能源基金会 The Energy Foundation 项目成果 Research Report （报告 简写本 ） 华北电力大学 国务院发展研究中心 中科院数学与系统科学研究院 2015 年 1 月 促进可再生 能源发电的关键体制机制研究 Study on the Institutional Issues and Solutions to Promote Renewable Energy Development 项目概述 国务院办公厅近日颁布的 能源发展战略行动计划（ 2014-2020年） 明确指出，要“ 大力发展可再生能源 ”，并“ 深化能源体制改革 ”。 目前电力市场的制度结构适应的是 以 传统化石能源发电 为核心的 相关利益者的利益，这种制度结构并不适合可再生能源这种新兴产业的发展。在可再生能源 发电达到一定规模以后，必须有新的制度变迁与其相适应。 同时， 制度变革 还 有利于推动影响可再生能源发电的技术 进步 、经济 可行性 等 相关 问题的解决。 因此，促进可再生能源发电的关键体制机制改革具有 迫切性 。 本报告研究认为，影响可再生能源发电的关键体制是电力市场化体制改革以及电力监管体制改革。其中， 对电网公司监管体制的改革又是促进可再生能源发电的重要基础。 要 促进 可再生能源 发电规模 的 进一步增长 ，须从改变电网公司的业务定位与收入模式角度进行改革。 应 突出 电网公司的 公共服务功能 ，应该将 履行可再生能源发展的责任 纳入到对 电网公司责任体 系 中。 在电力体制改革过渡期，应同时注重电网公司作为一般性国有企业的资产保值增值职能，以及其作为特殊性国有企业的提供公共服务的职能。在这一时期，对电网公司经济 绩效考核与公共 责任 履行情况 的 考核应并重 ，以 解决电网公司现有业务性质的定位与促进可再生能源发电之间存在的冲突。 在电力体制改革完成期，即电网公司的输配电业务已与其售电业务完全分离后，应凸显电网公司的公共服务职能。这一时期应着重对电网公司的公共责任履行情况进行考核。 此外，在改革过渡期，行业监管与所有权监管应注重协调，应将行业监管结果纳入所有权监管的考核指 标体系；改革完成期，应 形成统一独立的综合能源监管机构 ，并考虑引入第三方监管。 总之，公共责任职能应成为对电网公司监管和考核的重要内容，应 明确电网公司促进可再生能源发电责任、电网无歧视开放责任、调度信息披露责任、电网建设提前规划动态规划责任等，这些规定将有利于进一步增加电网公司促进可再生能源发电的责任意识，对电网公司相关责任的履行形成激励和约束。 研究报告还对促进可再生能源发电的关键机制的改革进行了分析，指出影响可再生能源发电的关键机制包括宏观管理机制，市场机制和微观运行机制三个方面，宏观管理 机制指电力规划协调机制和财税机制；市场机制要指交易机制和电价机制，微观运行机制指电力年度计划安排机制，调度机制，机组开机方式与备用安排机制 ，研究中 对上述各种机制的改革重点分别进行了阐述。 项目成员 组长 赵晓丽 华北电力大学低碳经济与贸易研究所，所长，教授，博士 课题组织负责人，并负责第一章、第七章 张政军 国务院发展研究中心，研究员 中国诚通控股集团公司挂职董办主任 课题内容负责人，并负责第八章 副组长 杨晓光 中科院系统科学研究所 ， 副所长，研究员 中科院管理决策 与信息系统重点实验室，主任 中国石油大学工商管理学院，院长 成员 张永伟 国务院发展研究中心，研究员，负责第四章 张素芳 华北电力大学低碳经济与贸易研究所，教授，负责第二章 刘秀丽 中国科学院数学与系统科学研究院 ， 副研究员，负责第三章 王君卫 君百略管理咨询公司，高级咨询顾问，负责第五章 袁家海 华北电力大学低碳经济与贸易研究所副所长 ， 副教授 ， 负责第六章 鲍 勤 中国科学院数学与系统科学研究院 , 助理研究员，参与第三 、六 章 杨 睿 华北电力大学经济与管理学院硕士研究生，参与第二章 王顺昊 华北电力大学经济与管理学院硕士研究生，参与第六章 王 颖 华北电力大学经济与管理学院硕士研究生，参与第四章 林 卫 中国石油大学工商管理学院 硕士研究生， 参与第七章 关键词 可再生能源发电 ， 体制机制 ，电网公司监管 I 目 录 一、研究背景 . 1 二、研究内容 . 1 （一）可再生能源发电中存在的体制机制问题 1 1、影响可再生能源发电的主要体制机制及其相互关系 . 1 2、现有电力监管体制中存在的问题 . 2 3、 影响可再生能源发电的主要机制问题 . 4 （二） 促进可再生能源发电的监管体制改革 6 1、监管体制国际经验 . 6 2、促进可再生能源发电的监管体制改革模式 . 9 3、电网公司业务结构、收入模式与责任体系的重新定位和设计 10 4、对电网公司监管制度的完善 11 5、 对电网公司监管内容的完善 12 6、 对电网公司考核体系的完善 13 7、对电网公司 监管体制改革小结 18 （三）促进可再生能源发电的监管机制改革 . 18 1、相关机制的国际经验 18 2、需要完善的关键机制 20 3、电价机制的完善 21 4、电力交易机制完善 22 5、电力规划协调机制完善 22 6、财税机制完善 23 7、电力运行机制完善 23 8、 相关机制建设小结 24 三、结论及政策建议 25 （一）结论 . 25 （二）政策建议 . 26 四、未来研究展望 26 1 一、 研究背景 促进可再生能源发展，由可再生能源取代传统化石能源，是中国解决能源供应安全和环境安全的重要手段 之一。可再生能源取代传统化石能源，也是人类面临的新一轮能源革命的核心。 国务院办公厅颁布的 能源发展战略行动计划（ 2014-2020年） 提出要“ 大力发展可再生能源 ”，并“ 深化能源体制改革 ”。中美气候变化联合声明中又进一步明确， 2020 年中国非化石能源占一次能源消费比重达到 15， 2030年这一比重为 20。 因此，积极推进可再生能源发电是中国能源战略的必然选择。 中国已经意识到发展可再生能源的重要性，在多项促进可再生能源发电政策的激励下，可再生能源装机规模快速增长。但另一方面，中国可再生能源发电比例依然很低 ， 弃风 弃光 问题 比较严重 。 这不仅造成清洁能源 的 浪费， 其中所反映出来的体制机制问题还会 影响未来可再生能源的大规模发展。 因此，研究 解决弃风弃光问题，特别是对与其相关的体制机制问题的研究，从而进一步 提高中国可再生能源的发电比例已经引起 各方 关注。 可再生能源的快速发展对传统利益格局形成挑战。目前电力市场的制度结构适应的是传统化石能源发电企业及其相关利益者的利益，这种制度结构并不适合可再生能源这种新兴产业的发展。在可再生能源发电达到一定规模以后，必须有新的制度变迁与其相适应。此外，制度变革 还 有利于推动影响可再生能源发电的技术、经济等问题的解决。 制度包括两方面内容一是体制问题， 强调的是权限的静态分配状态 。 二是机制问题， 强调的是权限产生的程序及其动态变化规律 。 电力行业输电环节具有自然垄断性特征，因此，与可再生能源发电相关的电网公司的监管体制改革是本课题研究的重点内容。此外，本课题还研究了促进可再生能源发电的主要机制，包括电价机制 、 电力交易机制 、 运行机制 、 规划协调机制 、 财税机制 的改革问题 。 二、研究内容 （一） 可再生能源发电中存在的 体制机制 问题 1、影响可再生能源发电的主要体制机制及其相互关系 影响 可再生能源发电的 主要 体 制 和机制如图 1 所示。其中，主要体制 包括电力市场体制和电力监管体制。目前，中国电力市场体制中存在的问题是计划特征和垄断特征突出，市场的作用空间非常有限。电力监管体制中存在的最突出问题是 对电网公司应该承担的公共责任及促进可再生能源发展责任方面 缺少明确有效的监督和激励。 对 电网公司监管体制改革的研究是本课题中的重点内容。 主要2 机制包括 电价机制、电力交易机制、运行机制、电力系统协调规划机制、财税机制。 影响可再生能源发电的体制机制相互关系 如图 2 所示。 图 2 显示，电网公司的定位和职能对可再生能源发电具有重要影响，电力市场 制度直接影响着电力监管体制、电网公司的定位和职能、以及可再生能源发电，因此，电力市场制度是影响可再生能源发电的最为重要的因素。电力监管体制直接影响电网公司的定位和职能、以及可再生能源发电 ，并在一定程度上影响着电力运行机制，同时，还通过电网公司的定位和职能对可再生能源发电产生间接影响。因此，电力监管体制对可再生能源发电也具有非常重要的影响因素。宏观管理机制（包括电力协调规划机制和财税机制）直接影响着电力运行机制和可再生能源发电，因此宏观管理机制对可再生能源发电具有重要影响。 电力运行机制也对可再生能源发电具有比 较重要的影响作用。 图 1 可再生能源发电中存在的体制机制问题 图 2 影响可再生能源发电的体制机制相互关系 注“ ”数量越多表示对可再生能源发电影响越重要 2、现有电力监管体制中存在 的问题 现有电力监管体制中存在的问题主要体现在对电网公司监管体系中存在的3 问题。对电网公司的监管体系主要包括两部分一是所有权监管，监管主体是国资委；二是行业监管，监管主体是 国家能源局 。对电网公司监管体系中存在的问题如图 3 所示 ，其中 最为突出的问题是 电网公司 现有 业务性质的定位与促进可再生能源发电之间存在 一定 冲突 。 电网公司 现有 业务性质的定位 是只保障电力的安全可靠供应，显然这与 可再生能源发电之间 存在冲突。这种冲突的表现主要体现在图 4 中 。 而产生这种冲突的主要原因是所有权监管方面， 国资委对电网公司 现行监管 体制与促进可再生能源发电之间存在冲突 （图 5）； 行业监管方面，缺少对电网公司促进可再生能源发电的约束和激励措施。 图 3 对电网公司监管体系中存在的问题 图 4 促进可再生能源发电与电网公司利益之 间存在冲突 图 5 国资委对电网公司监管体制与促进可再生能源发电存在冲突 图 4 中“现有业务性质的定位与促进可再生能源发电之间存在一定冲突”主要是指目前电网公司业务性质的定位还是集买电、输电、售电于一体的具有高4 度垄断性的企业，资产的保值增值以及利润情况仍然是对电网公司考核的主要指标（图 6，图 7），此外，安全性更是对电网公司进行考核的神圣不可侵犯的指标。而作为电网公司所应具备的公共责任履行情况却缺少相关的考核指标。 图 6 年度中央企业负责人经营业绩考核指标 图 7 任期中央企业负责人经营业绩考核指标 3、 影响可再生能源发电的主要机制问题 影响可再生能源发电的主要机制包括电力市场机制 、 宏观管理机制、 电力运行机制（图 8）。 其中，市场机制包括电价机制和交易机制； 宏观管理机制包括电力规划协调机制、财税机制； 电力运行机制包括电力年度计划机制、电力调度模式、电力系统备用安排、以及发电机组组合模式。 电价机制中存在的主要问题包括上网电价、交易电价、辅助服务电价、需求侧响应电价中存在的问题 （ 图 9） 。其中，上网电价缺乏灵活性是指在可再生能源发电达到一定规模、发电成本不断降低 之后， 应当引入相对灵活的上网电价 形成 机制，以 发挥其边际成本低的优势。 相对灵活的上网电价形成机制主要包括两种形式适时调整的固定电价机制（德国模式），以及固定电价与市场电价相结年 度 中 央 企 业 负 责 人 经 营 业绩 考 核 指 标经 济 增 加 值利 润 总 额基 本 指 标流 动 资 产 平 均周 转 率分 类 指 标成 本 收 入 比7 0 3 03 0 4 05 合的“双轨制”电价机制（西班牙模式）。 “ 挂牌 ” 交 易 电价 不利于 可再生 能 源 跨 省 交 易 主 要 体现 在 在 “挂牌 ”电价 机制 下 ， 只有 报价低的发电企业 可以 获得 “额外 ”的发电机会。 而 可 再 生 能源 实行的是固定电价，价格偏高，在竞价中完全没有价格优势，因而无法参与跨省跨区交易 。 图 8影响可再生能源发电的主要机制 图 9电价机制中存在的主要问题 电力交易机制 中存在的 主要 问题有 （ 1） 以 计划为 主导的电力交易方式不利于促进可再生能源发电的增加 。 （ 2） 为了完成联络线计划的考核，省间电力支援须在非紧急情况下归还。即不存在真正意义上的省间电力交易市场。（ 3） 省间电力交易计划的制定没有考虑促进可再生能源电力的消纳因素。 电力 运行机制 中存在 的 主要 问题 包括年度发电计划安排中存在的问题，开机方式及调度模式中存在的问题，备用容量安排中存在的问题，以及机组组合中存在的问题，具体 如图 10 所示 。 6 图 10电力 运行机制 中存在的主要问题 电力规划协调机制中存在的主要问题有 （ 1）可再生能源规划和电网建设规划不协调 。 （ 2）电源建设之间规划不协调 。 （ 3）规划执行力缺乏。 财税机制方面存在的主要问题有（ 1） 对可再生能源发电的财政政策支持对象的范围仍相对有 限 ，例如， 对提供备用容量机组的补偿缺乏。 （ 2） 财税政策中没有体现可再生能源发电所具有的环境友好性的优势，即没有体现促进环境外部成本内部化的相关财税政策的规定 。（ 3） 财政补贴的收取与发放机制方面 ， 存在着较大缺口和补贴发放不及时的问题。 （二） 促进可再生能源发电的监管体制改革 1、 监管体制 国际经验 监管体制的国际经验主要体现在三个方面第一，监管法规全面；第二，监管制度完善；第三，考核制度有效。 （ 1）监管法规全面 仅以德国的监管法规为例 （表 1）。德国 1991 年颁布的 可再生能源发电向电网供电法 又称电力输送法 ，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。 2000 年颁布的 可再生能源优先法 EEG ，经 2008 年和 2012 年两次修订，不但明确了 电网营运商和发电商在可再生能电力生产和入网中各自的权利和义务，还将 2020 年、 2030 年和 2050 年可再生能源消费比例目标以法律的形式予以 确定 。 7 表 1德国与可再生能源发电相关的监管法规 时间 颁布的法规及内容 1991 年 可再生能源发电向电网供电法 又称电力输送法 ，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。 1998 年 能源经济法打破了垄断结构，引入了竞争机制 , 并启动了德国的电力市场化改革。于 2003、 2005 年两次修改，强调了保障每个用户不受歧视地使用能源网络的原则。 2000 年 可再生能源优先法 EEG 其核心是建立可再生能源发电的固定上网电价制度，以及可再生能源发电的成本分摊制度。 2005 年 电网使用费 条例、电力供应网络接入条例 2008 年 修订 EEG，进一步明确了电网营运商和发电商在可再生能电力生产和入网中各自的权利和义务。 2012 年 德国再次修改 EEG ，提出到 2020 年， 35以上的电力消费必须来自可再生能源，到 2030年 50以上的电力消费必须来自可再生能源，到 2050 年 80以上的电力消费必须来自可再生能源 （ 2）监管制度完善 欧美等国家 具有完善的 促进可再 生能源发电相关的监管制度 ，具体 如图 11所示。 图 11 中，保障绿色电力的优先调度制度包括 保证绿色电力输送制度 ，要求电力调 度部门 为绿色电力优先提供输电通道 （欧盟）； 推动公共采购中优先使用新能源 （欧盟）； 可再生能源发电优先准入 制度（德国， 罗马尼亚 ）； 可再生能源发电优先 调度制度（德国， 保加利亚 ）。 图 11欧美等国家促进可再生能源发电的监管制度 8 此外， 对电网公司监管是电力监管的核心 。 对电网公司 监管内容 包括 投资监管 、 许可证监管 、 价格监管 、 电网公平接入监管 、 调度（市场平衡）监管 、 可再生能源发电发展责任监管 等。 （ 3） 考核制度有效 欧美等国家对电网公司的考核制度如图 12 所示。其中，电网公司所应承担的社会责任被列为是重要的考核指 标之一；并且在考核制度中明确规定应对可再生能源发电责任进行考核，包括对可再生能源 优先准入 和 强制入网 的考核等。 图 12欧美等国家对电网公司的考核制度 （ 4） 监管体制 国际经验小结 图 13 显示欧美等国家首先明确电网公司的定位是公共事业服务单位，因此承担公共服务责任是电网公司的主要责任；在此基础上进一步强调电网公司应当更多履行社会责任。因此，可以确定“促进可再生能源发展”是对电网公司监管的主要内容之一。为了实现对电网公司的有效监管，需要加强社会监督，保证监管信息透 明，并着重对电网公司优先调度可再生能源情况实施监管。 图 13对电网公司监管体制国际经验小结 9 2、促进可再生能源发电的监管体制改革模式 促进可再生能源发电的监管体制改革 模式 将分为电力体制改革过渡期和完成期两个阶段展开讨论。电力体制改革过渡期指当前阶段以及未来近期阶段，这一阶段电力体制改革已经启动，主要体现在电网公司买电、输电、配电、售电高度垄断的一体化经营模式已经开始打破，例如，输配电价开始独立核算，引入多家售电主体等。但是，这一阶段输配业务还没有真正独立，电力交易平台也仅是相对独立（ 并没有脱离电网公司，仅是财务独立）。这一阶段，电网公司仍兼具国有企业的资产保值增值功能，以及作为特殊国有企业的承当公共服务的职能。 电力体制改革完成期指未来相对远期阶段，这一阶段输配业务已经完全独立于原有电网公司的其他业务，电网公司只负责经营输电和配电业务，不再承担其他业务。而输配电价受到国家的严格管制。因此，电力体制改革完成之后的电网公司，其性质不再是企业，不以盈利或资产保值增值为目的，只是承担输电和配电业务的公共服务公司。这一阶段，电网公司的最主要的职能是承担公共服务，履行公共责任。 图 14 显示 ，电力监 管体制改革决定着电网公司的定位，电网公司的定位决定着电网公司的责任体系，而电网公司的责任体系决定着其促进可再生能源发电的作用。 因此，为促进可再生能源发电，需要改革电力监管体制和重新对电网公司的业务性质和收入模式进行定位。电力监管体制的改革和电网公司的重新定位主要从 监管制度 改革 和监管内容改革 两方面进行。在这部分内容的研究中，重点关注的是改革过渡期的情况。而在 对电网公司责任体系完善的内容 分析 中 ，将 分别从 电力体制改革过渡期 和 电力体制改革后 两个阶段进行阐述 。 因为电网公司的责任体系及其考核制度是本课题研究中最为关注的 内容。 图 14 促进可再生能源发电的监管体制改革 模式 10 3、 电网公司业务结构 、 收入模式 与 责任体系 的 重新定位 和设计 现有电网公司的 职责 规定中 没有很好地体现出电网公司业务内容和 对可再生能源优先并网和传输的考核责任 。 电网公司的特殊业务性质决定了其与一般企业的本质区别，在对其监管和考核体系中应明确其所具有的公共事业公司的性质。在此基础上，明确其 促进可再生能源发电的 责任体系和考核体系。 电网公司业务结构和收入模式应该按照图 15 标明的内容进行重新定位。 图12 表明，未来根据电力市场的 改革思路，新的电网公司将集中 于输电业务和依靠输电获得收入。 那时， 电网公司 的 定位 中更应 突出其公共服务功能 ；同时， 建立适应电网公共服务要求的考核体系 。 新定位下电网公司的责任体系及发展可再生能源的责任如图 16 所示。 此外，电网公司 不同业务环节中均应体现出其发展可再生能源的责任 （表 2）。 图 15电网公司业务结构和收入模式重新定位 图 16 新定位下电网公司的责任体系及发展可再生能源的责任 11 表 2 电网公司不同业务环节中发展可再生能源责任 业务环节 涉及可再生能源发电责 任的关键内容 输电环节 可再生能源发电并网速度、并网服务质量评价、全额收购完成情况 电网规划与投资 可再生能源电网规划与电源规划协同情况 电力调度 可再生能源优先调度执行情况 售电环节 灵活的用户用电信息互动情况 4、 对 电网公司监管制度 的 完善 对电网公司监管制度的完善内容如图 17 所示。 图 17 对电网公司监管制度的完善 图 17 表明 对电网公司监管制度的完善 首先应 确立 电力监管 顶层目标 ，在此基础上明确 可再生能源发展责任在电网公司监管中的重要地位 。 中国电力监管的顶层目标，应该是 建立在平衡国家、消费者（公众）与投资者利益基础上，平衡经济发展责任和公共责任，服务国家能源战略调整，推动能源生产和消费革命。 其中，电网公司应该承担的公共责任的主要内容如表 3 所示。 最后，为明确 可再生能源发展责任在电网公司监管中的重要地位 ，应 优化监管主体的职权配置与专业能力，优化监管程序与提高监管透明度，以及协调行业监管与所有权监管。 其中， 优化监管主体 的 职权配置与专业能力 是指 在监管职权上，监管主体应当有强大的执法队伍和行政处罚权力，特别是对处于一线的监管机构。 同时应该提高监管机构的监管能力，包括对电网公司等 进行监管的 专业技术能力 ，执法能力等；并应丰富 电力监管 手段，包括 信息披露 ， 罚款 ， 调整价格 ， 修改市场规则和参数 ， 诉讼 等手段。 优化监管程序与提高监管透明度 是指 监管程序中加强各方参与，发挥社会舆论监督作用。 信息 公开 制度应该 要求可再生能源发电商、电网 调度部门等 按规12 定的详细内容和时间节点相互通报信息；也 应 要求电网 调度部门 向 电力监管部门按时提供 其对 可再生能源收购、输配的详细信息等。 还应增设 追踪评估制 度。 通过信息通报与公开机制、追踪评估制 度 不仅提高了监管的透明度，也有利于高层政策目标的落实，提高监管的效果。 协 调行业监管与所有权监管 是指应 明确所有权监管和行业监管的权责边界 ，同时注意协调 所有权监管和行业监管的相互关系 ；并 建立对电力 企业 （特别是电网公司）所有权监管与行业监管协调机制， 包括 信息共享机制 ， 监管目标的协调机制 ， 激励考核 的协调 机制 等。所有权监管评价中应考虑行业监管的评价结果。 表 3电网公司应该承担的公共责任 电力社会性监管主要内容 监管项目 具体内容 能源安全 电力系统安全、供电可靠性、能源战略储备、能源结构、能源效率等 消费者权益 电力质量、电力计量与收费行为、及时响应客户需求、争议处理 生态环境 有害气体排放、大气污染、水资源利用、环境信息披露 普遍服务 任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务 社会责任 绿色发展、服务国家大局、服务经济社会发展 5、 对电网公司监管内容的完善 对电网公司监管内容的完善 模式如图 18 所示。 图 18 对电网公司监管内容的完善 图 18 显示，在对 电网公司监管内容的完善 中，加强电网公司的信息披露是核心， 电网公司 的信息披露主要指电力调度信息的披露。 此外， 信息披露的内容还 包 括 电网规划与投资情况、电网无歧视开放 情况、 电网公司财务信息、电网可13 靠性信息等 。 加强电网公司的信息披露是保证电网无歧视开放，以及相关监管主体通过监管有效实现电网公司促进可再生能源发电的责任。同时， 应注重 加强对电网公司的财务监管 ， 这将 有利于保证实现电网的无歧视开放，以及实现对电网公司是否有效履行了促进可再生能源发电责任的监管。 财务监管的内容主要指 电力交易财务结算信息 。 电网公司 促进可再生能源发电责任在行业监管中 的 体现 包括 （ 1） 电网规划与投资方面 应该考虑可再生能源发电增长的需求。应加大对此项义务执行情况的监管。 （ 2） 重视对 输电环节的 监管。例如，对电网公司 在有关 可再生能源 并网接入和运行等环节 是否 提供 了法律规定的 服务 等进行监管。 （ 3） 对电网公司 全额保障性收购可再生能源发电 情况进行监管。监管的重点是 弃风弃电问题 是否是必须发生的。 （ 4） 加强对 电力调度 的监管。可考虑建立 与全额收购监管办法相配套的可再生能源发电调度规则 。 电网公司促进可再生能源发电责任 应 在所有权监管中 有所 体现 包括 （ 1） 对电网公司建立 多层次的功能定位 。 电网公司具有关系到国家安全和国民经济命脉基本属性 ；同时，电网公司 在保障电力系统安全稳定运行和可靠供电方面 具 有公共属性 ；此外， 电力销售具有可竞争的商业性与公共产品的属性 。对电网公司的监管，应该考虑其所具备的多种属性特征。 （ 2） 建立多层次考核指标体系 。应 将可再生能源发展责任纳入考核体系之中，形成清晰明确的考核目标 。 （ 3） 披露可再生能源发 展 责任履行专项报告 ， 并 将该报告纳入对电网公司绩效考核中。 6、 对电网公司考核体系的完善 对电网公司考核体系的完善流程如图 19 所示。 其中考核体系完善的基本原则分为改革过渡期的基本原则和改革完成期的基本原则 （ 图 20） 。 改革过渡期经济绩效考核与公共责任履行情况考核并重；改革完成，将突出对 公共责任履行情况的考核。 图 19对电网公司考核体系的完善流程 14 图 20对电网公司考核体系完善的基本原则 （ 1）电力体制 改革 过渡期 对电网公司考核体系的完善 图 20 表明，在电力体制 改革 过渡期应 注重 平衡电网公司的资产经营责任和公共责任 。该情景下， 国家能源局对电网公司的 监管模式如图 21（左侧） 所示 ，即行业监管（国家能源局的监管）和所有权监管（国资委的监管）职能仍然相对独立。 行业监管内容 应该 包括 供电安全监管、服务质量 监管、社会责任监管、行业影响监管、环境影响监管、价格监管、准入条件监管等内容，其中环境影响监管作为一级考核指标，下设新能源发电上网电量所占比例等反应电网公司在促进新能源发展责任的履行情况的二级指标 。 而 国资考核不 应 单纯局限于对 电网公所 经营业绩的考核， 应该 增加针对 电网公司 公共责任 履行情况 的考核指标 ，对这些指标完成情况的考核主要依据能源局出具的行业考核报告。 2 0 1 4 - 1 1 - 1 52 0 1 5 - 5 - 1 6阶 段 一 电 力 改 革 过 渡 期 对 电 网 公 司监 管 模 式阶 段 二 电 力 体 制 改 革 完 成 后 对 电 网 公司 监 管 模 式国 资 委 负 责 针 对 电 网 公 司 的 国 资 监 管并 进 行 经 营 业 绩 考 核国 家 能 源 局 负 责 针 对 电 网 公 司 的 行 业监 管 并 进 行 绩 效 考 核国 家 发 改 委 负 责 电 价 决 策形 成 统 一 独 立 的 综 合 能 源 监 管 机 构负 责 针 对 电 网 公 司 的 综 合 监 管制 定 监 管 计 划 并 进 行 综 合 业 绩 考 核 以及 电 价 制 定 与 决 策国 资 委 负 责 制 定 针 对 电 网 公 司 经 营 业绩 的 考 核 指 标国 家 能 源 局 负 责 制 定 针 对 电 网 公 司 公共 服 务 的 绩 效 考 核 指 标由 第 三 方 组 织 提 出 参 考 意 见 ， 由 独 立的 能 源 监 管 机 构 制 定 并 最 终 决 定 公 共服 务 考 核 指 标图 21对电网公司监管模式的完善 在电力体制 改革 过渡期，对电网公司的考核机制如图 22。 该情景下， 对电网公司年度考核绩效指标体系和任期考核绩效指标体系分别如图 23、 24 所示。 15 能源局执行行业监管形成建议电价发布行业监管报告发改委电价决策国资委确定电网公司负责人绩效考核财务指标权重确定保值增值考核中各财务比率发布电网公司负责人绩效考核结果图 22电力改革过渡期对电网公司的考核机制设计 电 网 公 司 年 度绩 效 考 核 指 标体 系国 资 考 核 指 标体 系行 业 考 核 指 标体 系经济增加值利润总额流动资产平均周转率成本收入比消费者满意度供电安全性信息披露绿色发展责任普遍服务分 类 指 标基 本 指 标无歧视接入电网建设电网的输电容量电网的灵活性可再生能源发电电源规划建设与电网规划建设协调可再生能源发电电站投产与并网服务电网企业为调度可再生能源发电系统平衡责任电网企业履行全额保障性收购可再生能源发电电量的责任图 23 电力改革 过渡期 电网公司年度绩效考核指标体系 16 图 24 电力改革 过渡期 电网公司 任期 绩效考核指标体系 图 23、 24 显示，与现有指标考核体系不同的是完善后的指标考核体系注重对 公共责任 、尤其是对绿色发展责任的考核。 公共责任考核所要监管的内容包括无歧视接入情况监管、电力市场运行监管、电网规划与投资监管、电网公司信息披露情况、电网公司发展可再生能源发电责任的履行情况等内容，据此制定针对电网公司考核的一级考核指标体系，包括无歧视接入执行情况指标、消费者满意度指标、普遍服务责任履行情况指标、供电安全性指标、电网建设情况指标、信息披露情况指标 、绿色发展责任履行情况指标 等 。公共责任考核指标体系一级指标的设定将消费者作为电网公司行业监管考核的参与方加入进来，从消费者的角度评价电网公司社会责任的履行情况 。 总之， 在电力体制改革 过渡期 ，现有国资 监管体制不发生变化，业绩指标体系向着平衡电网公司的公共服务责任和促进国有资产保值增值的责任转换，各监管主体之间的联系进一步加强，依靠各部门有效协作，使电力体制监管更加高效。 （ 2）电力体制改革完成后 对电网公司考核体系的完善 电网灵活性可再生能源发电电源规划建设与电网规划建设协调可再生能源发电电站投产与并网服务电网企业履行全额保障性收购可再生能源发电电量的责任电网的输电容量电网企业为调度可再生能源发电系统平衡横责任电 网 公 司 任 期 绩效 考 核 指 标 体 系国 资 考 核 指 标 体系行 业 考 核 指 标 体系资产保值增值率总资产周转率消费者满意度供电安全性电网建设信息披露绿色发展责任无歧视接入普遍服务17 电力体制改革完成后，应 突出对 电网公司 公共责任的考核 。这一时期对 电网公司的考核模式如图 21（右侧） 。对 电网公司监管体系与考核体系 如图 25。 图21（右侧）表明 电力体制改革完成 后 ，应成立 独立的综合能源监管机构，负责针对电网公司的全面监管 。 其监 管模式的制定具有充分的灵活性，可以根据电网公司的整体商业计划制定监管策略，不拘泥于某种监管模式本身。 图 25 表明在对电网公司公共责任履行情况的监管考核体系中 ， 应 考虑第三方组织 的 加入， 通过加强社会参与，加强对电网公司和监管主体 责任履行 的监管 。 图 25 电改完成后 对 电网公司监管体系与考核体系 第 三 方 组 织电 力 公 司独 立 监 管 机构制 定 符 合 监管 要 求 的 商业 计 划提 交 商 业 计划修 订 商 业 计划提 交 修 订 的商 业 计 划执 行 既 定 的商 业 计 划制 定 最 初 的监 管 计 划评 估 商 业 计划根 据 商 业 计划 修 改 监 管计 划制 定 合 理 的绩 效 测 评 策略对 第 三 方 的修 改 建 议 作出 反 馈参 与 电 力 公司 商 业 计 划的 制 定对 既 定 的 绩效 评 价 策 略提 出 建 议形 成 最 终 监管 策 略追 踪 电 力 公司 的 商 业 计划 执 行 情 况向 第 三 方 组织 说 明 计 划的 执 行 情 况根 据 电 力 公司 的 说 明 对电 网 公 司 的绩 效 给 予 评价根 据 制 定 的评 价 策 略 ，结 合 第 三 方的 评 价 意 见对 电 力 公 司进 行 考 核根 据 考 核 结果 制 定 合 理的 电 价 标 准商 业 计 划 和监 管 策 略 制定 阶 段第 三 方 建 议修 改 阶 段计 划 执 行 阶段监 管 评 价 阶段奖 惩 实 施阶 段可能的途径18 7、对电网公司 监管体制改革小结 对电网公司监管体制改革 小结 如图 26。对电网公司监管体制改革的关键问题是重视电网公司的公共责任，从而强化电网公司发展可再生能源的责任。在电力体制改革过渡期，对电网公司公共责任及资产保值增值责 任应并重；在电力体制改革完成期，则应突出电网公司的公共责任。图 26 进一步显示，为更好地实现电网公司发展可再生能源的责任，应明确电网公司的责任体系 ； 在改革过渡期，注重行业监管和所有权监管相结合；在改革完成期，则成立统一独立的监管机构。同时，应增加监管信息的透明性，并完善对电网公司的考核体系和奖惩制度。 图 26 对电网公司监管体制改革小结 （ 三 ） 促进可再生能源发电的 监管机 制改革 1、相关机制的国际经验 （ 1）电价机制国际经验 德国和西班牙在可再生能源的上网电价机制方面均实行的是相对灵活的 电价机制 （ 图 27）。德国实行的是适时调整的电价机制；而 西班牙在可再生能源发展初期，使用固定电价能支持其快速发展；以后实行 “双轨制 ”， 即实行固定电价和市场电价两种形式。 在固定电价中，政府给予一定的补贴，形成“溢价电价”。溢价电价虽然可以保证可再生能源发电商获得稳定的收益，但是其收益相对有限；在市场电价情况下，发电商则有可能获得更高的收益。 “双轨制 ”电价 推动了发电企业降低成本、升级技术。溢价电价制度是可再生能源电力发展初期和商业化发展时期的有效过渡方式 。 荷兰则成功地实施了绿色电价 。在荷兰，自愿支付绿色电价的用户比例已达到近三分之一。 19 图 27电价机制国际经验 （ 2）运行机制国际经验 运行机制国际经验如图 28。其中，比较重要的两个特点是第一，在更大区域内调度可再生能源 。实践证明，在更大区域内调度可再生能源，可以有效提高风电容量可信度（ capacity credit），降低可再生能源并网发电成本 ，减少可再生能源并网对电力系统的扰动。 第二，更多利用市场机制决定风电上网电量。 图 28运行机制国际经验 （ 3）财税机制国际经验 财税机制国际经验如图 29 所示。图 29 表明欧美等国家促进可再生能源发电的 财税机制特点是注重采取多种方式促进可再生能源的发展， 包括 税收 抵免 、加速 折旧 、 财政 补贴 、 环境税 ， 以及 行政 干预 等 。 这些 政策 中 既有经济手段，也有强制性的行政干预措施，但总体上以经济手段为主。 20 图 29财税机制国际经验 （ 4）相关机制国际经验小结 图 30 表明，欧美等国家在可再生能源发电的电价机制中一般都采取更加灵活的上网电价机制，同时，有些国家还实施了绿色电价机制（ willingness to pay），通过消费者自愿向可再生能源支付更高的购买价格，鼓励可再生能源发展。同时，在更大范围内调度可再生能源，以及运用多种财税政策促进可再生能源发展，都是中国可以借鉴 的经验。 图 30相关机制国际经验小结 2、需要完善的关键机制 促进可再生能源发电的相关机制建设 如图 31 所示。 其中，电力市场机制改革，包括电价机制 改革 和交易机制改革，对促进可再生能源发电 发挥着十分重要的基础性作用。宏观管理机制改革，包括电力规划协调机制改革和财税机制改革，也对促进可再生能源发电具有重要作用。最后，电力运行机制，包括年度发电计划安排、电力调度安排、系统备用安排、以及机组组合安排，对促进可再生能源发电具有更为直接的影响作用。 21 图 31 促进可再生能源发电的相关机制 完善 3、电价机制的完善 促进可再生能源发电的电价机制的完善内容如图 32，主要包括（ 1） 可再生能源电价 形成 机制 完善。可考虑实施相对灵活的上网电价，同时可考虑引入两部制电价机制（容量电价和电量电价），以保障机组投资的基本收益，减缓可再生能源发电比例大规模增加后对其他类型发电机组产生的不利影响 。（ 2）完善可再生能源跨省交易电价机制