大气法修订建议汇编“ CAAC政策报告”专注于对中国大气污染防治政策及管理机制进行解读、分析，提出建议，以支持清洁空气工作的开展。“ CAAC政策报告”由中国清洁空气联盟秘书处联合联盟成员与专家共同编制。CAAC政策报告CAAC Policy Report编制机构介绍清洁空气创新中心（ICCS）清洁空气创新中心是一家致力于推动中国可持续发展的专业环境智库。中心于2012年在能源基金会支持下成立，并作为中国清洁空气联盟的秘书处，负责联盟的研究、管理与交流等工作。中国清洁空气联盟是一个智库平台，专注于支持中国空气污染防治领域的政策更新和执行，以实现空气质量的改善。能源基金会 （Energy Foundation）能源基金会中国 于1999年在北京成立，是从事中国可持续能源发展的非营利公益组织，其总部位于美国旧金山。能源基金会中国的宗旨是推动能源效率的提高和可再生能源的发展，帮助中国过渡到可持续能源的未来。自然资源保护协会（NRDC）自然资源保护协会（NRDC）是当今全球最具成效的非营利环境保护组织之一。自1970年成立以来，NRDC通过法律和科学研究，在130万会员和网上支持者的积极参与下，为守护我们的地球，保障人类和万物生灵共同的健康生存环境而不懈努力。NRDC的员工由400余名环境律师、科学家和政策研究专家组成，现已在纽约、华盛顿、芝加哥、洛杉矶、旧金山、蒙大拿州和中国北京建立了常设办公室。睿博能源智库（Regulatory Assistance Project）睿博能源智库（RAP） 是一个全球性专家咨询机构。主要关注全球能源政策的长期经济和环境的可持续发展。RAP在能源政策方面有资深的经验，致力于促进经济效率、保护环境，确保电力系统的可靠性和扩大社会效益。免责声明本报告不代表中国清洁空气联盟、联盟成员以及支持机构的观点。中国清洁空气联盟不保证本报告中所含数据的精确性，而且对使用这些数据所产生的任何后果不承担责任。在注明来源的前提下中国清洁空气联盟鼓励出于个人和出于非商业目的对本报告所含信息进行印刷或复制。未经联盟秘书处书面同意，使用者不得出于商业目的销售、传播或制作相关衍生作品。致谢大气法修订建议汇编项目报告由清洁空气创新中心、能源基金会、自然资源保护协会和睿博能源智库共同编辑完成，并得到了众多专家的指导和支持，在此谨致谢忱。感谢环保部对外合作中心组织的针对大气污染防治法征求意见稿的专题讨论，有 26个城市近百名从事大气污染防治工作的环保人员参加，为报告中“地方政府代表对大气污染防治法征求意见稿的意见汇编”专篇提供了素材。感谢公众环境研究中心、磐石环境与能源研究所、SEE基金会、自然之友为“NGO代表对于大气污染防治法征求意见稿的意见汇编”专篇提供的素材和支持。感谢北京师范大学法学院严厚福博士为本报告撰写“鼓励信息公开与公众参与力度”专篇。感谢国际清洁交通委员会的专家为本报告撰写“大气法机动车污染控制的修改建议”专篇。感谢能源基金会为本报告的开发提供资金支持，并感谢能源基金会董事张红军对本报告的支持。最后，全体项目工作组成员对上述各机构和专家的帮助和支持表示衷心感谢大气法修订建议汇编工作组目 录 大气污染防治法修订十条建议 1专篇一建立空气质量标准更新的长效机制 4专篇二全面建立空气质量达标管理机制 7专篇三建立基于技术进步的污染物排放标准动态更新机制 10专篇四完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管 13专篇五加大违法处罚力度，提高违法成本 16专篇六鼓励信息公开与公众参与力度 19专篇七大气法机动车污染控制的修改建议 22汇编一地方政府代表对大气法征求意见稿的建议 30汇编二NGO 代表对于大气法征求意见稿的建议 32展 望参考美国经验，对大气法修订的战略性建议 34CAAC政策报告第III期2015年2月1大气法 修订建议汇编大气污染防治法修订十条建议12013年初持续的雾霾笼罩着包括北京在内的超过130万平方公里的国土面积，而这些地区正是中国人口集中和经济发达的地区，造成的健康损失和各方面的经济损失巨大。这再一次给粗放的经济发展模式和能源利用方式敲响了警钟，也形成了全社会动员起来共同治理大气污染的共识。英国、美国等国家经过伦敦烟雾事件、洛杉矶烟雾事件之后都是通过立法手段，制定清洁空气法案，建立不断减少空气污染的法律机制，并严格执法，最终大幅度改善了空气质量。我国的大气污染防治法是大气污染防治领域基础性法律，该法于 1987年颁布，并根据需要先后在1995年、2000年作出修改。大气污染防治法前两次修订分别间隔为8 年和5 年的时间，而从第二次修订到现在已经有13年的时间。在严峻的空气污染的挑战面前，需要再次审视这项法律哪些方面还需要加强和完善哪些法律障碍还需要解决如何更快地大幅减少污染，实现更清洁的空气本文尝试初步总结大气污染防治法修订需要关注的几个关键问题，旨在发起更广泛和深入的讨论，一方面使这些问题讨论得更加全面，另一方面把更多需要关注的问题纳入讨论范围 ， 为大气污染防治法修订提供有益的支撑。一、 建立空气质量标准更新的长效机制2012年 2月，我国发布了新的空气质量标准，但是还应该看到，新的标准还仅是世界卫生组织（WHO）推荐的空气质量标准第一阶段过渡值，离世界卫生组织划定的空气质量标准指导值还有很大距离。2012 年的新标准能够在未来一段时间内满足空气质量管理的要求，但是从长远的保护公众健康和环境的考虑，还需要进行修订，而我国现行大气污染防治法仅规定“国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准”，并未规定一个明确的评估和更新的机制。大气污染防治法修订应明确空气质量标准的评估和更新机制，基于对健康和环境的影响，定期评估和更新。二、全面加强空气质量达标管理制度大气污染防治的核心目的就是使全国各地空气质量能够达到国家规定的空气质量标准的要求，因此地方的空气污染政策和措施应围绕空气质量达标开展。现行的大气污染防治法第十七条规定“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”然而这一法律要求并没有得到有效落实。大气污染防治法修订应强化达标管理的规定，并要求非达标区须采取更严格的政策和措施（包括更严格的排放标准，更严格的污染物总量控制目标，总量控制涵盖更多的污染物，新建项目要求污染物排放等量替代或倍量替代等），同时明确相关政府部门的责任，确保配备足够的资源，确保达标规划能够实施。赵立建，龚慧明，才婧婧（能源基金会）解洪兴，杜娟（清洁空气创新中心）1 本文部分内容在2013 年6月6日曾发表于人民日报，文章题为“大气污染防治法应怎样‘大修’”。2三、建立大气污染物排放标准不断更新的 机制虽然火电、钢铁、水泥等行业最近两年刚制定相对比较严格的国家排放标准，但是水泥排放标准的更新间隔了9 年，工业锅炉间隔了13年，工业大气污染物综合排放标准已有18年未更新。而在这段时期内，工业生产以及排放控制技术都有了较大的变化。因此，需要建立一个大气污染物排放标准动态更新的机制。此外，新改扩建项目更需要采纳严格的的环保要求，新建项目应在设计阶段就能采纳先进的最佳可行控制技术，控制污染物排放新增量，这样还能使排放标准起到引领环保技术创新的作用。另外，法律还应规定针对有毒有害大气污染物清单以及相关的排放标准的制定和更新机制。四、完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管排污许可证制度是美国等发达国家行之有效的一种运营监管的制度。现行的大气污染防治法规定了排污许可证制度，但是更详细的规定一直没有出台，排污许可证制度还停留行政许可的层面，而排污许可证本身并没有详细记录相关排污设施的排放细节和治理要求，因此不能成为有效的环境监管工具。对于新建项目，我国已经有了环境影响评价制度进行约束，可以结合现有的环评机制构建系统的排污许可证制度以实现在企业运运营阶段中的有效排污监管。需要在大气污染防治法修订以及相关配套法规中予以完善。五、加大违法处罚力度，解决违法成本低守法成本高的问题现行的大气污染防治法最高的处罚是针对造成严重的空气污染事故的，处罚为50万人民币以下。而美国清洁空气法案中规定，企业违法排污时，每项违法行为罚金可达每天3.75万美元，同时没收企业因为违法所获得的经济利益。在美国加州的南海岸地区，还出台了相应法规，将按日计罚的上限提到每天100万美元。若企业因为违法造成了环境损害，还会有民事诉讼和公益诉讼追究赔偿。大气污染防治法修订应对处罚不设上限，按日计罚，并使违法处罚不仅能全部收回违法企业的不当得利，还能有震慑作用。六、强化区域大气污染联防联控机制空气污染的区域化需要跨行政管理辖区的联合行动，然而区域内控制空气污染的联合行动还没有法律的强有力的保障。大气污染防治法修订应解决跨行政管理辖区的共同的空气污染的问题，要求国务院环境保护主管部门划定主要空气污染区域，建立区域内联防联控的机制，共享信息，在最大程度上统一排放标准和污染治理要求，并建立区域空气污染防治共同基金，解决区域内经济相对落后地区在空气污染防治方面的困难问题。七、鼓励信息公开与公众参与空气污染的防治离不开全民的参与，大气污染防治法修订应考虑更好地鼓励公众参与。信息公开是公众参与的第一步。大气污染防治法修订应考虑要求更全面的信息公开，包括空气质量信息 、 污染物排放信息 、 空气质量规划和实施情况的信息 、 环境执法的信息等等。在信息公开的基础上鼓励有奖举报 、 公益诉讼等公众参与行为。八、建立鼓励地方实施更加严格的移动源排放标准的机制鼓励省、自治区、直辖市人民政府根据地方大气污染防治需要实施比国家机动车、船、建筑机械等非道路移动源排放标准更加严格的排放标准。国家排放标准的制定应充分考虑特大城市为保护大气环境提前实施更加严格标准的需要。地方提前实施国家排放标准报国务院环境保护行政主管部门备案即可。九、加强国务院环境保护行政主管部门对油品质量标准制定和实施的管理国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施3大气法 修订建议汇编减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。国务院环境保护行政主管部门会同质检部门、石化企业、机动车、船、内燃机等行业技术机构研究制定燃油标准，并会同发改、质检、工商等部门加强清洁油品供应和油品质量的监管。十、建立机动车环保性能监督检查和不达标召回机制机动车产品质量、油品质量、使用维护保养状况很大程度上决定了车辆实际道路排放。国务院环境保护行政主管部门应会同质检部门、交通部门、公安部门加强对机动车排放状况的监管，定期开展新车环保一致性和在用车排放符合性检查。因产品质量导致排放不达标的应按照产品质量存在缺陷实施召回。国务院财政部门应安排专项资金保障相关监管工作的开展。鼓励省、自治区、直辖市人民政府和地市级人民政府根据地方保护大气环境需要加强机动车、船等移动源排放管理机构和人员设置及经费保障。4专篇一建立空气质量标准更新的长效机制2012年 2月，我国发布了新的空气质量标准，但是还应该看到，新的标准仅是世界卫生组织（WHO）推荐的空气质量标准第一阶段过渡值（见表1 ），离世界卫生组织划定的空气质量标准指导值还有很大距离。 2012年的新标准能够在未来一段时间内满足空气质量管理的要求，但是从长远的保护公众健康和环境的考虑，还需要进行修订，而我国现行的大气污染防治法仅规定“国务院环境保护行政主管部门制定和公布国家大气环境质量标准”，并未规定一个明确的评估和更新机制。之前的空气质量标准是在1996年修订的，16年后才更新，而在这16年间影响我国空气质量的主要污染物以及空气质量对公众的健康影响均发生了较大改变，标准的更新在管理对公众健康有重要影响的PM2.5污染上显得有些滞后。目前我国大气污染的治理任务比较重，未来的空气质量标准需要确立一个长期的、动态的更新机制。因此建议大气污染防治法修订中应确立空气质量标准的评估和更新机制，并基于对公众健康和环境的影响，定期评估和更新，如规定至少每5 年一次评估是否需要修订标准，并确保评估过程和结果的公开和多方参与。赵立建，周嵘（能源基金会）Christopher A. James （ 睿博能源智库 ）污染物项目平均时间 单位国家环境空气质量标准（GB 3095-2012）WHO 推荐空气质量标准一级 二级过渡时期目标 -1过渡时期目标 -2过渡时期目标 -3准则值PM10年均 μg/m340 70 70 50 30 2024 小时平均 μg/m350 150 150 100 75 50PM2.5年均 μg/m315 35 35 25 15 1024 小时平均 μg/m335 75 75 50 37.5 25NO2年均 μg/m340 40 - - - 4024 小时平均 μg/m380 80 - - -1 小时平均 μg/m3200 200 - - - 200SO2年均 μg/m320 60 - - -24 小时平均 μg/m350 150 125 60 201 小时平均 μg/m3150 500 - - -O3日最大 8 小时平均μg/m3100 160 160 - - 1001 小时平均 μg/m3160 200 - - - -N2O24 小时平均 μg/m34 4 - - - -1 小时平均 μg/m310 10 - - - -表 1 我国国家空气质量标准与WHO推荐空气质量标准比较5大气法 修订建议汇编1. 应该确立保护公众健康是空气质量标准制定的基本原则空气质量标准是整个空气质量管理的基础，而保护公众健康是制定标准的基本原则，也是整个空气质量管理的核心价值观。 相比起针对空气质量管理的其他政策的制定，空气质量标准应该抛开经济因素，单纯从保护公众健康的角度来设定。明确以保护公众健康为原则制定空气质量标准也将对未来出现的威胁公众健康的污染物的管理奠定法律基础。在国务院法制办于2014年 9月公开征求意见的大气污染防治法（修订草案征求意见稿）（征求意见稿）中，第一条已经明确了保障公众健康是大气污染防治的基本目的，更应该在第八条关于国家空气质量标准中明确标准的设定应该基于保护公众健康的原则。2. 基于科学基础进行定期的健康影响评估定期展开空气质量带来健康影响的科学评估，一方面可以展示空气质量改善带来的健康受益，另一方面可以找出空气治理的每个阶段影响公众健康的最重要的污染因子，有针对性地对其进行改善管理。建议设立空气污染健康效应设立专门的科学指导委员会，由委员会发起定期（五年一次）的健康影响评估，并根据评估结果提交给环境保护主管部门为标准修改提供参考。健康影响评估报告应该同时向公众公开，以便让公众更好地参与到标准修订过程中。 3. 空气质量标准制定与更新的国际经验3.1 美国的空气质量标准制定与更新机制美国的空气质量标准的设定是完全基于保护公众健康和环境的原则，在设定空气质量标准值的时候主要考虑城市、各州的公众健康、环境质量情况，而达到空气质量标准的成本，并不在制定空气质量标准时考虑。1970年通过的清洁空气法案明确规定了五年对空气质量标准开展一次回顾评价与修订。但实际上由于行政程序非常严格，获取健康评估所需的科学和医学证据是一个非常复杂的研究过程，加上修订的程序往往涉及到很多人和利益，实际修订的时间经常超出清洁空气法案所规定的五年期限。科学评估是美国的空气质量修订的第一步。修订之初，美国环保署的工作人员会公开征集最新的与空气污染有关的健康影响的科学和医学文献，当新的研究结果证明需要对标准进行修订时，环保署将组织内部以及外部的科学家形成修订小组起草新的标准修订讨论稿。然后，在此基础上举办工作坊，对修订稿的每一章节以及涉及到的问题进行审议。这个过程中，草稿也将会向公众和利益相关方征求意见，收到的同行专家和公众的意见会在修订标准的草稿中有所反映。在修订标准的过程中，每一个环节都需要经过公众和清洁空气科学咨询委员会（ CASAC）2的审议。这个委员会是环保署科学咨询委员会（SAB ）的组成部分。相关产业的代表、非政府环境组织的代表以及其他利害关系方一般也出席清洁空气科学咨询委员会的会议。公众有机会向该委员会提交书面意见 ， 并作简要的口头陈述。科学咨询委员会的公开会议一般要持续好几天。 3.2 欧洲的空气质量标准更新历程欧盟空气质量标准与成员国排放总量目标、工业排放标准体系一起，以法令的形式支撑起了欧盟空气质量管理体系。欧盟现行的空气质量标准在2008 年修订，整合了分别在1999年、2000年、2002年分别发布的SO2、 NOx、 PM10、 PM2.5、铅、苯、CO2、臭氧等污染物的环境空气质量标准值，同时基于欧盟环境信息公开法的对空气质量的信息披露作了相关规定。欧盟空气质量标准属于环境指令，在欧盟法体系内具有较高法律效力，成员国必须将欧盟环境质量标准纳入到本国相应的法律中去。2002年，欧盟第六次环境行动纲领（6EAP）明确了空气质量管理的长期战略，即“通过逐步改善空气质2清洁空气科学咨询委员会 CASAC Clean Air Scientific Advisory Committee的审议，该委员会是环保署科学咨询委员会 SAB Scientific Advisory Board的组成部分。6量，减少人体健康威胁”，基本确立了基于健康的空气质量管理原则。之后逐步开展欧洲地区的空气污染环境健康风险科学评价研究，包括与世界卫生组织合作开展空气质量健康风险评估（REVIHAPP ）项目，同时在此基础上开展欧洲空气质量健康风险评估（HRAPIE）项目。这些基于健康的研究成果成为了推动 2013年欧洲空气清洁一揽子方案（CAPP ）3的一个重要依据。具体条文建议建议在现有的法律草案第八条中，明确地提出空气质量标准是为了保护公众健康，即“基于保护人民健3 http//ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm康，国务院环境保护主管部门分阶段制定国家大气环境质量标准。”建议在第八条中增加定期对空气质量标准的回顾性评价的内容。定期（比如每五年）基于的科学评估空气质量与公众健康影响结果，逐步提高环境空气质量标准，最终与世界卫生组织推荐的安全限值接轨。在修订环境空气质量标准的时候还应该充分征求公众意见。7大气法 修订建议汇编专篇二全面建立空气质量达标管理机制空气质量达标管理作为空气质量管理的核心机制，已在美国和英国成功实施多年。美国的州实施计划（ SIP）和英国地方空气质量管理（ LAQM）均为空气质量达标管理的典型模式，它们的实施为欧美空气质量的改善做出了重要的贡献。解洪兴，杜娟（清洁空气创新中心）英国地方空气质量管理（Local Air Quality Management）英国在1995 年颁布的环境法（Environment Act ）中提出了地方空气质量管理制度，要求地方政府监测和评估辖区内空气污染情况，申报空气质量未达标的区域为空气质量管理区（Air Quality Management Areas），针对未达标区制定空气质量行动计划（Air Quality Action Plan ）并负责行动计划中措施的执行。美国州实施计划（State Implementation Plan ）美国早在1970 年的清洁空气法（Clean Air Act ）中就建立了空气质量达标管理制度，该制度要求美国环保局对地方空气质量进行评估，划定达标区和未达标区。未达标区的州政府需要通过制定“州实施计划”来使得辖区内空气质量能限期达标，并保持达标的状态。●●空气质量达标管理不仅仅是编制规划，而是一种将环保要求前置的环境管理模式。对比欧美经验，我国现行的“大气法”仅针对“城市制定规划”提出要求是不够的。新修订的大气法应提出明确要求，对于构建以及应用“城市空气质量达标管理机制”提供充分的法律依据。因此，我们建议在大气法修订中应该考虑以下内容1. 明确提出城市开展空气质量达标管理的要求已公开的中华人民共和国大气污染防治法修订草案征求意见稿（简称“征求意见稿”）中提出，“未达标城市应该编制空气质量限期达标规划，并实现限期达标”。虽然“征求意见稿”对城市开展达标规划编制工作提出了要求，但“编制规划”仅为达标规划管理的一个环节。完整的达标管理模式要求地方政府作为责任主体，以空气质量达标为目标，应用科学手段开展城市空气质量管理，设计并评估空气质量改善措施，以实现持续达标的一个管理模式。空气质量达标管理使得空气质量达标成为一个真正意义的限制性指标，对城市的能源发展、交通发展、产业发展做出前置性约束，从而实现地方空气质量持续改善。因此，新大气法应该要求城市人民政府开展空气质量达标管理工作，对于未达标城市，应运用科学的管理方法限期达标；对于达标的城市，也应实施空气质量管理制度，保障空气质量持续达8标。对于建立完整的城市空气质量达标管理机制，还应该强调以下方面◆ 基于空气污染源清单、空气质量模型等科学手段开展规划编制工作科学的规划编制需要开展系统的现状评价和污染源分析，以了解城市空气质量的背景及现状，形成反映城市污染排放特点的污染源清单。相关工作人员可以在清单的基础上，运用空气质量模型等科学手段，编制基于科学测算的空气质量限期达标规划，制定出具有针对性且目标明确的污染控制政策和措施。目前大部分城市的空气污染治理相关规划都缺乏这样一个科学测算过程，不足以回答“如何能确保达到设定的目标、哪些措施最有效、多长时间能出效果”等具体问题。因此，建议在新大气法中要求城市政府在开展空气质量达标规划管理的同时，进一步强调需运用源清单、空气质量模型等科学手段开展规划编制工作。一般来说，一份较为完善的空气质量达标规划会包含对城市空气污染状况的分析、空气质量改善目标和达标时间的制定、污染治理措施的选择、规划执行的资源保障等内容。在规划的编制过程中，还应注意以下几点原则需建立在可获得的最佳数据以及空气质量数据的科学分析基础上；应遵循国家相关法律的要求；达标规划的目标应该清晰具体（如可量化的目标、达标的时间等）；达标规划应该有明确的开发过程及步骤；达标规划应该包括中短期（2-5年）和长期目标（10-20 年），短期目标应明确具体的污染控制 措施及实施方案；达标规划涉及到的部门和措施执行部门的相关人员应该从最初阶段就参与规划的编制；达标规划中空气治理措施的选择不仅要考虑其对空气质量的改善，还应该考虑其对社会，经济的影响以及措施的可行性和财政需求；达标规划的所有内容应向社会各界和城市居民公开。●●●●●●●●◆ 评估措施的减排效果并制定实施方案，以确保达标城市空气质量达标规划管理的另一项重要内容就是空气质量达标方案的制定和效果评估。在制定实现规划目标的措施组合时，对每项措施的减排效果、执行成本、执行周期等指标应该有量化的数据信息，并应用成本效益分析选择最优化的减排措施，形成科学的减排方案，同时分析方案对于目标的可达标性，在确保减排方案能够实现达标的基础上，形成最终的达标规划。◆ 未达标地区须执行更严格的政策和措施国家应考虑对达标区和未达标区分别采取不同的政策。对于未达标区，国家应该采取更加严格的污染控制政策和措施，如新改扩建项目应采用“最佳可行控制技术”，制定行业污染物的特别排放限值，实施新建项目的污染物等量替代、更高的排污收费与资源税标准等，以促使未达标区域早日达标。9大气法 修订建议汇编2. 确保充足的人员和资金以支持开展达标管理空气质量达标管理是一项复杂而艰巨的工作，需要大量专业的技术人员和专家的支持，包括监测数据分析人员、源清单编制专家、空气质量模型技术人员、经济专家、能源专家、交通专家等等。在美国，国家环保部门负责大气相关工作的政府环保人员超过1400 人；在州层面，加州大气资源管理局有近1300 人从事空气质量管理相关工作。相比之下，中国无论在中央层面，还是地方层面，从事空气质量管理的人员数量和美国相比还有一定差距，有较大的提升空间。目前，虽然国家下达了很多空气污染治理任务，并划拨了专项经费开展空气污染防治工作，但开展空气质量政策研究和管理的人员数量却没有太大变化。大部分地级市的环保局都没有专门针对空气污染的部门，负责空气质量管理的人员非常有限。再加上专职科研人员的数量与能力的缺口大，因此许多工作落实困难。政府可以考虑在新大气法中提出建立区域或省级的空气质量研究中心，缓解地方专业人员短缺的情况。另一方面，空气质量达标规划管理也需要持续稳定的资金投入。资金的需求主要体现在研究经费、人力成本、硬件设施配备，以及各项污染治理措施的实施上。政府一方面可以为空气质量达标管理增加稳定的多元化的资金投入（如排污费、拥堵费、排污权有偿获得、资源税等），另一方面可以通过引导私营投资，更好地撬动社会资金投入支持空气污染防治。3. 城市的交通、能源等规划应确保不影响空气质量达标空气质量达标管理是一种将环保要求前置的环境管理模式。应用空气质量达标管理，则要求城市的能源、交通、产业等规划以及一些重大的工程项目，须在不影响空气质量实现达标的前提下开展。因此，当地政府其他部门在编制可能会影响到空气质量达标的相关规划时（如能源规划、交通规划、产业发展规划等），应评估规划可能带来的对空气质量的影响，以确保不影响空气质量达标目标的实现。在开展重大项目时，也应开展达标测试，评估项目建设运行与空气质量达标目标的匹配性。在新大气法中, 应明确城市空气质量达标规划的重要性，并以空气质量达标为前提，要求其他规划的编制与之相协调。4. 出台空气质量达标管理配套法规与技术文件建议在新大气法明确提出建立城市空气质量达标管理机制的相关要求，并尽快出台达标管理配套法规与技术文件（如空气质量达标管理条例、实施细则、达标规划编制指南等文件），以支持空气质量达标管理机制的系统建立，并指导城市开展具体工作。具体条文修改建议在“征求意见稿”的第十一条的基础上，应要求城市政府开展空气质量达标管理工作。并强调达标规划的编制应建立在科学全面的分析基础上，对措施进行可达标性分析，并制定实施方案；要求“不达标地区”执行更严格的排放管理要求；支持地方加大对大气污染治理工作的人员和资金的投入；明确城市的其他规划应与其达标规划相匹配，确保这些规划不影响空气质量达标。对未按期完成达标规划中改善目标的城市，除了征求意见稿中所提出的约谈方式，还应采取多种惩罚和激励措施，如减少其他项目国家资金拨款、区域限批、城市评比排名等。10专篇三建立基于技术进步的污染物排放标准动态更新机制虽然火电、钢铁、水泥等行业最近两年刚修订了国家排放标准，且新标准较之前严格了许多，但是水泥排放标准的更新间隔了9 年，工业锅炉间隔了13年，工业大气污染物综合排放标准已有18年未更新。而在这段时期内，工业生产以及排放控制技术都有了较大的变化，却无法反映到排放控制上。因此，建议参考国际经验，建立一个基于技术进步的大气污染物排放标准动态更新机制。这样不但可以有效控制污染排放，还使排放标准起到引领环保技术创新的作用。另外，法律还应对有毒有害大气污染物的排放管理有特别要求。1. 什么是以技术进步为基础的污染物排放标准的动态更新机制动态更新的污染物排放标准中一个典型的案例就是美国的最佳可行控制技术（BACT ）标准。该标准本身并未对应该采用哪种技术 和 排放限值进行规定，而是针对相关行业或排放设施，要求须达到当时可得最佳的控制效果（即排放水平）。这个标准的实施，要求项目方在进行项目设计时，需在全世界范围内，对所有的控制技术进行筛选和评估，最终选择能够实现最佳控制水平的技术方案。该技术方案还需要得到环保部门的批准，才可以获得许可证进行建设以及后期的运营。这样的模式使得企业需要满足的排放水平，随着控制技术的发展革新不断提升，从而实现排放标准动态更新的效果。与美国 BACT机制相似，欧盟也设立了一套污染物排放标准动态更新的机制，即最佳可得技术指南（Best Available Techniques Reference Document, BREFs）。与BACT不一样的是，BAT 指南中会明确可选用的控制技术以及其能实现的控制水平。这样，可以有效指导欧盟中技术能力较弱的国家更有效的应用最佳可得技术控制污染。该指南是欧盟一级的指导文件，文件中的BAT结论（BAT Conclusion）即为各成员国执行BAT 的控制水平底线。欧盟会对每个行业的最佳可得技术进行动态更新，并实现区域共享。各成员国在综合污染控制法令（IPCC）的框架下，被要求在各自的污染管理中参考BREFs，并通过排污许可证的管理实现 BAT的落地。随着纳入BAT 排放标准的排放源范围的不断加大，欧盟在不同历史时期分别提供了30～ 35个行业的最佳可得技术指南 。美国的BACT 系统是基于清洁空气法，因此关注的仅是大气污染物。欧盟的BAT 比美国的体系更加严格，它所需要削减的不仅是大气环境中的污染，还有水体和土壤中的污染，因此还可以降低污染从一种环境媒介转移到另一种媒介的风险。解洪兴（清洁空气创新中心）周嵘，才婧婧（能源基金会）Christopher A. James （ 睿博能源智库 ）Catherine Witherspoon （ 气候工作基金会 ）11大气法 修订建议汇编2. 对中国新大气法修订的建议2.1 新大气法应提出基于BACT或BAT的排放标准机制我国现有的行业标准的更新要执行复杂的论证程序，排放标准的制定过程中需要和利益相关方反复沟通、协商，更新的过程相对漫长。这种模式不能有效地鼓励行业污染控制技术创新，也不利于快速提高行业污染控制水平。鉴于中国环境污染的紧迫性，建议新大气法建立起类似与BACT 或 BAT的机制，实现排放标准的动态更新。由于BAT 的应用需要有相对完备的科研基础，并针对各重点行业均形成详实的最佳可得技术指南文件，短期落地难度较大。因此建议大气法以BACT 作为切入点提出要求，不强调应用的技术类别而仅约束排放水平，并将BAT 技术指南作为支持性的参考文件。2.2 区分空气质量达标区和不达标区，不达标区应率先应用BACT控制污染事实上，美国的BACT 机制仅应用于达标区的新污染源监管。对于不达标区，则有更加严格的要求。不达标区的所有的新污染源，须实现最低可得排放水平（ Lowest Achievable Emission Rate, LAER）。对于已有的工业污染源，也提出了额外的排放要求，即应用合理可得控制技术（ Reasonable Available Control Technology, RACT）。BACT的确定需要考虑减排技术的经济性，而 LAER的判定过程中，则仅关注排放水平，而不考虑应用的经济性，因此比 BACT要更为严格。因RACT 适用于已存在的污染源，其应用需要考虑企业现有的生产技术以及污染控制设备设施的可行性， 因此RACT 要求通常不如BACT 或LAER高。建议大气法应当区分达标区和不达标区，并要求在不达标区率先应用BACT ，对新污染源（新、改、扩建项目）的排放水平进行控制，实现排放水平与国际先进水平的动态接轨。对于达不到最佳污染控制水平的老旧污染源，需要通过限产、减量／倍量替代等措施，逐步将其淘汰。事实上，随着对重点区域污染防治力度的加大，已经出现了工业污染源向经济发展较差，空气质量较好甚至达标的地区转移的现象。因此建议在不远的未来应在全国范围内对新污染源采用BACT ，限制污染转移，从而避免各地之间在争取新的工业发展的竞争时, 降低污染控制要求以吸引该企业在本地落户的情况。2.3 构建推行BACT/BAT的技术支持系统为了支持RACT/BACT/LAER机制的落地，美国环保署建立了一个专门的技术信息中心，收集公布了州政府机关做出的关于最低可得排放率的所有决定及污染控制技术信息（经联邦政府监督和批准）。各州也可以通过搜索技术信息交换中心，查看其他州在发放排污许可证时有何要求。欧盟为了支持BAT 系统在欧盟国家的成功落地，则设立了专门的综合污染控制局来制定、评估及更新基于行业的最佳可得技术指南（Best Available Techniques Reference Document, BREFs）。 中国借鉴欧美开展BACT/BAT 的机制，同样需要成立类似的技术以及信息中心，动态收集在各行业实现的最佳控制排放水平，以及评估、展示相关的技术信息，以支持该机制在各地的落实。2.4 将BACT/BAT的管理与环评制度以及排污许可证制度相结合BACT可以作为环评技术评审一个最为重要的一环。将 BACT与环评相结合，则要求开展环评的项目单位，不但要证明其将采纳的工艺以及污染控制技术能够达到行业排放标准，还需确保实现的控制水平是当时可得最佳的控制水平。通过审批的环评报告，应当成为排污许可证的组成部分或技术文件，以支持项目在建设期以及运行期的监管。2.5 法律还应针对有毒有害大气污染物排放提出专门的管理规定在美国，对有毒有害大气污染物使用最大可得控制技术标准（Maximum Available Control Technology, MACT）。MACT 是指该污染源所应用的排放水平应该达到当时同类型排放设施中最大的控制效果。中国的新大气法应当对有毒有害大气污染物提出专门的要求，授权环保部建立和管理有毒有害大气污染物清单，并针对有毒有害物的污染源，同样应用基于技术12进步的动态更新的排放标准（类似于MACT ）来监管。这样不但能够有效的控制有毒有害污染物的排放量，还使得污染排放控制比较好的企业， 因 间接提高了行业适用的排放标准， 从 而在商业领域获得竞争力， 并 推动行业发展的绿色化。具体条文建议新的大气法草案在多处提到了污染物排放标准，需要在这些条文里充分考虑技术的发展，建立基于技术进步的排放标准动态更新机制，以鼓励新技术能达到更好的减排效果。建议在第九条中明确提出针对重点行业应用最佳可行控制技术标准，动态更新大气污染物排放限制的要求；并针对有毒有害大气污染物的排放，实施控制效果动态最大化的监管机制；要求国务院环境保护主管部门支持建立和维护最佳可行控制技术的技术支持系统。第十一条未达标地区应率先应用最佳可性控制技术标准，对重点行业的污染进行控制。第十六条中应当将重点行业的建设项目须满足最佳可行控制技术标准的要求作为其环评评审，以及核发排污许可证的核心要求之一。第五十四条中增加国务院环境保护主管部门应当从国家层面建立与管理有毒有害污染物排放源清单。13大气法 修订建议汇编专篇四完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管现行大气污染防治法规定了排污许可证制度，但目前尚无更详细的规定。实践中，排污许可证制度是随着总量控制制度的建立而逐渐形成的，其制度形式和监管方式主要通过地方试点摸索而成，加上地方环境管理能力的限制，排污许可证制度并没有发展成为全面系统的监管手段，而是沦为简单的“发证- 换证”流程，加之欠缺与其他环境管理制度的有机结合，因此未能有效服务于大气污染源的有效监管。美国等发达国家在排污许可证制度实施过程中关于制度整合、核发要求、定期更新、监测及报告等规定行之有效，值得我们在大气污染防治法的修订中借鉴，并对现有制度予以完善。自然资源保护协会（ NRDC）美国的运营许可证制度 （ Operating permit） 是在企业运营过程中进行监管的核心工具，该制度成功的关键是整合了适用于单个排污单位的所有排放标准和空气质量要求，既是政府的执法文件，也是企业的守法文件。建议按此思路设计我国的排污许可证制度，以许可证为核心整合各项污染源监管制度。美国的运营许可证要求排污单位对排污和