中国碳市场能力建设系列教材中国碳市场建设与管理工作手册国家发展改革委应对气候变化司组织 编写2016 年 5 月中国碳市场能力建设系列教材编制说明控制温室气体排放，发展低碳经济，既是我国促进节能减排、破解资源环境约束、应对气候变化的必然要求，也是我国转变经济发展方式，落实绿色发展理念的重要途径。碳排放权交易作为运用市场机制控制温室气体排放的一种有效手段，已经成为我国推动低碳经济转型的重要政策工具，全国碳市场的启动将成为我国推进生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。根据国家发展改革委的工作安排，“两省五市”碳排放权交易试点的运行期已接近尾声。为了确保2017年全国碳市场的按时启动，国家发展改革委正在紧锣密鼓部署和安排全国统一碳市场启动的各项筹备工作。当前，全国碳市场建设工作任务艰巨、时间紧迫，但作为主要参与方的地方主管部门、重点排放企业、第三方核查机构等仍缺乏对参与碳市场建设运行相关工作的经验。为进一步强化碳市场各项工作的落实，国家发展改革委正在抓紧开展针对上述三类主体的一系列能力建设活动，帮助各参与方尽快充分理解和掌握碳市场的相关原理、规定和具体工作要求，保障全国碳市场建设工作顺利推进。为提高能力建设培训的针对性和实用性，确保培训质量和效果，推动培训内容的标准化与模块化，在UNDP/挪威政府的支持下， 国家发展改革委气候司编写了本系列培训教材。中国碳市场建设与管理工作手册主要针对地方各级主管部门官员及相关支撑机构工作人员，通过传达全国碳市场建设工作思路，梳理地方主管部门的主要工作职责与工作内容，帮助地方主管部门理解全国碳市场建设目标及关键步骤，明确如何开展本地区碳市场建设相关工作。本教材共分为六章，第一章“碳市场建设背景”详细介绍了全球应对气候变化合作、我国低碳实践发展及碳市场实践；第二章“碳市场机理及构成概述”详细介绍了碳市场基本原理、核心要素、支撑系统及政策基础；第三章“全国碳市场建设”详细介绍了全国碳市场的建设思路、建设路线中国碳市场能力建设系列教材图、中央与地方的责任分工及全国碳市场建设进展；第四章“地方碳市场建设管理总体要求”对地方碳市场的建设原则、工作机制以及保障措施提出了要求；最后两章“碳市场建设具体步骤”和“碳市场运行管理概述”详细讲述了碳市场建设时期地方政府具体的工作步骤，以及市场启动后常规管理的工作内容。本教材编写时间紧迫，难免有所欠缺，随着全国碳市场建设工作的推进，编写组也会密切跟踪工作进展，适时丰富教材内容，望各界人士批评指正。中国碳市场 能力建设系列教材目录第一章 碳市场建设背景 1一、全球应对气候变化合作 .1二、中国低碳发展实践 .3三、中国碳市场 51.中国碳市场政策发展 .52.中国试点碳市场实践 .7第二章 碳市场机理及构成概述 12一、碳市场基本原理 .12二、碳市场核心要素 .141.覆盖范围 142.配额总量 153.配额分配 154.排放监测、报送与核查 165.履约机制 .176.抵消机制 187交易机制 .198.监管与调控机制 .19三、碳市场支撑系统 .201.碳配额登记注册系统 .202.碳排放数据报送系统 .213.交易系统 22四、碳市场政策基础 .22第三章 全国碳市场建设概述 .24中国碳市场能力建设系列教材一、建设思路 .24二、建设路线图 .25三、中央与地方的责任分工 261.中央政府职责 .262.地方政府职责 .27四、全国碳市场建设进展 27第四章 地方碳市场建设管理总体要求 30一、建设原则 .30二、工作机制 .311.组织安排 312.政策制定 .313.协调管理机制 .32三、保障措施 .331.政策支持 .342.资金保障 .343.能力建设 .344.宣传动员 .365.监督执法 .38第五章 碳市场建设具体步骤 .38一、提出拟纳入碳交易名单 40二、组织历史数据报送核查 401.建立排放单位名单 .412.遴选第三方核查机构 .413.组织报送工作 .414.组织核查工作 .42中国碳市场能力建设系列教材5.上报国家发展改革委 .426.评估完善MRV工作机制 43三、确定最终纳入企业名单 43四、执行配额分配 .431.积极配合进行预分配 .452.制定本省配额分配方案 463.计算配额数量 .474.碳配额登记注册系统管理 475.执行配额分配 .48五、明确碳市场配额总量 48六、建立履约机制 .49七、建立交易机制 .50八、建立监管机制 .51第六章 碳市场运行管理概述 .52一、覆盖企业名单调整 .52二、支撑系统完善 .52三、碳排放配额管理 .531.进行上一年度配额调整 532.执行本年度配额初始分配 543.建立有偿分配制度 .554.安排特殊情况处理 .555.配合国家发展改革委进行市场调控 .566.研究本省分行业配额控制方案 .567.研究本省温室气体总量控制方案 57四、排放监测、报送与核查 571.常规数据报送核查制度 59中国碳市场 能力建设系列教材2.总结完善上一年度MRV工作机制 .603.管理核查机构 .604.调整重点企（事）业单位名单 615.组织排放数据报告 .626.组织核查工作 .627.进行监测计划备案 .63五、执行履约工作63六、鼓励抵消项目64七、市场调控及监管67八、碳金融创新及碳服务业培育.67九、定期评估完善 .67附件一全国碳排放权交易管理暂行办法 69附件二国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知 79附件三 关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知111中国碳市场能力建设系列教材1第一章 碳市场建设背景一、全球应对气候变化合作气候变化是人类社会共同面临的严峻挑战，对此国际社会自上世纪80年代起就开始寻求应对气候变化的有效对策并在联合国主持下先后谈判制定了联合国气候变化框架公约（以下简称公约）和京都议定书（以下简称议定书）。公约于1991年通过并于1994年生效，确立了“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险性人为干扰的水平”的最终目标，要求国际社会按照“共同但有区别的责任”原则，积极采取行动减少温室气体排放。议定书于1997年通过并于2005年生效，进一步为发达国家规定了量化减排义务，要求他们在第一承诺期内（2008年至2012年），实现温室气体排放总量在1990年基础上至少减少5的目标。2007年，在印尼巴厘岛举行的联合国气候变化会议启动了一个为期两年的巴厘路线图谈判进程，目的是进一步加强2012年后应对气候变化国际合作，防止议定书第一、第二承诺期之间出现空档。巴厘路线图谈判进展非常缓慢、历程极度曲折。2008年的波兹南会议未能取得任何实质进展。2009年的哥本哈根会议无论在参会级别还是规模方面都是一次空前的会议，190多个国家元首与政府首脑集聚哥本哈根，试图推动谈判按期完成任务，但因各方分歧较大，哥本哈根会议最终只形成了不具正式法律地位的哥本哈根协议。2010年的坎昆会议在哥本哈根协议的基础上，形成了巴厘路线图谈判阶段性成果坎昆协议。2011年底召开的德班会议做出了三项具有深远影响的决定。第一，议定书第二承诺期将于2013年1月1日开始；第二，巴厘路线图谈判将在2012年正式结束，并基本确定了2013年至2020年间应对气候变化国际体制的框架和主要安排；第三，公约下设立“德班加强行动平台特设工作组”，启动新的谈判2中国碳市场能力建设系列教材进程，目标是在2015年达成一个2020年后适用于所有国家并具有法律效力的全球减排协议。因此，2015年11月30日在巴黎举行的气候大会被寄予厚望，包括中国国家主席习近平、美国总统奥巴马在内的主要国家和地区元首均参与了本次大会，是继2009年哥本哈根会议后参会规模和参会级别最高的一次大会。在本次大会上，全球196个缔约方一致同意通过巴黎协定，并对国家自主贡献、适应机制、损失损害、资金机制、能力建设、透明度、全球盘点、市场机制等内容做出了系统性安排。协定最突出的贡献在于第一，明确提出了将升温控制在2℃范围内，并向1.5℃努力，同时要求全球温室气体排放尽快达到峰值、并在本世纪下半叶达到温室气体净零排放的目标；第二，要求各方根据不同的国情，逐步增加当前的自主贡献，并尽其可能大的力度，同时负有共同但有区别的责任；第三，督促发达国家带头减排，加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，将“2020年后每年提供1000亿美元帮助发展中国家应对气候变化”作为底线，提出各方最迟应在2025年前提出新的资金资助目标；第四，建立全球盘点机制，从2023年开始，每5年对全球行动总体进展进行一次盘点，以帮助各国提高力度、加强国际合作，实现全球应对气候变化长期目标。巴黎协定是全球气候治理史上的重要里程碑，释放出全球经济向低碳转型的强劲信号，这一协定的达成，为国际社会探索务实合作、包容共鉴的全球治理模式提供了有益借鉴。除此以外，世界范围内还有很多双边和多边框架下的应对气候变化合作。与联合国框架下的国际合作相比，这些合作更为灵活和务实，更能够体现合作方的特点。其中在世界范围内影响较大的包括2014年中美气候变化联合声明、2015年中美元首气候变化联合声明、2015年中欧气候变化联合声明、G20能源效率行动计划、二十国集团领导人安塔利亚峰会公报等。各合作方依据自身能源结构特点、经济发展水平、应对气候变化能力，不断加强政策对话和务实合作，构建实体长效合作机制如中美应对气候变化工作组、G20相关能效工作组等，推中国碳市场能力建设系列教材3行了一系列行之有效的具体实施措施，这些措施主要集中于清洁能源供应、工业能源管理、建筑能效、交通能效、科学研究、投资融资等方面。无论是全球性的巴黎协定或者其他双边和多边框架下的应对气候变化合作，都对中国中央政府和地方政府未来应对气候变化工作提出了新的要求。从长期来看，为满足巴黎协定的要求，中国需要研究如何编制精确透明的排放清单，如何尽快达到排放峰值，如何实现经济结构和能源结构调整，如何应对气候变化带来的损害等。这些问题均需要落实到全国各省、各市甚至各县。特别值得关注的是，在中美和中欧的双边合作框架下合作层级进一步深入，从国家层面细化至城市层面低碳城市被纳入议程，如2014年中美气候变化联合声明启动气候智慧型-低碳城市倡议 ，24个中国和美国的 省、州、市、郡签署中美气候领导宣言；中欧通过签署 2015年中欧气候变化联合声明建立低碳城市伙伴关系，促进关于低碳和气候适应型城市政策、规划和最佳实践的相互交流。未来应对气候变化的主要工作，将逐步从中央政府转移到地方政府。二、中国低碳发展实践在国际社会就低碳发展的目标和全球治理机制的认识和共识不断深化，碳交易机制越来越被主要国家接受为主要的减排政策工具的背景下，中国政府也把低碳发展的战略目标提到了前所未有的高度，并日渐成为指导我国未来经济社会发展的核心原则。在2009年12月的哥本哈根气候大会上，中国第一次对外做出量化的自主减排承诺。随后陆续颁布并实施国民经济与社会发展十二五规划纲要、“十二五”控制温室气体排放工作方案以及低碳省市试点、低碳园区、低碳产品认证等政策，形成了完整的减排政策体系。与此同时，中国政府开始研究制定更为长远的应对气候变化的政策目标。2009年8月，全国人大通过了全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议，明确提出把积极应对气候变化作为实现可持续战略的长期任4中国碳市场能力建设系列教材务并纳入国民经济和社会发展规划，气候变化法的立法工作也正在进行。新一届政府在第十八届三中全会中正式提出将生态文明建设纳入“五位一体”的建设发展体系，强调推动低碳绿色经济的发展。国家发展改革委和有关部门也在积极编制应对气候变化规划及研究排放峰值等问题。这些工作 不仅研究 我国中长期的减排计划，更是为指导未来国家的低碳绿色转型做准备。从 2014年开始中国经济步入新常态，在能源资源环境制约日趋严重、增长速度放缓的压力下，中国需要不断优化经济结构，抛弃破坏性开采的粗放型发展，告别忽视环境保护的污染性发展，更加注重经济发展的质量和效率， 更 注重产业结构的调整和升级，注重经济发展方式的转变，注重经济发展、社会进步和环境保护这三者的协调。新常态与“绿色发展、低碳发展、循环发展”这个理念是相吻合的。基于这样的认识，中国政府提出了一系列更系统、长远的减排目标。在 2014年11月，中美两国元首于北京发布中美气候变化联合声明，中国提出2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20左右。这是中国首次公开承诺峰值相关目标。2015年9月，中美双方于华盛顿重申中美气候变化联合声明，并提出两国将加强国内减排行动以及国际减排合作 ，并推动 巴黎气候会议达成富有雄心的成果 。2015年6月，中国向联合国气候变化公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件，确定了中国到2030年的自主行动目标二氧化碳排放2030年左右达到峰值并尽早达峰、单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60-65、非化石能源占一次能源消费比重达到20左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。文件中还公布了中国强化应对气候变化的低碳行动和政策措施，提出要推进碳排放权交易市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这不仅是中国作为公约缔约方的规定动作，也是为实现公约目标所能做出的最大努力。中国碳市场能力建设系列教材52016年3月，国民经济和社会发展十三五规划纲要指出我国在应对气候变化方面坚持减缓与适应并重，有效控制温室气体排放，落实减排承诺，主动适应气候变化，增强适应气候变化能力，广泛开展国际合作，深度参与全球气候治理，为应对全球气候变化作出贡献。低碳发展已经成为节约资源和保护环境、促进经济可持续发展的重要和必要途径，也是我国政府“十三五”期间的重要工作内容。三、中国碳市场1.中国碳市场政策发展在中国的低碳政策体系中，碳交易逐渐成为一项关键政策，原因有三。一是在以往的节能减排工作中过于依赖“责任书”、“大检查”和“拉闸限电”等行政手段。虽然这些手段措施在短期内能控制排放，但也造成了企业的经济损失和较大的负面影响，同时政府监管成本高，长期效果差。因此，需要引入市场机制，提供更多的减排选择，促进企业选择低成本减排路径，减少全社会的减排成本，这也与十八届三中全会和五中全会的精神相一致。二是国际上通过实践，已证明碳交易是减少温室气体排放的有效政策工具，能降低全社会的减排成本并调动企业的减排积极性。同时中国通过开发CDM项目参与全球碳市场已对碳市场有所了解，具备了一定的碳市场建设能力。三是碳交易需要第三方机构对企业的能耗、产品、排放数据进行核查，能够为政府的节能减排乃至产业调整政策提供准确的数据基础。有鉴于此，在各国积极推行区域性碳交易体系的潮流下，碳交易开始进入官方规划，成为中国推进生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。6中国碳市场能力建设系列教材碳交易首次出现在中国的官方文件是在2010年10月国务院下发的国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定，在第八条“推进体制机制创新”中，提出要“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”。2011年3月16日，全国人大通过了“十二五”规划纲要，其中第六篇第二十一章第一节“控制温室气体排放”中，提出“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场”。进入政府的五年规划纲要，表明碳交易正式成为中国官方规划的一部分，对中国碳市场建设具有决定性的意义。2011年12月1日，国务院印发了“十二五”控制温室气体排放工作方案，其中“探索建立碳排放交易市场”作为单独的一节专门列出，这是中国对碳市场建设部署得最为详尽的官方规划文件，其作用类似于纲领性文件。2013年底召开的中国共产党十八届三中全会审议通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，该决定强调了市场机制在深化改革中的重要作用。而具体到低碳环保领域，该决定指出中国应“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。该决定被普遍认为是新一届政府执政理念的体现。中国探索建立碳排放权交易市场、利用市场化手段来推动解决节能减排问题，符合中国共产党关于深化改革重大部署的内在要求。2015年9月，中美双方于华盛顿重申中美气候变化联合声明，中国明确表示全国碳市场将于2017年正式启动，这是中国最高领导人首次明确全国碳市场建设时间表，对政府部门组织建设以及市场参与者做好准备工作都具有重要的指导意义。2015年9月，国务院生态文明体制改革总体方案明确要求各地区各部门中国碳市场能力建设系列教材7“深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系”。2016年3月，国民经济和社会发展十三五规划纲要顺承十八届五中全会的精神，提出“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动形成勤俭节约的社会风尚”，明确了建立碳排放权制度为“十三五”期间的重要工作。2016年3月25日，国家发展改革委下发的关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见将碳市场建设作为2016年改革的重点工作之一，意见要求“建立健全市场化环境治理和生态保护机制。制定用能权有偿使用和交易制度方案。深入开展排污权有偿使用和交易试点。制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案，推动碳市场建设”。碳交易进入一系列党和政府的官方政策文件，成为中国碳市场建设的重要推动力量。而早在2011年10月29日国家发展改革委办公厅下发关于开展碳排放权交易试点工作的通知，批准建立北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳“两省五市”碳排放权交易试点，则标志着碳交易从规划走向实践。2.中国试点碳市场实践2015年，“两省五市”碳排放权交易试点共纳入2036家重点排放企业。其中北京、天津、上海、广东和深圳等五个试点已顺利完成第二年履约，重庆、湖北则完成首次履约。通过履约情况表明，七个碳交易试点已基本建成了主体明确、规则清晰、监管到位的碳排放权交易市场。8中国碳市场能力建设系列教材根据公开材料，截至2015年12月31日，七个碳排放权试点二级市场累计成交4978.7万吨，成交额14.1亿元。其中公开交易成交量3607.6万吨，成交额10.95亿元，成交均价30.36元/吨；协议转让成交量1371万吨，成交额3.54亿元，成交均价25.86元/吨。试点二级市场的换手率从1到7不等，不考虑期货市场，部分试点的活跃度已超过欧盟、加州等碳交易市场。除了二级市场交易，各个试点也积极尝试进行配额拍卖，其中广东试点从试点启动以来举行了10次配额拍卖，共拍卖1486万吨配额，成交金额7.7亿元，为七个碳交易试点之最。同时，“两省五市”碳排放权交易试点还开展碳配额账户托管、碳资产配额质押贷款、碳债券、碳基金等金融创新尝试。随着交易量的上升以及碳金融的不断创新，碳配额的价格发现机制已在逐步形成。中国碳市场能力建设系列教材9图 1-1 截至 2015 年 12 月 31 日中国碳市场成交量（单位万吨）图 1-2 截至 2015 年 12 月 31 日中国碳市场成交额（单位万元）10中国碳市场能力建设系列教材碳 交 易 机制有效促进了试点地区的减排工作，试点 地区 碳排 放强度下降幅度明显高于全国平均水平。相关数据表明，北京市重点排放单位 2014 年二氧化碳排放 量 同 比 降低了 5.96；深圳被纳入体系的 635 家管 控企 业 2014 年碳 排放量较基 期 （2011 年）下降了 370 万吨，下降率约为 11；广东 2014 年 控 排 企业总 体 碳排放总量比 2013 年 下 降约 1.5；湖北 138 家企业2014 年排放总量同 比减少 767 万吨，下降 3.14。碳交易试点工作的成功运行验证了碳市场建设需要 “边干边学、逐步完善”，这一点是试点给予全国统一碳市场建设的最为成功的经验。以北京为例，试点建设期间仅有市政府的关于开展碳排放权交易试点工作的通知作为主要依据，法律基础以及相关管理细则并不完善。随着试点工作的逐步推进，市人大常委会发布关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定，市政府发布北京市碳排放权交易管理办法试行，并陆续发布行业先进值、公开市场操作管理办法、抵消管理办法等实施细则，形成了完整的碳市场政策体系。广东省碳排放权交易试点则根据配额拍卖的实际执行情况以及市场反应，每年调整新一个履约周期的拍卖底价、拍卖方式，这不仅推广了配额有偿分配的制度、活跃了碳市场，而且为全国碳市场未来推行有偿分配提供了宝贵的经验。以上试点的做法，结合了碳交易机制的特征和中国的特殊国情，形成了一条与国外发达国家碳市场不同的建设道路。具体而言，“两省五市”碳排放权交易试点以下经验尤其值得学习借鉴。一是领导重视。碳市场涉及对企业的多种监管，包括生产、排放、核查、交易、履约等诸多环节，仅靠主管部门，即发改部门并不足以调动足够的资源进行管理。根据试点经验，主管部门还需要联合财政、统计、物价、工信、林业、法制、金融等多部门对碳市场进行设计和管理，需要更高一层的政府领导牵头，建立协调工作机制，确保主管部门和其他有关部门协同管理顺利进行。中国碳市场能力建设系列教材11二是注重法律法规建设。碳市场是政策建立的市场，需要有高层级的法律保证配额作为商品的有效性和合法性。七个试点当中，北京和深圳通过了人大立法并配套完善的技术指南与实施细则，执法也最为严格，控排企业和投资者对碳交易政策和碳市场信息的了解也相对较充足，反映到市场表现上，北京和深圳的价格和市场活跃度均领先于其他试点。三是要保证数据的质量。企业配额分配及履约均根据排放数据确定，因此数据的质量直接影响到碳市场的运行表现。试点在确保数据的准确性上做了大量工作，包括统一技术标准、建立数据报告系统、建立专家审核队伍、加强核查机构管理、对第三方核查机构进行抽查复核、建立问答渠道、建立年度总结完善机制等。通过这些工作，不断完善MRV体系，不断提高数据质量，满足碳市场管理的数据要求。四是要不断加强能力建设。碳排放权交易作为一项新兴的政策手段，涉及监测、报告、核查、配额分配、交易、履约、抵消等多个方面，无论是政府部门还是排放企业、核查机构及投资机构均缺乏足够的知识及经验，因此需要不断完善能力建设。在筹备之初，各试点针对不同的对象邀请国内外专家开展普及性的碳交易理论培训和研讨会，让各利益相关方充分了解自己在碳市场中的权利和义务；在试点启动后，各试点还针对特定主体进行补充深化的培训活动和研讨会，逐步完善市场相关各方的知识体系。五是加强企业动员。由于企业对温室气体减排工作缺少了解，在市场启动初期往往对碳排放权交易政策存在抵触情绪。试点除了正常的培训外，还需注重与企业的沟通交流，通过举办沙龙、研讨会、上门调研访谈等形式，从政策制定开始就听取企业的意见和建议，并通过其他行政手段鼓励企业积极参与。同时，通过新闻媒体对全社会宣传低碳政策和碳市场，营造良好的舆论氛围。12中国碳市场能力建设系列教材第二章 碳市场机理及构成概述一、碳市场基本原理碳市场是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放配额或温室气体减排信用为标的物所进行的市场交易。与传统的实物商品市场不同，碳交易看不见摸不着，是通过法律界定人为建立起来的政策性市场，其设计的初衷是为了在特定范围内合理分配减排资源，降低温室气体减排的成本。碳市场是排放权交易制度理论在应对气候变化时的一种实践，而排放权交易的理论根源可以追溯到科斯1960提出的产权理论，即通过产权的确定使资源得到合理的配置，避免无主公共物品的公地悲剧。在碳市场诞生之前，排放权交易已经在美国的酸雨计划中取得了成功，有效地减少了二氧化硫排放。九十年代的国际气候谈判在设计减少温室气体排放的方案时，碳市场作为一种降低减排成本、提高减排效率的市场手段被引入。1997年联合国气候变化框架公约第三次缔约方大会通过的京都议定书在为发达国家（即附件一国家）确定了温室气体强制减排目标的同时，配套设计了三种灵活市场履约机制（见表1）。京都议定书第一次对温室气体的排放量进行了法律约束，使其成为一种稀缺资源，并制定了一系列界定温室气体排放权利的制度使这种资源具有可交易性，碳市场由此产生。中国碳市场能力建设系列教材13表 2-1 京都议定书三种灵活履约机制由上表可知，碳市场的基本原理包括总量控制交易机制和基线信用机制。大部分碳市场均采用总量控制机制，即通过立法或其他有约束力的形式，对一定范围内的排放者设定温室气体排放总量上限，排放总量分解成排放配额，依据一定原则和方式（免费分配或拍卖）分配给排放者。配额可以在包括排放者在内的各种市场主体之间进行交易，配额代表了碳排放权，排放者的排放量不能超过其持有的配额量。在每个履约周期结束后，管理者要对排放者进行履约考核，如果排放者上缴的配额量少于排放量，则视为没有完成履约责任，必须受到惩罚。总量控制碳交易机制下，配额的总量设置和分配实现了排放权的确权过程，减排成本的差异促使交易的产生。减排成本高的企业愿意到市场上去购买配额以满足需要，减排成本低的企业则进行较多的减排并获取减排收益，最终减排由成本最小的企业承担，从而使得在既定减排目标下的社会整体减排成本最小化。而基于基线信用机制的碳市场是对总量控制碳市场的补充，当碳减排行为使得实际排放量低于常规情景下的排放基准线时会产生额外的碳减排信用，减排信用可以用于出售交易，最典型的基线信用机制应用为基于项目的碳市场，例如京都议定书下的CDM和JI。减排信用的需求来自两类第一类来自总量控制碳市场的抵消机制，碳减排信用可以部分代替碳配额来完成履约责任，以降低履约成本，这也是京都灵活履约机制 交易原理 交易标的 买方 卖方排放贸易Emission Trading, ET总量控制交易机制 碳配额分配数量单位（ Assigned Amount Unit, AAU） 附件一国家联合履约机制Joint Implementation, JI 基线信用机制碳减排信用减排单位 （ Emission Reduction Unit， ERU）清洁发展机制Clean Development Mechanism, CDM核证减排量（ CertifiedEmission Reduction， CER）附件一国家非附件一国家14中国碳市场能力建设系列教材设计CDM和JI的初衷；第二类来自自愿市场的交易，企业或个人可以购买减排量来中和自身的碳排放，履行社会责任。二、碳市场核心要素如 下 图 所示，碳市场的核心制度包括覆盖范围、配额总量、配额分配、排放报告与核查（即 MRV）、履约考核以及市场交易。图 2-1 总量控制交易机制的基本流程1.覆盖范围碳 市 场的覆盖范围包括碳市场的纳入行业、纳入气体、纳入标准等。选择碳市场纳入行业标准包括排放量和排放强度较大、减排潜力较大、较易核算等，因此，电力、钢铁、石化等排放密集型的工业行业往往是优先考虑的对象。纳入的温室气体 类 型最常见的是二氧化碳（CO 2） ，其次是京都议定书第一期规定管制的其它五种温室气体甲烷 CH4、氧化亚氮 N2O 、全氟化碳 PFCs、六氟化硫 SF6和 氢氟碳化物 HFCs。部分碳市场（如加州和 魁 北 克 碳市场）还考虑京都议定书第二期新增的三氟化氮 NF3。纳入标准需要考虑以下几个问题一是标准的类型，既可以是排放量，也可以是其它参数，例如能耗水平、装机容量等；二是标准的数值，即多大排放量以上的排放源或多大规模以上的排放源才被纳入；三是标准的对象，即该标准针对的是排放设施还是排放企业。纳入行业、纳入企业、纳入标准共同决定了碳市场的覆盖范围。中国碳市场能力建设系列教材152.配额总量配额总量的多寡决定了配额的稀缺性，进而直接影响碳市场的配额价格。配额总量的设置，一方面应确保地区减排目标的实现，另一方面应低于没有碳交易政策下的照常排放，照常排放与配额总量的差值代表了需要做出的减排努力。配额总量的设置决定了碳市场上配额的供给，进而影响配额的价格。配额总量越多碳配额价格越低，配额总量越少碳配额价格越高。如果配额总量高于没有碳交易政策的照常排放，那么碳市场将会因配额过量而价格低迷。3.配额分配碳排放配额分配是碳交易制度设计中与企业关系最密切的环节。碳市场建立以后，由于配额的稀缺性将形成市场价格，因此配额分配实质上是财产权利的分配，配额分配方式决定了企业参与碳市场的成本。配 额分配的类型可以分为免费分配和有偿分配两类（如下图所示）。免费分配即配额以无偿的方式分给企业，常用的免费分配的方法包括祖父法和基准法，前者根据历史排放发放配额（因此也被称为“历史法”），历史法经常会出现的问题是“鼓励落后”，即过去在减排控排做的并不好的企业由于其历史排放高而得到了更多的配额； 后者根据一定的基准发放配额，这种分配方式可以做到“鼓励先进”，但对于基准的设计和数据基础的科学性和准确性要求很高。配额的有偿分配分为拍卖和固定价格出售两种，前者由购买者竞标决定配额价格，后者由出售者决定配额价格。16中国碳市场能力建设系列教材图 2-2 配额分配方式示意图4.排放监测、报送与核查碳排放交易的基本原理是要求每一吨排放量都必须有对应的配额与其对应。因此，排放量数据的准确性是碳市场赖以生存的基础。而碳排放的监测、报告与核查制度，即MRV（Monitoring、Reporting and Verification）体系是确保排放数据准确性的基础，因此MRV的实施效果对碳交易政策的可信度至关重要。MRV的基本流程如下 图示。从时间维度来说，MRV 每年的工作（假设MRV周期为一年）大致可分为以下几步①排放企业根据管理机构的要求和自己提交的该年度监测计划，开展为期一年的排放监测工作；②排放企业在每年规定的时间节点前向管理机构报告上一年度的排放情况，提交年度排放报告；③由独立的第三方核查机构对排放报告进行核查，并在规定的时间节点前出具核查报告；④管理机构对排放报告和核查报告进行审定，在规定的时间节点前确定企业的上一年度的排放量；⑤排放企业在每年年底提交下一年度的排放监测计划，作为下一年度实中国碳市场能力建设系列教材17施排放监测的依据，然后开始重复第一步的工作。可以看出，MRV工作必须由排放企业、管理机构和独立的第三方核查机构共同完成，根据承担主体的不同大体可以分为MR（排放企业）和V（核查机构）两部分。图 2-3 碳市场的碳排放监测、报告、核查流程5.履约机制履约考核是每一个“碳交易履约周期”的最后一个环节，也是最重要的环节之一。履约考核是确保碳市场对排放企业具有约束力的基础，基本原理是将企业在履约周期末所上缴的履约工具（碳配额或减排信用）数量与其在该履约周期的经核查排放量进行核对，前者大于或者等于后者则为合规，小于后者则被视为违规，就要受到惩罚。未履约惩罚是确保碳交易政策具有约束力的保障。主管部门还需要配备一定的执法力量执行处罚。18中国碳市场能力建设系列教材6.抵消机制在目前的碳市场设计中，通常引入抵消机制，即允许企业购买项目级的减排信用来抵扣其排放量。引入抵消机制的目的一是为了降低排放企业的履约成本，二是为了促进未纳入碳市场范围内的企业通过减排项目实现碳减排，相当于通过市场手段为能够产生减排量的项目提供补贴。基于项目的减排信用和基于总量控制的排放配额在性质上有本质的差异，同时又有千丝万缕的联系。首先，交易标的不同。配额交易是基于总量控制交易机制，减排信用交易则是基于基线信用机制，因此交易标的不同。这两种交易标的具体有以下几点区别①配额针对的是排放量，是绝对值，信用针对的是减排量，是相对值；②配额是事先创建的，即在开始之时就应发放给企业，信用则是事后产生的，当减排行为切实发生并被核证之后，才会产生减排信用；③配额的数量是确定的，每一年的配额数量在开始交易之前便已确定，而减排信用需经核证才能准确知道所产生的数量。其次，交易范围不同。配额交易的范围一般仅限于当地的碳市场，例如欧盟的配额只能在欧盟交易；同样地，中国碳交易试点的配额只能在试点当地的企业间交易。与之形成对比的是，减排信用交易则具有明显的跨地域性，最为典型的代表是CDM项目，其项目开发产生的核证减排量（CER）信用可以在全球大部分地区流通；另外一些自愿减排标准，例如核证减排标准（VCS）或黄金标准（Gold Standard），也可在全球开发项目，产生的减排信用同样可以销往全球。类似地，中国核证自愿减排量（CCER）信用也可以根据一定条件在各个碳交易试点之间流通。第三，交易目的不同。配额交易的主要目的是满足排放企业低成本履约的需求，而减排信用交易除了可以满足排放企业的履约需求外，还可以满足其它企业和个人中国碳市场能力建设系列教材19的践行社会责任的需求。特别是VCS和黄金标准这类的自愿减排标准，主要用途就是为了满足企业社会责任的市场需求。因此，配额交易的需求是完全来自于碳市场内生的，而减排信用交易的需求则不一定。在强制减排市场中，减排信用是配额的有效补充。因此，为了保障配额市场的需求，各碳市场通常会对减排信用的使用数量进行限制，例如大部分中国碳交易试点对CCER的使用比例要求限制在10以内。7.交易机制建设碳市场是为了发挥市场机制的优势，实现对碳排放权这一稀缺资源的优化配置。碳交易根据交易品种和交易/结算场所可以分为不同类型。按交易品种来说，可以分为配额交易和减排信用交易，以及现货交易和衍生品交易，衍生品交易包括期货、期权、远期等。从过往的经验来看，一方面配额市场的交易量远大于减排信用市场，另一方面，由于衍生品交易流动性远高于现货交易，因此国际碳市场中衍生品交易的比重高达95以上。按是否在交易所的交易平台进行集中交易，可以分为场内交易和场外交易（Over-the-counter，OTC）；OTC交易的结算既可以在结算机构进行，也可以自行双边结算。8.监管与调控机制碳市场的监管可以分为碳交易政策监管和市场监管两个方面，不同方面通常由不同的监管机构负责。市场监管的目的是为了维护碳市场的正常市场秩序，避免欺诈、操纵、内幕交易等非法行为的出现。而对于MRV、履约合规、抵消机制等碳交易政策的监管，一般由碳市场的主管机构负责，监管对象包括排放企业、核查机构、减排项目业主等，这部分监管的目的是确保政策能够按碳交易法律规定予以实施。20中国碳市场能力建设系列教材碳市场的监管可以分为三类首先是一级市场拍卖，主要由碳交易主管机构监管和拍卖机构的自我监管相结合；其次是二级市场现货交易，主要由管理机构监管和交易所自我监管相结合，金融监管机构也可能参与其中；再次是期货、期权等衍生品市场交易，这部分主要由金融监管机构和交易所自我监管相结合。随着碳交易市场的发展，欧盟碳市场和美国东部RGGI碳市场均出现配额过剩的情况，因此为碳市场建立调控机制也成为碳交易机制发展的重点内容。市场调控机制是为了确保碳价维持在一个合理水平，既能给企业带来压力促进其减排，又不至于由于配额过渡紧缺而使得价格过高。一般来说，政府会成立市场调控的配额储备以及资金储备，根据一定的条件（通常为价格条件或配额紧缺条件）对市场上的配额进行出售或回购。市场调控机制的关键在于规则清晰透明，给予市场明确的政策预期。三、碳市场支撑系统碳市场除了以上所述的若干核心制度外，还需要有相应配套的支撑工具才能顺利运转起来。最主要的支撑工具为碳配额注册登记系统、碳排放数据报送系统以及交易系统。1.碳配额登记注册系统碳配额登记注册系统是用于记录排放权的创建、归属、转移及注销等状态及过程的工具，是配额及减排信用赖以存在的物理基础。系统从本质上来说就是一本账簿，记录了配额（或减排信用）从产生到更换所有者到最后注销的全过程。管理机构、排放企业以及其它