 税 收 优惠 。2005 年 11 月 ，为 配 合 可 再 生 能 源 法 的 实 施 ，国 家 发 改 委 发布了 可再生 能源产业发展指 导 目 录 ， 其 中 生 物 质 能 源 项目 13 个 ， 占 项 目 总 量的 15 ， 包 含 大 中 型 沼 气 工 程 、 直 接 燃 烧 发 电 、 气 化 供 气 和 发 电 、 城 市 固 体 垃 圾 发 电 、 固 化 成 型 燃 料 和 生物液体燃料， 目 录 中 具 备 规 模 化 推 广 利 用 的 项 目 ， 国 务 院 有 关 部 门 将 制 定 和 完 善 技 术 开 发 、 项 目 示 范 、 财 政 税 收 、 产 品 价 格 、 市 场 销 售 和 进 出 口 等 方 面 的 优 惠 政 策 。 2009 年 12 月，第 十 一 届 人 大 会 常 委 会 通 过 可 再 生 能 源 法 修 订 案 ， 针对可 再生能源上网难的问题提出了 全 国 实 行 可 再 生 能 源 发 电 全 额 保 障 性 收 购 制 度 。 同时 Page | 3 更加注重可再生能源中长期规划和实现， 应确定在规划期内应当达到的可再生能源发 电量占全部发电量的比重， 要求制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的 具体办法。 （2 ） 节约能源法 为 了 推 动 全 社 会 节 约 能 源 ， 提 高 能 源 利 用 效 率 ， 保 护 和 改 善 环 境 ， 促 进 经 济 社 会全面协调可持续发展，1997 年 11 月 ， 全 国 人 大 常 委 会 批 准 了 节 约 能 源 法 ，2007 年 10 月进行了修订。 修 订 版 第七条提出 国 家 鼓 励 、支持开发和利用新能源、 可再生 能源。 第四十五条提出 国家鼓励开发和推广应用交通运输工具使用的清洁燃料、 石 油替代燃料。 第 五 十 九 条 提 出 国 家 鼓 励 、 支 持 在 农 村 大 力 发 展 沼 气 ， 推 广 生 物 质 能 、 太阳能和风能等可再生能源利用技术， 按照科学规划、 有序开发的原则发展小型水力 发 电 ， 推 广 节 能 型 的 农 村 住 宅 和 炉 灶 等 ，鼓 励 利 用 非 耕 地 种 植 能 源 植 物 ， 大 力 发 展 薪 炭林等能源林。 （3 ） 循 环 经 济 促 进 法 为 了 促 进 循 环 经 济 发 展 ， 提 高 资 源 利 用 效 率 ， 保 护 和 改 善 环 境 ， 实 现 可 持 续 发 展，2008 年 8 月 通 过 循 环 经 济 促 进 法 ， 并 于 2009 年 1 月 开 始 实 施 。 秸 秆 等 农 林 废 弃 物 、 生 活 餐 厨 垃 圾 的 利 用 均 受 该 法 律 支 持 。 第 三 十 四 条 鼓 励 并 支 持 对 农 作 物 秸 秆 、 畜禽粪便、农产品加工业副产品等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源 ；第 四十四条 对于资源 综 合 利 用 的 技 术 、 工 艺 、 设 备 及 产 品 可 按 照 规 定 享 受 税 收 优 惠 ； 第四十六条提出 对垃圾等低热值发电项目，可按照有利于资源综合利用的原则确定 上网价格 。 （4 ） 其他相关法律 环 境 保 护 法 、 大 气 污 染 防 治 法 、 清 洁 生 产 促 进 法 等 相 关 环 境 保 护 法 律 对生物质等废弃物处理、 生物能源产业发展的环境污染治理等进行了法律限制， 对实 现生物质资源的高效利用和循环使用进行了规定。 2 生 物能 源战 略规 划 生 物 能 源 战 略 规 划 主 要 在 国 家 经 济 与 社 会 发 展 规 划 、 能 源 发 展 规 划 、 可 再 生 能 源 发展规划、 生 物 质 能 产 业 发 展 规 划 以及 各 专 项 规 划 中 得 以 体 现 。 （1 ） 国民经济与社会发展规划 1996 年在 中 华 人 民 共 和 国 经 济 和 社 会 发 展 九五 计划和 2010 年 远 景 目 标 纲 要 中 首 次 强 调 要 因 地 制 宜 开 发 利 用 生 物 质 能 ， 积极发展新能源， 改善能源结构， 此 后每个 五年计划 对 生 物 质 能 源 的 开 发 利 用 均 有 提 及 。 十五 计 划 第 一 次 明 确 的 提 出 要 开 发 燃 料 酒 精 代 替 石 油 的 要 求 ， 并 将 生 物 燃 料 产 业的开发纳入了国民经济计划。 十一五 规划 则 提 出 要 扩 大 生 物 燃 料 乙 醇 实 行 优 惠 的 财 税 、 投 资 政 策 和 强 制 性 市 场 份 额 政 策 ， 鼓 励 生 产 与 消 费 可 再 生 能 源 ， 提 高 生 物 质 能 在 一 次 能 源 消 费 中 的 比 重 。 加快开发生物质能， 支持发展秸秆、 垃圾焚烧和垃圾填埋气发电， 建设一批秸秆和林 Page | 4 木质电站， 提出并 网 生 物 质 发 电 装 机 达 到 550 万千瓦的目标。 同 时 ， 扩 大 生 物 质 固 体 成型燃料、燃料乙醇和生物柴油生产能力。 十二五 规划 提 出 了 非 化 石 能 源 占 一 次 能 源 消 费 比 重 的 11.4 ， 将 生 物 质 能 作 为新能源重点产业发展方向， 强调 实 施 生 物 质 能 源 规 模 化 应 用 示 范 工 程 ， 同 时 将 农 村 沼气工程列入了新农村重点建设项目。 （2 ） 可再生能源产业 发 展 规 划 新能源和可再生能源产业发展 十五 规划 主 要 强 调 生 物 质 的 沼 气 利 用 技 术 以 及生物质成型煤的开发利用和高效直接燃烧设备的开发利用，提出了 20 亿立方米的 沼气供应能力目标。 2008 年 3 月， 国家发改委 可 再 生 能 源 产 业 发 展 十一五 规划 ， 强 调 推 动 生 物 质能的产业化和商业化发展， 加快生物质能产业体系建设和市场培育， 提出了生物能 源发展的基本方针，即 不与民争粮， 不与粮争地， 不破坏环境 。 要 合 理 开 发 利 用 边 际土地资源进行能源作物和能源植物的种植， 处理好生物质能利用与生物质其他用途 的关系。 生物能源 十一五 发 展 目 标 分别为 生 物 质 发 电 总 装 机 容 量 达 到 550 万 千 瓦 ， 沼 气年利用量达到 190 亿 立 方 米 ， 增 加 非 粮 原 料 燃 料 乙 醇 年 利 用 量 200 万 吨 ， 生 物 柴 油 年利用量达到 20 万 吨 ， 生 物 质 固 体 成 型 燃 料 年 利 用 量 也 达 到 100 万 吨 以 上 。 这 是 首 次在规划中确定了生物质发电、生物液体燃料和生物质固体成型燃料的利用量目标。 也 提 出 了 四 个 生 物 质 燃 料 重 点 项 目 ， 分 别 为 推 行 沼 气 工 程 建 设 、组 织 生 物 燃 料 乙 醇 生产、进行生物柴油生产的前期准备工作、推广生物质固体成型燃料技术。 其中生物液体燃料方面， 重点进行以非粮生物质为原料的燃料乙醇规模化试点项 目 ， 在 山 东 黄 河 入 海 口 地 区 、 内 蒙 古 的 黄 河 沿 岸 地 区 以 及 黑 龙 江 、 吉 林 、 新 疆 等 地 进 行百万亩规模的甜高粱种植和生物乙醇生产试点， 在广西、 重庆、 四 川 、 海 南 等 地 进 行木薯 的 规 模 化 种 植 和 生 物 燃 料 乙 醇 生 产 试 点 ； 进 行 生 物 柴 油 生 产 的 前 期 准 备 工 作 ， 在北京、上海、重庆、成都、广州等做好城市废弃油脂收集和生产柴油工作的试点； “十五”期间生物能 源发 展成果 经 过 “ 十 五 ” 起 步 性 研 究 与 发 展 ， 生 物 能 源 得 以 一 定 规 模 的 发 展 。 到 2005 年 底，全国生物质发电总装机容量约 200 万 千 瓦 ， 其 中 蔗 渣 发 电 约 170 万千瓦，垃 圾发电约 20 万 千 瓦 ， 其 余 为 稻 壳 等 农 林 废 弃 物 气 化 发 电 和 沼 气 发 电 ； 也 开 展 了 生 物液体燃料技术研发 和 试 点 工 作 ， 以 粮 食 为 原 料 的 燃 料 乙 醇 年 利 用 量 达 到 102 万 吨 ， 以 甜 高 粱 茎 秆 、 木 薯 等 非 粮 原 料 生 产 燃 料 乙 醇 的 技 术 已 具 备 示 范 项 目 的条件。 以 小 桐 子 （ 俗 称 麻 疯 树 ） 、 黄 连 木 等 非 食 用 油 料 植 物 为 原 料 的 生 物 柴 油 技 术 处 于 小 规模试验阶段。 而 燃 料 乙 醇 试 点 工 作 在 “ 十 五 ” 期 间 得 到 重 点 开 展 ， 建设了 4 个 生 物 燃 料 乙 醇生产项目，黑龙江华润酒精有限公司 10 万吨/ 年、吉林燃料乙醇有限公 司 30 万 吨/ 年 、河 南 天 冠 燃 料 乙 醇 有 限 公 司 30 万吨/ 年 、安 徽 丰 原 生 化 股 份 有 限 公 司 32 万 吨/ 年 。 在 黑 龙 江 、 吉 林 、 辽 宁 、 河 南 、 安 徽 5 个省及河北、山东、江苏、湖北 4 个省的 27 个 地 市 开 展 车 用 乙 醇 汽 油 试 点 工 作 。 Page | 5 在 四 川 、 贵 州 、 云 南 、 河 北 、 内 蒙 古 等 地 进 行 木 本 油 料 作 物 栽 培 、 种 植 和 生 物 柴 油 的 试点工作，做好树种筛选和大面积种植试点和示范工作。 2012 年 ， 国 家 能 源 局 发 布 可 再 生 能 源 产 业 发 展 十二五 规 划 ， 提 出 十二五 期间可再生能源年利用量需在能源消费中的比重达到 9.5 以 上 ， 到 2015 年 ， 全 国 生 物 质 能 年 利 用 量 相 当 于 替 代 化 石 能 源 5000 万 吨 标 准 煤 。 生 物 质 发 电 装 机 容 量 达 到 1300 万 千 瓦 ， 沼 气 年 利 用 量 220 亿 立 方 米 ， 生 物 质 成 型 燃 料 年 利 用 量 1000 万吨， 生物燃料乙醇年利用量 350-400 万 吨 ， 生 物 柴 油 和 航 空 生 物 燃 料 年 利 用 量 100 万吨。 “ 十 二 五 ” 规 划 中 首 次 提 及 航 空 生 物 燃 料 目 标 ， 虽 然 与 生 物 柴 油 共 同 提 出 ， 但 也 彰 显 了国家对航空生物燃料利用的重视。 在 十二五 规 划 中 ， 强 调 统 筹 各 类 生 物 质 资 源 ， 提 出 按 照 因 地 制 宜 、 综 合 利 用 、 清 洁 高 效 、 经 济 实 用 的 原 则 ， 结 合 资 源 综 合 利 用 和 生 态 环 境 建 设 ， 合 理 选 择 利 用 方 式 ， 推动各类生物质能的市场化和规模化利用， 加快生物质能产业体系建设， 促进农村经 济发展，有效增加农民收入。对各种生物质能进行了发展布局规划。 提出要稳步发展生物液体燃料。 合理开发盐碱地、 荒草地、 山坡地等边际性土地， 加大非粮生物质资源供应基地的建设，支持 具 备 条 件 的 木 薯 乙 醇 、 甜 高 粱 茎 秆 乙 醇 、 纤维素乙醇、 木 本 油 料 植 物 果 实 生 物 柴 油 等 项 目 的 产业化发展 ， 科 学 引 导 和 规 范 以 餐 饮和废弃动植物油脂为原料的生物柴油产业发展。 积极开展新一代生物液体燃料技术 研 发 和 示 范 ， 推 进 以 农 林 剩 余 物 为 主 要 原 料 的 纤 维 素 乙 醇 和 生 物 质 热 化 学 转 化 制 备 液 体燃料示范工程， 并 开 展 以 藻 类 为 原 料 的 千 吨 级 生 物 柴 油 中 试 研 发 。 十二五 期间 除 以淀粉质为原料外， 新批准了 中 兴 能 源 （ 内 蒙 古 ） 有 限 公 司 以 高 粱 茎 秆 糖 液 为 原 料 （3 万吨/ 年 ） ； 山 东 龙 力 生 物 科 技 股 份 有 限 公 司 以 玉 米 芯 木 糖 纤 维 素 渣 （5 万吨/ 年 ） ； 河 南天冠企业集团有限公司以秸秆纤维素 （3 万吨/ 年 ）的 项 目 。目 前 ，共 有 6 家企业年 产量超过 10 万吨。 生物质发电方 面 ， 需 在 在粮棉主产区， 优化以 农 作 物 秸 秆 等 废 弃 物 为 原 料 的 生 物 质发电项目的布局 ； 在 重 点 林 区 ， 结 合 林 业 生 态 建 设 ， 有序发展林业生物质直燃发电； 结合县域供暖或工业园区用热需要， 建设生物质热电联产项目 ； 鼓 励 对 生 物 质 进 行 梯 级 利 用 ， 建 设 包 括 燃 气 、 液 体 燃 料 、 化 工 产 品 及 发 电 、 供 热 的 多 联 产 生 物 质 综 合 利 用 “十一五”期间生物 能源 发展成果 从 2005 年至 2010 年期间，生物质能源实现了多元化发展，综合利用效益显 著。其中，生物质发电技术基本成熟，大中型沼气技术日益完善，农村沼气应用 范围不断扩大，木薯、甜高粱等非粮生物质制取液体燃料技术取得突破，木薯制 取液体燃料开始了规模化利用，万吨级秸秆纤维素乙醇产业化示范工程进入试生 产阶段。 到 2010 年 底 ，各 类 生 物 质 发 电 装 机 容 量 总 计 约 550 万千瓦。2010 年 沼 气 利 用量约 140 亿 立 方 米 ， 成 型 燃 料 利 用 量 约 300 万吨，生物燃料乙醇利用量 180 万 吨 ， 生 物 柴 油 利 用 量 约 50 万 吨 ， 各 类 生 物 质 能 源 利 用 量 合 计 约 2000 万 吨 标 准 煤。 Page | 6 项目。加快 其 他 沼 气 、 填 埋 气 、 污 水 处 理 沼 气 发 电 。 在生物燃气方面， 提出要充分利用农村秸秆、 生活垃圾、 林业剩余物及畜禽养殖 废 弃 物 ， 在 适 宜 地 区 继 续 发 展 户 用 沼 气 ，积 极 推 动 小 型 沼 气 工 程 、 大 中 型 沼 气 工 程 和 生物质气化供气工程建设。 鼓励沼气等生物质气体净化提纯压缩， 实现生物质燃气商 品化和产业化发展。 促进生物质气化技术进步， 提高设备效率和燃气品质， 掌握兆瓦 级内燃机组的技术和设备制造能力，完善生物质供气管网和服务体系建设。 在固体成型燃料方面， 则鼓励因地制宜建设生物质成型燃料生产基地， 在城市推 广生物质成型燃料集中供热， 在农村推广将生物质成型燃料作为清洁炊事燃料和采暖 燃料应用 。 建 成 覆 盖 城 乡 的 生 物 质 成 型 燃 料 生 产 供 应 、 储 运 和 使 用 体 系 。 可再生能源中长期发展规划 也 提 出 要 逐 步 提 高 优 质 清 洁 可 再 生 能 源 在 能 源 结 构中的比例，力争到 2020 年达到 15 。 并 确 定 到 2020 年 ， 生 物 质 发 电 总 装 机 容 量 达到 3000 万 千 瓦 ； 生 物 燃 料 乙 醇 年 利 用 量 达 到 1000 万 吨 ， 生 物 柴 油 年 利 用 量 达 到 200 万吨。 表 1 国 家 生 物 能 源 规 划 与 实 际 生 产 利 用 情 况 生物能源项目 十五 （2000-2005） 十一五 （2006-2010 ） 十二五 （2010-2015 ） 中长期 （-2020） 生物质发电 （万千瓦） 规划 --- 550 1300 3000 实际 200 550 / / 生物乙醇 （万吨） 规划 -- 200 400 1000 实际 102 180* / / 生物柴油 （万吨） 规划 -- 20 100 200 实际 5 50 / / 生物沼气 （亿立方米） 规划 20 190 220 440 实际 80 130* / / 生物固体成 型煤（万吨） 规划 -- 100 1000 5000 实际 -- 300 / / 注--- 表 示 没 有 在 规 划 中 体 现 ；/ 表 示 还 未 到 规 划 年 限 ；* 表 示 未 达 到 规 划 目 标 。 （3 ） 生物质能 产 业 发 展 规 划 2012 年 7 月 ， 国 家 能 源 局 首次针对生物质能 发 布 生 物 质 能 发 展 十 二 五 规 划 ， 基 本 目 标 与 可 再 生 能 源 十二五 规 划 保 持 一 致 ， 提 出 要 加 快 生 物 质 能 源 规 模 化 利 用 、 推 进 生 物 质 能 综 合 利 用 产 业 化 示 范 、 组织生物质能推广利用重 点工程 、加强生物 质 能技术装备和产业体系建设 ， 特 别 强 调 加 强 原 料 基 地 建 设 。 将 纤 维 素 原 料 生 物 燃 料 、 微 藻 生 物 燃 料 、 生 物 质 热 化 学 转 化 制 备 液 体 燃 料 、 大 型 沼 气 综 合 利 用 四 个 方 面 作 为 先 进生物质能综合利用示范工程进行推广。 此 外，2007 年 ， 农 业 部 也 发 布 了 农 业 生 物 质 能 产 业 发 展 规 划 （2007-2015 ） ， 其核心思想为在保障国家粮食安全的前提下， 以充分利用农业废弃物、 适度发展能源 作 物 ， 走 中 国 特 色 的 农 业 生 物 质 能 产 业 发 展 道 路 ；2011 年 ， 国家林业局发布 全国林 Page | 7 业 生 物 质 能 发 展 规 划 （2011-2020 ） ， 重 点 对 国 家 能 源 林 ， 尤 其 是 油 料 能 源 林 基 地 的 建设进行了规划；2012 年 7 月，科技部也发布了 生 物 质 能 源 科 技 发 展 十二五 重 点专项规划 ， 对 生 物 能 源 的 科 研 及 科 技 发 展 进 行 了 规 划 ； 2013 年 ， 国 务 院 还 发布 生 物产业发展十二五规划， 也涉及生物质能 部 分 。 产 业 规 划 与 国 家 能 源 发 展 规 划 及 可 再生能源发展五 年 规 划 目标基本保持一致 ， 只是 在 规划方向上各 有 偏 重 。 （4 ） 专项与地方规划 国家发改委还 分别在 2002 年和 2006 年为乙醇汽油推广 制 订 了 变 性 燃 料 乙 醇 及 车用乙醇汽油 十五 发 展 专 项 规 划 和 生 物 燃 料 乙 醇 及 车 用 乙 醇 汽 油 十一五 发展 专项规划 1 等 专 项 产 业 规 划 。 地方政府也会根据本地特色制定生物能源发展专项规划， 如云南省就生物柴油发 展就颁布了几个相关规划， 包括 生物柴油产业发展规划 （2011-2020 ） 、 云 南 省 十 二五 地 沟 油 生 产 生 物 柴 油 发 展 规 划 、 云 南 省 林 木 生 物 质 能 源 生 物 柴 油 原 料 林 发展规划等。 3 生 物能 源行 政监 管 生物能源行政监督管理政策主要是利用政府行政管理手段调 整 产 业 发 展 方 向 ， 根 据情况加快 或 者 放 缓 产 业 发 展速度，以 达到促进生物能源产业健康发展的目的。 3.1. 燃料乙醇 目前，在市场上流通的生物液体燃料主要为燃料乙醇，还有少部分生物柴油。 2002 年 ， 国 家 计 委 、 财 政 部 等 八 部 委 联 合 发 布 的 车 用 乙 醇 汽 油 使 用 试 点 方 案 和车用乙醇汽油使用试点工作实施细则 ，率先在河南、黑龙江两省及五个城市进 行试点。 2004 年 ， 八 部 委 又 联 合 发 布 车 用 乙 醇 汽 油 扩 大 试 点 方 案 、 车 用 乙 醇 汽 油 扩 大 试点工作的实施细则 ， 并对试点范围、 市场准入、 产品供应、 质量技术、 安全监督、 环 境 监 测 与 市 场 监 管 等 方 面 作 了 详 细 规 定 。将 车用乙醇 汽油试 点扩 大到 黑龙江、 吉林 、 河南和 安徽 四省 及以 湖北 、山东 、江 苏、 河北 27 个 市，在 试点 内封 闭式 实施 定点生 产、 定 点销售 。 其中 ， 黑龙 江华 润酒精 有限 公司 的 10 万 吨 变性燃 料乙 醇全 部在 本省 使用； 吉 林 30 万吨变 性燃 料乙 醇在 本省 销售 10 万吨 ，其 余 20 万 吨调往 辽宁 销售 ；河 南 30 万吨变 性燃 料 乙醇在 本省 销 售 13 万吨 ， 其余 17 万 吨调 往湖 北和 河 北 13 个地 市销 售 ； 安 徽 32 万吨 变性 燃 料乙醇 在本 省销 售 10 万吨 ，其余 22 万 吨调 往山 东、 江苏和 河北 14 个 地市 销售 。 要求 各 地 供应的 车用 乙醇 汽油 符合 车用 乙醇 汽车 E10 标 准， 该 标准 自 2001 年 发布 以来， 在 2004 年和 2010 年进 行了 两次 修 订，目 前实 施的 为 GB 18351- 2010 版本 。 2006 年 ， 各 地 建 设 燃 料 乙 醇 项 目 的 热 情 空 前 高 涨 ， 一 些 地 区 存 在 着 产 业 过 热 倾 向 和盲目发展势头 ， 为 了 加强生物燃料乙醇项目建设管理， 促进产业健康发展， 国家发1这两项规划没有对外正式公开文件，但进入起草、内部讨论及实施。 Page | 8 改委与财政部又联合发布的 加强生物燃料乙醇项目建设管理， 促进产业健康发展的 通 知 ， 严控项目核 准 及 市 场 准 入 ， 除 按 规 定 程 序 核 准 启 动 广 西 木 薯 乙 醇 一 期 工 程 试 点 外 ， 任 何 地 区 无 论 是 以 非 粮 原 料 还 是 其 它 原 料 的 燃 料 乙 醇 项 目 核 准 和 建 设 一 律 要 报 国家审定， 非 粮 示 范 也 要 按 照 有 关 规 定 执 行 。凡 违 规 审 批 和 擅 自 开 工 建 设 的 ， 不 得 享 受燃料乙醇财政税收优惠政策， 造成的经济损失将依据相关规定追究有关单位的责任。 非定点企业生产和供应燃料乙醇的， 以及燃料乙醇定点企业未经国家批准， 擅自扩大 生 产 规 模 ， 擅 自 购 买 定 点 外 企 业 乙 醇 的 行 为 ，一 律 不 给 予 财 政 补 贴 ，有 关 职 能 部 门 将 依据相关规定予以处罚。 2007 年 9 月 ， 国 家 发 改 委 又 提 出 关 于 促 进 玉 米 深 加 工 工 业 健 康 发 展 的 意 见 ， 进一步对生物燃料乙醇产业进 行 了 限 制 ， 试 点 期 间 暂 不 允 许 外 商 投 资 生 物 液 体 燃 料 乙 醇生产项目和兼并、 收购、 重组国内燃料乙醇生产企业。 停止核准一切玉米乙醇项目。 2007 年 10 月， 广西 木薯 乙醇项 目开 始在 省内 供应 燃料乙 醇， 加入 乙醇 汽油 试点计划。 2007 年起 ，燃 料乙 醇项 目 核准基 本停 滞 。 2009 年， 国务 院办公 厅发 布并实 施 促进 生物 产业 加快发 展的 若干 政策 ， 鼓 励以非 粮 生物质 为原 料的 燃料 乙醇 生产 、 以 非食 用油 料作 物 为原料 的生 物柴 油生 产 ， 以实现 替代 能源 对传统 能源 的有 益补 充， 促进能 源供 应向 多元 化方 向发展 。 直至 2012 年， 国家 能源 局 才 逐渐 开始 核 准 新的 燃料 乙 醇项 目， 但以 纤维 素原 料或者 非 粮能源 作物 为主 ， 包括 山 东龙力 生物 科技 股份 有限 公司 、 中 兴能 源 （ 内蒙 古） 有限公 司和 河 南天冠 企业 集团 有限 公司 （扩建 纤维 素为 原料 的燃 料乙醇 项目）。 2013 年 12 月， 国务 院发布 政 府核 准的 投资 项目 目录 ，将 变性 燃料 乙醇 的 项目的 审 批权限 由国 务院 投资 主管 部门下 放到 省级 政府 ， 同 时 国家将 保留 燃料 乙醇 定点 销售资 格和 销 售配额 核准 权力 ， 同时 将 燃料乙 醇的 分类 由 轻工 烟 草 调 整到 能源 。这 是 国 家层面 对燃 料 乙醇行 业的 重新 定位 ， 有 望大大 缩短 燃料 乙醇 项目 的审批 流程 ， 加快 纤维 素 等非粮 燃料 乙醇 项目产 能扩 张步 伐 。 3.2. 生物柴油 目前，生 物柴油生 产主要 依赖一些 民营企业 和小型 私有企业 ，生产规 模呈现 小且分散 ， 市场机 制不 成熟 ， 生物 柴 油 发展 的 行 政管 理政 策 目 前仍较 少 ， 仅 有两 项国 家 推荐性 标准 柴 油机燃 料调 合用 生物 柴油BD100 （GB/T 20828-2007）、 生 物柴 油调 合燃 料 （B5 ） （GB/T 25199-2010 ）出 台， 产业 发展仍 处比 较混 乱 。 2009 年 4 月， 海南省 省政 府办公 厅提 出 关于 海南 省生物 柴油 推广 使用 工作 方案 ， 要 求全省零售批发网点全部推广使用含 5 生物柴油的柴油机调和燃料BD5 ，禁止普通石化 柴油销 售等 ；2010 年 ， 海 南 省出台 地 方强 制性 标准 B5 生物 柴油 调和 燃料 计划在 岛内 封 闭式实 施添 加 5 生物 柴油 计划 ，由 中海 油新 能源 投 资有限 责任 公司 供应 油品 ，该 项目 在实 施运行 一年 左右 受原 料供 应及市 场协 调等 方面 的影 响而停 滞。 2013 年， 云南 省 也 推出强 制 性 地 方 标 准 生 物 柴 油 调 合 燃 料B10 和 生 物 柴 油 调合燃料B20， 同 时 出 台 关 于 做 好 地 沟 油 制 生 物 柴 油 工 作 的 指 导 意 见 ， 对 地 沟 油实行特许经营制度， 明 确 地 沟 油 只 能 统 一 售 给 生 物 柴 油 生 产 企 业 用 于 制 取 生 物 柴 油 ， Page | 9 在地方生物柴油产业发展规划的支持下， 正以昆明为示范城市进行应用， 实施效果仍 在期待中。 生物航煤方面，中国 民 航局 制 定了生 物 航 煤 的 适 航审 定 政 策 及 航 空 可 替 代喷 气 燃 料 （AJF ） 技 术标准 规定 （CTSO-2C701 ） ， 作为 我国可 替代 燃料 适航审 定的 最低 性能 标准 ， 并于 2012 年 2 月正 式受 理 了中国 石化 自主 研发 的 1 号生物 航煤 适航 审定 申请 ； 2014 年 2 月， 正式向 中国 石化 颁 发 1 号 生物航 煤技 术标 准规 定项 目批准 书 （CTSOA ） ， 中 国 成 为全 球第 一 个对生 物航 煤产 品进 行适 航审定 并颁 发许 可证 书的 国家。 3.3. 生物质发电 自 2006 年 以 来 ， 在 可 再 生 能 源 法 基 础 上 ， 可 再 生 能 源 发 电 出 台 了 一 系 列 的 管理规定，其中， 可 再 生 能 源 发 电 有 关 管 理 规 定 为最重要的行政管理文件，对生 物质发电项目的核准与审批、 备案等 项 目 管 理 等都进行了规定， 还对上网电价、电企 责任 、 发 电 企 业 责 任 等 方 面 进 行 了 规 范 。 随后，国家又出台， 可再生能源电价附加收入调配暂行办法及可再生能源 电价补贴和配额交易方案的通知等鼓励性政策。 2007 年，国家电力 监管委 员会发布 电 网 企 业 全 额 收 购 可 再 生 能 源 电 量 监 管 办 法 ， 规定电网公司必须全部收购其电网覆盖范围内生物电厂所发电量， 包括农林废弃物直 接燃烧发电、农林废弃物气化发电、垃圾焚烧发电、垃圾填埋气发电、沼气发电。 在 一 系 列 的 政 策 的 扶 持 下 ， 生 物 质 发 电 项 目 快 速 发 展 ， 但 由 于 缺 乏 管 理 经 验 、 规 划 论 证 不 深 ， 导 致 生 物 质 发 电 面 临 燃 料 供 应 不 足 ， 价 格 上 涨 压 力 大 ， 发 电 成 本 难 以 控 制 等 问 题 ， 为 了 促 进 生 物 质 发 电 的 健 康 发 展 ，2010 年 ， 国 家 发 改 委 发 布 关 于 生 物 质 发电项目建设管理的通知 ，要求根据剩余资源的分布特点，合理制定生物质发电目 标 和 建 设 布 局 ， 不 可 盲 目 建 设 。 要 求 每 个 县 或 100 km 半 径 范 围 内 不 得 重 复 布置生物 质 发 电 厂 ， 且 一 般 不 超 过 3 万 千 瓦 。 严 格 要 求 生 物 质 发 电 项 目 的 核 准 管 理 ， 对 存 在 问 题的发电项目要暂缓核准， 新建项目要制定年度计划， 报国家能源局审核后才可建设， 而自行核准的项目，将不纳入可再生能源基金补贴范围。 2011 年 2 月 ， 国 家 能 源