中国电力行业机构改革的选择方案 中国电力改革与可持续发展战略研究 课题组 电力监管援助计划 “中国电力改革与可持续发展 战略研究 ”课题研究单位 课题主持单位 国务院发展研究中心产业经济研究部 国务院发展研究中心产业经济研究部 国家电力公司电力经济研究中心 环科院环境规划研究所 国家计委能源研究所效率中心 国家计委价格研究所 国家计委能源研究所可再生能源发展中心 中国社科院数量与技术经济研究所 国家电力公司法律事务部 2 一、 简介 3 二、背景 4 三、电力行业重组的主要问题 5 从国家的视角来看 5 电 力是一种投入 5 对环境的巨大影响 6 四、中国电力行业重组的目标和制约因素 7 目标 1提高效率，降低成本 7 几点建议 7 目标 2降低电价 8 几点建议 8 目标 3中国西部的经济开发 8 几点建议 8 目标 4改善环境 8 几点建议 9 目标 5吸引投资 9 几点建议 9 制约因素 10 制约因素 1限制价格的上涨 10 制约因素 2限制税收的调整 10 五、具体的改革政策及实施步骤 11 1. 法律 11 几点建议 11 2. 能源效率 12 几点建议 13 3. 可再生能源资源 13 几点建议 15 4. 环境保护 16 几点建议 17 5. 电价改革 17 几点建议 18 6. 投资与融资 19 3 几点建议 20 7. 税收与费用 20 几点建议 21 4 一、简 介 中国目前正在对电力行业 部门进行重大调整。随着中国经济的发展，中国对电力部门的关联程度也不断增强。为满足高科技经济和快速发展的需要而拓展其电力系统方面，中国还面临着许多挑战，如改善电力系统的可靠性，提高能源效率，以及环境保护等。中国选择什么样的政策，及其如何实施这些政策将决定其改革是否能够持续下去。 在过去的一年半中，为了更好地适应不断变化的经济发展需要 ，以及为电力行业重组提出综合，电力需求，及其未来的发展情况进行了广泛的研究。这项研究的结果不久将以中国电力改革与可持续发展战略研究的形式出版发行。该中国电力改革与可持续发展战略研究分析了众多有关问题 法律和监管改革，环境保护，可再生能源，税收与收费，投资，终端使用能效及电价等。该研究将提交给有关决策者，供其考虑采取何种决策时参考。 本文某种程度上就是性建议，中国许多研究机构，以及政府和行业中的相关部门对中国电力部门的生产能力中国电力改革与可持续发展战略研究的合成。该文也借鉴了世界上其他国家有关 重组方面的经验教训，目的是对行业重组方面最重要问题提供一个扼要的说明，为中国的高层决策者们在探讨如何最佳地改革国家电力部门提供某些建议。 二、背 景 中国是世界上第二大能源消耗国，仅次于美国。煤炭在中国的能源结构中处于支配地位，占使用能源总量的 70以上。在全世界的能源消耗总量中，中国的煤炭消耗约占世界消耗总量的 27.9， 石油消耗占 5.6，天然气消耗占 0.01，水电占6.4。在中国总的能源消耗中，发电部门所消耗的能源占 30。 2000 年，装机总量为 319GW，其中 74.4 是热电， 24.8为水电，还有不到 1的核电和其他能源如可再生能源发的电力。到 2001 年底，装机总量约为 339GW（位居世界第二位，仅次于美国），这一增长的来源主要是燃煤的热电厂。 虽然煤炭是中国能源结构中的主要燃料， 但用于发电的煤炭量仅占煤炭消耗总5 量的 40，这一比率与较为发达国家占大约 80的比率相比要低得多。中国的大部分煤炭消耗用于商业，工业锅炉及住宅（做饭和取暖）。虽然中国在煤炭利用方面的效率较以前提高了很多，但是中国煤炭使用的净热效率还很低。近一步提高煤炭利用率方面仍大有潜力可挖。随着中国的经济发展和科技进步，中 国每 1 万元人民币的国内生产总值所消耗能源已从 1990 年的 5.58 t 标煤（约为 3465kWh）逐步降到 2000年的 1.43 t 标煤（ 1426kWh）。但是，仍有巨大的改进空间，中国 69 兆焦耳 /美元的能源产出效率与世界上最发达的七个国家的平均水平 11.7 兆焦耳 /美元相比要高出六倍以上。电力生产部门一方面通过淘汰老厂，一方面通过新的资本投入已经明显的提高了能源效率。结果，中国燃煤发电厂的供电燃煤消耗量已从 1985 年 431g/kWh降到 2000 年的 392g/kWh。但是，与经济较为发达的国家相比，每 kWh 还要高出 6070 g。 中国已经意识到有必要提高经济效率，同时减少对环境的破坏，并已经开始在电力部门实施机构改革。这些改革引入了独立的电力生产商，及电力部的政府职能和企业职能的分离。在 20 世纪 80 年代和 90 年代，有两项重大改革在 80 年代为了克服能源供应短缺的困难，政府于 1987 年开放市场，允许独立的电力生产商依据长期合同进入电力市场。事实证明，这项开放市场的改革，辅之以其他措施，证明是非常成功的。因此，到 90 年代中期，能源短缺的问题基本上得到了解决。 当供求基本平衡后，中国的决策者们便开始考虑新的改革以提高电力 部门的效率。 1996 年 4 月 1 日，现行的电力法开始生效，该法将电力部的政府职能与企业职能分离。 1997 年，取消电力部，成立国家电力公司取而代之，目的是将公用事业的企业管理与政府监管职能分开，建立独立的电力企业。原电力部的政府职能和监管职能分属国家发展计划委员会（国家计委）和国家经济贸易委员会（国家经贸委）。 目前正在考虑实施进一步的改革发电与输电、配电的分离，建立电力批发市场，促进跨地区的电力交易，是当前正在酝酿政策之中的主要特征。试点电力批发市场目前正在上海和浙江两省市运行。预计在未来 10 年中，电力需求有 望高速增长，因此目前正积极鼓励有竞争力的电力供应商进入市场。如果中国想在未来数年中持久地满足其能源需求，就必须制定一套综合配套的政策和改革措施。 6 三、电力行业重组的主要问题 对经济中某个产业进行重组是一项十分艰巨的任务，尤其是对其他产业赖以生存的产业进行重组就更是这样。世界各大洲的国家在过去的 10 年中都进行了电力部门的改革。有些国家，如英国，挪威，阿根廷，新西兰，澳大利亚及美国部分地区建立了竞争性电力批发市场，并且在一些地区建立了零售电力市场。另外一些国家，如埃及和印度开始实施将国有电力公司私有化，并成立监 管机构对该行业进行监督以实现国家宏观的公共政策目标。从某种程度上讲，每种方式都有自己的特色，都是适合其本国特殊的历史和现实条件的。但是，这些国家当中有些东西是相通的，如其目标都是提高能源效率，激励创新，成立独立的监管机构和市场机制，促进环境保护等等。 从国家的视角来看 我们在讨论电力行业改革的时候往往仅局限于该行业本身而忽略了其他更广泛的方面，而这些方面实际上受电力行业的影响很大。如果不能将电力行业重组与国家其他相关方面一并考虑，这一系列的目标和政策所带来的将是弊大于利。对于国家和省市决策者们来讲，有关电力 方面的两个事实可以说明电力行业与中国社会经济的重要联系。首先，电力对经济来讲是一种投入而不是一种产出；其次，电力行业单对环境的影响是巨大的，环境成本在该行业对经济的贡献中也占相当大的比例（一般约占国内生产总值的 2～ 4）。 电力是一种投入 中国经济利用电力投入和其他生产要素的投入来生产商品或服务以满足国内外消费者的需要。生产一定量的产品和服务而使用不必要的过多的电力则是一种浪费，也是不经济的。就像使用过多的钢铁来生产汽车，使用过多的水泥来修筑堤坝，或使用过多的布料来生产衬衫。如果中国扩大手机的生产和销售可 以改善经济，但是如果使用不必要的过多的电来生产手机，其他产品和服务就是低效率的，浪费的和污染环境的。 从国家的视角来看，中国经济发展的理想状态应该是生产更多的产品和服务，提高人民生活水平，同时使用较少的投入。但是从煤炭供应商及电力公司等较为狭7 度来看，就会得出完全不同的结论。煤炭供应商的首要利益是卖出更多的煤，而电力公司的利益是卖出更多的电，这两者的利益都与国家利益相矛盾。问题就在于如何制订政策能够使个人（既包括公司又包括消费者）的利益与国家的利益相一致，也就是个人的行为方式既有利于其本身又能够推动国家整体利 益的发展。隘的角 以最低的成本提供电力服务应成为中国电力部门改革的指导原则。从能源服务的视角来看电力就是一种投入，这种电力投入如果与电灯泡结合就有照明，如果与电动机相结合就会产生动力或电力传动。能源服务的成本就是能够照明、驱动马达或启动冰箱的电价乘以生产所需照明，动力及制冷所需千瓦时数量的乘积。这就意味着马达或冰箱将千瓦时转换成机械能或制冷的效率是十分重要的。因此，如果所需的能源服务是制冷，最理想的结果就是用最低成本的投资提高冰箱的效率和为冰箱供电。 虽然能源效率方面所需的投资是很大的，但我们仍可以看到降低 能源服务成本的潜力。提高能源效率的成本远远低于增加电力供应的成本。进行电力行业重组必须确保改革能够利用竞争力来降低供应成本并为提高能源效率增加投资。 对环境的巨大影响 第二个方面就是能源消耗和环境之间存在着不容忽视的联系。发电厂的污染影响了空气、湖泊、河流、农作物、土地、动物栖息地和人类的健康。电力生产对环境的影响是巨大的，各地区、各国乃至全球都存在这个问题。对大多数国家来讲，发电对环境所造成的危害，只有迅猛发展的交通运输部门能与之匹敌。经济活动中的电力生产无一例外地成为最大的固定空气污染源。在美国，电力部 门仅占整个经济的 2，而它所引起的空气污染却占全部大气污染的 1/3 以上。中国的电力生产占全国产生酸雨的气体排放达 40以上，而且这个比例还在上升。 尽管许多政府希望能为其公民及经济提供丰富的低成本电力，但是，如果在实施过程中忽视了环境问题，结果只能给社会造成其他更为巨大的损失如公共健康水平的下降，农作物的减产等。我们在对电力系统进行计划、扩建和改革时将对环境的影响一并考虑进来，要比等环境已经遭到破坏，大的既得利益集团又抵制改革时再考虑环境影响更为有效。 8 四、中国电力行业重组的目标和制约因素 从广义上讲，行 业重组是对经济变化及该经济中某个具体产业变化的一种反应。在过去的几十年中，电力生产、传输和使用过程中的技术变化，以及从总体上来看，其他的经济改革和机构改革已经向比较陈旧的行业管理模式和提供服务的方法提出了挑战。已经出现了提高效率，减少电力生产对环境的污染，增强可靠性，提高服务质量的新方法，但是要取得这些成效就必须进行各个方面的改革。明确改革的目标并认清可能制约改革的因素，对改革的成功是至关重要的。 美国和其他国家的教训表明有许多政策，如果加以正确实施的话，能够确保中国以可持续的方式拓展并改革其电力部门和由电 力部门带动的经济。国际经验还表明，在进行电力部门重组中没有唯一的正确或错误的方法。对中国来讲，最好的方法就是在中国既定的政治经济制约条件下，能够最大限度的满足中国制定的目标。成功的重组取决于所采用的方法，但更重要的是有赖于如何恰当地制定和实施市场改革和机构改革。 中国已明确了电力行业重组中的几个重要目标。在下面几章中介绍了中国电力行业重组的目标及其内涵，以及确保这些目标得以实现所应采取行动的步骤。 目标 1提高效率，降低成本 降低能源成本，同时提高能源效率是中国电力行业改革目标重中之重。根据我们对中国电力行 业的了解，对现有发电厂和新建发电厂通过广泛利用各省各地区竞争性市场机制，调整现有电力合同，电厂调度合理化，可以大大降低成本。 而且，提高终端使用能效也为降低成本提供了巨大的机会。国际经验表明，终端使用能效成本必然低于现有发电厂的成本，而且远远低于建立新发电厂及相关输配电的成本。中国的能源效率专家们一致认为中国也存在同样的机会。 加利福尼亚州的经验表明，对提高终端使用能效进行投资能够解决电力需求，抑制市场 支配力，降低居高不下的市场价格。加利福尼亚州及其他地区的经验还表明，零售竞争收效不佳，有时候甚至导致批发市 场运行的混乱。 9 几点建议 1. 实现发电与输配电的完全分离，将省级市场试点计划，扩展到区域性电力批发市场，使那些确保能平稳过渡，并能满足环境目标和其他目标的政策得到贯彻执行。近期内研究零售竞争，但暂不实施。 2. 限制期货市场的规模，密切关注市场支配力，将需求反应完全纳入电力批发市场规则当中。 3. 执行多种政策来促进终端使用能效的提高，例如，专门设计的系统效益收费和绩效监管，用于鼓励电力公司投资于需求侧管理（或能源效率）。 目标 2降低电价 与降低成本目标相联系的是降低电力价格的目标。中国同许多其他国家一 样，现有电价已经很高了，如果进行电力行业重组使消费者用电价格升高的话，那么重组将是失败的。几乎每一种重组和扩大利用市场的途径都增加了降低成本的机会，但降低成本并不一定降低消费者电价，成本降低可能增加发电厂利润，也可能是降低消费者的电价，亦或是两者兼而有之。如果采取若干其他步骤的话，降低成本必定降低消费者电价，其中以下三点尤为重要（ 1）采用周密设计的方案使现有发电厂从现有定价机制过渡到竞争性市场定价机制；（ 2）吸引投资并形成价格稳定的电力市场；（ 3）控制市场支配力。 加利福尼亚州能源危机很好地说明了，如果目 标与制约因素不明确，如果监管机构没有充分权力来解决问题的话，将可能产生什么样的后果。加利福尼亚州及许多其他国家的经验表明，在竞争性发电市场中，市场支配力是一个十分严重的问题。即使电厂的集中程度远远低于 20的水平也会产生严重的市场支配力问题，使竞争带来的成本降低不能转化成降低消费者的电价。 几点建议 1. 建立并培训一支强有力的中央监管机构，使之有足够的权威和对策来监督市场的发展，解决现有试点项目中存在的十分严重的市场支配力问题，监管所有垄断性服务。 10 2. 增加电力合同的竞争压力，有助于降低消费者的电价。 3. 鼓励采用签订长期电力合同方式和其他手段来降低电价，减少投资者和消费者的收益风险。另外，还有助于防范市场支配力的滥用。 4. 改革税收政策。 目标 3中国西部的经济开发 中国西部的经济开发是又一个重要目标。中国西部有丰富的可再生能源，包括水、风、和清洁的天然气。开发西部地区意味着电力部门的重组要确保可再生能源和清洁能源得到开发。 几点建议 1. 采取行之有效的政策，如“可再生能源份额标准”或“强制性市场份额”来促进可再生能源的开发。 2. 调整税收政策促进可再生能源的开发。 3. 制定竞争性发电市场规则 及输电定价及并网规则，允许可再生能源充分参与市场。 4. 制定更好的环境政策，如发电绩效标准，对现有的法规加以完善，如“谁污染谁付费”的法规。 目标 4改善环境 改善环境也是中国的重中之重。对电力行业进行重组必然要影响环境。对这些影响反应比较敏感的国家而言，电力行业重组对改善该产业的经济效益及国家的环境质量提供了机会。如果行业重组不能综合系统地实现环境目标和国家制定的其他目标，那么重组将对公众健康，环境乃至实现国家其他重要目标的能力会带来不必要的损害。 国家制定的许多与能源相关的政策其主旨都是改善环境状况 ，这些政策包括增加使用风力与天然气发电，安装 10,000 多兆瓦的烟道气脱硫装置，实施新的排放总量控制及“谁污染谁付费”的法规。对电力行业重组必须谨慎行事，否则使用天然11 气及烟道气脱硫装置带来的环境改善可能被轻易地毁掉了。比如，在所有竞争性发电市场，发电厂的电力调度是依据竞标价格来决定的。一般来讲，配有烟道气脱硫装置的燃煤发电厂及使用天然气作燃料的发电厂其运营成本较高。如果不给予特别关照，这类发电厂卖出的电比本来可以卖出的电要少，或根本卖不出去。更清洁发电厂售电量的减少便意味着不可能实现改善环境预想的目标。如果 不能够认真执行输电计划和定价的话，他们也会妨碍清洁能源的开发，尤其是那些在偏远地区的清洁资源。 当前的污染收费远远低于污染控制成本，污染收费仅占中国经济污染损失成本的一小部分。 几点建议 1. 修改包括更具强制性的“排放总量控制”政策，及更为有效的“谁污染谁付费”等相关的环境法规。 2. 把通过污染收费得来的资金作为开发清洁能源和提高能源效率的基金。 3. 对发电厂实行以产出为基础的发电绩效标准。 4. 在竞争性发电市场的市场准则中纳入环境政策。 5. 改革税收政策。 目标 5吸引投资 吸引投资，增加对发电 、输电、配电、能源效率、负荷调节等技术的投入是另一个重要目标。目前，中国的输配电系统资金缺口很大，电力需求的增长也要有巨额资金的投入。那些提供资金扩大电力服务系统的单位或个人应对法规的整体性和稳定性充满信心，而这些法规监控电力部门运营的。其中关键的一步是，形成健全的监管机构，确保消费者能够受到公平待遇，无论是竞争性企业还是垄断性企业都能收回成本而且吸引新的投资。 几点建议 1. 建立有效的监管机构，对新的发电、输电、配电、提高能源效率技术及负荷12 调节技 术 实行透明的可以预测的定价政策和投资政策。 2. 鼓励采用 减少短期价格波动风险的长期合同、容量市场及其他交易机制，因为这种价格波动无论对消费者还是对投资者而言都是没有好处的。 3. 采取鼓励增加能源效率、使用清洁能源和控制污染投资的政策，如对可再生能源实施强制性市场份额，对能源效率采用系统效益收费（ SBC）及发电绩效标准（ GPS）。 制约因素 认清电力行业重组实践中及政治上的制约因素，与理解电力行业重组的目标是同等重要的。中国的决策者在论证电力行业重组会碰到两个比较突出的制约因素。 制约因素 1限制价格的上涨 如果电力行业部门重组导致价格上涨会产生怎样的后果和政治 影响呢很多国家的决策者都认为，如果重组导致消费者的价格上涨，那么公众的反应和政治反应将会使重组带来的好处消失殆尽。因此，许多国家和州政府都规定将降低电价或保持电价不变作为重组法的一条原则。如果限制价格上涨也是中国面临的制约因素之一，那么对这种制约因素从一开始就应清楚说明并为大家彻底了解。如果现有的消费价格必须调整（比如关于输配电方面），那么在重组开始之前早早完成所需要的调整是十分重要的。 制约因素 2限制税收的调整 另外一个较为普遍的制约因素就是各级地方和省市政府的税收收入不应突然发生改变。如果限制税收的 调整也是中国面临的一个制约因素的话，在进行重组的过程中，必须确保稳定的税收和其他收入，而使竞争性发电市场又不走样。许多州和国家也遇到过这类问题并且解决了这类问题。 13 五、具体改革政策和行动步骤 （一 ） 法律 不论中国最终选择何种工业结构，中国电力部门的改革都需要对现行法律和监管框架进行改革。 法规方面改革的一项重要内容是建立一个独立的政府部门来监督和监管整个电力部门。鉴于电力部门在社会中的中心地位及其独特的经济特性，需要政府对其进行重点监督。在垂直一体化体系中，政府的监管部门对电价、长期规划、服务质量、新电厂选 址和环境保护等方面有管辖权。随着电力系统的发展，某些方面的竞争将加剧，因此监管作用也要跟着改变，但是整个系统监管作用在维护依然非常重要。在竞争性电力生产部门中，监管部门的首要任务是确保市场的有效和公平运作，市场产生的收益赋予消费者。为实现这一功能，必须在重组过程初期尽早建立监管部门，监管部门必须拥有充分的权力和职能来对市场结构、规划、规则和运营进行监督，并且对出现的问题有权迅速予以纠正。 在可以预见的未来，电力行业的输配电环节将依然是垄断性的服务。针对这种情况，监管的目的是保护消费者免受垄断行为的伤害，确保 实行公平的、非歧视性价格及用电，并确保以合理成本吸纳所需资本。不管是否有零售商参与竞争，监管部门都有责任保护消费者。 建立一个（或多个）独立的监管部门是中国任何一项改革的重要方面，但不是唯一的方面。其他改革将涉及到产权、电力公司的权利和义务、环境法和合同法（除此之外，还要考虑到非金融部门的绩效合同，如电力部门）。 几点建议 为达到中国电力行业确立的目标，设立一个（或多个）强有力的监管机构，赋予其充分的管辖权，除了其他职能之外，并有权进行必要的改革。这是势在必行的事。这个监管机构应该尽早设立，并直接参与行业重 组工作。 从机构建设上讲，监管机构的设置应尽量减小将来在中央、区域和省级政府机构之间造成矛盾。在起始阶段，中国电力市场在本质上是区域性的，其中一些电力14 市场可能规模相对较小。随着时间的推移，随着整个电力系统的发展和输电范围的扩大，市场会逐渐融合，最终很有可能形成全国性的单一市场。制定监管规定和输电规定，使不同区域之间和省与省的矛盾降低到最小程度，将有助于向大市场过渡。 监管机构的职权范围应该是广泛的，应该包括对竞争性电力生产市场的监管，反垄断，垄断服务的定价（配电和输电，以及不存在市场竞争的地方的电力生产）；用电权、服务质量、可靠性和为受支配的客户所做的资源规划；以及环境绩效。 国务院和全国人民代表大会目前正在考虑修改国家综合电力法和其它法规，以推进电力行业的改革。鉴于这些改革必须显著体现中国特有的社会、政治和经济环境，有必要制定一些总体性原则。同时，重要的是，新的立法所形成的总体电力行业和监管框架应该是柔性的，而不应该是过于刚性规定性的。尽管无法确定未来的具体发展情况，监管机构需要拥有一定权限以便能够对新的、无法预见的情况做出迅速果断的反应。法规方面的调整应涉及下列问题 1. 改革的目的 。 法规必须体现国家 对电力系统改革的整体目的或目标开发中国西部资源并将能源输送至中国东部，促进全国范围内的资源互通，优化资源配置，促进可持续发展和环境保护，以及建立和完善体现公平有序竞争的全国性统一电力市场。 2. 政府和电力市场中不同参与者的权利和义务 。 在把国有电力公司的业务职能从政府职能中剥离时，必须确定发电厂、电网运营商、输电和配电公司、消费者和其他市场参与者的法律地位。 3. 监管机构 。 法规应该确立一个独立的监管机构，明确其职权范围以及受监管机构管辖公司的义务。法规应清晰地界定其他对电力行业有管辖权的政府机构的职责，注意限制潜在的管辖冲突、职权重叠和无效管理。法规应该规定监管委员的委任方式、任职期限、离任和其他相关要求，所有这些对于决定监管机构跟政治决策和其监管行业的独立程度是至关重要的。 4. 市场结构 。 法规应该规定市场结构的总体要求，而给予监管机构集中的权限来制定市场参与和运作的技术准则和政策。例如开放使用输电网的法规。 5. 环境保护 。 法规应该直接规定或通过援引其他法规，确立保护中国自然资源和维护公众健康的要求。监管机构、环境保护机构和其他政府机构的职责应该给予界15 定。法规也应体现，改善环境是电力行业重组的 主要目标之一。 6. 定价 。 法规应该提出总体标准，监管机构可根据这些标准制定垄断服务费率，确定竞争性市场中价格是否公平合理。这意味着监管机构必须有权监管市场操作并防止市场支配力的滥用。另外监管机构应该采用可以最大程度满足特定需求的电价制定方法（比如收益率法规，绩效为基础的法规等等）。 7. 终端用户能源效率 。 法规应制定终端用户能源效率投资的要求。 8. 可再生能源 。 法规应制定对利用可再生能源发电进行投资的要求。 9. 规划 。 法规应明确市场参与者，特别是垄断服务供应商（电网运营商和输配电公司）的规划责 任。 10. 消费者保护 。 法规应该明确保护消费者的总体标准。 （二） 能源效率 能源效率和环境保护必须纳入改革进程。大多数情况下，供应方的能源效率改善是受到市场和利益驱动的。发电和输电成本的减少直接影响到企业运营的最终财务结果。这极大地刺激着企业进行投资以改善供应侧能效，相应地就几乎不需要公共政策或财务支持来促进这些投资行为。但是，就需求侧能效而言，由于其对销售和盈利的潜在影响，在垄断和竞争的市场上却不能获得大量的投资。因此必须确立新的投资机制和政策，其他的电价制定方法及相关的法规变更，以培育并创造终端能 效市场，并支持对能源效率的直接投资。 在 80 年代初期，中国开始实施一系列政策提高电力生产效率和终端使用能效。从那时开始，电力生产的效率和节电都有显著提高。 1980 年煤炭消耗是每单位功率448gc e/kWh，而到 2000 年下降到了 392gc e/kWh。这一时期的电器、照明、电动机和其他终端用电电器的能源效率都有了很大提高。 即便如此，同经济发达国家相比，中国的电力生产和终端使用能效仍然相对较低。比如，中国 2000 年供电消耗 401gc e/kWh，比日本 1997 年的指标（ 324gc e/kWh）还要高 68gce/kWh。中国输变电耗损估计比其他国家高出约 5，不同型号的电动机的加权平均功率比国外低 35。中国能源效率提高的空间很大。鉴于经济各部门的用电量都有增长，因此，中国有绝好的机会提高整个电力系统的能源效率。 16 中国电力系统改革的目标之一是为长期可持续发展铺平道路。促进电力生产提高终端使用能效是实现可持续发展的重要因素，有助于降低对煤炭的依赖，减少电力生产对环境的不良影响，提高中国经济的整体竞争力。 几点建议 针对提高终端能效缺乏积极性的现象，可以采用多种政策加以克服。下列建议主要是针对中国目前电力行业的情况 提出的 1．颁布法规规定电力公司的节电责任 。 可以在法规中对节电要求进行总体阐述并赋予监管机构充分的权限，通过资源综合规划和电价制定推行节电要求。 2．制定并实施能够消除终端能效投资障碍的政策 。 如果要求受监管的电力公司进行需求侧能效投资， 投资成本应该如同供应成本一样计入电价，作为一项补充性激励措施，能源效率投资应该获得较高的回报率。另外应采用其它的电价设定方法，比如，以收入上限的绩效监管，这样电力公司会因为提高消费者的终端能效而获得回报。 3．设立节电信托基金 。 系统效益基金或者节电信托基金是对电力公 司投资提高终端能效的补充或替代办 法。通过对每千瓦小时征收小额费用可以募集大量资金，用于扶持能源效率投资。这些工作可以由各配电公司，或者最好由一个独立机构（该机构的唯一职责是使从终端用户募集的资金得到最有效的利用）来做。 4．对用电设备制定并实施能源效率标准 。 在国家经济中提高总体能源效率的最有效的手段是实施电器标准和建筑标准。中国应该对新建建筑、电器、电动机等制定一套严格的用电标准，也应该制定定期修改标准的日程和程序。 5．培育能源服务市场 。 中国应该允许能源服务公司与电力公司进行竞争。应该对商业规则进行修 改，允许在电力部门内签定绩效合同。 6．加强节能信息的传播 。 对消费者进行教育是提高能源效率的重要途径之一。应该开发并资助各种活动，告知消费者节电的办法。 （三）可再生能源资源 中国有着大量的可再生能源资源，主要包括水力、太阳能、风力、生物质能和17 地热等。截止到 1998 年底，通过各种现代可再生能源技术获得的能源达到了 29.10百万吨标准煤（ Mtc e），相当于 1998 年中国传统能耗的 1.8，超过了传统能源系统中天然气所占的比例。通过各种现代可再生能源技术获得的电力达到了 657.48 亿kWh，相当于同年中国发 电量的 5.8。 但是鉴于中国潜在的庞大的能源资源与国际标准相比，中国可再生能源利用率是令人失望的。中国发展可再生能源存在很多障碍因素，其中主要是可再生能源成本与常规热电（主要是燃烧煤炭）技术成本相比更高。正如第九个“五年计划”中所谈到的，中国的能源政策支持可再生能源，并对此也给予金融支持，但是总体上缺少鼓励其发展协调一致的行动电价政策、市场结构和电力调度法规等都不利于可再生能源的发展。目前也缺少正规的规划程序或方法使决策者能够对替代资源的价值进行评估。 可再生能源带给我们很多好处，既使其成本较高一些。可 再生能源的价值证明，用可再生能源发电是合算的。多数可再能源对环境的不良影响很小，特别是从空气污染物排放来考量。 风力、太阳能、水力资源没有燃料消耗，这样就不受燃料价格波动的影响。同时可再生能源项目总体上规模较小，在电网上可以广泛布点，减少了意外事故或电网故障的风险。另外发展可再生能源也可以促进本地经济，主要是提供更多就业机会。 中国已经采取了一系列政策和措施来促进对可再生能源资源的开发。 1．减免进口关税 。 减免进口关税是中国政府给予可再生能源最明显的扶持措施。尽管中国政府对降低进口关税的侧重领域没有明确 规定，但是风电和光伏电设备享受优惠待遇，比如，风电设备元件的征税税率是 3，风力发电机整机免税。光伏电发电系统的进口关税是 12。 2．增值税优惠 。 对于减轻增值税负担没有统一规定。通常可再生能源技术产品的增值税在 17的基础上减半，但是有两种产品例外人工瓦斯征收 3的增值税，水电征收 6的增值税。 3．减免所得税 。 目前营业收入的平均所得税率是 33。中央政府对总体税收政策拥有决定权，省级政府对税收只拥有有限权利。两个地方政府即内蒙古自治区和新疆维吾尔族自治区政府为支持可再生能源的发展颁布了优惠政策。 18 4．融资和并网的优惠政策 。 1999 年经国务院的批准，国家发展计划委员会颁布了关于处理风电开发有关问题的通知，该通知主要是针对前电力工业部在 1994年颁布的风电并网的管理规定的执行情况而作出的。通知指出，可再生能源项目的基本建设将优先获得贷款，主要是从国家发展银行获得贷款。同时也鼓励商业银行积极参与这种项目的贷款。对于经中央政府批准，装机容量在 3,000kW 的大中型可再生能源项目，国家发展计划委员会将协助其获得银行贷款，银行提供资本性贷款将获得 2的贴息优惠。财政部对国家级的项目给予资助，地方项目由 地方政府予以资助。通知明确指出，必须允许可再生能源发的电并入电网。规定也特别指出可再生能源发电项目的费用将计入电网平均价格中。 5．贴息 。 从 1987 年开始，中国政府对农村能源项目提供贴息贷款，这些项目主要包括沼气、太阳能和风能应用。到 1996 年为止，每年的贷款额已上升到 1.2 亿到 1.3 亿元。中央财政部门通过贴息对项目进行扶持，即向商业银行支付贷款利息成本的 50％。另外，中央政府对小型水电建设项目给予低息贷款。 6．补贴政策 。 中央政府已经对可再生能源的研究，开发和试点项目给予资助。地方政府的融资主要用于太 阳能和风能技术的应用。 几点建议 中国电力部门的重组为国家推行可再生能源政策提供了一个重要机会。总体目标是进一步降低可再生能源发电的成本，创造适合可再生能源进一步开发和稳定的政策环境，并创造可再生能源能够公平竞争的市场体制。 中国还可以实施以下几项政策来扶持可再生能源。 1．采取强制性的市场份额政策（ MMS） 。 市场份额政策也称为可再生能源份额标准（ RPS）。市场份额政策只是一项法定要求，即要求每个供应商在满足客户总体电力要求时，提供一定比例由可再生能源产生的电能。可以通过自行发电，或从其他电力供应商处 购买电力，或购买可再生能源信用证几种方式加以解决。可再生能源信用证是用来证明电力是由可再生能源生产出来的。因此，由该类发电厂生产的每一千瓦小时电力可以获得一个可再生能源信用证。可再生能源电厂可以在市场中或通过双边协议出售电力，也可以出售可再生能源信用证，而购买者不必是购买电力的同一家公司或客户。如果供应商自身不能满足强制性市场义务要求的可再生能源19 份额，那么可以购买可再生能源信用证。 可再生能源信用证的交易体制，为供应商在满足强制性市场份额要求的过程中提供了很大的灵活性，他们不必一定要拥有或以合同方式拥有自己 的可再生能源电厂。同时也对可再生能源发电厂实施成本管理。在电力市场的价格上，可再生能源信用证市场为了支付可再生能源所发生的额外费用，但对所有可再生能源发电厂的额外费用应该是相同的。因此，低成本高效率的可再生能源发电厂会有更大的收益。可再生能源电厂之间的竞争，促使可再生能源信用证的价格尽可能的低。 2．征收系统效益收费或采用系统效益收费政策 。 这是一个以千瓦时售电为单位的小额附加费，可以用作研究、开发和其他商业化项目的基金（正如前面所提到的那样，也可以用于投资提高终端使用能效）。系统效益收费不是替代强制市场份 额，而是强制市场份额的补充。强制市场份额是用来扶持能够参与电力市场竞争的成熟技术，而系统效益收费是用来扶持有发展前景但尚未商业化的技术（也就是说，这些技术的单位成本超过了电力市场价格和可再生能源信用证的总和）。 3．完善现行的“谁污染谁付费”的政策 。 中国已经实行了“谁污染谁付费”的政策，对排入空气中的二氧化硫征税。可再生能源一般没有污染，不需要缴纳污染税，因此在价格上更具有竞争力。目前，税收额度是很低的，低得以至于排污者缴纳的税额比其需为降低污染排放量所做的投资还要少。中国应该大幅度提高污染税，这样就能够 极大地促进排污者进行污染治理。另外，其它污染物也应该同样征收污染税，比如氮氧化物。这样就能够进一步刺激排污者以协调方式解决污染物排放问题。与一个时期只针对一种污染物进行治理相比，“多种污染物同时治理”策略必然会降低治理成本。 （四）环境保护 能源使用和环境有着密不可分的联系。发电厂所造成的污染会影响空气、湖泊、河流、农作物、土地、动物栖息地和人类的健康。电力生产对环境的影响是巨大的，各地方、各国乃至全球都受到其影响。在很多国家，电力生产对环境的危害仅次于高速发展的交通部门所造成的危害。电力生产几乎总是空气污 染中最大的单一固定污染源。 很多政府都希望为其民众和经济发展提供丰富和廉价的电力，在实现这一目标20 的同时，却忽略了环境隐患给社会带来其它巨大的成本，如高额的健康支出和农业减产。与其在环境危害发生之后投入大量的资金治理环境，不如在电力系统进行规划、发展和改革时将环境因素一并考虑在内。研究表明，目前中国每年花费人民币300 亿元到 1 000 亿元来治理电厂和其它污染源所造成的污染，其估算成本远远高于降低污染所需的成本。 电力系统的重组必定会影响到环境，如同接下来要讨论的那样，行业改组对环境的影响，通常是源于看似与环境 没有明显关联的市场结构和设计原则。对于一个已经注意到其影响的国家来说，重组不仅仅是一次提高经济效益的机会，也是一次改善环境质量的机会。对于没有注意到其影响，又无动于衷的国家来说，改组很可能会给公共健康和环境带来不必要的损害。 煤炭现在是、并将在未来相当长的时间内仍然是中国能源的主要来源。中国的空气污染，特别是二氧化硫的排放，与中国的能源构成特点有直接联系。到 1997 年为止，中国有 47 个城市二氧化硫的浓度超过国家二级标准。 82的城市出现了酸雨，占全国总面积的 30。在 1990 年和 1997 年期间，二氧化硫的排 放从每年 1,571 万 t增长到 2 091.4 万 t，其中 40是来源于火力发电厂。 中国大约 80氮氧化物的排放是来自燃烧煤炭的发电厂。直到最近，氮氧化物排放才成为环境治理的目标。 1997 年 1 月，中国出台了限制氮氧化物排放量的国家标准，该标准适用于新建的大型燃烧煤炭的电厂。 中国是世界上仅次于美国的第二大能源消耗国，同样也是世界上第二大二氧化碳（ CO2）排放国家。二氧化碳的增长是全球气候变化的主要原因。据估计，在 1998年，中国通过煤炭燃烧大约排放了 7.3 亿吨二氧化碳，其中大约 26来自于电力生产行业。和发达工 业国家相比，中国的人均能耗是相当低的。但是，如果考虑到中国经济未来快速迅猛的发展，二氧化碳的排放已经成为中国乃至国际关注的问题。 中国已经采取了一些政策举措要求或鼓励在环境保护方面进行投资。 1．环境保护法和相关法规 。 这些法规提出了总体上的环境保护要求，国民经济各部门都必须服从这个要求。例如法规中规定了煤炭中灰和硫的含量规定。在前电力工业部直接管辖下的发电装机容量在 6MW 以上的火力发电厂所使用的煤炭中92是中、低硫煤（ 2），其中 56.4是低硫煤 1。 21 2．空气污染控制法和相关法规 。 这些法规 对新建和扩建的火力发电厂控制二氧化硫和尘埃的排放提出了要求。 3．关闭小型火力发电厂 。 1997 年，中国计划关闭合计发电容量为 9 630MW 的小型、效