1 地方能效标识监管体系研究和政策建议报告 中国标准化研究院 China National Institute of Standardization 二 〇 一三年 一 月 2 课题组成员 课题负责人 夏玉娟 助理研究员 中国标准化研究院资环分院 课题组成员 李爱仙 副院长 中国标准化研究院 王若虹 副院长 中国标准化研究院资环分院 曹宁 助理研究员 中国标准化研究院资环分院 吕秋生 工程师 中国标准化研究院 能效标识管理中心 宋云娜 工程师 中国标准化研究院 能效标 识管理中心 彭妍妍 助理研究员 中国标准化研究院资环分院 张少君 助理研究员 中国标准化研究院 用能产品能效检测实验室 卢业 工程师 中国标准化研究院 能效标识管理中心 贺婷婷 工程师 中国标准化研究院 资环分院 刘洪 高工 上海市质量监督检验技术研究院 何曙 工程师 上海市质量监督检验技术研究院 杨春尧 高工 四川省产品质量监督检验检测院 艾劼 工程师 四川省产品质量监督检验检测院 陈向阳 高工 江苏省产品质量监督检验研究院 郭艳萍 工程师 江苏省产品质量监督检验研究院 王 峰 高工 山东省产品质量监督检验研究院 王鑫 工程师 山东省产品质量监督检验研究院 高晓东 高工 广东产品质量监督检验研究院 3 何伟洪 工程师 广东产品质量监督检验研究院 专家团队 余政 副处长 国家质量监督检验检疫总局执法司 徐正翱 主管 国家质量监督检验检疫总局执法司 郝欣 副处长 中国国家 认证认可监督管理委员会认证监管部 4 尊敬的 能源基金会中国可持续能源项目办 根据项目合同（合同编号 G-1210-17048）中任务书的要求，我院按照项目实施计划书完成全部工作内容，项目成 果达到预期目标，执行情况良好。现提交项目执行总结报告和项目技术总报告。 本报告主要包括 项目目标、项目 实施情况、项目成果产出、项目经费支出与配套资金投入情况、项目主要研究内容 。 中国标准化研究院 二〇一三年 一 月 5 目 录 一、综述 . 6 （一）项目背 景 6 （二）研究范围与研究内容 8 二、国际能效标识符合性工作概况 9 （一）成功经验和典型案例 9 （二）存在问题和发展趋势 16 三、我国产品质量监督管理体制 18 四、深圳市市场监管体制改革的思考 25 五、我国能效标识监督管理体系 33 六、地方能效标识监督体系和日常检查情况 38 七、能效标识监督检查工作存在的问题及建议 56 八、关于加强国家乃至地方能效标识监督检查的行动建议 61 6 一、综述 （一）项目背景 为应对能源供应紧张，实现可持续发展，世界各国采取多项措施节约能源、提高能效。在能效标准的基础上，作为能效标准的实施和延伸，能效标识制度被认为是一项投入少、见效快、对消费者影响大、节能与环保效果显著的节能管理措施，获得普遍认可。国际经验证明，将标识应用于普及 程度高、耗能大的家用电器等终端用能产品，国家所获得的利益将远远高于为实施标识项目及生产高效能产品所增加投入的成本。 “十一五”期间，通过实施能效标识，提高终端用能产品能效水平，对节能减排目标的实现发挥了重要的技术支撑作用和直接的推动作用。我国能效标识制度自 2005 年正式实施以来，在各方的积极推动下成效显著， 截至目 前，已覆盖 10 批目录 28 类产品，涉及家用电器、工业设备、商用设备、照明产品、办公设备五个领域。据测算，能效标识制度的实施在“十一五”期间已累计节约 2050 多亿度电，折合标准煤 7380 多万吨，相当于减 排二氧化碳 1.92 亿吨、二氧化硫84 万吨，对“十一五”单位 GDP 节能降耗目标形成了显著贡献。 “十二五”期间， 围绕节能减排目标的实现，“十二五”规划 纲要 提出要“ 大幅度提高能源资源利用效率 ”，“ 健全节能市场化机制 ，加快推行合同能源管理和电力需求侧管理， 完善能效标识 、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度”。“十二五”节能减排综合性工作方案 提出“强化 节能减排监督检查。修订能效标识管理办法等部门规章 ”，“ 加大能效标识的监督检查力度 ”和“ 推广节能减排市场化机制。加大能效标识实施力度。扩大终端用能产品能效标 识实施范7 围 ，加强宣传和政策激励，引导消费者购买高效节能产品”。 可见，“十二五”期间，能效标识制度作为节能工作的重要抓手，将继续发挥推动用能产品产业结构调整和节能技术研发，加速行业洗牌进程，引导节能消费，促进用能产品行业整体能效水平提升，支撑国家其他节能政策如“惠民工程”等实施的显著作用，对“十二五”节能减排目标的实现做出重要贡献。 我国能效标识制度虽然在短时间内就取得了显著成绩，但面对“十二五”期间 节能形势 依然 严峻、 社会节能意识仍有待提 高、 用能产品行业集中度普遍不高 、产品质量参差不齐、企业诚信度 仍需强化等种 种错综复杂的社会和市场环境，也存在一些迫切需要解决的问题 ，如缺乏系统、长期实施和发展规划、产品覆盖范围仍有待扩展、组织管理和实施模式仍需不断研究完善等。其中能效标识市场监督体系和机制不健全，监管力量薄弱，监督程序不规范的问题日益凸显，尤其是地方能效标识专项监督检查体系机制缺位，未能正确引导企业合理合法使用标准，对企业弄虚作假行为未能起到震慑作用，影响了标识制度的严肃性，阻碍了其持续、高效实施。 和世界上大多数实施能效标识的国家一样， 为 减轻企业负担，中国能效标识制度采用 了“企业自我申明 备案 监督”的实施模式 。“企业自我申明 ” 有利于调动各方积极性，降低社会成本，提高实施效率。但国际经验表明，其有效实施需要构筑在两个必要条件上，一是良好的行业诚信度，二是强有力的市场监管措施。我国用能产品生产企业众多，规模差异大。以电光源行业为例， 据统计 目前全行业电光源产品的制造企业有 2000 余家，以中小规模企业居多，年产上亿只的大型企业仅约 10 家左右，年产 5000 万只以上企业不到 25 家。其他均为小型企业。 市场集中度不高导致我国用能产品行业整体诚信度不8 高， 部分守法意识淡薄的企业趁机利用“自我申明”的便利，虚假标示产品信息，严重损害 消费者利益，扰乱市场秩序 。 另外，由于企业检测实验室设备配置、人员资质、管理等方面存在的不足，导致检测结果不够准确，从而使得“自我声明 ”的数据不能正确代表产品的能效质量。 这些都对能效标识制度的监督检查工作提出了更紧迫要求 。因此，进一步完善能效标识监督体系和管理机制，加强能效标识市场实施情况的监督和抽查活动是 进一步规范市场， 提高能效标识信息符合性，是 促进能效标识制度有效实施 并支撑“十二五”节能减排目标实现 的必要保障 。 为 此，中国标准化研究院申请实施了“ 地方能效标识监管体系研究和政策建议报告 ”项目，旨在了解典型省 市 能效标识监督体系设置和实施模式优缺点，总结好的做法，针对存在问题进行系统协调分析，并从体系和机制两方面寻求解决方案，并给出相关政策建议。 本报告将在对上海、广州、深圳、江苏、四川、山东共 6 省市能效标识监督体系和实施情况进行走访调研并开展系统比较研究和存在问题对策分析的基础上，编写地方能效标识监督体系研究和政策建议报告，为国家节能和能效标识政府主管部门进一步完善地方乃至国家层面能效标识监管相关法律法规、执法体系设置和监督实施机制等提供重要参考，对于保证能效标识信息符合性，促进能效标识制度的发展完善，进而推动 中国节能目标实现将具有积极意义。 （二）研究范围与研究内容 1. 针对典型省市开展能效标识监管体系和实施情况走访调研； 选取 深圳、上海、广东三个省市为目标省市，开展地方能效标识监管体系和实施情况走访调研。深圳、上海、广东三个省市分别代表9 了质监和工商系统职能合并、同步执法，质监和工商系统明确分工、有效协作，质监和工商系统各自为政、独立执法三种模式。选取其为目标省市具有极大代表性，有利于探索在不同生产、流通、进口 /出口监管资源协作模式下能效标识监管的有效模式。走访调研全面涉及各目标省市用能产品生产和销售概况，各 类监管部门和机构（包括质监、工商、检验检疫）历史沿革、现有体系设置、技术水平和相互协作情况，能效标识监管年度规划和经费投入，相关法规和制度规定，组织管理机构，监管流程和相关文件，处罚情况，今后工作计划，政策和技术需求等。 2. 对各省市能效标识监管体系和实施情况进行比较分析、经验总结、问题和对策研究，并撰写报告 基于以上走访调研结果，结合以往能源基金会支持项目中所获取的关于四川、江苏、山东三个省市能效标识监管有关信息，参照各省市各类监管资源协作模式特点，对各省市能效标识监管体系和实施情况进行比较分析，总结可 在其他省市进行复制推广的经验和最佳实践，深度挖掘和分析监管各环节存在问题，并从监管体系和实施机制两个角度寻求解决方案，进而提出相关政策建议，并形成正式报告。 二、国际能效标识符合性 工作 概况 （一）成功经验和典型案例 目前世界上 能效标准标识 符合性体系包括监督、核查、处罚等制度。 很多国家 已达成共识只有让标准标识项目参与方认识到产品不合规带来的风险大于好处， 害怕由于不合格而被惩罚， 才能确保符合性制度的有效和成功。 每个国家符合性体系都有其独特性，需要考虑10 到自身的目标、资源、法律框架、技术实力、行业意见等。建立一个得当的符合性框架需要 充分探讨 以下 要素  标准标识项目是自愿性的还是强制性的；  符合性制度的成本效益和符合性工作的主要成本；  监督、核查与处罚的法律保障；  透明度意见搜集、报告、信息分享。 世界主要国家在能效标准标识符合性方面的经验 和典型案例 如下 （ 1） 准确认识 强制性和自愿性项目 的 不同需求 是建立符合性体系的必要前提 一般来说， MEPS 和强制性标识项目都必须有法律基础，立法者会在法规中写入与符合性相关的明确条款，或者进一步制定实施细则来确保执行。自愿性标准标识项目 虽然也有法律基础，但在具体实施和监管层 面，却常常缺乏正式的监管规定。项目管理者有时更多考虑到的是如何吸引更多的参与者来参与自愿性项目，或者管理者没有充分认识到保证符合性能够给项目带来的好处，以上两方面的原因都可能导致项目忽略符合性的问题。 鉴于强制性和自愿性项目的不同特点，符合性体系 不尽相同，但也有一些共同要素，如 制定详细的实施方案和预算计划。同等重要的，还有如何建立和保持好已有的、已成形的市场监督、核查和处罚活动的记录。项目管理者还需要根据项目特点的 不同制定相应的交流推广方案，以及有针对性的不同的不合规处罚方案 ， 尤其是在不合规发生的时候，处罚的 时机与力度。当然，对于强制性项目，法律诉讼手段往往是最终的惩罚措施。 下图描述了强制性项目和自愿性项目在采用符合性制度的方法上可能有所不同的方面，也指出了它们可能存在共同点的地方。 11 表 2-1 为强制性和自愿性标准标识 项目设计 的符合性 机制准确认识强制性和自愿性项目的不同需求 ，在此基础上建立适用的符合性体系至关重要。典型案例如美国自愿性 项目能源之星。 2010年美国政府部门问责办公室发表了关于能源之星不能有效遏制欺骗和作假的报道，引发公众对某些产品能效的质疑，此举促使美国考虑加强符合性工作，做法如下 案例 1能源之星（ ENERGY STAR）加强检测和核查工作计划 通过一个全面透彻的评估，美国环保署（ US EPA）能源之星项目开展了一系列新的活动以加强符合性制度。 第一步工作包括明晰角色和职责，即能源部（ DOE）牵头开展产品核查检测，能源之星负责认证测试。 新的认证和核查检测程序包括  所有的产品在贴标签销售之前都必须提交符合性证明，证明符合相关条款要求。这些证明材料包括来自于认可试验室的检测结果。目前，大部分产品都可以在提交证明材料前继续使用一年能源之星标签；（小注能源之星之前不需要供应商提供此类文件 。这个要求是新的，所以原文说 “继续使用 ”。）  将有资格进行认可和核查检测的认可试验室制成列表供需要获取检测服务的企业参考使用；  使用第三方核查检测和企业付费的实验室检测，来配合并完善政府的 “市场抽样（ off the shelf） ”测试。  另外，能源之星将会发布一个标准协议，用于处理产品检测不合格情况。 新的程序还包括了能源之星项目应当更多的与项目伙伴分享符合性相关信息， EPA 的说明如下 12 “核查检测应当是公开透明的，该项工作的计划和结果应当通过多种方式分享，以满足不同产品的特殊需求 ”（ EPA， 2010） 最 终结论是，下列信息应当与项目伙伴分享  美国政府和项目伙伴国  每年检测的产品列表以及检测结果概要；  检测不合格产品的详细产品测试报告  经销商和能效项目赞助商  参加检测的产品型号数量；  从项目产品注册信息列表中删除的型号；  检测不合格，但是却没有从注册列表中删除的型号，包括没有删除的原因；  公众  年度检测总结，包括总检测数量和被取消资格的产品型号数量；  公布检测不合格以及被取消粘贴标识资格的产品 。 （ 2） 良好的财务预算和管理是符合性体系顺利运行的保障 符合性工作的主要成本包括 1）建立成本，包括初始的宣传 成本、专家成本、建立信息和数据追溯系统的投资等； 2）管理与管理人员、信息技术和沟通； 3）监督成本和核查检测（内部检测和外部检测）； 4）与处罚工作相关法律建议和执法成本； 5）其他。 根据符合性机制设计的不同，成本的分配有很大的区别。虽然理论上 投入越大，符合率应越高，但是通过良好的项目设计、规划和宣传推广可以减少工作成本。提高符合性体系的成本有效性，优化成本和收益的配比 对于帮助政府判断符合性项目设计的合理性，争取公共资金、消费者及消费团体的支持至关重要。 （ 3） 坚实的法律基础是保证符合性工作有序开展的上层支撑 标准标识项目需要立法的支持，因此，法律基础的建立也是 符合性 框架的重要组成部分。 当然，其他的法律基础还包括管理导则和其它非正式的文件，用于确定各项目参与方的职责，并赋予处罚工作权13 力和处罚基础。 现有的国家法律基础框架需要建立起与标准标识项目相关的符合性措施的阐述，这样才能 确保 现有法律框架中没有任何冲突的条款，或者潜在的混淆。 如案例 2、 3 所示，项目的立法安排根据各国家政府结构、现有的立法基础和 符合性 机制的设计不同而不同。 在市场监管方面，以下内容需要考虑  明确市场监管机构；  赋予处罚权力， 包括对不符合情况进 行处理的能力、确定对谁实施处罚措施、适用的经济处罚范围、任何其它相关上诉程序等；  预算 分配、检测成本 问题 ；  符合性工作的程度 ，如覆盖 X的产品 ；  信息公开 ，包括花费、监督计划、监督结果等。 案例 2欧盟 生态设计 指令（ ECODESIGN DIRECTIVE）对于 符合性 职责的定义（ EU， 2005） 欧盟关于用能产品 的 生态设计 指令框架文件（ Framework Directive）于 2005 年生效。它通过为用能产品制定性能指标，从而为建立最低环保 要求提供了法律框架。自 2009 年 10月 以来 ， 生态设计 指令的产品覆盖 范围 已经 拓宽到用能相关产品（ Energy Related Products, ErP）。 框架文件要求各成员国（ Member States）设立市场监督机构（ Market Surveillance Authority， MSA），作为实施产品质量检查、向企 业索要产品质量数 据、要求不合格产品退出市场的权利机构。它还要求 惩罚措施应当 “有效、按照比例执行以及具有劝诫性，要考虑到 具体 不符合性 程度和 在欧盟区市场销售的不合格产品数量 ”。 指令特别的叙述了下列内容 “成员国应当采取所有适当的措施来确保实施方法中覆盖的产 品只有符合条款要求并且获得 CE 认证后才可以在市场上销售。 成员国应当设立负责市场监督的权力机构。 成员国应当赋予这类机构所需要的权力，使他们能够执行指令中的工作。 成员国应当为能胜任的机构确定任务、权力和机构安排，包括 14  组织恰当的具有充分规模的产品质量抽查，责成不合格产品企业或其代表机构根据第七号文件（ Article 7）召回市场上的不合格产品；  根据实施方法的说明，要求相关方提供必要的产品信息；  从市场采集样品并进行检测。 成员国应当将市场监督结果随时通报欧盟委员会（ Commission），如果适合，欧 盟委员会应向其他成员国传递该类信息。 成员国应当确保消费者和其他利益相关方有机会向上述市场监督机构提交他们对产品符合性的 观测 结果。 案例 3澳大利亚联邦政府结构下的标准标识项目管理系统 澳大利亚是一个联邦制的政府，由联邦 、 州和地区政府构成。最低能效标准（ MEPS）和强制性标识项目通过州级政府立法执行。例如，在最大的州新南威尔士（ NSW）， MEPS和强制性标识项目通过能源和电力监管法规 2006（ 2009 年更新）实施，该法规隶属于能源和电力监管法案 1987（ NSW， 2006； NSW2009）。 这些法规要 求所有在能效法规范围内的产品都要在州级别的管理机构进行注册后才可以在澳大利亚市场进行销售。注册程序要求提供生产商和产品的详细信息，包括能效水平。 需要提供的能效水平信息和证明材料对所有管理者来说都属于普通资料，因为在澳大利亚标准（或 者澳大利亚和新西兰共同标准）中也都有所规定。 另外，法规也赋予了管理机构权力去检查或测试任何产品，并且要求生产商在 15 天内提供样品进行检测。 法规规定的惩罚措施包括罚金和解除管制（一旦产品被解除管制，它就不能够在澳大利亚市场上销售）。如果市场销售的产品没有恰当的粘贴能效标识，将被 处以 550 澳元的罚款。这罚款适用于任何一个型号的产品以及销售该产品的人。 如果某个型号的产品被发现实际能效水平与注册的资料不符或没有达到标准要求，政府也有权利取消其注册资格。当生产商的行为在产品尺寸、能效水平或者性能特性上误导或可能误导消费者时，也会被取消注册资格。 如果一个产品被取消了注册资格，政府在有证据证明与其类似产品也存在不合格情况的时候，还有权利取消这些类似产品的注册资格。 法规明确了生产商可以有 15 天时间来回复政府提议的取消注册资格一事，并提供书面材料说明为何不应被取消注册资格。如果企业的上诉不 成功，应该多给予 5 天时间，之后再取消注册资格。 除了立法中提及的处罚，如果生产商提供了错误的产品性能或能效水平的描述，也会触犯由澳大利亚竞争和消费者委员会（ Australian Competetiion and Consumer Commission, ACCC）实施的澳大利亚贸易协议。近些年，一些不合格事件通过 ACCC，由法庭 强制不合规供货商 执行了补救措施 （澳大利亚联邦， 2008） 。 （ 4）建立良好的意见收集、报告和信息共享机制是保证符合性工作透明公正和快速推进的关键 15 与项目相关方 如管理者、非政府组织 、行业团体、市场参与者、公众、媒体等进行技术交流和意见收集可以有助于引起重要参与方足够重视，制定出明确可行的要求，让其积极参与报告和信息分享工作，保证对符合性体系的阶段评估和适时调整等，由此很大程度上地提高符合性。 所以在设计 符合性体系 以及 其它项目 工作运行阶段 ，都应该开展这项工作。 信息报告和发布工作根据程度不同，分为如下几种形式  根据法律或者管理条例的要求，项目 向政府高级官员或者其它政府部门做的 正式的汇报 ；  通过大众媒体渠道，例如网站或者通讯刊物，将市场监督、核查检测和 处罚 工作的相关信息 向 所有的项目相关方 进行通报 （见案例 4） ；  就 市场监督、核查检测和处罚工作的结果向项目相关方进行反馈；  就生产企业关心的问题，通知他们相关的信息；  通知其 它 项目相关方不合格产品的品牌 及型号等不合格产品信息；  与其它国家项目分享方法和结果，以促进市场监督工作。 一个有效的 符合性 制度能够确保项目参与者了解不符合性带来的风险大于收 益。公布开展的符合性工作及其结果，尤其是已经开展了处罚工作的， 能 提高对不符合性行为所带来风险的认知度。这就是为什么现在有足够的证据证明通过公开符合性工作报告一段时间后，合格率会有所提升。 所以，项目应该避免 公众无法获取符合性工作信息的情况，或者只能获取有限信息的情况（特殊情况除外）。通常来讲，每个项目都16 应当大力的宣传 符合性 工作的规模、频率、类型以及结果等信息。 在自愿性标准标识项目中，有时会顾忌发布处罚工作数据可能会影响相关方参与项目的积极性。但是，生产企业越来越多的认识到，为了确保他们在高效产品生产上的投资，必须建立一个有效的符合性制度，包括惩罚措施的执行和公布。 案例 7英国公布测试结果 公布符合性信息是英国采取的重要手段之一，以提高家用电器设备能效水平。环境、食品和乡村事务部（ Department of Environment, Food and Rural Affairs, DEFRA）在英国负责实施欧洲标准标识项目，在它看来 “处罚和符合性工作对于达成预计的能源节约目标起到至关重要的作用，也给产品生产企业建立了一个公平的竞争平台。目前，英国的生产商不符合率（产品不符合宣称指标）估计在 10-15，经销商不符合率（缺失或者错误的粘贴标签）在 20。 ”（ DEFRA， 2010） 在 2004 年至 2009 年中， DEFRA 委托实施的市场监督和核查检测的所有结果都可在其网站查询。这些报告给相关方提供了市场符合 性的信息，通常包括具体的产品型号和品牌。 DEFRA 最近任命英国国家测量办公室作为英国 “能源标签和用能产品框架指令 ”的市场监督权力机构（ DEFRA， 2009）。 （ 二 ） 存在问题和发展趋势 由于 各国和地区 文化、经济或政治上的差异，各国 符合性监管体系设置和工作侧重点及开展程度不尽相同。虽然符合性工作日益引起各国 尤其是以自愿性申明为基础实施能效标识国家的 高度重视， 促使其 采取相关措施 ，且 目前 符合性监管体系不断发展完善，但仍存在着以下问题和发展趋势 （ 1） 在 监管 体系 方面， 政府 部门介入 程度不足，行业竞争机制和社会监 督体系 已较 完善， 未来需要更充分发挥政府监管主导作用，引导构建全方位监管体系 国外在能效标识 符合性 监管方面，少有专门的 指定 授权 政府 机构17 来进行统一组织和协调，而主要是通过引入有效市场竞争机制，依托社会监督（包括 制造商之间检测、消费者的投诉、行业联盟的自愿协议 、消费者监督等）来推进 。总的来说， 市场上的产品 仅有非常有限的一部分被检测到 。 如 欧盟启动了 由欧洲家用设备制造商协会资助的制造商之间的自我监督机制 ,由消费者组织进行产品测试。英国 DEFRA通过设立产品测试基金对一些典型产品设置了强制性测试要求。在德国，相互竞争的 企业互相检测，当发现产品不符合能效标识等级时通知监管当局 。 当前，能效虚标现象的时有发生使更多国家认识到仅仅依靠行业竞争机制或者社会监督是不够的，还需要政府部门更多地发挥主导作用，明确专门的市场监管机构，赋予其处罚权力，使符合性监管工作能争取固定的经费支持，实现制度化和规范开展。如英国DEFRA 最近任命 英国国家测量办公室作为英国 “能源标签和用能产品框架指令 ”的市场监督权力机构 ；澳大利亚也通过法规赋予了管理机构权力去检查或测试任何产品，并且要求生产商 在 15 天内提供样品进行检测； 欧盟生态设计指令框架文件要求各成员 国（ Member States）设立市场监督机构； 美国为加强符合性采取的第一步为明晰角色和职责，即能源部 DOE 牵头开展产品核查检测，能源之星负责认证测试 。 （ 2）在监管措施方面 ， 加强能效检测实验室管理 ，要求制造商承担更多的义务来对设备进行第三方测试成为重要手段。 美国能源之星 开始要求制造商提供第三方测试报告， 要求能源之星产品检测实验室需要通过 ISO/IEC 17025 认可。 突尼斯要求每种型号产品都由政府运行的实验室进行测试。这些措施丰富了能效标识符合性监管体系框架，提供了新思路和新手段。 （ 3） 在 工作经费 方 面， 缺乏稳定固定的财政预算和拨款，公共18 机构、基金、生产商等出资仍是主要方式，未来仍需完善 财务 方案 测试费用是 大多数国家 在监督检查中遇到的共同难题。英国、德国等几乎所有欧盟成员国都称产品测试是非常昂贵的，只有极少数成员国称有足够的预算进行足够的测试。 （ 4） 在信息 共享方面， 总体共享水平极低，技术标准的差异削弱了信息参照作用，未来仍需完善信息通报机制和平台 在几乎整个欧盟，能源主管部门和相关组织之间的信息共享水平都似乎极低。一个国家的测试结果在别的国家无法得知 。 在一些主要的成员国（包括德国和英国），能效标识计划 的执行由地方当局进行，不存在国家统一的信息通报。在某一个区域测试结果不达标的设备可能继续销售，只因为该地当局没有将测试信息提供给其他区域的监管机构。很多国家的消费者组织都开始通过 ICRT 合作（ International Consumer Research Testing Ltd）在某些区域内共享测试信息。然而，由于 技术标准的差异， 很难将这些产品的能源性能统一比较。总体来说，符合性监管信息共享水平极低，未来仍需建立长效规范的信息通报机制和平台。 三 、 我国 产品 质量 监督 管理体制 产品质量监督即对产品的质量状态 进行连续的 监测 和验证，并对其记录进行分析 ，确保满足规定要求的活动。产品质量监督管理制度是指国家依据法律 、 法规和规章，对产品质量进行宏观管理的法律措施。其目的是实现国家对产品进行依法监控，保证产品质量满足社会需求和国民经济建设的需要，维护市场秩序。 质监和工商是我国 最主要 和基本 的两个产品质量监督 管理 行政执法部门，两部门在产品质量监督中的分工和职责，是影响我国产品19 质量监督管理体系的一个重要因素，以下将结合两部门职责分工的沿革来说明我国产品质量监督管理体制。 （一） 部门分工 中华人民共和国产品质量法总则第八条 对产品质量的监督管理体制作了明确规定，即 1.国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作 。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作 ； 2.县级以上地方产品质量监督部门主管本行行政区域内的产品质量监督工作。 县级以上人民政府有关部门在各自的职权范围内负责产品质量监督工作 ； 3.法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。 其中， “国务院产品质量监督部门 ”，按照 当时 的国务院机构设置，是指国家质量技术监督局 ，即现在的国家质量监督检验检疫总局 。 “县级以上地方产品质量监督部门 ”，是指各省、 自治区、直辖市人民政府的产品质量监督部门，以及按照国务院 1999 年 2 月批转的关于质量技术监督机构管理体制改革方案的规定，在实行省以下质量技术监督系统垂直管理后，作为省级人民政府产品质量监督部门直属机构的设在市、县一级的产品质量监督部门 。 按照 上述 规定，国家质检总局和地方各级质量监督部门主管国家乃至地方的产品质量监督工作，并联合其他有关部门在国务院和地方政府的授权分工下负责产品质量监督工作。 工商行政管理部门 的职责从字面上并没有直接体现，只见于后来对于“国务院有关部门”的一些广义的解读中， 如全国人大法工委经济法室 编著的中华人民共和国产品质量法实用讲话及疑难问题解答， 其中“国务院有关部门” 包括“国家经贸委、农业部、信息产业部、国家工商行政管理局等按照国务院“三定”方案的规定，是负有对有关产品质量监督职责的部门”。按照这一解释，“县级以上20 地方人民政府有关部门”能涵盖各级工商行政管理部门。 （二） 职责范围 按照产品质量法的规定， 国家和地方各级质监部门 对产品质量的监督工作主要包括如下职责（ 1）统一规划和组织对产品质量的监督抽查、发布抽查结果的公告、责令抽查不合格的企业限期改正；（ 2）负责对企业质量体系认证机构和产品质 量认证机构的认可；（ 3）负责受理并处理消费者对产品质量问题的申诉；（ 4）对违法产品质量法规定的行为进行调查；（ 5）对违法产品质量法规定的行为依法实施行政处罚；等等。 需要说明的是， 依照产品质量法的规定，各级政府的产品质量监督部门和其他有关主管部门，对产品质量依法履行监督职责，而不是负责产品质量的具体管理工作 ，后者由企业具体负责 。这是对政府部门在市场经济条件下的产品质量职能的准确定位 。 部门职责 一般 来源于两条渠道，一是法律直接授权；二是法律间接授权，即法律规定有关部门按照国务院设定的职能执法。 例如，按照食品卫生法的规定，主管食品卫生监督的是卫生行政主管部门；药品管理法也对主管药品质量监督的部门作了规定。因此，对食品卫生和药品的质量监督，应分别按食品卫生法和药品管理法的规定执行。工商部门执法权限属于法律间接授权，来自于产品质量法第十八条、第十九条，其规定工商行政管理部门按照国务院设定的职能执法。按照各级工商部门“三定”方案，工商部门不具备上述五项职能中的前两项职能，即不具有对产品质量实施日常监督抽查的权限，也不负责对企业质量体系认证机构和产品质量认证机构的认可。 在第五项职能“对 违法产品质量法规定的行为依法实施行政处罚”上，工商行政管理部门对如下产品质量违法行为行使处罚权（ 1）21 在广告中对产品质量作虚假宣传的处罚；（ 2）吊销营业执照的处罚；（ 3）按照国务院规定的职权范围查处违反产品质量法规定的行政违法行为；（ 4）依照其他法律、行政法规查处一些特殊商品的违法行为。其中最抽象 和具有争议 的是第（ 3） 种 情况，其直接影响质监和工商部门在产品质量监督执法中的分工。这一问题需要从两部门的“三定”方案来明确。 2001 年 8 月 7 日，国务院办公厅 发布 〔 2001〕 56 号文件国务院关于印发国家质量监 督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知 ，对国家质检总局和工商总局在质量监督方面的职责进行了调整，将原国家质量技术监督局负责的流通领域商品质量监督管理的职能划入国家工商行政管理总局，规定“ 根据国务院决定，国家质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局在质量监督方面的职责分工为国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。按照上述分工，两部门要密切配合，对同一问题不能重复检查、重复处理 。” 。 同理，国务院规定，质量技术监督部门在流通领域查处的产品质量违法案件，应该移交工商部门处理。 质监和工商 部门 的执法领域和权限基本确立下来 。 （三）监管措施 1. 产品质量国家监督 抽查 国家监督抽查是由国务院产品质量监督部门依法组织有关省级质量技术监督部门和产品质量检验机构对生产、销售的产品，依据有22 关规定进行抽样、检验，并对抽查结果依法公告和处理的活动。国家监督抽查是国家对产品质量进行监 督检查的主要方式之一。 国家质量监督检验检疫总局 以下简称国家质检总局 负责组织和实施国家监督抽查工作，并发布国家监督抽查通报；有关地方质量技术监督部门、符合产品质量法规定条件的产品质量检验机构，接受国家质检总局委托，负责承担国家监督抽查样品的抽样工作；符合产品质量法规定的有关产品质量检验机构，负责承担国家监督抽查样品的检验工作；各省、自治区、直辖市质量技术监督部门 以下简称省级质量技术监督部门 按照国家质检总局的要求，承担本行政区域内的国家监督抽查相关工作。 目前，我国已建立了国家级产品质量监督中心近300 个，省级质检院所 45 个，县市级质检机构约 3000 个。同时，国务院有关部门和有关行业也设置了一些相关的质检机构。 2. 地方产品质量监督检查 地方产品质量监督检查是指地方质监部门对产品及其生产者进行的常规性检查，包括定期检查、监督抽查、专项执法行动等方式，是各地执法部门最基本也是最有效的质量监督手段和措施。 其是由省质量技术监督局依法组织市（区）、县级质量技术监督局和产品质量检验机构对生产、销售的产品，依据有关规定进行检查或抽样检验，并对检查结构依法公告和处理的活动。定期检查是根据实际需要，按照确定的产 品目录和检验周期进行的检查，每年实施 1-2 次。监督抽查是有计划、有组织的对重点产品质量进行的检查。地方定期检查产品目录、监督抽查产品目录和以及定期检查和监督抽查计划由省局制定，并由市（地）局组织实施。 专项执法行动是根据特定时期特定政策执行和现实需要，针对某个主题开展的专门执法行动，如节约能源法专项执法行动等。 23 3. 商品质量监督抽查 尽管 产品质量法 中规定产品质量 国家 监督抽查的职能部门为质监部门 ，但 自 2001 年质监和工商部门三定方案将流通领域监管职能划归工商部门后，工商部门依据 消费者权益保护法、产品 质 量法等有关法律法规，制定了商品质量监督抽查暂行办法，随后各地方工商局开始陆续制定流通领域商品质量监督抽查实施办法等规章，商品质量监督抽查开始在全国各地开展起来，其由国家工商行政管理总局统一规划和组织，委托法定的 产品质量检验机构，对各类商品交易场所经销的商品质量进行抽查，将抽查结果如实地向社会公布，并 对抽查中发现的违法行为，依法进行处理。 4. 日常巡查 日常巡查是全面及时掌握产品质量 最直观的手段和措施。各地执法部门可以区分不同情况开展巡查工作，亦可以根据实际情况确定巡查的频次。 此种方 式质监和工商部门都有采用，但目前以工商部门采用为多。工商部门进行市场检查的主要形式为市场巡查，巡查对象包括各类市场主体的资格、经营行为、商品质量等。 （三）存在问题 1.监管职能方面 尽管生产领域和流通领域的 产品质量划归两个不同部 门管辖，从表面上看，这种“分段 ”的产品质量监督管理体制职责明确，避免了多头管理、重复检查、互相扯皮、推诿责任的现象，但实际却导致政府产品质量监管职能分散，很难形成监管合力，不利于对产品质量进行有效监管。主要原因如下 （ 1）生产领域和流通领域界限的划分执法中有三个不同的观点 一是 认 为产品出了生产者大门即进入流通领域（即所谓的从厂门到国24 门） ；二是认为产品所有权发生第一次转移即进入流通领域；三是认为产品风险责任负担的第一次转移即进入流通领域。由于执法人员在具体进行产品质量监管时对管辖或不管辖会存在不同理解，从而会出现管辖重复或管辖空白。如产品在企业运往商场代销的途中，或在生产者厂房内，购货方已全额支付货款，质监部门和工商部门对这两种情形会有不同的判定，导致重复检查或不检查。 （ 2） 就案件交割制度而言，同样可能导致违法行为得不到处罚的现象。 国家虽对 行政执法机关办理涉嫌犯罪案件的移交有专门的 规定，但是对行政执法机关之间相互移交行政案件无明确规定，这就可能造成该移交的不移交，违法者得不到应有的处罚。如质监部门在流通领域发现了产品质量问题，因其无权管辖，就应移交工商部门处理，但是在实际操作中，执法人员可能仅以口头告知违法者存在何违法行为，也可能置之不理，也可能立案调查后因无管辖权而撤销案件，却没移交有管辖权的部门，最终不了了之。对于工商部门也同样存在此种现象。 2.行政执法方面 （ 1） 法律法规体系不完善 。 主要表现在 1）有些法律法规规定存在交叉和重合的现象； 2）有些法律法规存在矛盾；如行政许可法 出台后，许多设置行政许可的法规规章都要进行调整； 3）有些法律法规过多地体现了部门的权力，导致严重的法律部门化倾向。