1 废弃电器电子产品回收处理政策研究 China energy development trend report 北京人类生态工程学会 2015.7.10 2 项目信息 项目资助号 G-1411-22305 Grant Number G-1411-22305 项目期 2014年 10月 -2015年 7月 Grant period October, 2014-July, 2015 所属领域 环境管理和电子电器 Sector Environmental Management makes suggestions on improving China’s waste electrical and electronic products disposal supporting policy system. 项目成员 曲凤杰 李大伟 杜琼 章潇萌 耿炎 Project team Qu Fengjie; Li Dawei; Du Qiong; Zhang Xiaomeng; Geng Yan 关键词 废弃电器电子产品 回收处理 政策 Key Word waste electrical and electronic products; recovery and disposal; policy 本报告由能源基金会资助。 报告内容不代表能源基金会观点。 This report is funded by Energy Foundation. It does not represent the views of Energy Foundation. 1 摘 要 中国本土所产生的电子垃圾居世界第二位， 若考虑到欧美发达国家向中国出口大量电子废弃物，中国所处理的废弃电器电子产品已经居全世界第一位。在中国，对废弃电器电子产品予以安全、高效、环保地处理对中国的生态文明建设和可持续发展具有极为重要的意义。 然而，由于长期以来政策环境、市场机制不成熟，特别是专门针对废弃电器电子产品回收处理行业的政策体系一直没有建立，也缺乏相应的行业标准和规范，大量“游击队”、“小商小贩”、“家庭作坊”成为废弃电器电子产品回收处理的主力军。在这种市场格局下，废弃电器电子处理行业存在着严重的环境污染隐患，废弃电器电子产品中所蕴含的大量资源也并未得到有效利用。 21 世纪以来，中国政府加紧了这方面的工作， 2009 年 3 月，中国废弃电器电子产品回收处理管理条例（以下简称条例）正式颁布，自 2011 年 1 月 1 日起施行。条例及相关政策 出台后，针对条例中提出的“制订和调整废弃电器电子产品目录”、 “实行多渠道回收和集中处理制度”、“实行资格许可制度”以及“建立废弃电器电子产品处理基金”等内容，国家相关部委相继制定了多项实施细则和管理规定。 随着各项政策的实施，中国废弃电器电子产品处理行业得到了快速发展，也呈以个体作坊式为主逐步向规范化、绿色化、规模化2 和产业化方向发展。然而，由于中国废弃电器电子回收处理领域的相关政策出台时间较短，且在不断改进之中，相关企业决策仍处于一个多阶段的博弈过程，尚未达到最终稳定均衡，因此政策的实施效果尚未完 全显现。 总的来看，条例实施以来，处理行业的发展呈现以下趋势资质处理企业数量增加 、 目录产品处理量稳步上升 、 排头兵企业拆解处理量上升，但处理份额下降 、 处理产品仍以电视机为主 、 企业处理规范程度提高，审查合格率上升 、 处理量区域差别较大 。 目前处理行业发展存在的主要问题 有 拆解处理企业产能利用率低 、 拆解处理结构不均衡，多数目录产品未进入有资质的处理企业 、 处理企业以简单物理拆解为主，政策资源环境效益受限 、 回收体系支撑作用严重不足，制约处理行业发展 、 基金补贴审核效率不高，处理企业资金流受到影响 。 从政策的效果看， 政策实施时间过短导致市场尚未达成新的均衡，部分实施效果有待进一步显现 ； 现行基金征收标准不能满足“以支定收”原则需要，且基金征收标准缺乏对生产企业的环保激励措施 ； 客观条件导致现行政策难以有效实现对“三机一脑”的规范化回收 ； 当前回收渠道被“游击队”基本把控严重制约政策实施效果 ； 政府和企业间的信息不对称导致政策对企业加强研发、从事深加工环节的激励作用不强 ； 许可制度存在降低市场效率的风险 。 尽管目前废弃电器电器产品回收处理政策尚需完善，但 考虑到中国市场经济发展的水平和社会现实背景，并参照欧美发达国家的3 经验，现行的责任转嫁的基金模式，是当前比较适合中国国情的废弃电器电子产品回收处理模式。 为此，短期建议对政策进行如下调整完善 维持现行政策体系的基本稳定、在对“以支定收”原则弹性化的同时实行差异化征收、对“四机一脑”处理企业的补贴政策进行渐进的适度调整、渐进调整许可制度和监管目标、在部分目录中的新产品领域试点调整补贴发放方式、政府直接建立，或支持企业建立正规的非赢利回收渠道、尝试推行处理企业认证制度、加强对废弃电器电子产品集散市场的管理。 在现有政策框架的基础上逐步优化各项政策设计是在中国废弃电器电子产品回 收处理领域落实生产者责任的现实路径，但着眼长远，基于 B2B 的 PRO 平台为中国 WEEE 回收处理的 EPR 制度提供了另一种可能性。 本报告 提出一套全新的回收处理制度体系，即基于B2B（ Business to Business）形式的生产者责任机构制度。这项制度的主要特点是引入在多个发达国家应用的生产者责任机构（ PRO）概念，并根据中国实际情况改良。在该制度中，政府将规定生产商强制回收处理额度。生产商通过 PRO 与处理商建立起供求联系，在PRO 的管理下进行回收处理活动。具体政策建议包括政策目标的多元化、建立处理商资格 认证和生产商回收处理额度相结合的制度体系、健全相关配套政策，引导回收处理活动、抓住要点，加强政策实施。 4 Summary China ranks second in terms of locally-generated waste electrical and electronic products worldwide. If the great number of waste electrical and electronic products exported from Euromerican developed countries are considered, China disposes the largest volume of waste electrical and electronic products in the world. In China, it is of great significance to dispose waste electrical and electronic products in a safe, effective and environmentally friendly manner for ecological civilization construction and sustainable development. Nevertheless, policy environment and market mechanism are immature for a long time. Particularly, China lacks a policy system for waste electrical and electronic products recovery and disposal industry as well as corresponding industry standards and norms. Therefore, irregular processors that follow the model of guerrillas, street vendors, and small family workshops dominate the recovery and disposal of waste electrical and electronic products. Under the circumstances, environmental pollution becomes a severe hidden trouble for the industry. Moreover, resources contained in waste electrical and electronic products are not utilized efficiently. Since the 21st century, the Chinese government has made great efforts to deal with the problem. “Administrative Regulations on Waste Electrical and Electronic Products Recovery and Disposal” hereinafter referred to as Regulations was promulgated in March 2009 and came into force on January 1, 2011. With Regulations and related policies released, relevant ministries have laid down several detailed rules for implementation and management concerning contents in Regulations such as “ulating and adjusting ‘Waste Electrical and Electronic Products Disposal Directory’”, “practicing multi-channel recovery and centralized disposal system”, “implementing qualification licensing system”, and “establishing waste electrical and electronic products recovery and disposal fund”. With the implementation of related policies, China’s waste electrical and electronic products recovery and disposal industry has developed rapidly, 5 transing from the model of small family workshops to standardization, greenization, scale and industrialization. However, as the policies are newly released and being improved unceasingly, business decisions are still in the process of a multi-stage game and have yet to reach the final equilibrium. Hence, the policies have not fully taken effect. In general, since the implementation of Regulations, the recovery and disposal industry presents several trends the number of qualified disposal enterprises is increasing; the volume of disposed products included in the Directory goes steadily up; pacesetter enterprises dispose more products but with a declining market share; the TV sets are still a mainstay; the process of disposal is still to be standardized; qualified rate of examination is rising; as for the disposal volume, there is great difference among different areas. Currently, main problems of the industry include capacity utilization rates of disposal enterprises are relatively low; the disposal structure is unbalanced; most products included in the Directory do not go to qualified disposal enterprises; disposal is mainly in the of simple dismantling; resources and environmental benefits are limited; the supporting function of recycling system is insufficient, which restricts the development of the industry; verification of fund subsidies is not efficient enough and thus affects disposal enterprises’ capital flow. As for the effects of the policies, as they are newly released, the market has yet to reach an equilibrium, and some effects are to be displayed; current collection standards of fund cannot satisfy the need of tax-and-spend, and collection standards is lacking in incentive for producers to be more environmentally friendly; restricted by objective conditions, current policies cannot achieve standardized recovery of the TV sets, refrigerators, washing machines, room air conditioners, and microcomputers; because recovery channels are controlled by irregular processors that follow the model of guerrillas, the effects of policies are affected; as a result of ination asymmetry between the government and enterprises, policy incentive for the enterprises to beef up research and deep processing is not strong enough; the licensing system risks reduction in market efficiency. 6 Although China’s waste electrical and electronic products recovery and disposal policy needs to be improved, taking China’s market economy development level and social context into consideration and referring to Euromerican developed countries’ experience, the current responsibility-shifting fund model is suitable for China. Hence, in the short term, it is suggested that the policy be adjusted and improved as follows keep current policy system stable; practice differentiated fund collect policy while be flexible in implementing tax-and-spend; make gradual adjustment to subsidy policy on disposal enterprises of the TV sets, refrigerators, washing machines, room air conditioners, and microcomputers; gradually adjust the licensing system and regulation goals; introduce pilot adjustment to the way of delivering subsidies in some new products of the Directory; the government directly establishes or supports enterprises to establish regular and non-profit recovery channels; try to push licensing system for disposal enterprises; strengthen management on the waste electrical and electronic products terminal market. To optimize policies on the basis of current policy framework is a realistic way to implement producer responsibility in China. But in the long term, producer responsibility organization PRO plat based on B2B provides another way to practice extended producer’s responsibility EPR in China’s waste electrical and electronic products recovery and disposal. This report puts forward a brand-new recovery and disposal system, i.e., PRO based on B2B. The main characteristic of this system lies in introducing PRO that has been adopted by many developed countries and making adjustment according to the Chinese context. In the system, the government stipulates the compulsory recovery volume of producers. Producers make connections with processors through PRO and conduct recovery and disposal activities under the management of PRO. Specific policy suggestions include diversification of policy objectives; establishing system that connects processors’ qualification with producers’ recovery and disposal volume; improving the relevant supporting policies and guiding recovery and disposal activities; getting right to the point and strengthening policy implementation. 7 目 录 一、中国废弃电器电子产品回收处理政策 . 1 （一）废弃电器电子产品相关政策背景 . 1 （二）条例出台前中国废弃电器电子产品管理相关政策发展历程 . 3 （三）条例出台后相关政策的进一步完善 . 12 （四）政策体系框 架及相关部门职责 . 18 二、中国废弃电器电子产品回收处理行业发展情况 . 21 （一）资质处理企业数量增加 . 21 （二）目录产品处理量稳步上升 . 22 （三）排头兵企业拆解处理量上升，但处理份额下降 . 23 （四）处理产品仍以电视机为主 . 25 （五）企业处理规范程度提高，审查合格率上升 . 26 （六）处理量 区域差别较大 . 27 三、目前处理行业发展存在的主要问题 . 28 （一）拆解处理企业产能利用率低 . 28 （二）拆解处理结构不均衡，多数目录产品未进入有资质的处理企业 . 30 （三）处理企业以简单物理拆解为主，政策资源环境效益受限 . 31 （四）回收体系支撑作用严重不足，制约 处理行业发展 . 32 （五）基金补贴审核效率不高，处理企业资金流受到影响 . 33 四、政策实施效果分析 . 33 （一）政策实施时间过短导致市场尚未达 成新的均衡，部分实施效果有待进一步显现 . 33 （二）现行基金征收标准不能满足“以支定收”原则需要，且基金征收标准缺乏对生产企业的环保激励措施 . 34 （三）客观条件导致现行政策难以有效实现对“三机一脑”的规范化回收 . 35 （四）当前回收渠道被“游击队”基本把控严重制约政策实施效果 . 37 （五）政府和企业间的信息不对称导致政策对企业加强研发、从事深加工环节的激励作用不强 38 （六）许可制度存在降低市场效率的风险 . 39 五、短期政策调整建议在保持政策基本稳定的基础上强调差异化和针对性 . 40 （一）维持现行政策体系的基本稳定 . 40 （二）在对“以支定收”原则弹性化的同时实行差异化征收 . 41 （三）对“四机一脑”处理企业的补贴政策进行渐进的适度调整 . 41 （四）渐进调整许可制度和监管目标 . 44 （五）在部分目录中的新产品领域试点调整补贴发放方式 . 44 （六）政府直接建立，或支持企业建立正规的非赢利回收渠道 . 45 （七）尝试推行处理企业认证制度 . 45 （八）加强对废弃电器电子产品集散市场的管理 . 46 六、长期政策调整建议基于 B2B的生产者责任机构制度 . 49 （一）政策目标的多元化 . 49 （二）建立处理商资格认证和生产商回收处理额度相结合的制度体系 . 52 （三）健全相关配套政策，引导回收处理活动 . 61 （四）抓住要点，加强政策实施 . 62 8 （五）政策目标的可达性 . 63 （六）对中国回收处理市场的适应性分析 . 65 （七）政策总体效果和不确定性 . 66 1 一、中国废弃电器电子产品回收处理政策 （一）废弃电器电子产品相关政策背景 改革开放初期，经济发展水平落后是中国面临的首要问题，因此发展经济成为中国政府当时的首要任务。同时，由于中国居民的环保意识较为薄弱，环保领域的政策法规也不完善，导致部分人和部分地区牺牲环境效益以追求经济效益，造成了严重的污染问题。严重的环境污染与生态环境的破坏使我们付出了巨大的代价，不仅危害人们的身体健康，还对经济发展、社会稳定、人类生存造成一定程度的影响。随着经济发展水平的提高和居民收入的增长，政府和社会对环境保护的重视程度越来越高， 中国民众对于良好生态环境的重视程度也有所加强。随着人民生活、消费水平的提高以及科技的不断进步，电器电子产品更新换代的速度不断加快，全球每年所产生的废弃电器电子产品规模不断上升。 2013 年由联合国以及民间组织联合发起的“解决电子垃圾问题倡议”项目最新发布的研究报告称， 2012 年全球产生的电子垃圾约为 4890 万吨，以全球人口70 亿计算，平均每人就要产生 7 公斤的电子垃圾。其中，中国本土所产生的电子垃圾超过 725 万吨，居世界第二位；若考虑到欧美发达国家向中国出口大量电子废弃物，中国所处理的废弃电器电子产品已经居全世 界第一位。该报告预测 2017 年全球废弃电器电子产品产量将达到 6540 万吨，较 2012 年上升 33，其中以中国为代表的发展中国家废弃电器电子产品产量增速将高于发达国家。 电子废弃物含有的大量多氯联苯、铅、汞等有毒、有害成分，在回收及综合利用过程中，处理不当会不同程度地造成环境污染。此外，电子废弃物中也包含可以回收再利用的资源，属于可回收垃圾，做好回收利用，可以变废为宝，实现降低产品综合生产成本的2 目的。在中国，对废弃电器电子产品予以安全、高效、环保地处理对中国的生态文明建设和可持续发展具有极为重要的意义。 然而 ，由于长期以来政策环境、市场机制不成熟，特别是专门针对废弃电器电子产品回收处理行业的政策体系一直没有建立，也缺乏相应的行业标准和规范，大量“游击队”、“小商小贩”、“家庭作坊”成为废弃电器电子产品回收处理的主力军。在这种市场格局下，废弃电器电子处理行业存在着严重的环境污染隐患，废弃电器电子产品中所蕴含的大量资源也并未得到有效利用。 为此，制定出台废弃电器电子产品政策，规范中国电子废弃物的回收处理，实现对环境的保护和对资源的回收再利用，成为了中国政府刻不容缓的任务。 21 世纪以来，中国政府加紧了这方面的工作， 2009 年 3 月，中国废弃电器电子产品回收处理管理条例（以下简称条例）正式颁布，自 2011 年 1 月 1 日起施行。条例及相关政策出台后，针对条例中提出的“制订和调整废弃电器电子产品目录”、 “实行多渠道回收和集中处理制度”、“实行资格许可制度”以及“建立废弃电器电子产品处理基金”等内容，国家相关部委相继制定了多项实施细则和管理规定。 随着各项政策的实施，中国废弃电器电子产品处理行业得到了快速发展，也呈以个体作坊式为主逐步向规范化、绿色化、规模化和产业化方向发展。然而，由于中国废弃电器电子回收处理领 域的相关政策出台时间较短，且在不断改进之中，相关企业决策仍处于一个多阶段的博弈过程，尚未达到最终稳定均衡，因此政策的实施效果尚未完全显现。 3 （二）条例出台前中国废弃电器电子产品管理相关政策发展历程 在条例出台前，中国对废弃电器电子产品的管理散见于其他法律法规之中，包括 1989 年出台的国家环境保护法、 1995 年颁布的固体废物污染环境防治法和 2003 年出台的中华人民共和国清洁生产促进法等宏观层面的法律法规。直到近十几年，才逐渐有了专门的政策法规。 1989 年 12 月 26 日，第七届全国人民代表大 会常务委员会第十一次会议通过了修订的中华人民共和国环境保护法，它是中国环境立法和实践工作的一座里程碑，为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，是中国环境保护领域的一项基本法律。国家环境保护法明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，还规定工业企业应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术，这些规定和责任制度在后来的电器电子产品管理政策中得到了体现和进一步发 展。 1995 年 10 月 30 日，第八届全国人大常委会第十六次会议通过了中华人民共和国固体废物污染环境防治法，对固体废物的产生、收集、贮存、运输、利用和处置过程中的各个环节做了一般性的规定。虽然在固体废物污染环境防治法中并未对固体废物进行细分，没有专门针对废弃电器电子产品的回收处理做出规定，但是它提出的鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，鼓励支持清洁生产等原则和立法精神，已经融入到了后来的废4 弃电器电子产品管理政策和法规之中。 固体废物污染环境防治法中已经包含了鼓励支持清洁生产的理念，但是它并没有对清洁生产这一概念作出明确的定义及具体的规定。为了进一步促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展， 2002 年 6 月 29 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订通过了中华人民共和国清洁生产促进法，自 2003 年 1 月 1 日起施行。该法明确定义了清洁生产的概念不断采取改进设计、试用清洁的能源和材料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削 减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产促进法规定中国境内从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门依法组织实施清洁生产。该法要求企业对生产过程中产生的废物进行综合利用或者循环使用，并规定在产品的设计中，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择便于回收利用的方案。这其实贯彻了生产者责任延伸制度，在这点上，后来的废弃电器电子产品管理政策法规与此是一脉相承的。 之前颁布的这些法律法规，从宏观层面， 对中国的环境保护和废物管理作出了原则性的规定和指导，也奠定了后来的废弃电器电子产品管理政策法规的基本精神和原则。 21 世纪以来，随着中国经济的快速发展和社会消费水平的不断提高，废旧计算机、电视和冰箱等电子废物迅速增加，已成为不可忽视的环境污染源，处理不当，可能酿成严重的环境污染事故。在这样的背景下，仅仅依靠上述的宏观法律来规范废弃电器电子产品5 的相关行业已经远远不够。由于没有专门的政策法规进行约束和指导，而废弃电器电子产品回收处理行业的规模又随着产品废弃量的急剧增长而迅速扩大，行业运行存在着很多混乱现象，而在之前的法律中并没有对一些具体问题做出规定，对这一规模迅速扩大的行业的管理，一度出现了无法可依，无法可引的情况。 为了解决这一问题，国家开始研究制订专门针对废弃电器电子产品管理的法律和政策，在条例出台之前的几年中，相继颁布了一系列与电子废弃物管理相关的环境法律、法规、标准、技术指南和规范，包括废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策电子信息产品污染控制管理办法电子废物污染环境防治管理办法等，为条例及配套政策的出台奠定了基础。 2006 年 4 月 27 日，国家环保总局（现环保部）、科技部、信息产业部、商务部联合发布了废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策。该政策的制订是为了贯彻中华人民共和国固体废物污染环境防治法和中华人民共和国清洁生产促进法，从源头控制家用电器与电子产品使用废弃后的废物产生量，提高资源回收利用率，控制其在综合利用和处置过程中的环境污染。该政策提出了废弃电器与电子产品污染防治的指导原则，推行了“三化”原则，即减量化、资源化和无害化，并提出实行“污染者负责”的原则，由电器电子产品的生产者、销售者和消费者依法分担废弃产品污染防治的责任。该政策还提出了废弃家用电器与电子产品污染防治的三大目标，即从源头减少和控制电子产品中有毒有害物质的使用，提高电子产品的回收率和资源化利用率，规范电子废物在 资源化利用过程中的环境污染。同时，该政策提出了产品环境友好设计的要求，即减少有毒有害物质的使用、延长产品使用寿命、提高产品的再使用6 和再利用特性、提高产品零部件的互换性、合理使用包装材料。废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策属于指导性技术文件，它的发布对中国电子废物的处理处置发挥了重要的指导作用，为电器电子产品环境友好设计标准，废弃产品拆解、再利用和处置的污染控制技术规范的制订提供了重要的指导，同时，为后来的废弃电器电子产品处理提供了可选择的、适用的工艺和技术，使电子废物的处理有规可循。除此之外，该政策 还为废弃电器电子产品处理行业污染防治相关技术和设备的研发指明了方向，促进相关产业的发展。 配合指导性的政策文件，更具操作性的部门规章也相继出台。同在 2006 年，为了控制和减少电子信息产品废弃后对环境造成的污染，促进生产和销售低污染电子信息产品，保护环境和人体健康，信息产业部（现工信部）、发改委、商务部、海关总署、工商总局、质检总局和国家环保总局（现环保部）联合发布了电子信息产品污染控制管理办法，自 2007 年 3 月 1 日开始实行。该办法的制定，一是为了减少危害和有毒物质在家电生产中的使用，二是为了减少在生产、 回收和处理这些电子信息产品时造成的环境污染。管理办法参考了欧盟 RoHS 指令，即危害物质限制指令，包括对环境设计的要求，限制在电子产品中使用六种危害物质（铅、汞、镉、铬、多溴联苯和多溴联苯醚），要求生产者公布产品中的成分信息和有害物质信息和安全实用的期限以及回收使用的潜力。 电子信息产品污染控制管理办法主要是从生产和进口环节调整要求产品生态设计，规范了生产厂商的行为。然而，电子信息产品生命周期中的回收处理阶段却还缺乏专门的操作性的政策法规进行规范。为了填补这一空白， 2007 年 9 月 27 日，国家环保总局7 （ 现环保部）发布了电子废物污染环境防治管理办法，对电子废物的拆解、利用、处置等环节进行规范管理，管理办法自 2008年 2 月 1 日起开始实行。该办法制定的目的在于阻止在电子废弃物的储存、运输、拆解、循环利用和处理过程中带来的环境污染。该政策制定了电子废弃物处理企业许可框架，适用于一系列想要获得处理执照的处理企业，地方环保当局对企业是否符合处理标准和要求进行确认，然后颁发处理执照。这一政策规定环保部要对电子废弃物的污染者负有监管责任。 除了上述三部专门的政策法规外，在这段时期，也有与废弃电器电子产品管理相关的 宏观法律法规出台，包括 2008 年颁布的中华人民共和国循环经济促进法和 2009 年更新的进口废物管理目录。 200