城市规划与融资改革 Re of Urbanization Planing And Financing Mechanism 长江商学院 2016.5.13 城市规划与融资改革 2 本报告由能源基金会资助。 报告内容不代表能源基金会观点 。 目录 目录 2 第一章 中国城市规划的发展改革 . 4 ⼀、城市规划要回归本质和功能要求 . 4 ⼆、理清城市规划的逻辑关系 . 5 第二章 城市融资改革 财税改革 . 8 ⼀、“小四位⼀体”财税改⾰ . 8 ⼆、重新划分中央和地⽅的财权事权与“⼤四位⼀体”财税改⾰ 9 第三章 城市融资改革 地方政府债券 . 11 ⼀、发⾏地⽅政府债券是可持续的城市化融资⽅式之⼀ . 11 ⼆、中国版 QE势在必⾏，但必须把好三道关 12 第四章 城市融资改革 政策性金融 . 18 ⼀、政策性⾦融在城市化发展中的作用 . 19 ⼆、利用政策性推进城镇化需要处理好⼏⼤关系 . 21 第五章 城市融资改革 PPP . 27 ⼀、 PPP模式的优势 27 ⼆、当前 PPP冷热不均的深层次原因 30 四、发展 PPP的部分政策建议 34 第六章 京津冀城市规划案例 . 38 ⼀、现有地⽅政府运⾏机制需要制度创新 39 ⼆、跨区域协调需要的新的制度保障 . 41 三、跨区域协同发展需要的软硬件基础亟需完善 . 43 四、京津冀城市协同规划的融资模式 . 45 城市规划与融资改革 3 第七章 长株潭城市群规划案例 . 51 ⼀、现有发展情况与运⾏机制 . 52 ⼆、长株潭城市群发展的制度创新 55 三、长株潭城市群发展的未来⽅向 59 四、长株潭城市协同规划的融资模式 . 61 课题成果汇总 . 65 城市规划与融资改革 4 第一章 中国城市规划的发展改革 城市规划的发展与改革应当服从于功能的需求，不应为了规 划而规划，也不应单纯追求背离城市功能的效率、科学或者是技术。这样会导致城市规划的技术迷思。当前中国的城市规划面临着一些复杂的问题，既有碎片化、分割化的问题，也有沉迷于科学和技术的问题，规划还受到了权力的随便干预、朝令夕改，同时规划还存在着专家和权力垄断，公众参与不足或者虚假参与的问题。因此，中国城市规划的改革发展需要回归城市规划的本质，回应城市经济发展和社会生活的功能要求。 一、城市规划要回归本质和功能要求 城市规划要服从规划功能的需求，作为一个人工制品 ，城 市 规 划具有其目标和功能要求。城市规划要在服务于城 市社会生活的各个方面发挥其作用。约翰弗里德曼（ John Friedmann, 1987）在 他 的 公共领域的规划一书中，对市场经济条件下规划的社会功能进行了分析，认为主要包括十个方面的内容指导经济稳定成长，为经济发展服务；提供各种公共服务，满足社会需求，如国防、公共住宅、教育、医疗卫生等；投资私人无意投资的领域，如公交、公路、大型水电站、城市土地开发整理等；提供公共补贴，以资助某些有利全体公民的项目，如工业搬迁、农田占用补贴、再开发、新兴产业等；保护业主的利益和地方经济利益，防止市场力过于膨胀，如制订用 地规划、区划法、防污染法等；调节收入分配，为市场受害者提供补贴，减少两极分化等；协调区域发展，如流域开发、农业综合开发等；保护社会利城市规划与融资改革 5 益，制约市场理性，如海岸规划、就业保护、野生资源保护等；兼顾弱势群体，如对失业和妇女的补偿等；其它抵御市场力的方面，如提倡社会与空间公平、资源保护等。1作为公共政策城市规划首要的要求是要服从政策目标的需要。从公共政策的角度来看，城市规划就是城市发展、建设和管理领域的公共政策。因此，城市规划要服从城市发展的目标要求，也是说要服从城市的功能要求。世博会提出的口号是“城市让生活更美 好”，这一口号表明了城市的目标和追求。因此作为城市发展、建设和管理领域公共政策的城市规划也要服从“让生活更美好”这一目标要求。这就要求城市规划回归到大规划的概念，超越方法、技术的局限。城市规划要符合城市经济、社会、服务等综合性功能的要求。 二、 理清 城市规划的逻辑关系 城市是一个复合体和综合体。城市承载着经济发展、社会服务、公共服务、教育、医疗、就业、工业、技术创新等多种功能。同时城市也是人、土地、资金、技术等多种要素的综合体。城市土地、人力、资金等方面要素的配置要服从于城市功能的需要。城市规划作为一种政策同 样要符合功能逻辑的要求。 城市规划不能简单等同于城市土地、空间的简单安排，不能将城市的“物质秩序等同于社会秩序”。城市规划是城市发展的政策制定过程，城市规划是大都市地区总体化的区域性发展方式。在这一模式下，城市的土地使用、交通、教育、住房、经济发展等都被置于大的区域背景下进行考量，并努力在多级政府辖区内形成协调规划。21.石楠 . 试论城市规划社会功能的影响因素 兼析城市规划的社会地位 [J]. 城市规划 ,205,089-18. 2戴维 .R.摩根等 .美国城市管理 [M].杨宏山、陈建国翻译，中国人民大学出版社， 2011年出版，第 117页。 城市规划与融资改革 6 （一）优先确定城市功能战略规划 从规划的角度而言，城市总体的功能和发展方向定位应当是第一层面的规划，可以说是城市发展的战略规划。例如北京市的城市功能定位中的 全国政治中心、文化中心、国际交往中 心、科技创新中心就是这样的战略定位。城市的战略功能定位需要从城市的资源禀赋出发，寻求适合的发展定位，例如北京市作为首都、聚集了大量的科研院所、大量的国外使馆等就决定了北京市的政治、科技创新和国际交往的战略角色。 同时城市是人类进入文明时代的标志，因此城市的文明主要体现在让人们更好地生活，更好地满足了人的生活发展需求。因此，城市的功能定位还需要服从于人的多方面需求。人是自然人，需要经济，因此城市需要做好产业经济发展方面的规划。人是社会人，需要交流、交往、沟通，因此城市需要做好公共服务等方面的规划。同时人还是精 神人，因此城市需要做好精神文化方面的规划。 只有城市的功能战略规划定位清楚了，城市的发展才会有特色、有内涵、有持续性。作为城市资源要素的土地、人才、资金等各种专项规划要服从、服务于城市的功能战略规划。 （二）根据城市功能战略规划配套其他规划 城市的职能和功能定位是最优先的规划。围绕着城市功能战略定位，考虑城市的经济产业发展规划、公共服务规划等。围绕着城市的经济产业发展规划、公共服务规划以及其他要完成的功能性目标，考虑城市的土地开发规划、总体规划、详细控制规划以及空间利用规划等。 城市规划与融资改革 7 土地、城市总体规划、空间规划 和投融资规划是配合城市职能和拱顶定位的要素规划。就是说用这些空间、土地、和财政资源的投入来实现城市的功能和职能。而针对城市空间、土地和投融资的设计组织，应当服务于让这些城市要素更好地服务于城市的职能和功能。 这就是说城市规划是有层级的，功能战略规划是顶层设计、服务于功能的具体领域规划是中层设计、土地等资源配置规划是底层设计，需要从上到下一层服从一层，而不是从下到上一层倒逼一层。我国城市规划实践在总体上理性不足、系统性不足，不是从上到下一层服从一层地进行城市规划和执行，而是从下到上一层倒逼一层进行城市 开发和利用。北京市的战略功能重新调整以及功能疏散就是这样的典型的例子。作为首都，北京市在发展中承载了过多的经济功能，这在一定程度上形成了与政治功能需求之间的张力。当前，土地财政驱动的城市化是不可持续的，因为土地资源是有限度的。因此要实现城市的可持续发展，就必须超越土地财政的城市融资模式，走向多元化的城市融资。 城市融资模式的多元化意味着调动多方力量，包括政府、市场、企业、个体和国际等众多力量的投入，从而实现城市融资的多元化和持续性。具体而言，城市融资的多元化包括来自税收的政府财政支出、发行地方政府债券、政策性金融和开发性金融、公私伙伴关系PPs等。 第二章 城市融资改革财税改革 一 、“ 小 四 位 一 体 ” 财 税 改 革 随着“营改增”的推进，由于中央政府拿走一部分，给企业减税减掉一部分，又因经济增速放缓再减少一部分，因此，地方政府的自主财源将大幅减少，在地方政府债务已经不堪重负的情况下，地方政府的自主财源如果进一步减少，势必将严重影响地方财政的可持续性和基层社会的稳定。因此，财税体制改革必须想方设法尽快增加地方政府的自主财源，健全地方税制体系。对此，“十八大”报告和十八届三中全会决定都已经提出要研究推进房地 产税改革和逐步健全地方税体系，目前的关键在于加快落实。如前所述，这是城市政府可持续获取土地增值收益（城市化红利）的制度保证。 但是，从地方财源的角度来看，仅仅进行财税体制改革还不够，还必须改革现有的转移支付制度，以便使地方政府能够公平、透明地得到来自上级政府的纵向转移支付，以及来自其他地方政府的横向转城市规划与融资改革 9 移支付，尤其是要让地方政府能够更多地获得拥有更大自主决策权的一般性转移支付。 然而，即使是解决了地方政府的自主财源和转移支付收入问题，地方财政仍然有可能入不敷出，再加上推进城市化需要基础设施建设先行，因而迫使地 方政府不得不举债融资。为此，规范地方政府举债融资机制、全面推开地方政府自主发债也势在必行。 除了发行地方债等直接融资手段之外，还必须考虑银行贷款等间接融资方式，因此，如何强化地方政府融资平台的自我约束机制也必须加以统筹考虑。 由此可见，从地方财源的角度来看，财税改革必须将上述四个方面统筹规划，实行“地方税制健全化、转移支付透明化、地方发债市场化、地方平台规范化”这样一种“小四位一体”的财税配套改革措施。 二 、重新划分中央和地方的财权事权与“大四位一体”财税改革 按照财税改革的一般规律，应当是先分事权，再分财 权。 1994年分税制改革取得了巨大成就，但美中不足的是，在划分财权之前，由于时间紧迫、认识不足等原因，没有来得及全面调整事权，结果导致实行分税制以后，事权层层下放，财权层层上收，地方财政不堪重负。所以，在实行财税改革之前，还应当尽快重新划分事权，分清各级政府之间的支出责任。 重新划分事权面临一个十分现实的问题究竟是按照我国现行的城市规划与融资改革 10 五级政府组织架构来划分，还是按照国际上通行的三级政府的组织架构去划分如果按照现行五级政府的架构来划分，一则会困难重重，二则会交叉重叠，三则将来迟早还得进行再改革，弄得不好就会形成反复折腾的被动局面。与其如此，还不如此次改革一步到位，直接按照三级财政的组织架构划清政府间事权与支出责任。 如果是这样的话，那就必须首先压缩政府层级。一方面，应加快推进省直管县进程，实现财政、行政、人事三重体制并轨；另一方面，要将乡镇政府尽快转变为县级政府的派出机构，以减少政府层级。 但是，如果实现了政府层级“扁平化”之后，又会出现省级政府权力过度集中、管理幅度过宽的问题，为避免这种现象就必须重新调整行政区划，将省级政府的管辖范围适当缩小，其办法之一是设立直辖市。 由此可见，要想真正理顺中央与地方关系，就必 须实行“压缩政府层级、调整行政区划、划分政府事权，健全财税体制”这样一种“大四位一体”改革，否则的话，我们的财税改革将有可能顾此失彼、半途而废。城市规划与融资改革 11 第三章 城市融资改革地方政府债券 一 、发行地方政府债券是可持续的城市化融资方式之一 发行地方政府债券有助于变地方政府隐性债务为显性债务，也有助于减轻地方基础设施建设对银行贷款的过度依赖，还有助于推动地方财政的规范和透明，以及加快推进地方行政体制改革和基层民主制度建设，是可持续的城市化融资方式之一。 （一）发行地方政府债券有利于规范地方政府举债途径 地方政府债券 强调地方政府的责任，即中央赋予地方发债权的同时，也赋予了其相应的责任。虽然在我国现行财政体制下，中央政府仍承担转移支付和地方债隐性担保责任，但逐步把债务责任管理、使用效率管理、风险与偿付管理等通盘纳入地方政府考核体系，将是规范地方举债融资的必然路径。 （二）发行地方政府债券有利于增强地方政府内部约束 为确保地方政府债务按期还本付息，地方财政部门可通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金。对有经济效益的项目债券，财政部门应对其经营效益情况进行监控，统一由财政部门 还本付息。考虑到偿债的长期性和可预期性，地方发债必须要有规划，包括发债总体规划以及具体项目规划，建立跨年度预算平衡机制和实施中期财政管理规划，同时把原来地方政府规避法律限制的城投债、平台债显性化、透明化。城市规划与融资改革 12 这种约束可以保证发债资金的使用效果，而不至于因债务资金无效使用导致财政风险加大。 （三）发行地方政府债券有利于增强地方政府外部约束 地方政府为了发行债券，必须将债券信用评级、承销团组建、发行兑付等信息进行披露，一方面可以倒逼地方政府建立资产负债信息管理体系，有利于提高地方政府债务透明度，由此可以科学揭示、量化评估债务风险，实现风险评估常态化 ;另一方面有利于强化市场监督机制，有利于纳税人、信用评级机构、金融中介机构以及广大投资者对地方债券的运行进行适时监督。 （四）发行地方政府债券有利于促进体制机制改革 规范地方政府自主发债必将推动中央与地方产权、事权以及支出责任改革，对清理地方融资平台，促进地方政府、市场、社会职能明确、分工合作等方面，将起到基础性作用，对我国深化财政与金融体制改革乃至实现国家治理体系现代化目标，都具有重大的探索意义。 二、中国版 QE势在必行，但必须把好三道关 2014年 8月 31日，全国人民代 表大会审议通过的预算法（修正案）规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一规定标志着省一级地方政府债券发行合法化。 但是， 部分省份在 发行 地方债时， 面临 发行 “遇冷 ”的 尴尬局面。城市规划与融资改革 13 2015年 5月，财政部、中国人民银行、银监会联合印发关于 2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知 财库〔 2015〕102号 ，明 确 2015年省、自治区、直辖市人民政府在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发 行一定额度地方债，用于置换部分存量债务。 解决地方政府债务问题不应采用计划经济的办法搞定向摊派，而应通过实施“中国版 QE” 中央银行从金融机构手中购买地方债券来倒逼地方政府改革。 （一）中国版 QE势在必行 当前中国必须实行“中国版 QE”的理由主要有三 首先，目前在地方政府债务问题上，财政风险与金融风险紧密相连，如果财政部门将地方政府债务风险称之为“或有债务”一推了之，就有可能引爆金融危机；如果金融部门将地方政府债务完全推给财政，就有可能引爆财政危机；如果财政部门与中央银行相互推诿，就有可能引爆财政金融危 机。 江苏省发行地方债“流产”，一方面是由于地方政府自身改革力度不大，信息披露不够，债券利率过低等；另一方面也是由于中央银行态度不明确，金融机构等投资者害怕购买债券后完全由自己承担亏损，砸在自己手里。此事已经证明，中央银行的密切配合对于化解地方政府债务风险至关重要。 其次，过去多年来，我国中央银行的货币投放主要是依靠外汇占款，如今，随着资本外流和汇率波动，外汇占款这一投放货币的主渠城市规划与融资改革 14 道已经萎缩（见图 1），如不及时启用新的投放渠道，就有可能出现流动性不足。 图 1 2007年以来外汇占款变化及 M2 数据来源 Wind资讯。 在其他手段中，利率手段受到美元升值、美联储加息预期的挤压，处于两难境地；降低存准率在地方政府债务风险较高条件下，无法克服银行的惜贷现象。 因此，综观全局，通过实施“中国版 QE”，由中央银行从金融机构手中购买地方债券的方式来投放货币，可能是当前的最佳选择，可以起到“一石两鸟”的作用，既达到了投放货币的目的，又可以化解地方政府债务风险，可谓一举两得。 最后，当前我国面临着严重的通货紧缩风险， PPI已经连续 40个月呈负增长态势， CPI也已 接近于 1（见图 12），国外有学者认为， CPI在 1以下就应视为进入通货紧缩状态。而根据费雪的理论，经济一旦进入通货紧缩状态，就会出现债务不断升值 物价不断下跌的恶性循环。倘若如此，中国经济就一定会有大麻烦。因此，从防城市规划与融资改革 15 范通货紧缩的角度出发，中央银行也必须实行“中国版 QE政策”，一方面防止通货紧缩，另一方面削减债务规模，从而切断“债务 通缩”链条，两全其美，何乐而不为之 图 12 2007年以来 CPI和 PPI 数据来源 Wind资讯。 （二）中国版 QE必须把好三道关 实行“中国版 QE”，绝不能放任自流 ，更不能大水漫灌，一定要有的放矢，一定要有利于倒逼地方政府改革，因此必须把好三道关。 首先，财政部门要把好第一道关口，即地方政府债务置换关。在分配置换额度时，千万不能谁的嗓门大，谁的活动能力强，就多给谁额度而一定要牢牢把握推进改革这一唯一标准对于那些国有企业改革做的好，国有资产重组做的好，财政透明做的好，编制并公开资产负债表的地方政府，置换额度就多给一些，反之则少给，甚至是不给，以此来倒逼地方政府改革。 这里尤其需要强调的是，任何行为主体在还债时，首要工作就是变卖资产，这是国际社会的通行惯例，也是市场经 济的基本准则。你城市规划与融资改革 16 总不能一只手里仍然攥着大把的国有资产，而伸出另一只手又向上级政府要钱帮你还债吧并且，市场经济还有一个基本规律就是，如果等到危机爆发以后再去出售国有资产，就会越卖越不值钱。因此不如趁着危机尚未爆发时，赶紧把国有资产卖掉，用变现的资金堵住债务窟窿，这样或许还能够避免危机的爆发。 其次，金融机构要把好第二道关口，即市场关。 金融机构和投资者在购买地方政府债券时，也要本着有利于改革的精神，以地方政府是否在推进改革，改革的力度如何，作为是否购买其所售债券的唯一标准。 比如说，如果某地方政府在发行地方债 时，信息披露做的好，编制了资产负债表并且也公布了，而且还制定了一整套出售国有资产、重组国有企业的改革方案，那么，这样的债券就可以放心去买。相反，如果某地方政府什么信息也不披露，还把债券利率压得很低，国企改革根本不打算去做，那么，这样的地方政府所发行的债券就干脆不要买，买了以后也会砸在自己手里。 最后，中央银行要把好第三道关口，也就是货币投放关。 中央银行在决定从金融机构手中购买地方政府债券时，也必须坚持改革导向，坚持优先购买那些国企改革做的好、信息披露做的好、资产负债表编制工作做的好的地方政府所发行的地方债券 。如 果 有 中 央 银 行做后盾，并且有明确的政策指向，那么位于前面的金融机构也就会大胆并且有选择地购买那些地方政府发行的“改革债券”了。 经过这三道关口的严格把关，“中国版 QE”就会不同于发达国城市规划与融资改革 17 家的 QE，中国经济就会重新走上改革的康庄大道。 关键要处理好“输血”、“打麻药”与“动手术”之间的关系。 面对当前经济下行、失血严重的局面，理论界存在着三种主张一种观点主张“输血”，也就是货币、信贷、财政资金继续增加投放；另一种观点就是所谓的“新常态”，被一些人理解为不用着急，适应一下就好，有点像“打麻药”、“打止痛针”；还 有一种观点主张“动手术”，也就是加快改革，尽快“止血”，如国有企业改革、地方政府改革。 如果是为了动手术，必要的输血，打点儿麻药可以理解，也是必需的，但是如果光输血，光打麻药而不去动手术，中国经济就可能出大问题。 总之，实行中国版 QE等于“花钱买机制”，等于是为动手术而进行的输血，因此必须以促进改革为目的，以改革成败为标准，为全面深化改革“铺路搭桥”、“顺水推舟”。城市规划与融资改革 18 第四章 城市融资改革政策性金融 在新型城镇化当中，需要额资金量大、期限长、回报慢，需要充分发挥政策性金融与开发性金融的主导作用。政策性金融与开发性金融一方面可以直接为基础设施建设项目提供投融资服务，另一方面也可以通过制度的安排发挥“启动器”作用，成为撬动民间资本投资的杠杆。因此，政策性金融与开发性金融是推进中国城镇化的重要融资渠道。 十八届三中全会全面深化改革若干重大问题的决定明确提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，”建立开发性金融机构，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设。“2014年3月发布的国家新型城镇化规划（2014-2020）也明确提出，“发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务”。 2015年4月，国务院常务会议强调，要更大规模推进棚户区改造，发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融机构的“输血”作用，为棚户区改造提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，同时由国开行成立专门机构，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。2014年7月，中国银监会批复国家城市规划与融资改革 19 开发银行住宅金融事业部开业，批准其业务范围为办理纳入全国棚户区改造规划的棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务等。 一 、政策性金融在城市化发展中的作用 政策性金融和开发性金融的战略地位与特殊作用不可替代，也不是一个短期的行为。在今后相当长一段时间内，政策性金融和开发性金融在推进城市化方面将发挥重要作用。 （一）为城市化发展直接提供资金支持 城市化要解决三个核心问题人的问题、地的问题、钱的问题，其中钱是最基础的问题。资金（钱）是配置资源的基础，而城市化本身就是资源重新配置的过程。一国或地区获取资金的能力直接影响其城镇化的发展速度和发展水平。现阶段我国的城市化发展在执行层面主要依靠二、三线城市的地方政府，长期以来，由于我国的债券市场发展的滞后，以及地方政府自主发债试点刚刚起步，导致地方政府主要依靠财政性资金和银行贷款作为推进城市化发展的主要资金来源。由于财政性资金不具有跨期资源配置能力且规模有限，以及以基础设施为代表的城市化建设项目一般期限较长且多具有公益性等原因，商业银行贷款容易出现期限错配，从而使政策性银行贷款和开发性金融机构贷款成为地方政府的重要融资渠道。虽然随着我国债券市场的不断发展，地方政府债券自主发行的推广，未来城市化发展的融资渠道必然会不断拓展，但政策性金融、开发性金融与其他融资渠道具有互补性和共存性，将会作为城市化融资的重要融资渠道而长期存在。 城市规划与融资改革 20 （二）引导商业性金融和民营部门的资金投入 政策性金融和开发性金融主要是做商业性金融做不了、做不好和不愿做的事情。政策性金融和开发性金融的引导作用主要是指，随着政策性和开发性金融资金的前期投入，降低项目未来发展的不确定性，逐渐吸引其他商业性金融机构及民营部门的资金投入，从而起到资金杠杆作用。 在城市化进程中，政策性和开发性金融的引导作用主要体现在对新兴产业或区域的推动上。政策性和开发性金融对处于成长前期、发展前途不明的重点产业或领域先行融资，表明政府对这一领域的扶持意向，降低投资收益的不确定性，从而增强其他金融机构和投资者的信心。同时，通过主动营造环境、建设市场、维护信用和制定规则，为商业性金融机构金融空白或短缺领域提供支持，力求调动社会各种资源进入国家重点领域和薄弱环节。 当商业性金融机构或者民营部门对这一领域的投资热情高涨以后，政策性和开发性金融机构再逐渐减少或者退出其投资资金，把该领域让给商业性金融机构或者民营部门，转而扶持其他产业或领域，形成一种政策性和开发性金融对商业性金融投资取向的引导机制，从而促进国家产业政策或区域规划的顺利实施，提高整个社会的投资效益，促进城市化的综合发展。 （三）促进城市化发展和地区均衡发展的有机结合 在我国城市化进程中，地方政府债券这一融资工具如完全按照市城市规划与融资改革 21 场化的原则运行，中西部欠发达地区的财政实力、管理水平等就会构成信用评级时的不利因素，这些地区从债券市场融资的能力也将受到影响。 为了平衡地区发展差距，防止过度出现“马太效应”，就需要政策性和开发性金融对这种“市场失灵”来加以弥补。政府可以根据生产力的梯度分布制定（政策性和开发性金融的）区域信贷政策，以促进地区间经济的均衡发展。 二 、利用政策性推进城镇化需要处理好几大关系 （一）金融与政府（财政）的关系 1、金融与财政的关系 从外部关系紧密程度来看，政策性、开发性金融机构与政府之间的关系无疑是最紧密和最直接的，政策性和开发性金融机构通常是由政府创设的，是政府为实现其特定的经济职能和政策目标的重要工具。政策性金融是财政职能发的延伸，但它又不等同于财政。财政更多的是资金投入，不追求回报；金融（无论是政策性金融、开发性金融还是商业性金融）起到融资中介的作用，要求还本付息，要对存款人或债券持有人负责。 城市基础设施建设是城市化发展的主要内容。城市基础设施的基本特性，一是公用性，满足社会公共需求；二是福利性，以服务社会为目的，所以在城市基础设施的运营中存在非营利和价格的控制；三是城市基础设施建设具有渐进性的特点，建设周期长、回收期长，甚城市规划与融资改革 22 至难以直接回收。由于以上特性，城市基础设施建设通过商业银行和在资本市场融资相对困难较大，更适于由政府财政投资来完成。但这并不意味着所有的项目都完全排除市场化的融资方式。按照城市基础设施所提供的产品、服务，以及基于使用这些产品服务的收费可能性，城市基础设施可以分为纯公共产品和产生现金流的准公共产品两大类。前者应由政府投资，而后者在很多情况下可以通过一定的制度安排理顺产权关系，从而按照市场化模式运作，以定价覆盖成本，发挥市场对资源的配置作用。在这种情况下，政策性金融和开发性金融成为介于一般商业银行与财政投资之间，更适应城市基础设施建设融资要求的一种有效手段。 2、资金支持与政府监督的关系 为保障其有效运营，政府需要为政策性和开发性金融机构提供一定的资本和营运条件。此外，政府也决定着政策性和开发性金融机构的融资领域和职能范围。其经营方针、经营原则和经营目标需要按照政府的要求而不是市场法则来确定。 政府监管的核心是要防止政策性和开发性金融机构接受市场和政府的双重补贴。即在经济形势不好时，接受政府的政策性补贴；而在经济形势好时，却不及时退出竞争性领域，利用债信等优惠获取竞争优势，挤出商业性金融。因此，中央政府做好对政策性和开发性金融机构的监管尤为重要。 第一，负债规模控制。控制负债规模，一是为了使政策性和开发性金融机构的支持能力在政府财力的可承受范围之内，有多少钱办多城市规划与融资改革 23 少事；二是为了有效掌控政策性和开发性金融机构的人均管理资产，进而防范风险，即有多少能力办多少事；三是保证政策性与开发性金融机构的可持续发展。发达国家政府大多对政策性和开发性金融机构的负责有所限制，如原日本开发银行向政府借款和发行债券不得超过资本金和准备金总额的10倍，韩国开发银行和输出入银行的章程都明确规定“发行金融债券的限度为缴纳资金和准备金总和的10倍”。 第二，决策控制。政府必须在政策性和开发性金融机构的经营方针、经营原则、年度经营目前等重大问题上起决定性作用。 第三，内部风险控制。政府应督促政策性和开发性金融机构建立和完善内部工作流程和风险评价、控制机制，避免承担政策导向之外的不必要的风险。 第四，外部考核机制。政府需要建立对政策性和开发性金融机构的经营业绩、贷款质量以及费用支出等方面的一整套特殊考核指标体系，从根本上校正政策性和开发性金融机构的经营理念，提高风险防范与控制意识和能力。 （二）政策性金融、开发性金融和商业性金融的关系 政策性金融和商业性金融存在较大区别商业性金融筹资成本完全是市场化的，而政策性金融借助国家主权信用可以降低筹资成本。商业性金融的不良贷款损失通常由商业银行自己承担，但是政策性金融如果形成风险和损失，最终要由政府承担。而开发性金融则介于政策性金融和商业性金融之间，在债信上更多偏向于政策性金融，在损失承担上更多偏向于商业性金融。 城市规划与融资改革 24 在城市化推进过程中，政策性金融、开发性金融和商业性金融是相辅相成、互相补充、合作竞争的关系。这主要表现在市场定位存在差异，但又存在合作关系。 1、市场定位不同 政策性、开发性金融机构和商业银行之间主要区别是政策性和开发性金融机构以政府信用作担保，资金来源是政府注资或发债筹资。其目标是贯彻政府政策，引导社会资金投向。而商业性金融则以法人资产作担保，主要靠股东资本或吸收公众存款，做中短期信贷业务，以零售为主，以追求利润最大化为目标。因此，前两者主要承办商业性金融机构不愿涉足的或不能办理的政策性、开发性金融业务；后者作为一国金融体系和制度的主体，承办绝大部分的商业性金融业务。但是政策性、开发性金融机构与商业性金融机构在制度或法律上是平等关系，前两者虽与政府政策和相应的政府担保相联系，但并无凌驾于商业银行之上的权力。 2、三者存在合作关系 在市场经济中，政策性、开发性金融机构和商业性金融机构之间存在很强的合作和补充关系。因为如果完全依靠市场机制自由运作，商业性金融机构的活动往往无法保证长期资金的有效率分配；而脱离了商业性金融机构的网络和信息资源支持，政策性、开发性金融机构的经营成本和经营风险将大大上升，最终可能难以完成国家赋予的使命。具体来看，这种合作关系主要表现在 城市规划与融资改革 25 第一，根据政府的调控需要，政策性、开发性金融机构可以作为政策执行机构，对于商业性金融机构所从事的符合政策导向或要求的经营活动予以资金融通、偿还担保等方面的支持。 第二、政策性、开发性金融机构可以帮助商业性金融机构开拓新市场。在一些商业性金融机构不敢进入的高风险领域，政策性、开发性金融机构通过业务开发或增信服务，不仅可以降低项目投资风险，促进相关投资（例如城市道路附近的相关私人投资），而且可以积累大量有关地方、行业、项目的丰富资料和信息，从而间接地帮助商业性金融机构拓展市场。 第三、共同为某类或某个项目提供融资服务。例如政策性、开发性金融机构和商业性金融机构可以联合组成银团，为某个准公益项目提供贷款；再如通过政策性农业保险公司为农业生产提供保险，可以在很大程度上降低农村信用社、小额贷款公司的信贷风险。 第四、委托商业性金融机构承办部分政策性业务。出于成本和费用节约的需要，政策性、开发性金融机构也可以加强与商业性金融机构的合作，充分利用后者的机构网络，高效率地办理业务。 （三）中央政府与地方政府的关系 在城市化过程中，政策性、开发性金融提供融资的项目可以分为两类一类属于地方政府应投的项目，一类属于中央政府应投的项目。对于政策性、开发性金融机构融资产生的收益以及由此带来的风险等，应正确区分中央政府与地方政府各自承担的责任。 同时，政策性、开发性金融机构自身也要与中央政府和地方政府城市规划与融资改革 26 做好协调和衔接工作，与中央政府相关部门对接财政贴息、政策支持等事宜；与地方政府加强沟通合作，推动地方政府做好城市化发展规划与融资规划有效对接。在推进城市化的过程中，政策性、开发性金融机构需要与有关部门就信贷规模、债券发行等做好沟通。在棚户区改造过程中，政策性、开发性金融机构的发展规划与地方政府的城市化规划如何有效衔接，政策性、开发性金融机构如何参与地方政府的棚户区改造规划编制，如何提高融资规划设计和财务顾问服务等，都值得深入研究。城市规划与融资改革 27 第五章 城市融资改革PPP PPP（ Public - Private Partnership）模式是当前城市化融资的重要方式之一。 PPP模式不仅可以通过引入社会资本，增加基础设施和公共服务的数量，更重要的是通过转变政府职能，提升基础设施和公共服务的质量，从而有效提高城市治理的水平。 一、 PPP模式 的优势 PPP是英文“ Public - Private Partnership”的 缩写，即 公共民营合作制，或者政府民间合伙制，指的是为了共同完成某个项目（主要是公共事业项目）的投资、建设和运营，政府、营利性企业和非营利性企业形成的相互合作关系。 PPP的基本特征是，政府与民营企业共享投资收益，共担投资风险；通过政府政策的引导，在一定额度的政府资金支持下，在项目的建设期和运营期，采用民营化方式在公共事业领域引入民间资本及其管理和服务。 PPP模式的实质是政府部门通过向私营部门赋予某一项目的特许经营权和 收益权，换取基础设施的建设和运营。相对于传统的项目融资模式， PPP模式突破了私营部门参与公共基础设施项目的限制，其在各国的运行经验表明具有多重优势。 1、加速了基础设施的建设和公共服务的供给。 PPP模式使得公共基础设施前期建设和运营的资本支出转化为了未来的服务支付，从而可以在政府财政资金受限的情况下，促进基础设施的提前建设和公共服务的提前供给。 城市规划与融资改革 28 2、完工时间更快。在 PPP模式下，政府部门将项目的设计和建设均交付给私营部门，而且在项目完工运行和服务真正提供的基础上才进行支付，这会极大地激励私营部门在更短的时间 内建成项目。 3、缩减项目的所有成本支出。如果采用 PPP模式的项目不仅包括项目的投资建设，还有项目的运营和维护，则会极大地激励私营部门最小化项目整个寿命期内的成本，而这在传统的公共项目模式下是很难实现的。 4、更好地实现风险分担。 PPP模式的一个核心原则是将风险分配给可以以最小成本管理风险的一方，从而不是一般风险的最大转移，而是风险的最优分配，这可以确保项目实现最大价值。 5、更好的经营激励。在 PPP模式下，由于是风险共担，而且只有在私营部门提供达到协议规定的标准是，私营部门才会获得全额支付，所以会激励私营 部门改善项目的管理和经营。 6、提高服务质量。相对于传统的项目模式， PPP模式提供的服务质量更高，这主要是因为 PPP模式实现了相关服务的整合，提高了规模经济，服务供给方式的创新，以及 PPP协议中设置了相应的经营激励和惩罚。 7、获取额外收益。在 PPP模式中，私营部门还可能会从第三方获取额外收益，从而可以减少政府各公共部门的补助成本。这种额外收益可以通过使用闲置的生产能力或者处置剩余资产获取。 8、强化公共管理。 PPP模式将公共设施和服务的建设和供给责任转移给了私营部门，政府部门成为了监管者，主要负责公共设施 和城市规划与融资改革 29 服务的规划以及私营部门经营的监控，而不再管理每天的公共服务交付。此外，通过在公共服务领域引入竞争， PPP模式还可以使得公共服务的成本成为市场标准的基点，从而最大程度地实现“物有所值”。 综合上述优势，与传统的公共设施和服务的供给模式相比， PPP模式提高了公共设施和服务的供给效率，能够持续地为政府部门节约财政支出，这是在基础设施和服务领域采用 PPP模式的主要理由和目标。英国财政部估计，在 2009年之前的十年， PPP的应用为英国各政府部门总共节约了 1725的支出（ Alfen et al.， 2009）3。 具体来说， PPP模式提高项目运作效率主要是以下几个方面的原因（王灏，2004） 1、节约成本。专业管理、规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本。 2、共担风险。政府部门可以和私营机构共同分担风险，而且通过项目评估风险的定价变得清晰。 3、增加收入。通过 PPP模式，政府部门和私营部门的合作可以创收一些在传统模式下没有的创新性收入。 4、提供项目执行效率。将项目设计、建造、营运和管理有效地结合起来，可以提高项目的执行效率。 5、及时筹集资金。采用 PPP模式可以及时地筹集项目建设所需资金，提高 项目建设效率。 3Alfen, et al.（ 2009）也作了类似的归纳，认为 PPP模式下的效率提高