能源基金会 The Energy Foundation 中国可持续能源项目 The China Sustainable Energy Program 研究报告 Research Report 新形势下可再生能源补贴政策研究 Study on Subsidy Policy of Renewable Energy under the New Situation 国家发改委能源研究所 可再生能源发展中心 2012年 7月 项目信息 项目编号 G-1101-13723 Grant Number G-1101-13723 项目期 2011 年 3月 1日 -2012年 2月 29日 Grant period 2011/03/01-2012/02/29 所属领域 可再生能源 Sector Renewable Energy 项目概述 我国 2006 年正式实施可再生能源法以来，风电、太阳能光伏发电、生物质能发电等产业快速发展， 可再生能源补贴资金规模迅速 增加， 到 2011 年， 补贴资金 年 需求 量 约208 亿，在现有可再生能源电价附加征收标准下 ， 资金缺口越来越大。 为研究在新形势下可再生能源补贴政策改革方向 及补贴资金来源机制， 设立了本课题。 研究从理论上梳理了补贴政策的依据和分类，综述国外主要国家补贴政策的实施情况，总结和评述了我国可再生能源补贴政策体系， 定量测算了“十二五”期间补贴资金需求和电价附加征收额，在 探讨补贴政策新机制的基础上，提出我国近中远期可再生能源补贴政策改革建议。 Project Description Since the Renewable Energy Law was implemented in China in 2006, wind power, solar PV, bio energy and other RE technologies had been fast developed. The demand of RE subsidy scale was also increased significantly; the total amount of subsidy in 2011 would be more than 20 billion RMB. Given the level of electricity price surplus for RE development, the deficit will be larger and larger. This project aims to analyze the new situation of RE development in China and study on possible subsidy policy re mechanism. The report reviews the theory and category of existed subsidy polic ies, the international experience, summarizes and uates the RE subsidy system in China. Based on the quantitative analysis of subsidy demand and supply in the 12’s Five Year’s Plan, the report raise several policy recommendations for China’s RE subsidy system re in the short, medium and long term. 项目成员 任东明，秦世平，谢旭轩，高虎，赵勇强，时璟丽，胡润青，陶冶，樊京春，张成强，张正敏 Project team REN Dongming, QIN Shiping, XIE Xuxuan, GAO Hu, ZHAO Yongqiang, SHI Jingli, HU Runqing, TAO Ye, FAN Jingchun, ZHANG Chengqiang, ZHANG Zhengmin 关键词 可再生能源，补贴政策，可再生能源基金，电价附加 Key Word Renewable Energy, Subsidy Policy, Renewable Energy Fund, Electricity Price Surplus 执行摘要 中国可再生能源法自 2006 年正式生效以来，政府相关部门颁布了一系列有关可再生能源的经济激励政策。本研究表明，中国可再生能源补贴机制已经基本形成，各类补贴政策框架日趋合理，补贴政策的针对性、可操作性不断完善，实施效果十分明显，补贴政策已成为中国可再生能源产业发展最重要的推动力。本报告从理论上梳理了补贴政策的依据和分类，综述国外主要国家补贴政策的实施情况 ，总结和评述了我国可再生能源补贴政策体系，定量测算了“十二五”期间补贴资金需求和电价附加征收额，在探讨补贴政策新机制的基础上，提出我国近中远期可再生能源补贴政策改革建议 ，以期使补贴政策对可再生能源产业起到更好的促进作用。 通过对补贴 政策理论和国际经验的梳理 ，报告将补贴政策归类为产品补贴、投资补贴、税收优惠、公益事业投资等几个方面。 目前，发电是可再生能源最主要的利用形式，因此固定电价政策是可再生能源产品补贴的代表，国内外经验表明固定电 价对近年来全球各类可再生能源发电技术规模化发展起到关键促进作用。 投资补贴 可以有针对性的对可再生能源产业发展所必需的关键技术和薄弱环节进行重点支持， 但 并不能有效的激励企业在生产过程中自主降低成本，因此，针对成熟的技术和进入商业化竞争的市场，则应慎重应用投资补贴 ，从直接投资补贴向基于市场激励的产品补贴方向的过度应该是可再生能源补贴政策体系不断完善的趋势。 所得税和增值税 减免等税收优惠政策 相当程度地减轻了 可再生能源发电项目的 经营成本，改善了项目的经济性。公益事业投资是解决贫困地区能源服务问题的重要手段，主要做法是由政府财政资金的持续投入，解决无电地区人口用电 。 在我国现行 可再生能源补 贴政策 框架下， 以风电、太阳能发电、生物质能发电固定电价为主线，以设备补贴、金太阳工程、非粮能源作物补贴等投资补贴形式对产业发展之初给予支持，财税优惠辅助企业经营，及农村公用事业财政补贴的补贴政策体系已经基本形成。 可再生能源固定电价 已 成为 我国可再生能源产业发展 最重要的推动力。 风力发电上网电价政策的出台， 消除了风力发电项目因政策 不确定性造成 的 投资潜在风险，使风力发电投资商可以较为准确地预期项目的收益，极大地调动了投资热情。政策出台后，风力发电产业发展增速明显加快，到 2011 年，风力发电总装机容量已经突破 6000 万千瓦， 居世界第一。 2010 年我国光伏发电装机 90 万千瓦， 2011 年固定电价推出后，当年达到 300 万千瓦，超过“十一五”建设规模总和。生物质直燃发电也从无到有，得到迅速发展。 从直接投资补贴向基于市场激励的产品补贴方向的过度应 是可再生能源补贴政策体系不断完善的趋势 。 投资补贴虽然减少了企业 融资负担， 但 对企业有效生产缺乏约束力，也无法激励企业技术和生产创新，进一步降低成本。 针对成熟的技术和进入商业化竞争的市场，则应慎重应用投资补贴。例如 2009 年推出的金太阳工程，开启了国内太阳能应用市场，但在执行过程中已 经出现一些具有代表性的问题，一是补贴对象不公平，补贴项目重建轻管、投资不投产，以及不断爆出的虚报投资；二是执行中容易产生本土化倾向， 不利于公开市场竞争 。 2012年， 我国着力开启国内光伏发电市场， 一系列支持分布式光伏系统发展政策出台，也正在制定替代金太阳工程以直接投资补贴的机制措施。 税收优惠政策是 具有潜力的可再生能源补贴政策改革方向 。 目前，我国实施的 所得税和增值税 减免 相当程度地减轻了发电 项目 经营成本， 改善了可再生能源发电项目 经济性。 与 通过电价附加征收或财政税收转移支付补贴电价方式相比，税收优惠政策集中于可 再生能源行业内部， 政策影响面小， 可再生能源发电产业 与全社会用电量之间的关联度降低有利于解决 因 电价附加征收标准对可再生能源发展规模的限制 。 美国等国家 采用联邦税收抵免政策支持可再生能源发电，也取得了较好效果。 针对具体发展阶段设计固定电价与税收优惠的政治组合有待进一步研究。 公益事业财政支出 有效的缓解了 偏远地区 用电等 能源普遍服务问题。 针对西部农村和中部偏远山区远离电网、电力负荷小的突出特点，大力改造和加强农村电网，发展小水电、风力发电、太阳能光伏发电等离网型可再生能源，增强和改善农村地区电力情况。 进入新时期，我 国农村能源建设的思路发生战略转变，以绿色能源县建设为标志，通过对传统的农村能源发展模式做出革新，逐步呈现出新时期农村能源规模化、专业化、市场化发展的新特点，为农村能源最终融入国家能源体系做出历史性贡献。 研究 对 “ 十二五 ” 期间我国可再生能源发展补贴需求和资金来源进行了 全面测算， 预计补贴总额约需 3000 亿元，其中可再生能源电价补贴是最主要的资金需求，约为 2300 多亿元， 风电补贴 1339 亿元，太阳能发电补贴 397 亿元，生物质能发电补贴 502 亿元，接网和独立系统补偿费 140 亿元。 在考虑按照现行电价附加 8 厘 /千瓦时 水平，并在应收尽收的情况下，“十二五”期间可再生能源电价附加可征收总额 1505 亿元，补贴资金缺口达到 800 亿元。因此，若保持现有政策体系和力度不变，“入不敷出”的局面将日益突出。如果提高电价附加征收水平，到 2015 年，满足需求的可再生能源电价附加需提高到 1.48 分 /千瓦时。 通过对可再生能源补贴新机制 的探讨 ，研究提出进一步 完善我国可再生能源补贴政策体系的四方面建议 第一，强化可再生能源补贴政策的针对性。 对产业发展不同阶段、 不同补贴对象、不同利益相关方，政策设计应有所侧重，补贴方式区别对待。 目前我国仅对 少数已经进入推广阶段的技术仍采用投资补贴 政策，事实证明，补贴效果并不理想。由于投资补贴仅对项目建设时进行补贴，无法激发开发商降低运行成本，增加产量 ； 降低了项目建设的投资，客观上降低了开发商对项目投资决策的谨慎度，在产业进入推广应用阶段采用投资补贴政策的项目，存在一系列问题，如项目一哄而上、重建轻管等，需要在未来补贴政策设计时注意。 第二， 增强 现行 补贴政策可操作性 。 进一步明确补贴额度和持续时间、具体操作程序，加强可再生能源补贴政策与其他政策的协调，并加强计量监督体系建设。 第三，建立补贴资金来源新机制。 短 期内，应尽快实施以下措施，一是对可再生能源电价附加应收尽收，对自备电厂电量和直供电量也严格执行电价附加的征收，保障总额；二是在保障不对经济产生大的影响的前提下，适时适度提高可再生能源电价附加征收标准；第三，应扩大财政资金支持额度，将财政支持资金和可再生能源电价附加资金纳入可再生能源发展基金，统筹管理，在出台分布式光伏补贴或电价政策后，减少原先用于光伏系统投资补贴的财政资金支出，转移到电价补贴支出范围，对电价附加资金不足以支持电价补贴的部分，每年安排足额的财政资金，保障可再生能源“十二五”规划目标的实现。 从 长远发展看，解决支持可再生能源发展的补贴资金来源应建立多元化的长效机制。建议结合税收抵免政策，形成电价直补和税收优惠等多元化支持体系。可借鉴国际经验，尽早研究相关措施在我国的可行性和实施机制。另外，通过税收转移支付方式支持可再生能源发展应是市场机制政策改革方向，应进一步利用化石能源税、碳税、环境税等税收体制，建立支持可再生能源发展的财税政策体系。 第四，认真研究和充分尊重 国际贸易规则 ，特别是在制定可再生能源相关设备制造产业政策时，有效避免贸易摩擦。 未来可再生能源补贴政策仍将成为促进可再生能源产业发展的重要 手段，鉴于我国可再生能源产业发展迅速，产品在国际市场的占有率越来越高的现实，必将引起其他国家对我国更为严格关注，贸易摩擦的风险越来越大，所以在补贴政策的制定过程中需要更加谨慎，充分了解、认真解读国际贸易相关规定，避免贸易摩擦。 目 录 1 背景 . 9 2 可再生 能源补贴概述 . 9 2.1 补贴机制的理论依据 . 10 2.2 补贴政策种类 . 12 2.2.1. 产品补贴 12 2.2.2. 投资补贴 12 2.2.3. 消费补贴 13 2.2.4. 财税优惠 13 2.2.5. 融资优惠 13 2.3 典型国家可再生能源补贴政策综述 14 2.3.1. 美国 . 14 2.3.2. 英国 . 15 2.3.3. 德国 . 15 2.3.4. 丹麦 . 15 2.4 小结 . 18 3 我国可再生能源补贴政策 19 3.1 产品补贴 19 3.1.1. 可再生能源发电电价 19 3.1.2. 生物质能源化利用奖励 . 21 3.2 投资补贴 22 3.2.1. 风力发电设备补贴 22 3.2.2. 金太阳示范工程 . 23 3.2.3. 非粮能源作物种植补贴 . 23 3.3 财税优惠 24 3.3.1. 增值税 . 24 3.3.2. 企业所得税 24 3.3.3. 进口退税 25 3.4 公用事业 25 3.4.1. 农村电网改造 . 26 3.4.2. 光明工程 26 3.4.3. “送电到乡”工程 26 3.4.4. 绿色能源示范县建设 26 3.5 可再生能源补贴资金来源 27 3.5.1. 可再生能源电 价附加 27 3.5.2. 可再生能源专项资金 27 4 我国可再生能源补贴政策评价 28 4.1 产品补贴 28 4.2 投资补贴 30 4.3 财税优惠 31 4.4 公益事业投资 . 31 4.5 补贴资金来源 . 32 5 可再生能源补贴资金需求及来源分析 33 5.1 补贴资金需求 . 33 5.1.1. 可再生能源电价补贴 33 5.1.2. 光伏屋顶系统和独立电站投资补贴（金太阳工程） . 37 5.1.3. 新能源示范城市 . 38 5.1.4. 绿色能源示范县及其他 . 40 5.1.5. “十二五”期间可再生能源补贴资金需求总量 40 5.2 资金来源 41 5.2.1. 可再生能源电价附加征收额 41 5.2.2. 财政预算金额 . 42 6 可再生能源补贴机制探讨 42 6.1 原则 . 42 6.1.1. 坚持国家责任和全民义务相结合的原则 42 6.1.2. 坚持政府推动和市场引导相结合的原则 43 6.1.3. 坚持有利于完备可再生能源工业体系的原则 . 43 6.2 思路 . 43 6.2.1. 促进可再生能源产业市场化发展 . 44 6.2.2. 增强政策对可再生能源产业发展的适应性 . 44 6.2.3. 更好地融入全球经济和贸易体系 . 44 6.3 资金筹集机制探讨 44 6.3.1. 碳税 /碳排放交易 44 6.3.2. 完善能源资源税 . 45 6.4 补贴方式新机制探讨 . 45 6.4.1. 分布式电源补贴 . 45 6.4.2. 提高电网的积极性 46 7 完善可再生能源补贴政策的建议 47 7.1 强化可再生能源补贴政策的针对性 47 7.1.1. 不同产业发展阶段 47 7.1.2. 不同补贴对象 . 48 7.1.3. 不同利益相关方 . 48 7.2 增强补贴政策可操作性 . 49 7.2.1. 明确补贴额度和持续时间 . 49 7.2.2. 明确补贴操作程序 50 7.2.3. 加强可再生能源补贴政策和其他政策的协调 . 50 7.2.4. 加强计量监督体系建设 . 51 7.3 建立补贴资金来源新机制 52 7.3.1. 短期内还有扩大电价附加的余地，财政资金给予补充 . 52 7.3.2. 尽快研究税收抵免政策在我国的可行性和实施机制，减缓全民支持可再生能源发展的负担 53 7.3.3. 征收化石能源税等市场机制应作为长期政策改革方向 . 53 7.3.4. 对可再生能源补贴新机制进一步研究需求 . 54 7.4 避免国际贸易摩擦 54 7.4.1. 关于“ 301”调查 . 55 7.4.2. 有争议的补贴政策 55 7.4.3. 争议的理由 55 7.4.4. 可以避免的贸易摩擦 56 1 背景 中国可再生能源法自 2006 年正式生效以来，政府相关部门颁布了一系列 有关可再生能源的经济激励政策 ,其中，电价补贴政策是使用最广泛，效果最明显的政策 。 研究表明 ，中国可再生能源补贴机制已经基本形成，各类补贴政策框架日趋合理，补贴政策的针对性、可操作性不断 增强， 补贴政策已成为中国可再生能源产业发展 最重要的推动力。 中国已对世界承诺，到 2020 年单位 GDP 能源消耗下降 40-45，可再生能源开发利用量占能源消耗总量的比例达到 15。这一目标需要可再生能源产业进一步加速 发展 方能实现，可再生能源补贴政策 还 将 在 促进产业发展 中发挥 重要 作用 。 为进一步完善中国可再生能源补贴机制， 使补贴政策更加符合中国国情， 本研究 认真总结 了 国内外补贴政策的经验和教训，分析 了 各类现行补贴政策的实施效果， 最终提出了关于完善 未来可再生能源补贴政策的建议。 2 可再生能源补贴 概述 当前 ， 可再生能源成本往往高于化石能源，主要原因是由于可再生 能源的价格仅包括了作为能源产品的价格，而开发利用过程中所获得的环境效益和资源稀缺价值没有包括在价值核算范围内，因此，可再生能源的能源价格 本身 没有充分体现可再生能源 真正 的价值，价格和价值背离是经济外部性导致市场失灵的客观结果。从社会福利最大化角度出发， 在 可再生能源产业化发展 的 初期，应该给予补贴等政策支持。世界 多数国家均采取 行政手段和市场激励政策 来 推动可再生能源产业 的 发展 ， 其中，经济补贴是重要的激励措施，广义上说，补贴包括电价补贴、直接 投资 补贴、 消费 补贴、税收优惠和 融资优惠 等。 2.1 补 贴机制 的 理论依据 化石能源开采 和使用负外部性没有充分体现，导致价格过低，使用量过高。由于外部性的存在，现行能源市场定价中无法 将化石能源消耗导致的环境损害和资源稀缺性成本考虑在内，因此通常 市场机制下，化石能源价格被低估，导致非最优 资源配置 的开采量，即过度开采和使用。如图 2-1 所示，在化石能源市场中，由于开采和使用成本被低估，供给曲线为 S，与需求曲线交汇处决定了较高的化石能源开采和使用量 Q 和相应的价格 P。如果考虑外部成本，化石能源供给曲线应为 S’ ，从而市场最优的开采和使用量应为 Q’ ，价格比 P 更高，应为 P’ 。这种化石能源价格被低估、开采量过大 的问题是外部性导致的市场失灵的典型表现。 PP’QQ’DSS’开采量市场价格图 2-1 化石能源消费市场示意图 由此导致非化石能源（包括可再生能源）相对于化石能源开发成本较高，如图 2-2 所示，在不考虑外部性成本情况下，可再生能源开发成本较高，价格为Pnf。到若考虑化石能源外部成本，可再生能源开发成本相对更具有竞争性，可能高于化石能源成本 P’ 。因此，政府应该采取相应措施，缓解这种市场失灵问题。两种方式可供选择，一种是通过征收环境税和资源税等方式提高化石能源 开发使用成本，即如图 2-2 中将化石能源供给曲线提高到 S’ 。另一种方式则是给予可再生能源政策支持，即补贴等政策，促进可再生能源供给曲线右移，如图 2-3所示。 图 2-2 在没有考虑外部性成本情况下化石能源使用成本（ P） 低于非化石能源（可再生能源）使用价格（ Pnf） PP’QQ’DSS’开采量市场价格S nfP nfP’ nfS’ nf图 2-3 补贴政策促进可再生能源使用成本降低 （ Snf移动到 S‘ nf），较化石能源具有市场竞争力 由于化石能源价格已经形成一个庞大的利益链，几乎涉及到国民经济的各个领域和社会各个阶层，贸然提高化石能源的价格将对整个价格体系造成极大的冲击，将会严重影响国民经济的发展，进而影响到社会的稳定，因此，各国政府均对此持谨慎态度。可再生能源开发利用是一个新兴的产业，通过一定的补贴，提PP’QQ’DSS’开采量市场价格S nfP nf高可再生能源的市场竞争力，可以在现有价格体系之外形成新的、独立的“价格补贴”的价值体现方式，不但可以解决可再生能源外部性的货币化问题，也不至于对现有价格体系造成冲击，维持了经济社会的正常运行， 因此在新能源 和可再生能源领域 被各国政府 广泛采用 。 2.2 补贴政策种类 目前，各国可再生能源补贴政策可分为以下几大类 产品补贴、投资补贴、消费补贴、财税优惠和融资优惠等。 2.2.1. 产品补贴 产品补贴是最为常用的补贴种类之一，其基本形式是根据可再生能源终端产品的产量给予一定 补贴， 其中 电价补贴（亦称“ 固定电价 ” Feed in Tariff, FIT）是 得到最为广泛应用的 产品补贴 方式 。产品补贴 通过向 可再生能源产品给予一定数额的经济补贴，既体现了可再生能源产品的外部效益，使可再生能源价格回归其价值，又可 保障 可再生能源 开发商的 投资 利润 ，吸引商业 资本更多地进入该领域，促进产业发展 。理论分析和实践都已证明，电价补贴是一项非常有效的激励措施，只要应用得当，可以起到促进技术进步 、 降低成本 和扩大产业规模 的作用。产品 补贴的资金通常是由政府、 开发商 和用户共同承担。通过 产品补贴 政策， 可以大大提高可再生能源开发商的 市场竞争 力 ，有效地避免 市场失灵状况的出现，起到了促进可再生能源 产业 发展的作用。 2.2.2. 投资补贴 投资补贴 是 对投资者 实施可再生能源开发利用项目提供 的 部分资金， 目的是减少开发商的投资 负担 。 对投资者进行补贴的优点是 可激励投资者直接投资，并带动产业链发展 ， 起到联动效应 。 但投资补贴与 企业生产经营状况 相关性不强 ，对 刺激企业 增加产量 的作用 不大 。 投资补贴也有助于激励企业技术研发。 由于可再生能源 是 新型产业 之一 ，技术成熟度远远低于传统能源产业，新产品、新工艺和新技术的研发，是 影响 产业发展 的重要因素。当投资补贴用于技术研发领域时，可以 有效降低 开发商的技术研发成本，对 产业 技术创新和技术升级有着明显的促进作用 。 2.2.3. 消费补贴 消费补贴 是 对 可再生能源终端产品 消费者 即用户 进行补贴 ，可以通过刺激消费，有效地为可再生能源生产商提供较为稳定和具有一定规模的 市场需求， 鼓励开发商扩大 生产能力， 从 而达 到降低成本的目的。 消费补贴主要用于产业发展初期，以便 促进消费市场的 有效、快速地形成 。可再生能源消费 市场一旦形成，则 开发商 的 销售量将大大增加，生产成本 也会随之 大幅下降，此时， 补贴的力度就需要 作 出 相应的 调整 。 2.2.4. 财税 优惠 财税 优惠政策也是世界各国应用较多的一种经济政策，主要分为两类 一类是可再生能源税收优惠政策，如减免关税、减免固定资产 形成 税、减免增值税和所得税等，以降低可再生能源投资 、 生产 和消费 的成本。另一类是对传统能源强制征收 附加税种（如 碳税 ） ，增加 传统能源的开发和使用 成本。 很多国家将这部分 税收收入专门 用于 支持可再生能源的发展。 2.2.5. 融资优惠 可再生能源 项目的 初始投资较高，需要政府提供融资 方面 的支持。低息贷款可以减轻企业还本期利息的负担，有利于降低 企业财务 成本 。 缺点是政府需要筹集一定的资金以支持贴息或减息的补贴 ， 由于贷款数量越大，贴息量越大，需要筹集的资金也越多。因此，资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。为了提高贴息贷款的经济效益， 融资优惠政策需要与 提高价格政策和补贴政策 配套实施 ，即要正确地选择贷款对象和实施科学的贷款程序。实现大额度可再生能源融资除了单独的金融手段，还需要较为完善的金融市场配套支持。 2.3 典型国家可再生能源补贴政策 综述 2.3.1. 美国 美国可再生能源补贴政策的主要特点可以归纳为以下几点 第一，重视远期发挥效益的先进技术研发和示范。 尽管美国经济刺激计划的主要目标在于短期内的救市和提振市场信心，但在能源领域却有相当大的资金用于支持技术研发和创新，包括智能电网、电动汽车、先进地热利用技术、 CCS 等，而这些研发项目的市场效益实际上很难在短期内发挥出来。美国这种兼顾短期目标和长期目标的思路，体现了其对能源领域基础研发工作的重视，也很好 地 呼应了奥巴马所倡导发展绿色经济的概念。 第二，在项目选择上，以企业和研 究机构申请为主。 政府只是给出具体的支持方向、要达到的目标和详细的指标，并组织论证逐一落实项目。在这样的机制下，企业申请项目的积极性高。对于这些经过充分论证和遴选的项目，资金用途的针对性和合理性也更加清晰。 第三，按照市场经济规则来使用资金。 如在可再生能源领域， 美国并不歧视国外可再生能源发电公司 ， 按照电力生产量给予同一 补贴 标准， 如果国外公司生产成本 具有竞争力 即可在美国设厂， 降低了社会平均生产成本 。跨国 一般通过在美国的子公司来开发可再生能源项目。如西班牙最大的国有电力公司 Iberdrola 于 2009 年在美 国建设了八个 风力发电 场，得到 5.46 亿的补贴；意大利的地热设备制造企业 Enel 公司，在内华达州的两个地热项目得到了 6100万美元的补贴；葡萄牙的 Horizon 风力发电 公司、德国的 E.ON 公司、日本的 Eurus风力发电 公司和英国的 Everpower 等企业也得到了项目资助。真正的美资企业仅得到 13的资金，主要是用在 FirstWind 公司的三个 风力发电 项目上（ 1.15 亿美元）。 第四，重视政策手段多样化的选择。 针对各项可再生能源技术的不同特点和产业化进程差异，采取直接补贴、贷款保障、税收激励等多种政策工具。 此外，还注重将刺激计划与以往政策进行了结合，比如延长了对可再生能源发电影响较大的 PTC 政策，将投资补贴扩大到所有可再生能源领域，并追加了预算等。 总的来看，虽然经济刺激计划仅是一个短期政策行为，但基本体现了美国促进清洁能源发展的基本思路，反映了美国当下在能源领域最为关心的问题。预计今后几年内，美国政府都会大力支持清洁能源发展。根据国外相关研究机构的分析，根据目前的情况判断， 截至 2010 年， 已有 近 600 多亿美元款项 用于 清洁能源研究和推广项目上，并将持续发挥其资金支持和引导的作用。 2.3.2. 英国 在各种财税激励制度下， 英国可再生能源近几年增长迅速。截止 2010 年底，英国可再生能源达到 54TWh，占英国能源消耗总量的 3.3 ,在两年中增幅达到27。其中， 2009 年到 2010 年， 可再生能源电力从 21.6TWh 增加到 25.7TWh，增幅为 19；可再生热能从 11.3TWh 增长到 14.1TWh，增幅 25。风 电 在 2009 和 2010两年间增长了 46，装机容量在 2010 年达到 5GW，生物质能也增长了 25，其中生物燃料占交通耗能的比重从 2007年 8月的 1.1增长到了 2009年 10 月的 3.3。英国各类可再生能源补贴政策归纳如 表 2-1 所示。 2.3.3. 德国 德国的可再生能源补贴政策 有很多类型（ 如表 2-2 所示 ） ， 其中， 固定电价政策是政策体系核心，且电价补贴额度较高，对 过去几年 德国光伏发电和 风力发电 等产业 的 快速发展发挥了显著作用。德国还设计了随发展规模灵活变化的固定电价浮动机制，将逐渐降低对光伏发电等已经快速发展的可再生能源行业降低补贴幅度，在市场竞争能力逐渐形成后降低财政开支。 2.3.4. 丹麦 丹麦政府制定 了 一系列可再生能源政策和措施 ， 主要分为可再生能源补贴和税收优惠两个类型。 可再生能源补贴政策以直接投资补贴和基于固定电价政策的电价补贴形式实施， 而税 收减免集中在可再生能源热电联产（特别是生物质能热电联产）、电动汽车和生物质燃料领域。 相关政策总结详 见表 2-3。 表 2-1 英国可再生能源政策支持体系 政策名称 政策目标 目标群体／活动 政策内容 政策期限 差价合约固定电价政策（ CfD） 刺激可再生能源发电 大型可再生能源发电设备 为大型可再生能源发电设备提供上网电价补贴 预计 2014年开始正式实施，在 2017 年RO 政策终结之前，新上项目可在 CfD和 RO政策中任选其一 固定电价制度 刺激小型可再生能源发电设备 住户，社区和小型商业投资（规模不超过 5MW） 为小型可再生能源发电设备提供上网电价补贴 2010 年 4 月 1 日起实施，政策持续时间 10-25 年 可再生热能激励政策（ RHI） 提高可再生能源供热比例到 12 最初面向社区和可再生能源发热的企业 为可再生热能利用提供直接补贴 2011年 11月起开始对非住宅用户进行补贴，预计持续 20年 可再生热能补助 鼓励住宅用可再生能源 住宅用户 为住宅可再生热能利用提供直接补贴 2011． 8-2012． 3 欧洲投资银行 支持陆上风力发电项目 陆上风力发电开 发商 提供 7 亿英镑用于支持陆上风力发电项目 正在进行中 绿色投资银行 鼓励私企向绿色能源领域的投资 可再生能源发电开发商和投资商 政府将投资 30亿英镑建立完善的投资金融机构，以拉动可再生能源的投资 2012-2015 启动并完善 气候税减免 通过降低气候税鼓励可再生能源发展 企业和发电商 可再生能源税收 减免 正在实施 沼气可行性研究及示范工程 处理餐饮业废物及提高生物质利用 投资商和终端用户 2010-2011 可再生能源营业税返还 鼓励地方可再生能源发展 当地规划机构 当 地政府可保留可再生能源项目的营业税收 计划从 2013年 4月开始实施 表 2-2 德国可再生能源财税补贴政策体系 政策名称 政策类型 政策目标 目标群体／活动 政策期限 可再生能源法案（ EEG） 电价补贴 提高可再生能源电力比例 投资者，私人住户 2000年 4月开始 可再生能源热利用法案 直接补贴 提高可再生能源供热在建筑应用中的比例 建筑物业主（私人和公共） 2009年 1月开始 热电联供法案（ KWKG） 电价补贴 对热电联供系统的操作，建设及更新进行规定 发电厂运营商，能源供应商，投资者 2002年 4月开始 市场激励项目 直接补贴 /低息贷款 增加对可再生能源供热投资 投资者，私人住户 1999-2012 KFW 基金项目 低息贷款 提高可再生能源建筑应用中的能效及投资 投资者，私人住户，建筑物业主，市政，社会服务 1996-2011 表 2-3 丹麦可再生能源政策和措施归纳 政策名称 政策类型 政策目标 目标群体／活动 政策 期限 可再生能源电力装机补贴 经济政策 提高可再生能源电力装机 投资商 , RE 电力生产商 2009年 1月最新修正案 海上 风力发电 招标 经济政策 提高 风力发电 装机 投资商 ,风力发电 2009年 1月最新修正案 可再生能源技术基金 经济政策 促进光伏发电及波浪能发电的技术应用 投资商和生产商 2008-2011 生物质沼气补贴 经济政策 促进生物沼气生产 农业和沼气生产商 可再生能源供热/制冷税收减免 经济政策 提高可再生能源供热 /制冷的应用 供热和制冷生产方 电动汽车税收减免 经济政策 促进电动 汽车使用 制造商和消费者 2015 年结束 生物燃料碳税减免 经济政策 提高生物燃料生产消费量 汽油或柴油的生产商或消费者 2.4 小结 可再生能源政策在世界各国被普遍采用，并具有理论依据。总体而言，以地方产业保护主义为目的的，阻碍国际贸易的补贴备受国际社会指责，而以促进清洁能源（可再生能源）市场竞争性，扭转市场低估化石能源开发使用外部成本为目标的补贴措施，得到了提倡并在一定范围内合理使用。 各国均以固定电价政策为补贴政策体系核心。德国、丹麦是采用固定电价促进可再生能源显著发展的成功案例；英国也计划从实施多年的 可再生能源义务配额制（ NFFO/RO） 转为逐渐以差价合约固定电价为主的固定电价政策体系；美国虽然没有明确实施固定电价，但其生产税优惠政策实际上发挥固定电价政策作用。固定电价政策具有明确的政策导向性，与可再生能源发电量紧密结合，具有直接、显著作用和市场机制相结合的特点，是目前各国激励产业发展的主流措施。 直接补贴政策瞄准国家重点发展战略。各国采取的直接补贴一般都是有针对性地用于扶持可再生能源产业的技术进步，主要是对关键技术和先进技术的研发提供支持，以及建设示范项目。 可再生能源补贴政策体系均结合本国市场和政策 环境设定。如英国具有良好的金融体系和交易机制，在早期可再生能源义务制度改革基础上，计划实施的差价合约固定电价相对于可再生能源电力产业的期货市场，比固定电价政策更具有市场竞争性和灵活性。美国历来主张财税政策引导产业发展，因此设立了生产税抵免和投资税抵免等措施，被认为是美国可再生能源发展的主要政策激励来源。 3 我国可再生能源补贴政策 自 2006 年 1 月 1 日我国可再生能源法生效以来，各级政府部门出台了一系列配套政策，其中关于可再生能源补贴政策占了很大的比例，这些补贴政策从补贴政策的种类分主要有产品补贴、投资补贴、 消费补贴、税收优惠、公用事业 建设中的中央财政支出部分 等方面，从可再生能源开发和利用领域分，涵盖了风能、太阳能、生物质能、海洋能以及能源作物的种植 等 。 3.1 产品补贴 中国可再生能源 产品补贴 主要包括可再生能源固定电价、秸秆能源化利用产品补贴等 。 3.1.1. 可再生能源发电电价 根据可再生能源法的规定，我国对可再生能源发电实施固定电价政策。固定电价政策主要涵盖了 风力发电 、太阳能光伏发电、生物质发电等主要的可再生能源电力门类。 3.1.1.1 风力发电 电价 我国的 风力发电 价格，主要经历了五个阶段完全竞争上网的阶段（ 20 世纪 90 年代初到 1998 年左右）。审批电价阶段（ 1998 年左右到 2003 年）。招标和审批电价并存阶段（ 2003 年到 2005 年）。招标加核准方式阶段（ 2006 年至 2009年）。 2006 年 1 月可再生能源法生效，根据法律规定，这一阶段的 风力发电电价采用的是招标加核准的方式。 直到 2009 年 7 月，国家发改委出台了风力发电上网的最新政策，将全国分为四类资源区，规定了各区风力发电上网的标杆电价，分别为 0.51、 0.54、 0.58、 0.61（元 /kWh）， 显著 推动了我国风力发电 市场规模化 发展 ，对风力发电今后的持续发展有着重要意义。 在固 定电价等一系列有效政策的激励下， 风力发电 得到迅猛发展，积累了丰富经验。 3.1.1.2 太阳能固定电价 我国的太阳能发电市场最初主要是独立光伏电站，由于太阳能发电成本高和缺少市场激励，中国太阳能发电市场发展一直较为缓慢。可再生能源法确立了太阳能发电项目定价的机制，但也未能有效的推动太阳能发电市场的形成。随后，我国启动光伏发电城市应用工程和开展大型荒漠光伏发电试点，推进了太阳能发电市场的建设，逐步确立了太阳能发电电价制定政策。 目前太阳能发电的电价政策为凡 2011 年 7 月 1 日以前核准建设、 2011 年12月 31日建成投产、 尚未 由国家发改委价格司 核定价格的太阳能光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时 1.15 元（含税 ）； 2011 年 7 月 1 日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及 2011 年 7 月 1 日之前核准但截至 2011 年 12 月 31日仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时 1.15