LBNL-56609 对中国能源战略对策的评论 美国劳伦斯伯克利国家实验室 乔纳森 E.辛顿（ Jonathan E. Sinton） 雷切尔 E. 斯特恩（ Rachel E. Stern） 纳撒尼尔 y亚丁（ Nathaniel Aden） 马克 D. 列文（ Mark D. Levine） 以 及 泰勒 J. 蒂拉欧 大卫 G. 弗雷德雷 黄昱 乔安娜 I. 刘易斯 林江 埃米 T. 麦凯恩 林 K. 柏莱斯 怀瑞恩 周南 美国可再生能源国家实验室 吉恩 Y. 库 2005 年 5 月 16 日 本文得到中国可持续能源项目资助 uation of China’s Energy Strategy Options Jonathan E. Sinton Rachel E. Stern Nathaniel Aden Mark D. Levine with Tyler J. Dillavou David G. Fridley Joe Huang Joanna I. Lewis Jiang Lin Aimee T. McKane Lynn K. Price Ryan H. Wiser Nan Zhou Lawrence Berkeley National Laboratory and Jean Y. Ku National Renewable Energy Laboratory 16 May 2005 Prepared for and with the support of the China Sustainable Energy Program 1本研究得到能源基金会、大卫与露茜尔派克德基金会和威廉弗洛拉和休利特基金会合盟的中国可持续能源项目、以及壳牌基金会可持续能源项目的大力支持。劳伦斯伯克利国家实验室也同时得到美国能源部能源效率及可再生能源助理部长的支持[ 合同号DE-AC03-76SF00098] 。 免责声明美国政府、加州大学及其雇员均不对本报告所提供信息的准确性、完整性和有用性做出任何保证（包括适用于特定目的的保证） ，也不为此承担任何法律义务或责任。 劳伦斯伯克利国家实验室环境能源技术部中国能源研究组 （China Energy Group Environmental Energy Technologies Division Lawrence Berkeley National Laboratory） 地址One Cyclotron Road Berkeley, CA 94720 USA 网址 China.lbl.gov 本报告未经许可，不得复印或转载。目 录 执行摘要 1 前言和综述 3 政治经济变革中的政府角色 4 优先目标和协调行动 6 中国国家能源战略对策的评论 14 能源效率 14 能源供应 19 环境与资源政策相协调 29 能源政策的实施 31 结论 32 备注 34 执行摘要 和上世纪八十年代类似， 中国面临的挑战是 在 2020 年之前实现 GDP 翻两番， 能源消费翻一番； 保障国家能源安全， 提高社会福利水平， 改善环境， 与此同时寻求能源清洁化。 然而， 中国目前的能源发展趋势正在偏离这些目标。 过去三年间， 能源消费增长速度已经超过了 GDP 增长的速度 （见图 1） ； 煤占到一次能源供应增量的三分之二。 与此同时， 石油消费迅速增长， 几乎所有新增需求量都靠价格不断上涨的进口石油来满足。 2004 年，国务院发展研究中心发表了有关国 家能源战略对策的研究报告，即 2020 中国国家能源战略与政策研究 。当决策者考虑如何采纳这些建议时，外界的比较分析有助于评估一系列政策选择。为此，本报告在 2020 中国国家能源战略与政策研究 的政策建议基础上， 提出如何将中国的远期能源发展目标（能源安全、 经济增长、 社会公平和生活水平提高） 与能源投资、 能源供应和能源效率等具体改革措施相联接。 本报告首先对不同能源政策目标进行优先划分， 论述国家对于实现这些目标的作用， 对重点能源产业提出了具体的建议。 我们重申， 能源效率对于实现均衡发展、 经济增长、 能源供应安全这几个目标是至关重要的。 在提高综合能源效率和改善能源供应结构上，政府的作用主要在以下三个方面 - 通过投资激励和低息贷款，支持社会和环境友好的能源对策； - 通过教育和示范，如政府采购计划，倡导可持续能源发展； - 通过价格信号、法律、法规和经济惩罚手段，规范市场行为和活动。 本报告对上述领域提出了具体的政策建议，以提高能源效率，将 GDP 增长的能源消费弹性系数减低到 0.3 的平均水平； 保持能源供求平衡， 鼓励向清洁能源过渡。 报告在探讨如何将政策原则付诸实施时， 重点放在三个方面 第一， 加大能源开采、 基础设施建设和环境保护环节的能源效率投资； 第二， 重组促进清洁能源生产和使用的激励措施； 第三， 强化国家能源管理体制。 本报告中详细阐述了保持中国能源部门高效和均衡发展的财政政策和管理机制。 加强国家能源管理体制非常重要。 必须改变能源政策和监管机构， 以便更有效地实施 2020 中国国家能源战略与政策研究及本报告中提出的建议。尽管1改革开放和政企分开曾推动了生产力的提高，但能源效率提高的趋势已经放缓，而新的能源资源的开发跟不上常规能源的需求。 国有能源企业的影响力， 近期煤炭和电力供需矛盾， 及国际石油价格问题， 自然使人们把注意力集中在矿物燃料的供应和常规发电技术上。 然而， 中国必须重视能源效率， 必须重视发展长期替代能源， 仅仅增加能源供应将会损害未来能源的可持续发展。 政策完善和管理体制的变革， 要确实表现在日常工作中优先考虑能源效率和可持续性， 而不仅停留在战略的层面。 据报道， 中国成立了能源协调机构和国家能源办公室 （译者注 应为国家能源领导小组办公室） ，这表明中国正在采取切实的行动。体制改革的国际经验表明， 独立的机构是有效的能源管理所必需的。 这包括 预算独立 （与大企业及其他政府机构相对而言） ，有足够的专业人员，立法和执法的管理权限。因为效率是具有广泛社会效益的公共物品，因市场失灵不能使能源系统满足社会的要求时，政府要发挥主导作用。 如果中国在机构重组方面步子迈得再大一些， 增设新的能源部， 2020 中国国家能源战略与政策研究 报告中提出的政策目标很有可能会实现。 职责明确和更有权威性的能源部， 会有能力解决能源产业内不同主体之间的冲突； 会有权威支持公众利益优先于大型国有能源企业的利益追逐； 将会比现有机构更有能力使中国未来的能源发展走均衡、可持续的道路。 图 1. 中国能 源消费增 长 幅度超过 了 GDP 增长速 度，使国 家 可持续发 展 目标受到 挑 战 -10 -5 0 5 10 15 20 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 年增长GDP能源 资料来源 国家统计局 （不同年份） ， 中国统计年鉴 （中国统计出版社） ； 国家统计局， 中国 2004 年 国民经济和社会发展统计公报（ 2005） （ ） ；劳伦 斯伯克利国家实验室估评。 2能源是经济的头等大事 邓小平，1980 年 前言和综述 中国经济增长的成就举世瞩目。 1980 年至 2000 年期间， 中国 GDP的增长翻了两番， 使近 5,000 万人口摆脱了贫困1。 但尚不为广泛认知的是另一个辉煌成就，即能源消费在此期间2仅翻了一番。 中国希望在未来的 20 年间重现这一辉煌成就3。 然而目前不断增长的能源消耗， 尤其是最近三年的增长趋势， 使之受到挑战。实现这一宏伟目标需要大力实施整体的国家能源战略， 包括在未来的几十年中更雄心勃勃地实施促进提高能源效率的各种政策（见图 2） 。 过去的一年间， 国内、 外的能源专家对中国的国家能源政策提出了不少建议。 2004年， 中国国务院发展研究中心完成了 2020 中国国家能源战略与政策研究 。本报告以该研究为基础，对设计和实施一个整体的能源战略提出若干补充性建议。笔者希望帮助中国政府把战略层面的政策目标 （能源安全、 经济增长、 供求均衡、提高人民生活水平） 与具体的能源投资、 能源供应、 能源效率等改革目标联系起来。 图 2. 为实现 20002020 年 GDP 翻 两番， 而 能 源消费 翻一 番 的目标， GDP 的能源 消费 弹 性系数 （ 能 源 消 耗量的增 长率 与 GDP 增 长率之 比）必 须扭 转 目前的 趋势 ， 使之低 于过 去 20 年的 平均水 平 。 2.0 能源增长比 GDP 增 长3资料来源 国家统计局 （不同年份） ， 中国统计年鉴 （ 中国统计出版社） ； 国家统计局， 中 国 2004 年国民经 济社会发展统计公报（ 2005 年） ；劳伦 斯伯克利国家实验室估评。 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 -1.0 -1.5 GDP能源消费弹性系数0.5 0.0 0.5 0 1.能源增长比 GDP 增 长2005 年起 ，要实现2000-2020 年期 间 GDP 翻两番， 而能源消 耗仅增加 一倍的目标， 必须 使弹性系 数保持在 0.3 的水平。 在中国经济转轨过程中， 政府的职责有时并不十分清晰。 鉴于能源部门在国家体制、 政策和政府采购方面发挥重要作用， 本报告从论述政府职能着手， 为下文的政策建议做铺垫。本文还探讨了提高能效和能源可持续性目标的优先次序，这些目标通常是相互竞争的。 本文着力论述能源供求的具体措施。 倒数第二部分，从政治和经济方面， 回顾了能源政策实施的成功经验。 本报告的结论部分综合了各项建议，力图明晰指出中国能源政策的走向。 变革中的政府角色定位 中国从计划经济到市场经济转变的特点是逐步自由化和国家权力下放。 在能源部门， 这种转变的特点是， 权力和资源从中央计划机构转到国有能源企业的手中，比如中国国家石油公司（ CNPC）和中国石化（ SINOPEC） 。尽管国家一直努力减缓能源需求增长的压力， 但是把能源管理权下放到国有石油公司， 造成了能源产业的发展优先考虑供应侧问题。 中国能源产业发展扩张时， 集中决策方式使既得利益集团阻碍了连续性国家能源战略的制定和实施4。在改革开放的最初十年中 ，由于增加了地方及企业的自主权， 弥补了监管监督的缺失， 所有权的变革促进了生产力的提高。 然而， 随着经济的发展， 能源消耗不断增长， 使得中国监管和决策机构权力下放的做法问题丛生。 主要原因是， 对国营能源供应企业的刺激已经背离了民众的要求及整个社会的利益。 中央政府相对于既得利益集团呈弱势， 使得能源部门协调不畅， 效率不高和政策失灵。 2003 年，能源部门发展不协调的问题，在大范围的电力紧缺和地区电力分配不公平的现象中暴露无疑。 用 2020 中国国家能源战略与政策研究报 告的话讲，中国的现状是“准市场”状态5。在这种准市场经济条件下，能 源问题必将成为中国实现远大发展目标政策议题中的首要问题。 随着有更多的中国决策者认识到由政府主导制定能源战略的必要性， 上述看法正在得到印证。 2020 中国国家能源战略与政策研究报告主张， 政府应把实施资源节约作为一项基本国策， 并把这项政策目标上升到与控制人口增长6同等重要的高度。 2020 中国国家能源战略与政策研究 报告还特别提倡政府带头节能，比如在政 府的办公楼内减少能源的使用7。鉴于政府每年的支出超过 800 亿元人民币，消耗全国能源的 5。这是一个重大的举措。 4在某种程度上，强调政府的领导作用不但反映了中国计划经济的传统体制，也反映了重要经济主体的当前利益。 中国两家最大的石油公司中石化和中石油都是国有公司， 希望政府能给予额外的支持， 使他们在国际市场上更具竞争力， 甚至他们希望在监管中赋予更多的自主权。 即使在一个完全的市场经济体制下， 政府的宏观调控也是实现社会整体目标所必不可少的。 政府的责任是制定 “游戏规则” ，使不同经济主体的利益与公共政策关注的社会整体利益相一致。 随着中国政府提出一整套重要的能源战略解决本国目前的能源短缺和矛盾，中国政府需要在政策实施方面发挥三个重要作用。 首先， 政府可以通过提供财政激励及低息贷款， 为有良好社会效益和环境效益的能源项目提供资金支持； 其次，政府应作为倡导者， 通过宣传教育和示范工作， 如政府采购， 以推动能源效率的提高和能源的可持续发展； 最后， 政府作为监管者可以通过适当的价格信号、 法律法规和激励引导。 这三个作用综合起来， 加强政府资金支持、 宣传引导和监管，将会促使中国的能源产业向高效、均衡的方向发展。 5优先目标和行动协调 能源政策要处理好国家发展的五大目标 效率、 公平、 财政稳定、 宏观经济增长及能源供应安全。 政府监管的作用是减少这些目标之间的潜在矛盾， 从而使整个能源产业的发展得到优化。 这些目标及它们之间的关系， 可以揭示出中央政府在实现国家能源战略和政策目标中应发挥的作用。 从发展的角度来看， 效率可以分成两大范畴 生产效率和分配效率。 生产效率要求在给定单位生产量的条件下成本及投入量最小化； 分配效率着重于供给和需求的平衡。 从效率的角度来看， 由于在公共物品的生产和供应中存在不充分的竞争或消极的外延因素， 政府必需监管。 既然能源是一种公共物品， 能源政策就需要解决均衡发展的问题（比如公平、公正的分配） 。能源政策的财政目标包括能源部门的资金及政府的税收， 这二者都要由税收政策及监管政策加以引导。 能源政策， 除了通过政府财政之外， 还通过能源价格和通货膨胀之间的关系对经济施加影响， 通过定价机制保证相对确定和可靠的能源供应。 第五个能源政策大目标是能源供应安全。这五个系列目标说明，在政策实施方面要注意重点和协调。 当中国在考虑制定和实施国家能源战略时， 能源效率是影响能源产业各个方面发展的关键性目标因素。 除了降低需求来减轻中国对不断增长的能源进口的依赖（见图 3） ，提高能源使用效率可以使由于经济或地理位置原因而难以得到进口资源或新的电力供应的用户， 也能公平地获得能源供应。 因为能源效率的提高是普遍受益的， 需要有权威的政府机构来实现这一中心政策目标。 鉴于中国能源产业已经转向市场化和权力下放， 政策有效实施的最可能途径， 就是建立一个独立的、 有权威的政府机构来避免既得利益集团的影响， 强制实施长期并具有连贯性的能源政策。 除提高能源使用效率之外， 国家能源办公室还应通过协调相关政策， 实施有力监管和经济激励措施， 使能源产业能够长期可持续发展， 实现公平、财政稳定和宏观经济增长的总体目标。 6图 3. 据预 测， 到 2020 年 中国石油 消 费比目前 水 平将增长 50以上；而石油生产 会 停滞不前，从而 加 重对进口 石 油的依赖 。 01002003004005006001980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 20202004200019961992198819841980-40净依赖进 口 量 依赖进口总量 6040200-20Demand NationalEnergy Policy 2004CNPC ProductionForecastsse中石油生产预测 需求 2004 年国家能源政策 APERC 2003High CaseIEO 2004Reference CaAPERC2003 年预测高进口量 IEO2004 年参 照预测进口量 Mtperannum百万吨/年57import - 73 5773依赖进口 资料来源 （国内生产） 中国统计年鉴； （原油进口） MOFERT 外贸年鉴； 中国最新经济统计； 中国海关 统计； （产品进口） 19491964 年 苏联和中国的贸易统计，数字为 19801984 年期间计算公式为（消耗）－ （总原油） ＋ （产品出口） ； 数字为 1985 年至今 源于中国经济新闻月数字； 中国海关统计； （原油和 产品出口） MOFERT 外贸年鉴；中国海关统计。 2020 中国国家能源战略与政策研究报告 中提出了许多值得称道的目标和好的对策。 上百页的报告包含了关于上述五个目标的几十条重要建议。 其中有增加能源供应的政策， 如在国家主导的能源开发中增加投资； 也有降低总体能源需求的战略，如在制造业和工业生产中鼓励能源效率的提高。表 1 是对 2020中国国家能源战略与政策研究 报告中提出的目标和政策选择的综述。 为使中国最大程度地降低环境和社会成本， 实现总体目标， 同时提供足够的能源改善国民生活， 有必要对如何确定重点目标以及如何用有限的资源实现这些目标做一个中肯的评估。 7表 1. 2020 中国国家 能 源战略与 政 策研究 报 告描述的 许 多政策建 议 ， 将成为 可 持 续 能 源发展战略 的 一部分 供应侧 需求侧 增强能源安全 - 拓展能源外交 - 建立石油战略储备和预警系统 - 通过开发可再生能源和提高效率来减少能源进口 扩大供应 - 促进天然气市场的发展 - 加快水电站和核电站的建设 - 通过国家立法促进可再生能源的开发和应用 - 提高国内原油生产和产量 合理定价 - 着手产权改革 - 对采用新技术的新企业放宽产权限制 - 结束地方对能源市场的条块分割 - 停止价格管制；转向公开竞标和拍卖 促进投资 - 设立 “环境友好能源基金” 以鼓励利用可再生能源和清洁煤技术 - 增加国家和私人对原油和天然气勘探和开发的投资 改变能源供应结构 - 减少对煤和其他矿物燃料的需求 - 提供低息贷款和财政拨款以鼓励利用清洁煤技术 提高能源效率 - 把节约能源提升为基本国策 - 设立资源节约办公室 - 提高公众的节能意识 - 建立节能经济性奖励， 如峰谷电价 - 对企业设备及建筑执行更严格的能源效率法规 - 建立标准和标识， 及引进能源审计的最佳国际经验 - 在交通运输业中引入燃油税和燃料效率标准 改进技术以减少对矿物燃料的依赖 - 加大对研究和开发的扶持力度，如国内和国际的合作 考虑到能源政策目标的范围之广，由不同单位撰写的 2020 中国国家能源战略与政策研究的 11 份子报告在某些问题上存在不同意见是不足为奇的。例如， 有几个子报告要求通过提高能源价格来抑制消耗； 而其他的子报告则表示有必要以最低的成本来提供优质的能源服务8。尽管这种不一致可能意味着决策过程繁冗，使有不同看法的人能够在具有建设性的辩论中阐明自己的观点。但是，这也表明， 我们能源发展的总体目标不明确， 需要进一步明确多重目标的优先次序。 鉴于资源的限制， 同时推进表格中所列出的对策是不可能的。 表 2 提供了实施可持续能源战略的路线图。基于对国际能源产业发展的比较及中国的具体情8况， 本报告介绍了围绕总体能源目标开展工作时最需要进行的项目和新项目。 在某些情况下，有的建议只是对中国国家能源战略和政策中的某个政策加以细化，其他的建议则是新的内容。 中国紧迫的能源状况使其他发展目标面临压力。 推进国家能源体制改革同样需要政府的大力参与。中国已设立了新的国家能源领导小组9。根据 2020 中国国家能源战略与政策研究 报告和中国其他有关方面的建议， 本报告主张重新设立比目前国家发展改革委员会能源局权力更大的能源部（见框 1） 。许多国家已经意识到， 有必要设立能源部， 使能源问题受到与科学、 教育、 公众健康和环境等问题同等的重视。 实际上， 中国过去曾做过类似尝试。 中国在机构设置方面 （见框 2） ，可以从发达国家和发展中国家汲取到有益的经验和教训。 能源部能够使中国更好地实现能源效率和能源供应并重的目标。 中国需要大幅度地增加能效投资， 才能满足不断增长的能源需求。 节能看起来很平常， 但在各国都有其特殊利益集团， 如石油公司、 汽油公司、 煤矿公司， 他们会努力增加供应而不是减少需求。 新设立的能源部应从机构设置和决策程序上考虑所有相关方的利益， 包括能源用户和对政府影响微弱的团体。 在最近推动节能社会的努力上而成立的能源部， 将能够综合考虑能源供应和需求政策， 克服至今为止束手无助的状况。 另外本报告认为，中国采取积极行动推进可持续能源战略的时机已经成熟。作为长期推动新技术市场化的一部分措施， 提供低息贷款促进可再生能源发展和采用清洁煤技术。 此外， 作为能源可持续发展的一部分， 要采用竞争性的天然气价格来刺激天然气市场的发展， 制定国家上网电价是可再生能源政策的关键。 还要推出一批市场培育项目， 如通过政府采购计划， 形成节能产品需求的市场规模化。 9表 2. 2020 中国国家 能 源战略与 政 策研究 报告 中的政策 建 议可归纳 为 本路线图 ， 从机 构 、资金和实 施 三方面实 现 全面可持 续 能源发展 的 战略目标 。 国家能源部 协调供求战略措施 通过增加人力物力收集更准确的数据 所有利益相关方参与决策 资金 监管 宣传教育 „ 在年度预算中设立一个长期的节能支出课目， 加大对能源效率项目的投资。使 10的能源投资投到能源效率项目上。 „ 通过公众利益收费筹集资金， 设立 “环境友好能源基金” （ EFEF） ，通过资助及低息贷款支持提高能源效率和采用清洁煤技术。 „ 通过清洁发展机制（ CDM） ， 使外资直接投资利于环境目标的项目。 „ 通过政府直接扶持、 公私合营、国际合作计划， 加大对研究与开发的支持， 使其达到与整体能源投资相对应的水平。 „ 改变对能源效率的激励措施，例如 - 更好地强制实施现行的标准。 - 对燃料经济性、电器、电力和工业的能源效率实施更加严格的标准。- 进一步建立以市场为主的激励机制。对策有减税、建立能源服务公司、峰谷电价、向能效高的设备提供补贴及贷款。 „ 确保价格能够反映能源的目标，例如 - 放松油价，基于地区供求情况允许差价存在。- 为天然气市场的发展制定时间表，制定天然气定价方案。 - 改革供热定价和计量系统。 „ 全面制定国家可再生„ 继续推动公众参与， 鼓励电力公司及能源公司开展宣传教育活动。„ 鼓励企业签订削减能耗的能源效率协议。 利用其他体系达到共同增效的目的，如ISO9000/14000 产品管理体系。 „ 通过培训及公众教育，促进可再生能源的长期发展。 10能源计划， 其中包括促进风电的国家上网电价， 加大实施乡镇供电计划， 以及在农村家庭中推广使用高效燃料。„ 在决策过程中， 例如在水电及核电的问题上，听取所有利益相关方的意见。 „ 对以下事项要有长期的战略规划 - 土地开发和交通基础设施建设。 - 矿物燃料及核电的长期成本。 - 可再生能源的联网及输电。 - 解决能源发展目标和环境发展目标之间的矛盾。 框 1. 新能源部会是怎样的一个机构呢 设立能源部协调能源政策， 给环境保护及能源效率等本身缺少内在动力的政策以权力机构的支持。 能源部最重要的作用就是贯彻实施综合的能源政策， 增加能源供应、重视环境保护、以及减少能源需求（此点亦为本文的主题之一） 。一个高效的能源部需要具有以下五个特征 增加人员 无论中央还是地方，处理能源这样重要问题的政府官员太少了。中国的政府机构情况较特殊， 然而与其他能耗大国相比， 中国显然以少得可怜的人员来处理庞大的能源政策问题。 更准确的数据支持更好的决策 中国需要收集更准确有效的数据， 包括有跨11地区跨部门的重要能源产品的供应、 消耗及价格等。 应与国家统计局合作。 同时，中国现有分析能力强的中心应大力加强和扩充。 整合能源需求、 能源供应及能源安全的功能 能源供求部门都涉及到技术问题， 专业划分很有帮助。 综合部门， 例如能源需求与安全， 可以确保战略重点的落实及力量均衡分配。 况且， 整合国内和国际能源政策还有助于尽可能地减少能源部门发展的负面外延性因素，如环境退化及地区不平衡。 与其他部级单位同级协调 把能源管理机构提高到正部级， 将在政府内赋予能源问题强有力的发言权，并且加强与其他部门的协调。 跨区域、 跨省协调的权力 尽管许多决策权最好留给地方政府和市场参与者，而某些领域， 如地区及国家基础设施的规划、 建设和管理上， 以及订立标准， 则需要国家协调以促进公平分配。 12框 2. 国际范例 根据中国能源产业的结构， 建立一个权威、 独立的能源部很可能是实现中国国家能源战略和政策目标的最有效途径。 比较五种国家能源管理模式可以说明， 恢复设立中国能源部可能采取的组织结构及功用。 英国、 日本、 美国、 巴西和印度的能源产业发展具有相似的特点。 不仅如此， 对这些国家的简要讨论分析， 还可能会为新的中国能源部的能源管理提供一系列的选择模式。 能源管理的一个基本特征就是政府管理机构的集中程度。 例如， 印度的能源产业由五个分立的部和一个局来管辖， 而美国则把其庞大的能源管理机构归口到一个能源部。 印度的分散管理往往被指责为， 是造成国外直接投资水平长期低迷的症结所在。另一方面，巴西设立统一的国家能源政策委员会并没有避免一场能源危机，或有效处理二十世纪 90 年代末期10的能源短缺和政策不一致问题。虽然集中的政府管理机构可以促进政策协调， 国际经验也表明， 新设机构只依靠自身是不足以进行有效管理的。 英国能源部的解散和随后环境绩效工作的改进， 更说明了监管权威的重要性。 在英国的例子中， 监管机构被迫采用不受欢迎的新法律以便和欧盟的立法保持一致。 尽管日本经济通商产业省 （以前为通商产业省） 不像美国能源部那样统一和集中， 但它有效地将国家的能源战略集中在了 “ 3E” 上， 即能源安全 （ energy security） 、经济增长（ economic growth）和环境保护（ environmental protection） 。日本经济通商产业省在产业及政策制定部门中的强势地位说明， 绝对权威对于实现如能源效率这样面广时长的政策目标所具有的重要性。 根据中国能源产业放权自主的经验， 设立强有力的能源部很有可能使国家调整 “经济发展第一” 的方针， 使其包含更长远和广泛的社会公众利益。 中国的能源状况与上面所提及的五个国家有明显的不同。 然而， 这些案例为中国政府提供了十分有用的范例， 也为加强和巩固中国国家能源战略和政策决策机构提供了宝贵的经验。 副部级的国家能源办公室已于今年正式宣布成立11， 为了避免重蹈巴西国家能源政策委员会的覆辙， 实现 2020 中国国家能源战略与政策研究所描述的宏伟目标， 必须确保新的能源机构具有足够的权威和独立性， 以便实施有效的管理。 中国应该恢复设立一个高于新的能源办公室或委员会的正部级能源管理机构，为中国巨大的能源需求服务。 13中国国家能源战略对策的评估 在这一部分中， 作者评介了正在讨论中的政策措施， 并对每个方面的后续工作提出了几个备选对策。 本报告并非综合性论述， 而是侧重中国能源产业发展中最重要的几个方面。 在随后关于中国如何将战略决策付诸实施的论述中， 提出了三个主题 在能源效率以及与之相关的能源勘探、 基础设计和环境保护方面 增加投资 ； 重组激励措施， 以利于开发清洁的能源和电力； 强化机构 ， 提 高制定和实施能源政策的 能力 。 能源效率 中国目标用过去 20 年的速度继续提高能源效率 问题 中国早就认识到减少能源需求和增加能源供应的重要性。 在 1980-2000年期间， 为了促进节能技术发展， 政府发布了 22 项行政措施、 7 个标准、 8 个计划和 14 项政策。最近又公布了第一个长期的效率目标规划12。但是，提高 能源效率的投入仍严重不足 。 2004 年， 中国 31 个省份中有 24 个省份出现能源短缺。到目前为止， 中国通过扩大电厂建设规模， 每年增加超过 40GW的装机容量来解决迫近的能源危机。然而，没有能源效率的提高，仅靠增加发电容量是不够的。 尽管节能投资总量在继续增长，但它在能源投资总量中所占的比例却在减少。上世纪 80 年代初期，节能投资占能源投资的 10-13。到 90 年代，不包括私人投资， 节能投资所占的比例已经下降到约占 7（见图 4） 。 2003 年， 中国在能源上共投入了 4240 亿元人民币， 但仅有 230 亿元投到节能 ----这个成本效益最好的满足能源需求的方法。 为实现中国的发展目标， 尤其是 GDP翻两番而能源消耗翻一番的目标，中国必须在能源效率上增加投资规模。从 1980 年到 2000 年，中国非常低的能源弹性系数并不奇怪， 很大程度上是因为一部分资金明智地投在了节能上。 在面对目前的挑战时， 中国应该重新将全国能源投资预算的 10投到能源效率上， 或是从其他各种途径获得相当于每年 500 亿元人民币13的节能投资。 14图 4. 能源效 率的投资 在 能源投资 中 所占比例 已 经下降。 为 扭转整体 经 济效率下 滑 局面， 必须增加能 效 投资的比 例 02468101214198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998200020022003来源 国家 统 计局（ 不同 年 份 ） ，中 国统 计年 鉴 （ 北 京中 国 统 计 出版社 ） ；劳 伦斯 伯 克 利 国 家实验 室 估评。 尽管经济体制改革已进行了多年，中国仍然缺少 市场导向的手段来提高 效率 。目前，中国正在对现行的 节能法 （框 3）进行修改，这是一个重要的步骤。 但是， 最有效的激励措施 （例如 在能源价格中反映全部的环境和社会成本，重新确定有利于能效的税收和财政政策， 减少已经认识到的风险） 涉及到政府不同权力职能部门之间以及与地区部门之间的协调。 建议今后采取的步骤 在能效方面有获取高额回报的空间。 然而， 回报是许多不同的参与者所采取的各种小措施累积的结果。 最大的机会是公用事业公司提供的网络化的能源商品（例如电力和天然气） 。燃气和电力对于提高生活质量非常重要， 需求也在快速增长。 在节气和节电上的进步会显著减少中国的整体能源需求。 下一个重要目标是 工业 。 工业目前消耗 70的能源， 工业能源消耗每年增长4.2， 高于整体能源消耗增长率 3.914。 多年来， 工业毫无疑问是中国最大的能15源用户。 因此， 工业能源效率政策很关键。 最后， 住宅和商业建筑 及交通 运输 的能源效率也很重要。 除了下面针对具体部门提供的建议， 中国还应该 继续进行能源效率的宣传教育 。节能通常是一个改变习惯的问题，增强节能意识就会产生很大的效果。 框 3. 改进节能法 1997 年全国人民代表大会通过了节能法 。作为中国政策的一个组成部分，这是节能法制化的重要步骤。 节能法立法所依据的经验可以追溯到上世纪 80年代早期的能源效率计划，以及源 于经济转型而发生的变化。 节能法将节能 确定为 “国家经济发展的长期战略” ， 并规定了一系列奖励和惩罚措施来促进节能15。在 节能法 通过后， 各省市也在国家 节能法 的基础上通过了各自的节能法规。节能法 的实施情况不尽相同。 在上海， 节能先导者上海节能监察中心积极贯彻落实节能法 ，促进落后的技术升级换代16。但在其他地区， 节能法的落实则很不理想17。 在中国提高能源效率需要首先完善法律体系。 与大多数中国法律一样， 节能法 也只是给出了主要原则而没有规定具体措施。 尽管这种情况可以允许各省制定适合当地情况的政策， 但这种灵活性也会使得节能为地方领导所忽视， 并利用模糊的措辞有选择性地实施 节能法 。 布雷夫 （ Brav 2004） 所提的两个建议对于修订节能法非常有用 1. 增加资金 节能机构长期资金不足是由于节能不是年度预算中的固定列支课目。如果财政部批准将节能作为年度预算中的固定列支课目， 以及增加资金， 会使资金的不确定性及资金不足的问题得到改善和缓解。 2. 加强激励措施 目前，在对违反节能法的单 位处以罚款前，通常都对他们先行警告。 但修订后的 节能法 应取消警告， 并规定明确的处罚力度。 节能法可能还会制定市场激励的制度来提高节能。 做法有， 减税、 峰谷电价、 及购买新型节能设备时的补贴。 公用事业公司（燃气和电力） 只有 重新确定公用事业公司能源商品的价格构成 ， 能源用户才会注意提高能效。站在电力用户的立场上，中国 电力公司应该通过需求侧管理（ DSM）计划16来提高能源效率。 在许多实例中涉及到 组建能源服务公司 。 简言之， 能源服务公司可与能源用户签订合同来减少能源利用量， 并根据实际节省的费用付费。 这种针对能源服务而不是针对能源产品的创新思路， 需要有一套使电力公司既能通过销售能源， 又能通过减少需求来获利的监管制度。 稳妥的第一步做法是， 国家大力支持地区能源服务公司的示范。 另外， 电力公司本身也需要得到更好的激励， 帮助用户更注重节能。 综合监管改革 必须考虑到这一点， 并确保各种能源资源的供应以及输、 配电节能都有足够的投资。 美国实施了促进能效的监管政策， 对从有认定资格的电力供应商 （热电联产或可再生能源） 处购电的电力公司给予激励。 我们建议中国也出台这类监管政策。 企业 不同的企业需要有不同的节能方法 。尽管在不同的企业中有些问题是 相同的， 如电力价格， 但企业的需求却相差很大。 国有部分和非国有部分的监管方法有本质上的区别。 例如， 大多数钢铁厂是国有企业， 而水泥厂则大多是乡镇企业。国有企业可能偏爱以协商方式达成的 自愿协议 （框 4）及 公私合伙研发（ RD）的形式 ，而乡镇企业则对 价格和税收激励 反应较好。 框 4. 自愿协议或能源效率协议 自愿协议或能源效率协议是“政府与企业之间的合同” 。它规定了“所有参与方的义务和一段时期内的能效目标” ， 以提高能源效率和减少温室气体排放18。这些协议通常都给参与者 510 年的时间段来筹划和实施改进。自愿协议的主要优点是将注意力集中在能源效率和减排目标上。 从 20 世纪 90 年代开始， 企业自愿协议已经显著提高了工业化国家的能源效率。 与没有实施这种项目的效率相比19， 那些成功的项目已经使能源效率提高了一倍。 自愿协议通过鼓励企业在能源效率上投资， 并为节能产品20培育市场的方式促使技术应用和创新。 自愿协议的第一步是确定目标。 政府主要通过运用激励和反措施来鼓励企业参与。 例如设备审核、 评估、 制定基准、 监测和信息传播等政府支持的项目和政策（胡萝卜激励效果） ，为使参与方理解和管理他们的能源利用和减少温室气体17排放起到了重要作用。 一些更成功的自愿协议项目还享有减税优惠。 在英国， 参与自愿协议的公司最多可以获得 80的燃料消费税折扣。 在其他案例中， 如山东省节能协议试点的参与单位可以免除其环保报告的要求， 这是因为他们根据自愿协议已经上报了相同的内容。 国际上的经验表明， 在全面的和透明的框架内实施自愿协议， 是一个能够动员企业节能并减少排放的一种创新和有效的方法21。 框 5. 将节能纳入企业管理 通过优化动力系统， 工