中国可再生能源配额制政策 可行性研究 国家计委能源所可再生能源发展中心 李京京、庄幸、张正敏 任东明、彭芳春、梁志鹏、林宝 2 前 言 4 1 研究背景 6 1.1 现阶段中国为什么要大力发展可再生能源 6 1.2 中国可再生能源发展面临的主要障碍 .7 1.2.1 可再生能源发展中出现的主要问题 7 1.2.2 解决可再生能源发展问题面临的主要障碍 .8 1.3 可再生能源发展需要制定新型的政策 9 1.3.1 我国现行的可再生能源激励政策 .9 1.3.2 中国可再生能源的发展需要引入新的激励政策 11 1.4 配额制政策的引入 12 1.4.1 国际可再生能源政策的经验总结 . 12 1.4.2 配额制政策的基本特征 . 19 2 中国引入配额制政策的可行性分析 . 20 2.1 资源条件及资源开发技术条件评价 . 20 2.1.1 太阳能资源及其开发利用 21 2.1.2 风能资源及其开发利用 . 22 2.1.3 地热能资源及其开发利用 24 2.1.4 生物质能资源及其开发利用 26 2.1.5 小水电资源及其开发利用 32 2.3 中国实施配额制的政策条件 33 2.3.1 西部大开发为配额制政策的实施提供了良好机会 . 33 2.3.2 电力体制改革为配额制法律化带来挑战和机遇 34 2 35 2.4.1 国际可再生能源发电立法的经验 . 35 2.4.2 中国可再生能源发电配额（ RPS）立法的社会经济条件 . 41 2.4.3 中国 可再生能源发电立法的工作基础 43 2.4.4 可再生能源发电立法的实现途径 . 45 2.5 中国绿色证书交易系统建立的可行性 47 2.5.1 绿色证书交易系统的概念和构成要素 47 2.5.2 绿色证书交易系统产生的国际背景 48 2.5.4 实施绿色证书交易系统的目的和作用 49 2.5.5 中国绿色证书交易市场潜力的评估 50 2.6 中国实施可再生能源配额制面临的障碍和风险 51 2.6.1 配额制实施面临的障碍 . 51 2.6.2 配额制实施面临的风险 . 52 2.7 配额制政策可行性研究的基本结论 . 52 3 配额制政策框架的初步设计 55 3.1 确定实施配额制政策的目标 55 3.2 实施配额制政策的规则制定 55 3.3 实施配额制政策的时间安排 55 3.4 配额分摊方法的选择 56 3.5 RPS 立法研究 . 57 3.6 配额制激励政策体系的构造 57 3.7 配额制框架下市场运行机制的建立 . 58 3.8 配额制政策（ RPS）的示范 . 59 3.8.1 示范的作用 . 59 3.8.2 示范省的选择 . 59 3 3.8.4 配额制政策示范框架的初步设计 . 60 3.9 地方政策和法规能力建设 . 60 4 配额制政策的初步研究 . 61 4.1 可再生能源未来发电方案的确定 61 4.1.1 预测方案设定 . 61 4.1.2 可再生能源发电配额目标的确定 . 63 4.1.3 新增可再生能源发电能力与投资需求预测 . 65 4.3 可再生能源发电成本和价格的变化趋势 . 66 4.3.1 可再生能源发电成本和价格的计算方法选择 66 4.3.2 可再生能源发电成本价格变化趋势模拟分析 67 4.3.3 影响可再生能源发电成本和价格的因素分析 69 4.4 绿色证书系统运行程序的初步设计 . 71 4.4.1 绿色证书系统的交易步骤 71 4.4.2 主要内容 71 5 可再生能源配额制（ RPS）研究展望 . 72 5.1 配额制研究下一步的工作目标和主要内容 . 72 5.2 与配额制相关的配套政策研究 72 5.2.1 特许权政策 . 72 5.2.2 公共效益基金（ PBF） 73 参考文献 . 75 附录 -相关法律条款 76 4 前 言 自上个世纪 70 年代以来，由于矿物能源资源的有限性和全球环境压力的增加，世界上许多国家都提高了对可再生能源重要性的认识，并采取了一系列行动，出台了许多新的政策和措施，目的是加快可再生能源开发利用的速度，使其尽快在能源供应系统中发挥重要作用。 总结近些年来各国可再生能源的发展，其基本经验主要包括  加强立法，从法律上保障可再生能源的发展 。如美国一些州政府为了促进可再生能源的发展，制定了一些强制性法规，如可再生能源配额制（ RPS）、系统效益收费（ SBC）等，强制规定电力供应中可再生能源必须占有一定的比例。  制定规划，明确目标。如欧盟为了促进可再生能源的发展制定了“欧共体战略和执行计划白皮书”。提出了到 2010 年欧盟内部总的能源消费构成中可再生能源占 12的宏伟目标。  制定经济激励政策。包括财政补贴、税收减免和低息贷款等。  加强宣传。各国都把强化决策者对发展可再生能源的重大战略意义和在居民中普及可再生能源技术知识，增强可持续发展的观念和 保护环境的意识放在十分重要的地位。 我们认为，在以上提到的国外所有发展可再生能源措施中，可再生能源配额制政策的实施效果比较明显，对我们有借鉴意义。可再生能源配额制政策是一个国家或者一个地区的政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定。主要做法是以法律的形式规定在总电力供应量中必须有规定比例的电力来自可再生能源。其基本特征包括其一， MMS 政策是通过法律和法规的形式，保障在较长时期内实现可再生能源的量化发展目标，即保证可再生能源发电的市场需求；其二， MMS 政策通过建立市场竞争机制达到最有效开 发利用可再生能源资源的目的；其三，对于可再生能源发电高出常规电价的差价，应该采用社会分摊原则，即消费者分摊原则。谁消费谁分摊，多消费多分摊。充分体现出可再生能源发电产生的环境和社会价值。 配额制政策将对中国的可再生能源发展产生以下重要影响第一，使中国可再生能源发展具有明确的发展目标。配额制政策最显著特征是确定明确的市场目标，并且用法律保障目标的实现。从而促使可再生能源扩大生产能力，增加技术研发投入，吸引更多有实力的公司投资于可再生能源领域。第二，配额制政策通过绿色证书交易的市场运行机制，体现可再生能源发电 的增量成本使可再生能源电力产品的环境效益得到体现。第三，配额制将以社会分摊原则解决可再生能源电力与常规电力的差价分摊问题。按照我国目前的电力体制以及对可再生能源发电厂的规定，这个差价应由局部电网分摊。由于可再生能源的环境效益是全局性、全国性、甚至是全球性的，而体现环境和社会效益的差价却由电力公司局部负担，显然对可再生能源电力生产企业是不公平的。而配额制政策将消除差价分担上的不合理状态。第四，配额制可以使资源配置达到最优，以最低的社会总成本开发可再生能源。配额制政策的运行将采用绿色证书交易的市场竞争形式。在绿 色证书交易的过程中，企业为了追求最大利润，将会选择最好的资源进行开发。这样，从宏观上看资源的开发利用将趋向于最优化。由于市场鼓励低成本生产，这促进了可再生能源发电成本的降低。第五，配额制政策还将为中国带来环境效益和社会效益。 5 我们认为，目前在中国引入配额制政策具有如下条件第一，中国具备发展可再生能源的资源优势。 中国 有丰富的可再生能源资源，尤其是风能和太阳能开发潜力大。小水电的发展机遇也非常好，已处于世界领先地位。生物质能资源也相当丰富。另外，还有数量巨大的城市垃圾的利用潜力。 第二， 西部大开发为配额制政策的 实施提供了良好的机会。 西部大开发政策是中国经济战略的调整。 西部大开发中加强可再生能源的开发不仅对西部地区的环境保护有利，而且对全国的环境保护乃至全球的环境保护做出贡献。对第三， 电力体制改革是推出配额制政策的良好机遇。 目前中国正在推动以“厂网分开、竞价上网”为主要内容的电力体制改革。在改革中客观上要求对原有的电力体制和电力法进行修改和完善，这就为可再生能源发电配额政策在法律上得到认可提供了难得的机遇和挑战。 为了研究可再生能源配额制政策在中国实施的可能性， 2000 年 4月，在美国能源基金会（ EF）的资助下，国家 计委能源研究所可再生能源发展中心开始了可再生能源配额制政策的可行性研究。该课题是美国能源基金会“中国可持续能源项目”中的可再生能源项目。在一年的研究过程中，课题组翻译了大量国外的相关文献，比较分析了国内外可再生能源发展政策的经验和教训，对可再生能源的发展趋势进行了预测分析并且在国内许多地区进行了调研，掌握了许多第一手材料。经过一年的努力，该研究已经取得了阶段性的成果。 在项目的研究过程中，我们始终得到了国家计委基础产业发展司节能和新能源处陈和平处长的指导和建议；同时也得到了国家环境保护局、清华大学、美国能源 基金会美国资源解答中心等单位的大力支持与协助。在此，我们向宋朝义先生、陈和平先生、杨纪柯先生、倪维斗院士、道格拉斯欧格 先生、杨富强博士、托马斯约翰森先生、简汉琳博士、怀瑞恩先生以及关心和支持配额制政策研究的各界同人表示衷心感谢。 中国可再生能源配额制政策 可行性研究课题组 2001.10.30 6 1 研究背景 1.1 现阶段中国为什么要大力发展可再生能源 在中国，可再生能源是指除常规能源和大型水利发电之外的生物质能、风能、太阳能、小水电、地热能、海洋能和氢能等能源资源。与常规能源相比，可再生能 源具有低碳、清洁和永不枯竭的特点。 中国需要大力发展可再生能源。其原因概括来说就是要满足可持续发展的要求。可持续发展包含的内容非常广泛，从能源利用角度说，就是要实现能源的可持续利用。可持续能源发展包括两个基本目标一是要保证能源安全，二是要有利于环境的改善。由此可见，从保证能源安全和改善环境的基本目标出发，未来的能源发展在考虑能源供应的同时要注重能源供应的质量。 产业革命以后，能源已经成为全球经济与社会发展的基本动力，而矿物能源消费的迅速增长是造成环境恶化的主要因素。特别是近 100 年来，全球能源消耗平均以每 年 3的速度递增。到 1998 年，全世界一次能源消耗量已超过 121 亿吨标准煤。随着全球绝大多数发展中国家工业化进程的加快，未来世界能源消耗仍将以 3.0的速度增长。由于能源的大量消耗，不仅大大加快了传统化石能源的耗竭速度，同时还排放出大量的SO2、 CO2、 NOx 和烟尘，给生态环境造成极大破坏，使得地球变暖，自然灾害频繁，严重制约了全球经济的发展。由于可再生能源具有清洁无污染和取之不尽、用之不竭的特点，许多国家都将目光投向了这种能源形式。可以说， 要实现能源的可持续利用，发展可再生的清洁能源是人类发展的必然选择。 从可再生能源发展的国际背景看，提高能源效率和开发利用可再生能源已经成为世界能源可持续发展战略的重要组成部分，可再生能源的开发利用，已经成为大多数发达国家和发展中国家 21 世纪能源发展的基本选择。经过多年的发展，可再生能源已经逐步开始在世界能源结构中占据不可或缺的地位，而且越来越受到各国政府和工业界的重视。 1998 年欧盟公布了能源战略白皮书，其中规定了到 2050 年，在欧盟成员国能源供应结构中，可再生能源将达到 50；美国在可再生能源的研究开发方面投资巨大，目前已有 12 个州制订了相关法律，以保证可再生能源的发电 量达到一定比例；日本在有限的可再生能源资源条件下， 制定了一个在 2010 年达到以光伏发电为主的可再生能源发电量占总发电量 3的目标。部分发展中国家，如印度、印度尼西亚、巴西等，也把可再生能源发展作为本国能源战略的重要组成部分，制定了一系列鼓励可再生能源发展的激励政策，大力促进新能源和可再生能源的发展。例如，印度已经出台了一个促进可再生能源商业化的计划。计划在 2012 年实现可再生能源发电占全国总发电量的 10。同时计划 4500 个村庄 共 1.8 万个无电村 在 2010 年前利用可再生能源发电实现电气化。1995 年 17.8， 预计到 2020 年可再生能源比重将占到全世界总能源消费的 1620，2050 年将高达 22 40。 从可再生能源发展的国内背景来看我国政府已经将可再生能源发展纳入了国家能源发展的基本政策之中，先后颁布了中国 21 世纪议程、中国环境与发展十大对策、 1996-2010 年中国新能源和可再生能源发展纲要等重要文件。可见，中国政府对可7 再生能源的发展的认识已经有所提高。但是，中国作为世界最大的发展中国家，在可再生能源方面的发展不仅远远落后于发达国家，而且和印度等发展中国家相比也有一定的差距。 我国可再生能源开发利用不能满足国民经济发展的需要，技术开发水平同国际水平仍有较大差距。在新的历史时期，为了满足经济的持续快速发展，特别是适应西部大开发行动，加速城市化以及缓解环境污染的要求，中国加速发展可再生能源具有十分重要的意义。 第一， 发展可再生能源是优化 我国能源结构和改善环境质量的要求 我国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，煤炭的消费量占能源总消费量的 75（ 1996），这种消费结构给环境造成了巨大压力。我国大气污染严重，是世界上大气污染排放最大的国家之一。世界上污染最严重的十个城市中，仅中国就占了 其中七个。因此，逐步优化能源结构、提高能源效率、发展可再生能源已成为我国可持续发展战略中不可缺少的重要组成部分。 第二，发展可再生能源是解决农村特别是边远地区供电问题的重要途径 我国是一个人口大国，同时又是一个农业大国。 80的人生活在农村，每年要消耗6 亿多吨标准煤的能量。我国目前尚有 7656 万无电人口， 16 个无电县， 828 个无电乡和29783 个无电村。由于这些县城、村镇及散居牧户地处边远，远离电网，用电负荷小而且分散，近 20 年之内不可能通过延伸电网实现供电。而我国大多数无电人口分布区恰好是可再生能源资源富 集地区，因而，因地制宜地开发利用太阳能、生物质能和风能等可再生能源既可满足这些地区人民的电力需求，又是改善生态环境的重要手段。 第三，发展可再生能源是实施西部大开发战略的重要方面 西部是我国可再生能源资源最为丰富的地区，同时又是人均用能水平低、生态最为脆弱的地区。在西部可再生能源具有雄厚的资源基础，开发可再生能源可为西部区域的经济发展和生态环境改善做出贡献。可以说，西部大开发为可再生能源的发展提供了很好的机遇，而 可再生能源开发在能源供应和环境改善方面又为西部大开发战略的实施提供了重要保障。 1.2 中国可再生 能源发展面临的主要障碍 正是因为可再生能源开发对中国有着特殊作用，近 20 年来，特别是“八五”以后，中国可再生能源得到巨大发展。在快速发展的同时也产生了诸多的问题和障碍。正是由于存在着这些问题和障碍，使可再生能源的潜力没有得到很好的开发和利用。 1.2.1 可再生能源发展中出现的主要问题 中国目前新能源与可再生能源产业发展中的突出问题是 第一，资金投入少，融资渠道单一 8 中国的可再生能源产业的发展主要靠国家投入，因此融资渠道单一。业主缺少在国际资本市场上的融资能力。 同国外比较，我国 各级政府 对新能源与可再生 能源投入 很 少 。尽管 80 年代以来，国家为推动新能源与可再生能源 的发展，采取了事业费补贴、研究与发展补贴、投资贴息和项目补贴等政策。 但 迄今为止，我国新能源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划 中。 除了外国政府贷款有一些资金可以利用之外，国家极少有其它资金投入 。资金不足一直就是 阻碍 中国可再生能源 发展的重要因素。由于投入过少，缺乏足够的开发与研究， 许多 关键性设备 完全依赖 进口 ， 导致整个可再生能源产业发展缓慢，技术的产业化、商业化程度低 。 第二，设备生产缺乏规模效益，生产 成本 居高不下 目前，大部分可 再生能源设备的生产厂家规模偏小且过于分散，集约化程度低，加上工艺落后，产品质量不稳定，导致经济效益低下。例如，我国太阳能热水器厂已发展到 500 多家，但年销售额500 万元以上的厂家只有 31 家，真正达到经济规模的还很少。近两年，真空管太阳能热水器销路很好，不少地方大量建设玻璃真空管生产厂，由于受资金限制，规模都不大，原材料来源不稳定，经济效益不高，质量也难以保证。节能炉具生产厂全国有上千家，年销售万台以上的寥寥无几。 除了上面提到的设备生产缺乏规模效益外，还因为能源的直接生产单位也普遍存在规模小且分散的弊端。加之 ，系统运行水平低，远未达到国际水准，提供的能源质量低、可靠性差、成本高，影响了可再生能源发展市场空间的开拓。 第三，缺乏 质量标准 和 质量监测系统 目前，中国的新能源与可再生能源产品品种已发展到 100 多种，但产品没有形成系列，质量参差不齐 。更重要的是 缺少必要的产品质量标准及质量监测系统， 影响了 产品的 规范化 和 系列化 ， 使消费者对 可再生能源 产品 缺乏 信心。 因此，解决制定可再生能源产品质量标准，健全产品质量监测体系 的问题已经迫在眉睫。 1.2.2 解决可再生能源发展问题面临的主要障碍 第一，政府 对开发可再生能源 的 战略意 义认识不足 ，重视程度不够 尽管中国政府对可再生能源有所认识，但我们认为政府的认识不足，重视程度不够。总体表现在新能源与可再生能源的发展至今尚未纳入各级政府的议事日程。长期以来，可再生能源建设项目没有常规能源建设项目那样具有固定的资金来源。虽然编制了长远规划和年度建设计划，但缺少必要的资金支持，使计划的执行大打折扣。这种结果可以说都是由于政府对可再生能源发展的战略意义认识不足造成的。 由于政府对可再生能源发展的重要性认识不足，必然影响政府对可再生能源发展的支持力度。在各级政府中，可再生能源的开发缺少优先 权，政策上的支持力度小，缺少投资支持研究与开发和示范项目的开展。不能鼓励地方提高发展可再生能源的积极性。制约了可再生能源市场的成长与发展机会。 第二， 可再生能源发展的目标不明确 9 中国可再生能源发展缺少明确的目标。这意味着目前中国的可再生能源市场较小，市场的发展前景不明确。这也使政府机构难以制订明确的政策和计划，制约了私人行业和项目开发商的投资信心。只有建立成长的市场才能使可再生能源产业在发展降低能源的供应成本。 第三， 缺乏 有效的 激励政策 从国外的经验看，不论是发达国家还是发展中国家，可再生能源的发展离不开 政府的激励政策。如减免税、补贴、低息贷款、加速折旧、帮助开拓市场等一系列的优惠政策，这是可再生能源产业发展初期的动力。我国可再生能源技术推广应用的地区多为边远贫困地区，社会效益显著，但经济效益不高，更需要国家和各级政府的激励和支持。 第四，竞争机制的缺乏制约了可再生能源的发展 由于缺乏竞争，使目前可再生能源价格的降低缺少压力。开发商与电网之间难于就电力的供应达成协议。另外，传统能源的开发成本中不包含为环境污染而付出的代价，这意味着可再生能源和常规能源发展之间的竞争是不公平的。因此，在开发者和制造者之间引进 竞争机制来刺激他们降低成本和改进操作是当务之急。 第五， 政出多门 ，各级管理部门协调性差 长期以来，我国新能源与可再生能源的管理分散在多个部门。计委、经贸委、科技部、农业部、水利部林业部等都设有专门的司（局）或处室负责部分工作。特别是国家经贸委与国家计委职能交叉、多头管理、资金分散、重复建设，政出多门的状态严重削弱了国家的宏观调控力度，对项目开发设置了过多的程序和障碍。 1.3 可再生能源发展需要制定新型的政策 1.3.1 我国现行的可再生能源激励政策 我国为了鼓励发展可再生能源，国家实行了税收优惠政策、价 格优惠政策、投资补贴政策和研发投入政策等激励政策，还开展了一系列的国家推广行动。 1.3.1.1 税收优惠政策 税收减免是我国政府为了鼓励可再生能源发展而采取的一项基本优惠政策，政策内容主要包括  减免关税。近年来我国对关税做了多次调整， 1996 年总体关税水平已降至 23％。就可再生能源而言，目前还没有对进口关税给予优惠的明文规定。但在实际执行过程中上对风力发电设备和 PV 设备都给予了优惠，实际征收的关税税率分别为风力发电零部件为 3％，风力发电机组为 6％， PV 进口税率为 12％。  增值 税优惠。增值税为中央和地方共享税种， 75上缴中央财政， 25归地方财政。增值税税率分为三档普通税率 17，低税率 13，以及零税率，另外对小规模纳税人10 实行 6 的税率，但小规模纳税人不能抵扣进项增值税税额，从小规模纳税人购入商品的企业也不能抵扣所含税额。目前还没有对可再生能源产品给予增值税优惠的统一规定。对可再生能源电力产品一般按照普通税率 17征收。但是对个别种类的可再生能源电力产品实行优惠人工沼气发电的增值税按 3征收，小水电（小于 25MW）的增值税率为 6。  减免所得税。我国所得税税制经过 40 多年的发展已基本完善和规范。目前企业所得税税率为 33。所得税按企业隶属关系缴纳，中央所属的国有企业上缴中央财政，地方所属的企业上缴地方财政。一般可再生能源企业属于地方企业，所以所得税的优惠政策由地方政府制定。可再生能源属于高新技术产业，一些地方政府，如内蒙古、新疆等省区，对可再生能源企业实行“免二减三”的所得税优惠政策。 1.3.1.2 价格优惠政策 优惠价格政策主要体现为保证上网与实行高电价优惠政策。 1994 年，原电力部出台了“并网风力发电的管理规定”，对风力发电实行“还本付息加合理利润”的优惠电价政 策，并要求电网全额收购风电场所发电量。 1999 年，国家计委、科技部经报请国务院批准，颁布了“关于进一步支持新能源与可再生能源发展有关问题的通知”（计基础[1999]44 号文），通知重申了原电力部并网风力发电管理规定的要求，明确要求电网应允许可再生能源发电企业就近上网，并收购其全部电量。上网电价，按“发电成本还本付息 合理利润”的原则确定；并规定高于电网平均电价的部分采取全网共同承担，并将其适用范围扩大到整个新能源与可再生能源发电项目。其中采用本地化制造设备的项目给予 5的投资利润率。优惠电价政策是我国 目前吸引可再生能源发电项目建设的最主要的政策。但是由于我国的电力形势发生了很大变化，这种定价机制已经与电力发展的形势不相适应。在定价原则上也不利于激励企业降低工程造价和降低成本。在我国电力体制即将实行“厂网分开，竞价上网”改革的形式下，“还本付息”的定价原则已经越来越不适应电力发展趋势，必须对这项政策进行修改。国家计委 2001 年 4 月发出通知，对电力建设项目的定价原则做出了新的规定，要求新建电力建设项目按经营期核定平均上网电价，并按先进企业的社会平均成本核定上网电价”。 1.3.1.3 投资补贴政策  贴 息贷款。我国政府从 1987 年起设立了农村能源专项贴息贷款，主要用于大中型沼气工程、太阳能热利用和风力发电技术的推广应用。 1996 年该额度上升为 1.2-1.3亿元人民币。中央财政对这一贷款进行贴息补助，即按商业银行利率 50％补贴企业。此外，中国政府在小水电建设方面也有一定数量的低息贷款。国家计委、科技部关于进一步支持可再生能源发展问题的通知中规定对银行安排的基本建设贷款的可再生能源发电项目给予 2的财政贴息。  补贴政策。在可再生能源方面，中央政府的补贴主要用在研究开发和试点示范上。地方政府的补贴除一部 分用于支持可再生能源的科学研究外，主要用于太阳能和风能发电技术的推广和应用。 11  国债投入。利用国债支持一部分可再生能源项目的发展。例如，国家经贸委的国债风电项目，利用 2000 年国家重点技术改造项目计划（第四批国债专项资金项目），建设 8万千瓦国产风力发电机组示范风电场。 1.3.1.4 研究与发展投入政策 中央政府的可再生能源研究开发政策主要体现在两个方面一方面资助可再生能源的研究和开发，给予大量的补贴；另一方面支持可再生能源的发展计划，制定并实施了一批大型的发展计划。 在研究开发方面，中央政府的补贴 主要有以下几种形式  为各级可再生能源科学研究机构提供行政事业费和全部或部分科研工作经费。  为重点科技攻关项目和培训提供支持。据不完全统计，仅用于“九五”期间国家级科技攻关的总费用超过 1亿人民币。  项目补贴。如“八五”期间，中央政府在西藏投资 700 万元人民币，新建了 5座 PV 电站，总容量达 90ＫＷ。“九五”期间建立了 5 个光伏电站。 1.3.1.5 国家推广行动 从 1996 年开始，由国家计委牵头的“乘风计划”和“光明工程”实施以后，国家逐渐加大了对可再生能源的投资力度。 1998 年，国家计委拨款 500 万元支持 莱州市在50 个村建设秸杆气化集中供气示范工程。 1999 年底，国家计委拨款 750 万元，用于“乘风计划”国产化风机示范场建设及质量检测体系建设，其中 650 万元主要用于对国产化风机示范场进行补贴。“光明工程”总资金投入将达到 360 亿元。第一期项目目标之一是用五年时间建立起稳定的投资渠道。国家计委拟在两年内拨款 1650 万元，并配套外国政府贷款、国内政策性银行长期低息贷款解决“光明工程”的资金来源问题。 各级地方政府对当地的可再生能源发展也有不同程度的支持。例如，各地都对户用沼气系统、省柴灶的推广应用采取了补贴措施 ，部分地区对小型风电机和小型光伏发电系统的推广给予了较大的补贴扶持。 1.3.2 中国可再生能源的发展需要引入新的激励政策 通过对我国目前可再生能源发展政策的分析不难看出，上述政策多数是在过去计划经济基础上延续下来的，主要体现在以投资补贴、优惠电价、国家科研投入等方面，尽管这些政策在过去可再生能源的发展中起到了一定的作用，但在中国经济由计划向市场的转变过程中，一些政策显然已不再适应新的发展形势。其中，最大的缺陷是市场开拓方面的政策力度不够，使得这一具有环境效益、弱小的产业在不公平的市场条件中与常规能源电力竞 争。同时，造成了生产规模长期无法扩大，从而无法降低成本和价格。市场份额过小，长此下去，会让人们对可再生能源逐渐失去信心。另外，过去的政策没有法律等更高层次的行政管理权威性，因而不能保障持久的市场需求。市场前景不确定，12 使融资者缺乏信心，也造成过高的融资成本，进一步抬高了可再生能源产品的价格。 在这种条件下，可再生能源必须有法律、财政税收、市场竞争等方面的综合性鼓励政策，要建立一种新的市场机制，使可再生能源的环境效益和其它社会效益体现出来，使可再生能源按照一定的规划目标有计划、有步骤地发展。 为此，中国的可再生 能源发展必须有新的政策支持。新政策应该具有以下几个特点 第一， 新政策应适应现行的市场规律； 第二，新政策应鼓励技术进步，降低成本，达到社会资源的最佳配置； 第三，新政策从经济上应该是可行的，逐步减少可再生能源开发对国家和地方财政的压力； 第四，新政策应该是可以持续的，符合全球经济一体化发展的趋势； 第五，新政策应是一个将政府职能与市场作用有机地包容并协调一致的综合性政策框架。 1.4 配额制政策的引入 1.4.1 国际可再生能源政策的经验总结 1.4.1.1 国外可再生能源发展的基本经验 上个世纪 70 年代以 来，鉴于矿物能源资源的有限性和全球环境压力的增加，世界上许多国家都增强了对可再生能源重要性的认识，并从政治、经济和技术上采取行动，出台了一系列政策和措施。其基本目的是要加快可再生能源技术的发展和开发利用步伐，使之早日成为能源供应系统中重要的燃料。总结各国可再生能源的发展，其基本经验可概括为以下几个方面 第一，加强立法，从法律上保障可再生能源的发展 如德国制定的“电力法”要求电力公司必须购买可再生能源电力，并向可再生能源电力厂家支付消费者电价的 65-90。这一规定使可再生能源具有商业吸引力。 1992 年美国 制定的“能源政策法”是指导可再生能源发展的基础，也是制定可再生能源发展纲要和规划的基本依据。该法规定所有可再生能源电力必须经过电网销售，与其它电力竟争，双方签定长期合同等。随着电力工业的发展和电力体制改革的进行，美国一些州政府为适应新形势的需要，促进可再生能源的发展，又制定了一些强制性法规，如 RPS、SBC 和州政府令等。强制规定电力供应中可再生能源必须占有一定的比例。丹麦制定了“再生能源发电法”，在鼓励电厂投资建风电场、规范私人电场方面有一系列规定。英国制定了“电力法”，并制定了颇有特色的“非化石燃料公约 ”，有力地推动了可再生能源的发展。在此基础上，英国 1999 年还通过了可再生能源义务公约，要求公共电力公司承担新的义务，保证到 2010 年有 10的电力来自于可再生能源资源，以确保政府目标的实现。该公约还决定对工商企业征收大气影响税，以支持可再生能源和节能等工作的发展。除了带根本性的大法之外，有些国家还制定了一些相关的法规或条例支持可再生能源的发展。如美国公共事业管理政策纲要和联邦电力纲要，要求公共事业用13 户应以“可避免成本”比率从“合格的”可再生能源电厂（低于 80MW）购买电力等。 第二， 制定规划，明确 目标。 这是各国推动可再生能源发展的共同做法。以欧盟为例，欧盟为了促进可再生能源的发展制定了“欧共体战略和执行计划白皮书”（ 1997 年），提出了到 2010 年在欧盟内部总的能源消费构成中可再生能源占 12的宏伟目标。这一目标将通过以下紧急行动来实现 一是百万光伏电池系统。为提供一个足够大的市场基础以保证价格实质性下降。一个宏伟的目标非常明确的促进了光伏电池系统的发展。该系统将由两部分分组，一部分为在欧盟范围由市场上推出 50 万套 PV 屋顶和立面；另一部分为出口 50万套 PV农村户用系统，主要是供发展中国家以取代分 散充电电池。每个系统的基本容量（欧洲的集中建筑系统和海外分村太阳能系统）是 1KW，到 2010 年总安装量达到 1GW。 二是 1000 万千瓦大规模风电场。该计划的贡献率估计将占到 2010 年风电总市场份额的 25。 三是 1000万千瓦生物质发电装机。约占生物质能发电总市场份额的 1/6。为此政府将在初始阶段采取特殊的扶持政策以促进该项计划的实现。 四是兴建 100 个可再生能源示范社区。 第三，制定经济激励政策。 各国都很重视通过制定经济激励政策，促进可再生能源的发展，这些政策概括起来有财政补贴、税收减免和低息贷款等。 由于各国国情不同，经济激励政策具有不同的特点。 第四，加强宣传。 各国把强化发展可再生能源的重大战略意义的认识、在居民中普及可再生能源技术知识和增强可持续发展的观念和保护环境的意识放在十分重要的地位。它的潜在影响和作用是不可忽视的，这是实施政府扶持政策体系中一项基础性工作。举例来说，荷兰政府推行的“绿色基金”、“绿色价格”政策，英国的“非化石燃料公约”的实施，以及各国采用的“电费加价”的政策，如果没有全民高度的环境意识的支持，这些政策的实施是很困难的。事是说明，利用各种形式宣传可再生能源发展的意义是十分必要 的工作。 1.4.1.2 国外可再生能源经济激励政策的特点 1.4.1.2.1 丹麦由补贴政策转型为配额政策 根据政策规定，不同类型的可再生能源生产者 如个人风电场、民营风电场和公用事业风电场三种形式 均可从国家获得不同的补贴。补贴数量为每千瓦时 0.1-0.27 丹麦克朗。公用生产者获得的补贴较低，而个人生产者获得的补贴较高。实施这种补贴政策的资金来源于国家征收的 CO2税，同时对可再生能源免征 C02税。另外电力法规定电网按照其售电价格的 85％收购可再生能源发出的电力，风电场还可免交部分所得税。 丹麦对可再生能 源发电执行了若干年的电价补贴后，准备从 2003 年起实行可再生能14 源绿色证书制度。在绿色证书市场上，可再生能源发电商每发出一定电量，除回收一定电费外，还能够得到与该电量相关数量的绿色证书。可再生能源发电商发出的电量，电网必须收购，并且有优先上网权，电网有责任收购并付款。 绿色证书是一种独立流通的财务政券，可在绿色证书市场上出售。因此，可再生能源发电商因发出一定的可再生能源电量，除收入电费外，还可以得到一定的额外收入。绿色证书的市场需求通过配额的办法来保证。每个电力消费者必须购买分配给自己的再生能源配额。再生能源 配额的大小由环境能源部确定。电力改革协议规定要确定配额以便到 2003 年 20％的电力消费由再生能源产生。 1.4.1.2.2 德国以高额补贴为其特征的可再生能源激励政策。 据介绍，近年来德国政府用于风力发电的财政支持累计可达 20 亿美元，平均每台补助金额达 9 万马克／ 400kW，几乎每台风机都得到了补助。对光伏发电的财政支持累计可达 10 亿美元。 风力发电的额外补贴由两部分组成 是资本补贴，按风机容量的大小和叶轮面积给予补贴；二是产出补贴。根据德国电力法的规定，电力公司必须购买风电场发出的电，并且以所有用户的平均 价格的 90％购进。用于补贴的经费一半来源于电力公司的利润，另一半来源于政府财政。光伏发电主要是对生产成本补贴，例如始于 1991 年的“ 1000个屋顶计划”政府为前东德地区提供了 60％的生产成本补贴，为西德地区提供了 50％的生产成本补贴。在这种政策驱动下，该计划已顺利完成。此外，所有风电项目和光伏发电项目还可得到德国复兴银行和 DTA 银行的低息贷款，利率为 2.5-5.1％不等。 1.4.1.2.3 荷兰以绿色电价与减征增值税相结合的可再生能源发展政策 目前，荷兰有两个地区级电力公司 PNEM 和 EDON 实施绿色电力价格 体制。 PNEM 的做法是，用户在获得可再生能源电力时，只支付每千瓦时 0.07 荷兰盾，这大体上相当于风电的实际成本价（每千瓦时 0.15 荷兰盾）与上网电价 每千瓦时 0.08 荷兰盾 的差额。这一政策有利于鼓励用户多用可再生能源电力。 EDON 的做法与 PNEM 略有不同，它只为用户提供每千瓦时 0.04 荷兰盾的资助，且用户可以自由决定购置的可再生能源电力。与此同时减少电力赋税。对绿色电力仅征收 6％的增值税，而正常税率是 17.5％。 1.4.1.2.4 美国的电力加价和补贴相结合的可再生能源发展政策 一是电力加价，从电力附加 费中每千瓦时增收 O.05 美分，加价征收为期 4 年，每年可征收电费 1.47 亿美元，主要用于支持可再生能源发电项目。二是对可再生能源电力生产者进行补贴，其中联邦政府财政预算补贴每千瓦时 1.5 美分，补贴期限为 10 年；州政府税收收入补贴每千瓦时 1.1 美分，补贴期限为 4 年。这一政策使可再生能源电力生产者得到很大实惠。 1.4.1.2.5 英国的招标竞争与电费加价相结合的可再生能源发展政策 英国的激励政策与众不同。它不是直接对可再生能源进行补贴或减免税收，而是通过“非化石燃料公约”的实施来达到推动可再生能源发展的目的。该 公约要求英国公民15 必须承担消费可再生能源的义务。具体做法包括以下方面  政府制定可再生能源发电的目标并进行分解；  根据分解阶段目标进行招标；  可再生能源公司 如风电公司 自由投标，提交投标资料和最初上网电价。各公司为了竞争中标，必然努力采用先进技术，尽量降低成本。  对标书的技术、经济可行性进行评估；  通过初评估的公司提交最终标价，并绘制电力采购成本，以及不同装机容量的补贴总量；  政府根据预定目标和最终标价确定上网公司和电价，签订合同；  执行合同。由于目前电网平均电价较低，每千瓦时为 4 便士，风力发电一般较高，每 千瓦时为 6便士左右，其差价通过电费加价补贴这类公司。 1.4.1.2.6 印度实施多种优惠政策 为了促进可再生能源的发展，印度采取了一系列高强度的刺激措施。一是从 1992年开始对风力发电设备实行 100％的加速折旧的政策，并且规定新建风力发电系统 5 年内免交企业所得税。二是减免关税，鼓励技术引进，对风机而言，凡是进口关键部件者可免征进口关税，但进口整机者仍需按章纳税，税率为 25％。三是鼓励风电场直接与用户签订购电合同，电网只收过网费。四是建立专门的贷款机构，加强对可再生能源的支持。对光伏发