中国可持续能源实施“十一五”节能 战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五” 20％节能目标的实现 目录 执行报告 1 一、背景情况 6 二、 千家企业节能行动简介 6 三、必要性和可行性分析 7 （一）必要性 7 （二）可行性 10 四、 千家企业节能行动的目标、分解和实施 11 （一） 千家企业节能行动的目标11 （二）目标分解的思路 12 （三）分解方案 12 （四） 千家企业节能行动对 20％目标的贡献 13 五、 千家企业节能行动的实施 14 （一）进展状况 14 （二）取得的经验和存在的问题 15 六、落实分解目标的政策和监督管理手段建议 16 （一）强化监督管理和立法 16 （二）实施财税激励政策 22 （三）建议近期推出的针对性财税激励政策 29 （四）实施节能激励政策应注意的配套问题 31 图表索引 表 6-1 政府收支分类科目中的节能支出 23 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 1 执行报告 为了应对能源形势的严峻挑战，我国“十一五”发展规划的指导方针中提出了“在优化结构，提高效益和降低 消耗的基础上，实现2010 年人均国内生产总值比 2000 年翻一番； 资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能耗比“十五”末降低 20左右”的目标。 这一目标， 是中国全国人大第一次以法律文件的形式确定的节能目标，是必须要完成的约束性指标，具有法律效力。它要求各级政府要将“十一五”节能目标纳入经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核。 为实现“十一五”目标，中 央政府将实施一系列措施。国务院关于加强节能工作的决定强调，要建立节能目标责任制和评价考核体系， 发展改革委要将“十一五”规划纲要确定的单位 GDP 能耗降低目标分解到各省、自治区、直辖市，省级人民政府将目标逐级分解落实到各市、县以及重点耗能企业，实行严格的目标责任制。将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系， 作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻 落实科学发展观的重要考核内容。 千家企业节能行动是实现 “十一五”目标的一项重要措施，它的实施，将为“十一五”目标的实现发挥重要作用。 千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等 9 个重点耗能行业规模以上独立核算企业，2004 年企业综合能源消费量达到 18 万吨标准煤以上的企业。 千家企业节能行动 对于千家企业提出了系统性的节能工作要求，包括建立节能目标、开展能源审核、制订节能规划等，国家将建立系统性的跟踪考核机制。 该行动主要目标是，在“十一五”期间，进入千家企业节能行动的企业能源利用效率大幅度提高，主要产品单位能耗达到国内同可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 2 行业先进水平，部分企业达到国际先进水平或行业领先水平，带动行业节能水平的大幅度提高。实现节能 1 亿吨标准煤左右。这一目标已经按省进行了分解，并分解到各个企业。加入千家企业节能行动的企业也和当地政府签订了节能协议，承诺实现节能目标。 工业能源消费量占全国能源消费总量的 70左右， 千家企业 2004年综合能源消费量为 6.7 亿吨标准煤，占全国能源消费总量的 33，占工业能源消费量的 47。 通过千家企业节能行动 ， “十一五”期间将实现节能近一亿吨标准煤，占到国家“十一五”技术节能目标（技术节能按 40％考虑，约 2.2 亿吨标准煤）的近一半。这将对 20％目标的实现做出重要贡献。 为推动千家企业节能行动的实施 ，必须制订有效的管理措施和政策措施。 近期的节能工作重点应围绕国家发改委启动的几个大的节能工作来抓。 在 监督管理和立法方面， 具体应抓好以下工作 （1）从结构、技术、管理和改革四个角度推动节能工作。要大力调整产业结构，推动服务业快速发展，积极调整工业结果，优化用能结构。要加快先进节能技术、产品研发和推广使用，培训节能服务体系，发展节能服务产业，强化国际交流与合作。要加强规划指导，深化能源价格改革，建立节能降耗的稳定投入机制。 （2）要搞好节能法的修订。 节能法的修订应作为当前一项重要工作来抓， 这是保证未来一个相当长时间内我国节能工作有足够推动力的重要工作，一定要组织力量做好。 （3）要建立有效的目标责任制。为使目标责任书真正发挥作用，必须实施能耗指标公报制度，建立有效的问责制度，对未能完成任务的相关地方官员、国企领导追究相关的责任。 （4）要建立有效的数据质量保证体系。为对地方和企业进行责任考核，必须建立有效的数据质量保证体系。在这方面，要加强发改可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 3 委与统计、质检等部门的合作，尽快形成一套有效的数据质量保证体系。 （5）加强节能行政监察和行 政执法体系建设。节能领域的强制要求和相应的执法手段十分缺乏。在制度建设方面，缺少类似于 EIA 的企业准入要求。 更关键的是， 缺乏行政执法机构和强力的行政执法权，在监督管理体系中没有建立专门的节能行政执法机构， 对违反禁止性条款的行为不能进行有效控制或责任追究。 建立行政执法体系要注意减少过多的行政干预， 应鼓励有资质的民间商业或非商业机构介入节能审计监督领域, 实行政府委托,合同管理,定期评估的方式进行管理。同时考虑对各地现有的节能中心进行改革,赋予它们以节能行政执法权, 强化它们的审计行政手段监督、能力建设等功能。 （6）调整产业结构，促进节能目标的实现。必须充分发挥结构调整的节能效用， 将其作为一项重要的节能手段来抓。 在结构调整中，应加快产业结构优化升级， 加快发展能源消耗少的服务业和高新技术产业，严格控制高耗能、高耗材、 高耗水产业发展。根据资源环境承载能力，优化区域产业布局，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区别政策。 （7）建立固定资产投资项目节能评估和审查制度。建立固定资产投资项目节能评估和审查制度，对 固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。对擅自批准项目建设的，依法依规追究直接责任人的责任。 （8）强化重点耗能单位的管理。对于重点用能单位，应建立能源利用状况报告体系、节能信息公报制度。重点用能单位必须建立节能管理机构，加强能源利用情况的自我监督检查，定期开展能源审计和节能规划。国家建立重点用能单位的节能综合评价制度，由国家节能主管部门组织专家，针对不同行业和领域，建立评价指标体系和评可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 4 价方法，开展评价工作，并基于评价 结果，开展表彰和奖励。 （9）鼓励企业签定自愿协议。自愿协议是在政府的支持鼓励下， 政府与经济部门之间达成的， 按照预期的目标而进行的自愿行动。自愿协议是推进企业节能工作的一种新政策形式。 它是指企业与政府部门或政府授权的组织签订协议， 自愿承诺在一定时期内实现一定的节能目标。与此同时，政府机构应为企业提供相应的激励措施，以促使企业加入协议。针对我国实际情况，可以考虑对纳入千家企业节能行动的企业实行相应的财税激励性措施，鼓励其签订节能自愿协议。 （10）产品能耗定额和能效标识。对量大面广的耗能产品，国家制定最高能耗限定值及能耗等级标准， 开展节能产品认证制度和能效标识制度。加强对重点耗能企业的节能管理。 （11）确定节能的重大领域。要明确技术上开发、推广、淘汰的领域和重大项目的具体内容，为政策的落实奠定基础。可考虑的领域包括量大面广的节能技术、建筑节能、交通运输节能等。 （12）打破行业垄断。目前很多的能源浪费是由于垄断企业的垄断政策造成的,例如电力行业中发电企业的上网电价是电网公司在垄断,由此导致不公平竞争,效率低下和资源配置的不合理， 打破行业垄断应是节能政策考虑的一个重要目标。 （13）提高终端能效。大力提高终端能效应是节能的重要目标，我国民用、商业领域节能潜力十分巨大 ,但基于现有的机制障碍、管理和认识水准,必须做大量的工作, 整合各种社会力量才可奏效。 有必要针对商业领域节能,提出一套能效评价 指标体系,建立有效的监督机制,并加以实施。 （14）充分发挥社会力量的作用。充分发挥能源研究机构、节能投资公司、节能服务中心、大专院校和社会团体等的作用，组织强有力的社会力量共同完成节能任务。 公众的广泛参与和监督,还有公众传媒的介入十分必要，要建立可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 5 公平透明的公众监管机制并有效运作 ，以促进节能工作的开展。 在财税政策方面，应实施针对千家企业节能行动的激励性 财税政策。 在正向财税激励政策方面，具体包括预算投入、国债投入、财政担保和贴息、 各类税收优惠、 政府采购、 政府性基金等政策措施。针对千家企业节能行动主要为钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等重点耗能行业，以及我国的财税政策体系等现实情况，可采取以下几类激励政策，鼓励入选企业加大对节能技术的研发投入，引导和促进企业 自觉开展节能降耗行动。 （1）政府财政投入政策。在一般预算支出中，设立“能源节约专项支出” ，安排相应的专项资金；整合预算内投资和国债投资，强化节能投资力度；加大财政补贴力度， 适时建立节能专项基金。 （2）税收优惠政策。实施所得税、增值税、关税、消费税方面的优惠政策。从长远看，应当开征能源税 （3）政府采购政策。通过 政府采购的激励效应促进节能产品开拓市场，使生产者大量生产以降低成本。 （4）财政贴息和担保政策。 财政担保是使用风险投资的原理支持政府倡导的领域加快发展。 不一定是政府直接对与能源有关的项目提供直接的财政担保，也可以通过对能源提供担保的公司提供补贴、公用经费、专款资助等多种形式进行。 考虑到财税政策出台的时间性， 在近期， 可以考虑优先安排 1000家企业节能方面的技术改造支出，加大对 1000 家企业节能方面的建设项目贷款贴息，增加节能技术开发研究与应用方面的支出，加大能源节约利用方面的预算安排，对 1000 家企业的节能活动实行税收优惠，承担能源审计费用等相关支出，对 1000 家企业节能实行节能奖励和表彰等措施。 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 6 一、背景情况 为了应对能源形势的严峻挑战，我国“十一五”发展规划的指导方针中提出“在优化结构，提高效益和降低 消耗的基础上，实现2010 年人均国内生产总值比 2000 年翻一番； 资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能耗比“十五”末降低 20左右”。“十一五”节能目标的含义是到“十一五”期末， 万元国内生产总值（按 2005年价格计算）能耗下降到 0．98 吨标准煤，比“十五”期末降低 20％左右，平均年节能率为 4．4 ％。“十一五”期间共实现节能 5.6亿吨标准煤（按 GDP 年均增长率 7.5的环比计算），重点行业主要产品单位能耗总体达到或接近本世纪初国际先进水平。 这一目标， 是中国全国人大第一次以法律文件的形式确定的节能目标，是必须要完成的约束性指标，具有法律效力。它要求各级政府要将“十一五”节能目标纳入经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核。 为实现“十一五”目标，中央 政府将实施一系列措施。国务院关于加强节能工作的决定强调，要建立节能目标责任制和评价考核体系， 发展改革委要将“十一五”规划纲要确定的单位 GDP 能耗降低目标分解到各省、自治区、直辖市，省级人民政府将目标逐级分解落实到各市、县以及重点耗能企业，实行严格的目标责任制。将能耗指标纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核体系， 作为地方各级人民政府领导班子和领导干部任期内贯彻 落实科学发展观的重要考核内容。 千家企业节能行动是实现 “十一五”目标的一项重要措施，它的实施，将为“十一五”目标的实现发挥重要作用。 二、 千家企业节能行动简介 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 7 重点用能单位是我国的耗能大户， 突出抓好重点用能单位的节能工作，强化政府对重点用能单位节能 的监督管理，加强节能管理，提高能源利用效率，对于缓解经济社会发展面临的能源和环境约束，确保全面建设小康社会目标，具有十分重要的意义。 千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等 9 个重点耗能行业规模以上独立核算企业，2004 年企业综合能源消费量达到 18 万吨标准煤以上的企业。 千家企业节能行动 是由国家发改委等五部委发起的一项节能行动，在该行动中，对于千 家企业提出了系统性的节能工作要求，包括建立节能目标、开展能源审核、制订节能规划等，国家将建立系统性的跟踪考核机制。 该行动主要目标是，在“十一五”期间，进入千家企业节能行动的企业能源利用效率大幅度提高，主要产品单位能耗达到国内同行业先进水平，部分企业达到国际先进水平或行业领先水平，带动行业节能水平的大幅度提高。实现节能 1 亿吨标准煤左右。这一目标已经按省进行了分解，并分解到各个企业。加入千家企业节能行动的企业也和当地政府签订了节能协议，承诺实现节能目标。 工业能源消费量占全国能源消费总量的 70左右， 千家企业 2004年综合能源消费量为 6.7 亿吨标准煤，占全国能源消费总量的 33，占工业能源消费量的 47。开展千家企业节能行动 ，对于促进企业加快节能技术改造，加强节能管理，提高能源利用效率，提高企业经济效益，缓解经济社会发展面临的能源和环境约束，确保实现“十一五”规划目标和全面建设小康社会 目标，具有十分重要的意义。 三、必要性和可行性分析 （一）必要性 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 8 1. 国内的能源形势 我国经济的快速发展已经持续了相当长的时间， 近几年的发展尤为迅速，特别是由于重化工行业的快速发展，使得能源短缺已经成为制约我国经济社会发展的突出瓶颈，环境问题也日益突出，解决这些问题的根本出路在于开发与节约并举 ，节约优先，效率为本。 应当看到，我国存在较大的节能潜力和空间。由于粗放的经济增长模式，目前我国单位能耗远高于发达国家，甚至高于不少发展中国家。统计显示，我国生产 1 美 元国内生产总值的单位能耗是日本的11.5 倍，是法国和德国的 7.7 倍，是英国的 5.3 倍，是美国的 4 倍。 而我国在未来较长时期内仍将处于重化工业阶 段，将面对城市化进程加速、居民消费升级和国际制造业转移等情况，资源能源消耗将继续增长，如果不采取有效措施降低能耗，中国的经济增长将变得无以为继。 改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，计划经济的管理手段逐步弱化。但是，应当注意到，我国目前正处在一个经济高速发展的时期，在这特殊时期，如果不采取有效的手段，迅速缓解当前存在的问题，必将给我国经济和社会的 可持续发展带来威胁。因此，在特殊时期采取特殊手段，是十分必要的。 2. 重点耗能企业的管理 开展重点耗能企业节能管理工作也有相应的法 律基础。我国的现行节能法以及相关的法律法规对于利用监督、管理手段强化节能管理，有相应的要求。特别是对于重点耗能单位的监督管理，更有详细的规定。现行节能法与重点用能单位节能问题有关的条款主要有以下三条 第二十条 国家对重点用能单位要加强节能管理。 下列用能单位为重点用能单位 （一）年综合能源消费总量１万 吨标准煤以上的用能单位； 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 9 （二）国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总 量５０００吨以上不满 1 万吨标准煤的用能单位。 县级以上各级人民政府管理节能工 作的部门应当组织有关部门对重点用能单位的能源利用状况进行监督检查， 可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行节能的检验测试。 重点用能单位的节能要求、节能措施和管理办法，由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。 第二十八条 重点用能单位应当按照国家有关规定定期报送能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、用能效率和节能效益分析、节能措施等内容。 第二十九条 重点用能单位应当设立能源管理岗位， 在具有节能专业知识、 实际经验以及工程师以上技术职称的人员中聘任能源管理人员，并向县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门备案。 能源管理人员负责对本单位的能源利 用状况进行监督、检查。 目前， 节能法正在修订之中，新的节能法仍将强调对于重点用能单位的节能管理，并且将强化相关的要求。 3. 国外经验 尽管从国际上看，在节能领域主要是运用市场机制进行调控，但政府的监督管理也是常见的手段。其中，对重点用能单位进行监督管理，是国际上很多国家的通行做法，效果很好。 日本将年燃料消耗 1500 千升标油或电力消耗 600 万千瓦时以上的 1 万个单位列为重点用能企业，政府对这些企业的工厂用热、用电及建筑物热损失等提出具体要求，并要求他们配备专职能源管理师。另外，企业每年要向经济产业省及相关部门报告能耗状况。如不能按期完成节能目标，又提不出合理的改进计划，主管部门有权向社会公布，责令其限期整改，并处以罚金。政府委托节能中心对企业进行能可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 10 源审计。 日本还实施了一系列节能优惠政策， 包括补贴、 贷款优惠、 贴息、税收优惠等。例如，对节能设备推广、示范项目实行补贴。经济产业省每年财政拨款 380 亿日元（约 3 亿美元） ，用于补贴家庭和楼房能源管理系统和高效热水器等；对能源效率投资提供低息贷款，贷款条件是现有设备的能源或石油消耗减少 20％，新项目的能源或石油消耗减少 40％。属于节能 和资源再生利用的设备更新改造和技术开发项目，其投资享受国家规定的特别利率优惠。特别利率分为特 1 至特 5 五等。今后的利率标准，规定长 期贷款最优惠的利率为 3.8％。大型工厂节能及资源再生利用或节能建筑项目 投资的利率为 3.6％；中小型企业或工业炉、锅炉更新改造项目的利率为 3.5％；对于工厂节能设备安装、建筑节能、余热利用及热能有效利用、节能技术开发等项目，政府给予 0.4％的贷款贴息；如工厂进行节能设备安装、建筑节能改造、节能技术开发（包括余热利用及热能有效利用）等项目需要向商业银行贷款， 政府会通过产业基础整备基金为这些项目贷款提供担保；工厂安装节能设备（国家指定的 232 种节能设备） ，可按设备的购置费，从应缴所得税额中扣除 7％，或者在头年按设备购置费的 30％提取特别折旧；节能技术开发项目扣减 6％。 （二）可行性 开展千家企业节能行动 ，建立节能目标，不但具有必要性，也具有可行性，主要有以下几个原因 （1）目前，全国从上到下，对于节能工作的重要性形成了高度共识。特别值得关注的是，地方政府、企事业单位对于节能工作的认识有了极大的提高，对签订节能目标责任书也具有高度的认识，这为本行动的开展奠定了良好的基础； （2）我国目前的节能潜力巨大， 特别是结构节能、工业建筑和交可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 11 通领域节能、公共建筑节能都蕴涵着巨大潜力。只要能够采取有效措施，可以实现预期的目标； （3）从历史情况来看，我国 1980 年至 2004 年，累积节能量达10.86 亿吨标准煤，年均节能率 4.1，减排二氧化碳 7.32 亿吨（按碳计） 。这表明，经过努力， “十一五”节能目标是可以实现的； （4）国家有关部门启动了一系列重大的节能 行动，这将对 20％目标的实现发挥重要的作用。除千家企业节能行动外，“十大节能工程”等也将发挥重要作用。2004 年 10 月国家发展和改革委员会向社会发布了节能中长期专项规划 ，以指导“十一五”及后十年的经济发展和能源建设。为落实规划 ，国家发展改革委启动了十大重点节能工程实施方案的编制工作，对实施工作进行具体部署。通过实施十大重点节能工程， “十一五”期间将实现节约 2.4 亿吨标准煤的节能目标。 四、 千家企业节能行动的目标、分解和实施 （一） 千家企业节能行动的目标 国家发展改革委等五部委决定在重点耗能行业组织开展千家企业节能行动，并制定了千家企业节能行动实施方案。这千家企业是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等 9 个重点耗能行业规模以上独立核算企业， 2004 年企业综合能源消费量达到 18 万吨标准煤以上。 工业是我国能源消费的大户， 能源消费量占全国能源消费总量的70左右。重点耗能行业中的 高能耗企业又是工业能源消费的大户。据统计，千家企业 2004 年综合能源消费量为 6.7 亿吨标准煤，占全国能源消费总量的 33，占工业能源消费量的 47。因此，开展千家企业节能行动，意义十分重大。 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 12 千家企业节能行动 的特点在于， 它不是一个单一政策的推行，而是一系列政策的相互配合和实施。 在该行动中， 将通过有效的管理、激励政策的实施、评估机制的建立，来强化政府对重点耗能企业节能的监督管理，促进企业加快节能技术改造，加强节能管理，提高能源利用效率，带动行业节能水平的大幅度提高，以实现该行动节能 1 亿吨标准煤左右的目标。 （二）目标分解的思路 根据千家企业节能行动计划，在“十一五”期间，千家企业总节能量要达到 1 亿吨标准煤。为使这一目标顺利实现，需将这一指标分解到各企业。 为使目标得以实现，必须使目标的分 解更为合理，每个千家企业都应有一个明确的按产品单耗环比计算的节能量。 由于企业数量巨大，各企业所属行业 、节能潜力都有很大差别。如果直接分配到各企业，工作量太大 ，管理上也将大大增加难度。因此，应采取两层次分解的方法，即 第一个层次由国家发改委将 1 亿吨标准煤的节能指标分解到各省或 9 个行业； 第二个层次，由各省或各行业进行第 二层次分解。各企业在确定分解目标之后，在制订节能规划时， 必须将该指标纳入规划之中。 这里遇到的第一个问题是， 通过各省的方式进行分解还是通过行业的方式进行分解。前者的好处是（ 1）省作为一级行政单位，管理上具有较高权限，开展工作比较方便。各省也有相应的节能行政主管部门；（2）通过各省的方式进行分解，可以与国家 20％节能目标在各省的分解结合起来，有助于目标的 实现；（3）由于各省已经进行了 20％目标的分解，对于 如何实现目标和进行分解有比较清晰的认识。与之相比，通过行业进行目标 分解虽然更能体现行业特点，但可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 13 存在的问题是明显的，管理和监督工作的难度很大。 总之， 由于此次目标分解后要通过签 订节能目标责任书来进行监督管理，因此，除少量中央企业外， 主要应通过各省、自治区、直辖市进行分解，这种分解模式将使得未 来的管理相对容易进行。 （三）分解方案 根据以上分析，20％目标的分解首先通过各省、自治区、直辖市进行。在分解时，要考虑到各地的节能潜力实际情况，对目标进行相应调整，不能一刀切。 需要考虑的因素很多，其中一个重要的因素是产业结构，要根据各地不同的产业结构，制定不同的节能目标。比如山西、内蒙古等基本是重化工型和资源型经济的省份，上海、浙江、广东等产业结构又完全不同，要根据各地的实际情况设定目标。 此外，要考虑各地的能源消费总量、 能源利用水平、能源结构、经济发展水平等因素，综合各种因素进行目标分解。 在具体分解时，应以地方提出 节能目标和中央政府微调相结合的办法进行。考虑的主要因素是经济发展水平、产业结构、技术改进余地、管理水平、环境压力、能源消费总量、能源产地因素、人均能源消费量等，兼顾公平与效率。注意沿海与内地的差异、东中西部的差异，以及资源省与消费省的差异。 经过努力，国家发改委已经与 30 个省（自治区、直辖市）政府和 14 家中央企业签订了目标责任书。各省（自治区、直辖市）也与998 千家企业签订了目标责任书，承诺的总节能量为 91534200 吨标准煤。 （四） 千家企业节能行动对 20％目标的贡献 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 14 通过千家企业节能行动 ， “十一五”期间将实现节能近一亿吨标准煤，占到国家“十一五”技术节能目标（技术节能按 40％考虑，约 2.2 亿吨标准煤）的近一半。这将对 20％目标的实现做出重要贡献。 一个原来没有考虑到的效果是，在很多省、自治区和直辖市，除了本地所属千家企业纳入了地方的节能管理体系外， 还将企业数量进行了扩大，拓展了千家企业节能行动。 例如，在山东省，为促进节能降耗，提出了到２０１０年，山东千户企业单位产值能耗将比２００５年降低４０％左右， 年均降低７％左右的目标。 工业是山东的能源消费大户， 去年山东省规模以上工业耗能量占全省总耗能量的７８％，其中千户企业耗能量占了８４％，占山东总耗能量的６６％，集中分布在电力、冶金、化工、建材、造纸等１０个传统行业。 为促进节能降耗，山东省确定，千户企业节能要与开发利用新能源相结合，推进产业产品结构优化升级，确保千户企业节能总量今年达到３３９万吨标煤，“十一五”期间完成１７２８万吨标煤，力争达到２０００万吨标煤，确保单位产品能耗全面持续下降。到２０１０年，山东万元ＧＤＰ能耗将比２０ ０５年降低２２％左右。 山东各级政府将引导社会资金投向增强千户企业节能能力的领域，协调争取包括国债补贴在内的各种政策性资金，支持千户企业节能技术改造， 优先支持提前达到节能目标的企业尽快上马节能技术改造项目。同时，将优先安排节能节水资金支持千户企业，符合条件的节能产品和综合利用产品优先享受税收减免等优惠政策。 对于超标准耗能的企业按照有关规定，将征收超标准耗能加价费。 五、 千家企业节能行动的实施 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 15 （一）进展状况 自 2006 年 4 月千家企业节能行动正式启动以来，工作进展顺利。国家发改委已经与 30 个省（自治区、直辖市）政府和 14 家中央企业签订目标责任书。各省（自治区、直辖市）也与 998 千家企业签订了目标责任书，承诺的总节能量为 91534200 吨标准煤。 2006 年 10 月，国家发改委组织了 5 个片区的千家企业节能行动培训工作，编制了培训材料。培训内容包括开展千家企业节能行动的要求和部署、企业能源统 计要求、企业能源审计指南、企业节能规划指南、企业能源计量要求、十大重点节能工程实施意见及项目管理程序、节能技术发展状况介 绍、企业节能对标活动介绍、清洁发展机制（CDM）介绍、合 同能源管理介绍等。各地负责千家企业节能行动的发展改革委或经（贸）委环资（资源）处（室、办）的处长带队参加了培训会议，所在地千家企业也派人参加了会议。培训工作取得了良好效果。 为配合企业开展能源审计以及节能规划， 发改委组织编写了企业能源审计和节能规划案例，并组织编制了企业能源审计报告审核指南和企业节能规划审核指南，以指导千家企业开展能源审计和编制节能规划，并规范各省、自治区、直辖市千家企业节能行动主管部门的相关审核工作。 在国家发改委资源节约和环境保护司网站上，建立了千家企业节能行动栏目，将有关文件和上述培训材料放在网络上，供各地有关部门和企业下载。 （二）取得的经验和存在的问题 总体来看，千家企业节能行 动进展比较顺利，主要有几个方面的原因，一个是，国家发改委环资司 有关领导高度重视，自 2005可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 16 年起就花了大量精力开始了该行动的详细设计， 并邀请有关部门一同开展工作，做到未雨绸缪，在工作中强化领导和督促；第二，各地方政府和节能主管部门高度重视， 很多地方将该行动与本地区开展的其他节能工作结合起来，效果十分好； 第三，千家企业节能行动的开展有助于企业改善能源管理、提高技术，有助于企业在激烈竞争的市场上站稳脚跟，因此，企业也都非常支持这项行动；第四，千家企业节能行动与国家“十一五”单位 GDP 能耗降低 20％的目标形成了相互间的支持和配合，这客观上也减小了千家企业节能行动的落实难度。 当前，开展千家企业节能行动仍有一些问题有待深化和解决，特别需要深入研究的是目标责任制的有效落实、激励政策有效落实以及评价指标和考核体系的建立等。 六、落实分解目标的政策和监督管理手段建议 为推动千家企业节能行动的实施 ，必须制订有效的管理措施和政策措施。 近期的节能工作重点应围绕国家发改委启动的几个大的节能工作来抓。 （一）强化监督管理和立法 具体应抓好以下工作 1. 从结构、技术、管理和改革四个角度推动节能工作 要大力调整产业结构， 推动服务业快速发展， 积极调整工业结果，优化用能结构。要加快先进节能技术、产品研发和推广使用，培训节能服务体系，发展节能服务产业，强化国际交流与合作。要加强规划指导，深化能源价格改革，建立节能降耗的稳定投入机制。 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 17 2. 搞好节能法的修订 节能法的修订应作为当前一项重 要工作来抓，这是保证未来一个相当长时间内我国节能工作有足够推动力的重要工作， 一定要组织力量做好。 3. 建立有效的目标责任制 目前，针对 20％的节能目标，以及千家企业节能行动的节能目标，国家发改委与各地方都签订了目标责任书，各地政府与企业也签订了下一层次的目标责任书。 为使得这一目标责任书真正发挥作用，必须实施能耗指标公报制度，建立有效的问责制度，对未能完成任务的相关地方官员、国企领导追究相关的责任。 在山东，将对省内 103 家入选千家企业节能行动的企业实行能耗问责制。 今后山东省将按照属地原则， 对这 103 家企业进行跟踪、指导和监督， 把单位产品能耗降低目标换算成节能量并分解落实到每个企业，对于提前达到节能目标和国际先进水平的企业进行鼓励，对于未能完成目标的企业实行问责制。 4. 建立有效的数据质量保证体系 为对地方和企业进行责任考核， 必须建立有效的数据质量保证体系。在这方面，要加强发改委与统计、质检等部门的合作，尽快形成一套有效的数据质量保证体系。 5. 加强节能行政监察和行政执法体系建设 节能领域的强制要求和相应的执法手段十分缺乏。 在制度建设方面，缺少类似于 EIA 的企业准入要求，对产品的准入要求也很弱，标准体系很不完善。更关键的是，缺乏行政执法机构和强力的行政执法权，在监督管理体系中没有建立专门的节能行政执法机构，对违反禁可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 18 止性条款的行为不能进行有效控制或责任追究， 对于应履行节能责任与义务的对象（包括政府部门）不当作为或不作为缺乏问责和考核制度，这是原节能法缺乏可操作性的重要原因。 由于缺乏行政执法， 国家的一些强制性节能标准以及其他制度性措施得不到很好的实施，效果大打折扣。因此，在我国，特别是现阶段，赋予特定行政机关以节能行政执法权，是实现对企业强制节能的必然选择。 行政机关的节能执法权是一个比较复 杂的问题，在我国，有行政处罚法 、 行政许可法等很多行政法对这个问题有所涉及。一般而言， 任何行政机关要进行执法或行政处罚必须要有法律法规的明确授权，因此可以通过立法设立机构，并赋予其相应职权。 我国处在经济高速增长的阶段，有大 量粗放型、高能耗型企业以及中小企业，能源和环境压力很大，企业的能源和环境意识也普遍比较差，至少在这一阶段，实施强制性节能，并建立相应的节能行政执法机构，具有十分重要的意义。 但是，建立行政执法体系要注意减少过多的行政干预，应鼓励有资质的民间商业或非商业机构介入节 能审计监督领域,实行政府委托,合同管理,定期评估的方式进 行管理。同时考虑对各地现有的节能中心进行改革,赋予它们以节能行政执 法权,强化它们的审计行政手段监督、能力建设等功能。 6. 调整产业结构，促进节能目标的实现 我国把转变增长方式作为经济发展的战略重点， 努力提高经济发展质量和效益。为此，必须充分发挥结构调整的节能效用，将其作为一项重要的节能手段来抓。 在结构调整中，应加快产业结构优化 升级，加快发展能源消耗少的服务业和高新技术产业，严格控制高耗能、高耗材、高耗水产业发可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实现 19 展。根据资源环境承载能力，优化区域产业布局，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区别政策。 7. 建立固定资产投资项目节能评估和审查制度 建立固定资产投资项目节能评估和审查制度， 对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，从源头杜绝能源的浪费。 对擅自批准项目建设的， 依法依规追究直接责任人的责任。 8. 强化重点耗能单位的管理 从重点耗能单位节能管理的角度来看，问题是很多的。现有节能法规范的不够具体，操作性不够强，比如，对于企业未按照要求报送能源利用状况报告，或弄虚作假的，没有相应的惩罚条款。目前企业所提供的各种统计数据往往不够真实， 使得后续的统计分析和管理缺乏支撑。另一个问题是缺乏相应的制度性手段。比如，重点用能单位的节能信息公报制度可以使社会公 众了解用能单位的用能和节能情况，从而对企业形成压力，但该制度未在原节能法中规范。又如， 重点用能单位的节能综合评价制度一方面可以帮助相关部门了解企业的节能情况，从而有针对性的采取措施，并开展表彰和奖励；另一方面可以帮助企业寻找差距，从而提高能效，但该制度也未能在原节能法中规范。此外，对于重点用能单位开展相关的工作，没有一定的财政、税收或其他方面的支 持，使其积极性受到影响。 因此，对于重点用能单位，应建立能源利用状况报告体系、节能信息公报制度。重点用能单位必须建立节能管理机构，加强能源利用情况的自我监督检查，定期开展能源审计和节能规划。国家建立重点用能单位的节能综合评价制度，由国家节能主管部门组织专家，针对不同行业和领域，建立评价指标体系和评价方 法，开展评价工作，并基于评价结果，开展表彰和奖励。 可持续能源实施“十一五”节能战略规划研究专题报告之五 千家企业节能行动与“十一五”20％节能目标的实