中国碳市场能力建设系列教材 企业碳管理手册 国家发展改革委应对气候变化司组织编写 2016 年 5 月中国碳市场 能力建设系列教材 编制说明 控制温室气体排放，发展低碳经济，既是我国促进节能减排、破解资源环境约 束、应对气候变化的必然要求，也是我国转变经济发展方式，落实绿色发展理念的 重要途径。碳排放权交易作为运用市场机制控制温室气体排放的一种有效手段，已 经成为我国推动低碳经济转型的重要政策工具，全国碳市场的启动将成为我国推进 生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。 根据国家发展改革委的工作安排，“两省五市”碳排放权交易试点的运行期已 接近尾声。为了确保 2017 年全国碳市场的按时启动，国家发展改革委正在紧锣 密鼓部署和安排全国统一碳市场启动的各项筹备工作。当前，全国碳市场建设工作 任务艰巨、时间紧迫，但作为主要参与方的地方主管部门、重点排放企业、第三方 核查机构等仍缺乏对参与碳市场建设运行相关工作的经验。 为进一步强化碳市场各项工作的落实，国家发展改革委正在抓紧开展针对上述 三类主体的一系列能力建设活动，帮助各参与方尽快充分理解和掌握碳市场的相关 原理、规定和具体工作要求，保障全国碳市场建设工作顺利推进。为提高能力建设 培训的针对性和实用性，确保培训质量和效果，推动培训内容的标准化与模块化， 在UNDP/挪威政府的支持下，国家发展改革委气候司组织编写了本系列培训教材。 企业碳管理手册主要为企业高层管理人员、碳管理相关工作负责人员提供 参考，帮助其理解碳市场基本原理和全国碳市场最新政策形势，理解全国碳市场建 设的总体部署及重点任务，了解碳市场政策对企业的影响和相应的工作要求，了解 企业排放数据报送、交易和履约等关键环节的基本策略及工作流程等。本教材共分 为五章第一章“碳排放管控新常态与碳市场”，详细介绍了我国碳排放管控新常 态、 碳市场原理与核心要素、 全国碳市场建设进展；第二章 “碳市场对企业的影响” ， 从管理机制、生产经营、技术创新、中长期发展四个角度剖析了碳市场对企业的潜中国碳市场 能力建设系列教材 在影响；第三章“企业碳管理核心内容”对碳排放数据管理、碳资产管理及碳交易 管理进行了概述；第四章“企业碳管理体系建设建议”从碳管理部门设立、低碳战 略制定、碳管理信息化等多个方面对企业碳管理体系建设提供了建议；第五章“典 型能源企业碳管理案例分析”对典型电力和油气企业的碳管理经验进行了梳理和总 结。 本教材编写时间紧迫，难免有所欠缺，随着全国碳市场建设工作的推进，编写 组也会密切跟踪工作进展，适时丰富教材内容，望各界人士批评指正。中国碳市场能力建设系列教材 目 录 第一章 碳排放管控新常态与碳市场 .1一、 碳排放管控新常态 .1 二、 碳市场原理与核心要素 .31. 碳市场基本原理 32. 碳市场核心要素 .53. 碳市场支撑系统 104. 碳市场政策基础 12 三、中国碳市场建设 .121. 中国碳市场建设背景 .122. 碳交易试点实践 133. CCER 市场实践 14 4.全国碳市场建设进展 15 第二章 碳市场对企业的影响 18 一、对企业管理机制的影响 18 1. 新的管理协调机制要求 . 18 2. 新的绩效考核机制要求 . 18 3.新的岗位职能要求 1 9 二、 对企业生产经营的影响 19 1. 增加生产成本 19 2. 增加管理成本 20 3. 影响生产计划与用能结构 .21 三、对企业技术创新的影响 21 四、 对企业中长期发展的影响 21 1. 配额分配对企业的影响 21中国碳市场能力建设系列教材 2. 处罚机制对企业的影响 .22 3.保增长与控排放对企业的影响 .23 第三章 企业碳管理核心内容 .2 4 一、 碳排放数据管理 .24 二、碳资产管理 25 三、碳交易管理 .26 第四章 企业碳管理体系建设建议 28 一、 设立碳管理部门 .28 二、 研究低碳发展策略 .29 三、 碳排放数据管理 .30 四、碳资产管理 30 1. 碳配额管理 30 2. 考核体系构建 31 3.CCER开发 .32 4. 碳资产调配 32 5. 碳金融创新 33 6. 海外碳资产 38 五、碳交易管理 .39 六、 碳管理信息化 .39 七、 碳管理信息披露 .40 八、碳管理能力建设 .40 第五章 典型能源企业碳管理案例分析 42 一、典型电力企业碳管理实践 .42 1.莱茵集团 .42 2. 意昂集团 . 44 3. 法国电力集团 46中国碳市场能力建设系列教材 二、典型油气企业碳管理实践 . 49 三、 典型能源企业碳管理经验小结 51 1. 优化能源结构 51 2.加强低碳技术创新 51 3. 重视碳资产管理 52 4. 积极参与自愿减排市场 52中国碳市场能力建设系列教材 1 第一章 碳排放管控新常态与碳市场 一、碳排放管控新常态 根据国际能源署的数据，我国化石能源燃烧排放的二氧化碳排放总量已于 2008 年超过了美国、欧盟等发达国家或经济体，成为世界第一大二氧化碳排放 国，在应对气候变化的国际谈判中承受着来自欧美等主要发达国家的较大压力。 同时，随着我国经济总量持续增长，成为全球第二大经济体，国际气候谈判压力 进一步增大，除欧美等主要发达国家外，广大发展中国家也要求我国承担更多的 温室气体减排责任。 自 2009 年全国人大常委会通过全国人大常委会关于积极应对气候变化的 决议以来，我国先后在国民经济和社会发展“十二五”规划纲要、中共 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中部署了低碳发展的各项任务。同 时，我国相继与国际上主要发达国家及发展中国家达成了应对气候变化的基本共 识，联合发布了中欧气候变化联合声明、中美气候变化联合声明、中 法元首气候变化联合声明、中巴关于气候变化的联合声明、中印气候变 化联合声明。在中美气候变化联合声明中，我国明确承诺将在 2030 年 左右达到二氧化碳排放峰值且将努力早日达峰，并计划到 2030 年非化石能源 占一次能源消费比重提高到 20 左右，向国际社会展现了我国主动承担应对气 候变化责任的态度，有力地推动了巴黎协定的达成。同时，巴黎协定向 全球释放出低碳转型的强劲信号。各国将每隔 5 年重新设定各自的减排目标， 2015 年有 180 多个国家和地区提交了从 2020 年起始的五年期限内的减排目 标。巴黎协定为中国加快低碳发展提供了外部制度约束，为我国加大国内低 碳政策、技术、市场的变革力度提供了强有力的政治推力。 2016 年 3 月“十三五”规划纲要提出主动控制碳排放，加强高能耗行业能 耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区 域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。纲要还提出建立健全2 中国碳市场能力建设系列教材 用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、 投融资机制，培育和发展交易市场。 同时，通过纲要还可以看出，为了实现我国“到 2030 年左右二氧化碳排 放要达到峰值以及 2030 年单位 GDP 碳排放下降 60-65”的目标，国家从 “十三五”开始逐步加强对碳排放的管控。 “十三五”碳排放管控将呈现与以往不同的“新常态”，具体解读如下 （1）“十三五”期间坚持两手抓，一手抓控制碳排放强度，一手抓控制碳 排放总量，简称“双控”。 在产业方面，要加强高能耗行业能耗管控，重点控制电力、钢铁、建材、化 工等行业的碳排放，这些行业都是高耗能、高排放而且产能过剩较严重的行业。 在区域方面，要支持京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域率先实现碳排放峰 值目标。这些区域的环境容量已经不够，而且传统产业产能已到峰值。 为了实施“双控”，必须将低碳理念始终贯穿到经济社会发展各个方面，通 过低碳发展目标引领产业结构调整、能源结构调整，推动实现绿色低碳发展。有 效控制二氧化碳排放总量，实现“碳强度”约束下的相对减排向“碳总量”约束 下的增量控制转变。各地区应在努力完成“十二五”目标的基础上，科学合理设 定本地区碳排放控制目标，并纳入本地区年度政府工作报告。加强对地方制定低 碳发展规划和实施方案的指导，使之既切实可行，又充分与国家目标对接。 （2）建立健全碳排放初始分配制度，是生态文明建设方面的一项重大改革， 是用市场化机制激励节能减排的一项基础制度，同“双控”行动是相配套的。 我国 2013 年底召开的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的 决定强调了市场机制在深化改革中的重要作用，指出要“紧紧围绕使市场在资 源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。 决定要求发挥市场的积极作用， 指出我国应发展环保市场，推行节能量、碳排放权交易制度。探索建立碳排放权 交易市场、利用市场化手段作为调结构、转方式、推动节能减排的政策工具，成 为经济发展“新常态”下我国深化改革重大部署的内在要求。中国碳市场能力建设系列教材 3 （3）通过产业、投资、消费等政策组合方式进行碳排放管控，实现企业效 益增长和低碳发展的有效结合。 大力发展低碳产业，加快实施创新驱动发展战略，大力推动战略性新兴产业 和服务业发展。优化投资结构，严格控制新上高排放、高污染项目，加大对节能 减排、清洁能源基础设施、生态环保等方面投资力度。积极扩大绿色低碳消费， 通过政府绿色采购和财政补贴支持低碳产品的推广， 实施节能低碳产品惠民工程。 建设“绿色一带一路”，在促进国内低碳产业发展的同时帮助“一带一路”沿线 国家共同应对气候变化。 二、碳市场原理与核心要素 1. 碳市场基本原理 碳市场是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放配额或温室气体减 排信用为标的物所进行的市场交易。与传统的实物商品市场不同，碳交易看不见 摸不着，是通过法律界定人为建立起来的政策性市场，其设计的初衷是为了在特 定范围内合理分配减排资源，降低温室气体减排的成本。 碳市场是排放权交易制度理论在应对气候变化时的一种实践，而排放权交易 的理论根源可以追溯到科斯于 1960 年提出的产权理论，即通过产权的确定使 资源得到合理的配置，避免无主公共物品的公地悲剧。在碳市场诞生之前，排放 权交易已经在美国的酸雨计划中取得了成功，有效地减少了二氧化硫排放。九十 年代的国际气候谈判在设计减少温室气体排放的方案时，碳市场作为一种降低减 排成本、提高减排效率的市场手段被引入1997 年，联合国气候变化框架 公约第三次缔约方大会通过的京都议定书在为发达国家（即附件一国家） 确定了温室气体强制减排目标的同时，配套设计了三种灵活市场履约机制（见表 1-1）。议定书第一次对温室气体的排放量进行了法律约束，使其成为一种稀缺 资源，并制定了一系列界定温室气体排放权利的制度使这种资源具有可交易性， 碳市场由此产生。4 中国碳市场能力建设系列教材 京都灵活履约机制 交易原理 交易标的 买方 卖方 排放贸易Emission Trading, ET 总量控制 交易机制 碳配额 分配数量单位 （Assigned Amount Unit, AAU ） 附件一国家 联合履约机制Joint Implementation, JI 基线信用 机制 碳减排 信用 减排单位 （Emission Reduction Unit ，ERU ） 清洁发展机制Clean Development Mech- anism, CDM 核证减排量 （ Certified Emission Reduction ， CER ） 附件一 国家 非附件 一国家 表 1-1 京都议定书三种灵活履约机制 由上表可知，碳市场的基本原理包括总量控制交易机制和基线信用机制。大 部分碳市场均采用总量控制机制，即通过立法或其他有约束力的形式，对一定范 围内的排放者设定温室气体排放总量上限，排放总量分解成排放配额，依据一定 原则和方式（免费分配或拍卖）分配给排放者。配额可以在包括排放者在内的各 种市场主体之间进行交易，配额代表了碳排放权，排放者的排放量不能超过其持 有的配额量。在每个履约周期结束后，管理者要对排放者进行履约考核，如果排 放者上缴的配额量少于排放量，则视为没有完成履约责任，必须受到惩罚。总量 控制碳交易机制下，配额的总量设置和分配实现了排放权的确权过程，减排成本 的差异促使交易的产生。 减排成本高的企业愿意到市场上去购买配额以满足需要， 成本低的企业则进行较多的减排并获取减排收益，最终减排由成本最小的企业承 担，从而使得在既定减排目标下的社会整体减排成本最小化。 而基于基线信用机制的碳市场是对总量控制碳市场的补充。指当碳减排行为 使得实际排放量低于常规情景下的排放基准线时会产生额外的碳减排信用，减排 信用可以用于出售交易。最典型的基线信用机制应用为基于项目的碳市场，例如 京都议定书下的 CDM 和 JI。减排信用的需求来自两类第一类来自总量控制碳 市场的抵消机制，碳减排信用可以部分代替碳配额来完成履约责任，以降低履约 成本，这也是设计 CDM 和 JI 的初衷；第二类来自自愿市场的交易，企业或个中国碳市场能力建设系列教材 5 人可以购买减排量来中和自身的碳排放、履行社会责任。 2. 碳市场核心要素 如图 1-1 所示，碳市场的核心制度包括覆盖范围、配额总量、配额分配、 排放监测、报告与核查（即 MRV）、履约考核以及市场交易。 图 1-1 总量控制交易机制的基本流程 （1）覆盖范围 碳市场的覆盖范围包括碳市场的纳入行业、纳入气体、纳入标准等。选择碳 市场纳入行业标准包括排放量和排放强度较大、减排潜力较大、较易核算等，因 此，电力、钢铁、石化等排放密集型的工业行业往往是优先考虑的对象。纳入的 温室气体类型最常见的是 CO 2 ，其次是京都议定书第一期规定管制的其它五种 温室气体甲烷 CH4、氧化亚氮 N 2 O 、全氟化碳 PFCs、六氟化硫 SF 6 和氢氟碳化物 HFCs。部分碳市场（加州和魁北克）还考虑京都议定书第二期 新增的三氟化氮 NF 3 。纳入标准需要考虑几个问题一是标准的类型，既可以 是排放量，也可以是其它参数，例如能耗水平、装机容量等；二是标准的数值， 即多大排放量以上的排放源或多大规模以上的排放源才被纳入 ； 三是标准的对象， 即该标准针对的是排放设施还是排放企业。纳入行业、纳入企业、纳入标准共同 决定了碳市场的覆盖范围。 （2）配额总量 配额总量的多寡决定了配额的稀缺性，进而直接影响碳市场的配额价格。配6 中国碳市场能力建设系列教材 额总量的设置一方面应确保地区减排目标的实现，另一方面应低于没有碳交易政 策下的照常排放，配额总量与照常排放的差值代表了需要做出的减排努力。 配额总量的设置决定了碳市场上配额的供给，进而影响配额的价格。配额总 量越多碳配额价格越低，配额总量越少碳配额价格越高。如果配额总量高于没有 碳交易政策的照常排放，那么碳市场将会因配额过量而价格低迷。 （3）配额分配 碳排放配额分配是碳交易制度设计中与企业关系最密切的环节。碳市场建立 以后，由于配额的稀缺性将形成市场价格，因此配额分配实质上是财产权利的分 配，配额分配方式决定了企业参与碳市场的成本。 配额分配的类型可以分为免费分配和有偿分配两类（如图 1-2 所示）。免 费分配即配额以无偿的方式分给企业，常用的免费分配方法包括祖父法和基准分 配法，前者根据历史排放发放配额（因此也被称为“历史法”），历史法经常会 出现的问题是“鼓励落后”，即过去在减排控排做的并不好的企业由于其历史排 放高而得到了更多的配额，后者根据一定的基准发放配额，这种分配方式可以做 到“鼓励先进”，但对于基准的设计和数据基础的科学性和准确性要求很高。配 额的有偿分配分为拍卖和固定价格出售两种，前者由购买者竞标决定配额价格， 后者由出售者决定配额价格。 图 1-2 配额分配方式示意图中国碳市场能力建设系列教材 7 （4）排放监测、报送与核查（MRV） 碳排放交易的基本原理是要求每一吨排放量都必须有对应的配额与其对应。 因此，排放量数据的准确性是碳市场赖以存在的根基。而碳排放的监测、报告与 核查即 MRV（Monitoring、Reporting and Verification）体系是确保排放 数据准确性的基础，因此 MRV 的实施效果对碳交 易政策的可信度至关重要。 MRV 的基本流程如图 1-3 所示。从时间维度来说，MRV 每年的工作（假 设 MRV 周期为一年）大致可分为以下几步①排放企业根据管理机构的要求和 自己提交的该年度监测计划，开展为期一年的排放监测工作；②排放企业在每年 规定的时间节点前向管理机构报告上一年度的排放情况，提交年度排放报告；③ 由独立的第三方核查机构对排放报告进行核查，并在规定的时间节点前出具核查 报告；④管理机构对排放报告和核查报告进行审定，在规定的时间节点前确定企 业上一年度的排放量；⑤排放企业在每年年底提交下一年度的排放监测计划，作 为下一年度实施排放监测的依据，然后开始重复第一步的工作。 可以看出，MRV 工作必须由排放企业、管理机构和独立的第三方核查机构 共同完成，根据承担主体的不同大体可以分为 MR（排放企业）和 V（核查机构） 两部分。 图 1-3 碳市场的碳排放监测、报告、核查流程8 中国碳市场能力建设系列教材 （5）履约机制 履约考核是每一个“碳交易履约周期”的最后一个环节，也是最重要的环节 之一。履约考核是确保碳市场对排放企业具有约束力的基础，基本原理是将企业 在履约周期末所上缴的履约工具（碳配额或减排信用）数量与其在该履约周期的 经核查排放量进行核对，前者大于等于后者则为合规，小于后者则被视为违规， 要受到惩罚。未履约惩罚是确保碳交易政策具有约束力的保障。主管部门还需要 配备一定的执法力量执行处罚。 （6）抵消机制 在目前的碳市场设计中，通常引入抵消机制，即允许企业购买项目级的减排 信用来抵扣其排放量。引入抵消机制的目的一是为了降低排放企业的履约成本， 二是为了促进未纳入碳市场范围内的企业通过减排项目实现碳减排，相当于通过 市场手段为能够产生减排量的项目提供补贴。 基于项目的减排信用和基于总量控制的排放配额在性质上有本质的差异，同 时又有千丝万缕的联系。 首先，交易标的不同。配额交易基于总量控制交易机制，减排信用交易则是 基于基线信用机制，因此交易标的不同。这两种交易标的具体有以下几点区别 ①配额针对的是排放量，是绝对值，信用针对的是减排量，是相对值；②配额是 事先创建的，即在开始之时就应发放给企业，信用则是事后产生的，当减排行为 切实发生并被核证之后，才会产生减排信用；③配额的数量是确定的，每一年的 配额数量在开始交易之前便已确定，而减排信用不到核证完成便无法准确知道所 产生的数量。 其次，交易范围不同。配额交易的范围一般仅限于当地的碳市场，例如欧盟 的配额只能在欧盟交易，加州的配额只能在加州交易；同样地，中国碳交易试点 的配额只能在试点当地的企业间交易。与之形成对比的是，减排信用交易则具有 明显的跨地域性， 最为典型的代表是CDM， 其项目开发产生的核证减排量 （CER） 信用可以在全球大部分地区流通；另外一些自愿减排标准，例如核证减排标准中国碳市场能力建设系列教材 9 （VCS）或黄金标准（Gold Standard），也可在全球开发项目，产生的减排 信用同样可以销往全球。类似地，中国核证自愿减排量（CCER）信用也可以根 据一定条件在各个碳交易试点之间流通。 第三，交易目的不同。配额交易的主要目的是满足排放企业低成本履约的需 求，而减排信用交易除了可以满足排放企业的履约需求外，还可以满足其他企业 和个人践行社会责任的需求。特别是 VCS 和黄金标准这类的自愿减排标准，主 要用途就是为了满足企业社会责任的市场需求。因此，配额交易的需求是完全来 自于碳市场内生的，减排信用交易的需求则不一定。 在强制减排市场中，配额和减排信用是互补品，因此，为了保障配额市场的 需求，各碳市场通常会对减排信用的使用数量进行限制，例如大部分中国碳交易 试点对 CCER 的使用比例要求在 10 以内。 （7）交易机制 碳市场是为了发挥市场机制的优势，实现对碳排放权这一稀缺资源的优化配 置。 碳交易根据交易品种和交易 / 结算场所可以分为不同类型。 按交易品种来说， 可以分为配额交易和减排信用交易，以及现货交易和衍生品交易，衍生品交易包 括期货、期权、远期等。从过往的经验来看，一方面配额市场的交易量远大于减 排信用市场，另一方面，由于衍生品交易流动性远高于现货交易，因此国际碳市 场中衍生品交易的比重高达 95 以上。按是否在交易所的交易平台进行集中交 易，可以分为场内交易和场外交易（Over-the-counter，OTC）；OTC 交易 的结算既可以在结算机构进行，也可以自行双边结算。 （8）监管与调控机制 对碳市场的监管可以分为碳交易政策监管和市场监管两个方面，不同方面通 常由不同的监管机构负责。市场监管的目的是为了维护碳市场的正常市场秩序， 避免欺诈、操纵、内幕交易等非法行为的出现。对于 MRV、履约合规、抵消机 制等碳交易政策的监管， 一般由碳市场的主管机构负责， 监管对象包括排放企业、 核查机构、减排项目业主等，这部分监管的目的是确保政策能够按碳交易法律规10 中国碳市场能力建设系列教材 定予以实施。对于碳市场的监管可以分为三类首先是一级市场拍卖，主要由碳 交易主管机构监管和拍卖机构的自我监管相结合；其次是二级市场现货交易，主 要由管理机构监管和交易所自我监管相结合，金融监管机构也可能参与其中；再 次是期货、期权等衍生品市场交易，这部分主要由金融监管机构和交易所自我监 管相结合。 随着碳交易的发展，欧盟碳市场和美国东部 RGGI 碳市场均出现配额过剩的 情况，因此为碳市场建立调控机制也成为碳交易机制发展的重点内容。市场调控 机制是为了确保碳价维持在一个合理水平，既能给企业带来压力促进其减排，又 不至于由于配额过渡紧缺而使得价格过高。一般来说，政府会成立市场调控的配 额储备以及资金储备，根据一定的条件（通常为价格条件或配额紧缺条件）对市 场上的配额进行出售或回购。市场调控机制的关键在于规则清晰透明，给予市场 明确的政策预期。 3. 碳市场支撑系统 碳市场除了以上所述的若干核心制度外，还需要有相应配套的支撑工具才能 顺利运转起来。最主要的支撑工具为碳配额注册登记系统、碳排放数据报送系统 以及交易系统。 （1）碳配额登记注册系统 碳配额登记注册系统是用于记录排放权的创建、归属、归属转移及注销等状 态及过程的工具，是配额以及减排信用赖以存在的物理基础。系统从本质上来说 就是一本账簿，记录了配额（或减排信用）从产生到更换所有者到最后注销的全 过程。管理机构、排放企业以及其他碳市场参与者手中持有多少配额（或减排信 用） 都需要通过登记注册系统来明确。 登记注册系统作为账簿其实现形式有多种， 从原始的纸笔记录，到电子文档记录，到电子化系统均可；目前几乎都采用可通 过互联网进行安全访问的电子数据库系统的形式。 在登记注册系统中配额与减排信用的持有权一般是通过账户方式确定。账户中国碳市场能力建设系列教材 11 大致分为三类第一类是管理机构所持有的管理账户。配额的创建、分配以及最 后的注销均通过管理账户完成；第二类是市场参与者持有的账户， 包括排放企业、 减排项目业主及其它自愿参与碳市场的机构、个人等；第三类是其它账户，包括 交易平台的账户、拍卖机构的账户等。如果管理机构进行配额的分配，相应数量 的配额应从管理账户转移到被分配者的账户；如果市场参与者进行配额交易，相 应数量的配额应从出售者持有的账户转移到购买者的账户；如果排放企业要完成 履约合规，需要将相当于其排放量的配额（或减排信用）从自身的持有账户转移 到管理机构规定的账户。在数据交换过程中配额（或减排信用）需要按照相关标 准进行编码。 （2）碳排放数据报送系统 碳排放数据报送系统是用于排放单位向主管部门报告有关信息的系统，是政 府进行碳市场管理的数据基础。报送系统从原始的纸笔记录，到电子文档记录， 到电子化系统均可，但由于填报信息的复杂性（文字，不同的数据等），使用电 子化系统能够确保信息的准确性以及管理上的灵活性，因此目前几乎都采用可通 过互联网进行安全访问的电子数据库系统的形式。 报送系统一般来说有三种账户。第一类是排放单位账户，是排放单位用于报 告排放单位的信息、具体的排放设施、每个设施的用能量、外购热力电力量等政 府规定报告的信息的账户。第二类是核查单位账户，用途是核查机构对企业提交 的信息进行核查，并将核查意见以及经过核查的排放量上传到系统中。第三类是 政府管理账户，用于组织管理排放报告核查进度，统计排放量等。排放系统需要 与登记系统进行连接，以便明确企业需要缴纳的配额数量。 （3）交易系统 交易系统是交易所用于撮合市场上的买家和卖家的系统。与碳配额登记注册 系统和碳排放数据报送系统一般由主管部门开发管理不一样，交易系统往往由交 易所开发管理，将具体的交易规则，如连续交易、定价点选、竞价出售等体现到 系统中。 主管部门和金融监管部门只对市场及交易做监管， 并不负责具体的管理。12 中国碳市场能力建设系列教材 交易系统需要与配额登记注册系统对接，以实现配额流转的登记；也需要与 银行账户进行对接，实现资金的转移。主管部门允许参与碳交易的市场参与者均 可通过交易所在交易系统中进行开户，同时也要在登记注册系统以及交易所要求 的银行进行开户，才可以顺利进行配额交易。 4. 碳市场政策基础 碳市场是依赖政策创造的市场，因此其从创建到运行离不开相关法律法规的 保障。碳交易的法律法规体系可以分为三个层级。 第一层级是气候变化立法，它是一国或一个地区与气候变化有关的一些工作 的法律基础，因此对碳市场的出台可以提供宏观依据和指导，例如美国加州的 AB32 法案或新西兰的应对气候变化法，这一层级的法律并非必备，但如果 有的话有利于碳交易和其它政策的协调。 第二层级是碳交易的整体立法，确立整个碳市场运行的框架，对碳交易的各 个环节作出整体性安排，规定碳市场的覆盖范围、时间安排、配额分配原则、履 约规则、抵消机制规则等；例如欧盟的 EU ETS 排放指令（Directive2003/87/ EC、Directive 2009/29/EC）。 第三层是关于碳市场具体环节的法规，例如配额分配规则、MRV 规则（还 需要配套相关的核算和报告指南、核查办法等）、拍卖规则、交易规则、登记系 统规则等等。 三、中国碳市场建设 1. 中国碳市场建设背景 在中国的低碳政策体系中，碳交易逐渐成为一项关键政策，主要有以下三个 原因 （1）以往节能减排工作中过于依赖“责任书”、“大检查”和“拉闸限电” 等行政手段，虽然在短期内能控制排放，但造成了企业的经济损失和较大的负面中国碳市场能力建设系列教材 13 影响，同时政府监管成本高，长期效果差。因此，需要引入市场机制，提供更多 的减排选择，促进企业选择低成本减排路径，减少全社会的减排成本，这也与 十八届三中全会和五中全会的精神相一致。 （2）国际上通过实践，已证明碳交易是减少温室气体排放的有效政策工具， 能降低全社会的减排成本并调动企业减排的积极性。中国通过前期参与 CDM 项 目已对碳交易体系有所了解，具备了一定的碳交易体系建设的能力。 （3）碳交易需要第三方机构对企业的能耗、产品、排放数据进行核查，能 够为政府的节能减排乃至产业调整政策提供准确的数据和分析依据。 有鉴于此，在各国纷纷实行区域性碳交易的潮流下，碳交易开始进入官方规 划，成为中国推进生态文明建设、推动绿色低碳发展的重要内容之一。 目前， 中国碳市场建设主要以 “自下而上” 和 “自上而下” 两种方式稳步推进。 “自下而上”指的是“两省五市”的排放权交易试点，通过试点建设与运行，为 国家建设统一碳市场提供经验和教训，同时通过试点示范培养一批参与机构和企 业，在下一阶段发挥其在全国范围内的引领作用。“自上而下”指未来全国碳市 场的规则制定必须在国家层面达成统一，包括法律法规、技术标准和基础数据收 集、注册登记系统等，而具体工作的实施必须自上而下由国家统一领导，但是在 执行过程中会对各级政府授权。 2. 碳交易试点实践 2011 年 10 月 29 日国家发展改革委办公厅正式下发关于开展碳排放权 交易试点工作的通知，批准率先在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深 圳“两省五市”开展碳排放权交易试点工作，标志碳交易从规划走向实践。随后 各试点开始进行政策研究及设计、行业排放量摸底调查、核算指南编制、报送核 查体系建设等工作。自 2013 年以来，“两省五市”碳排放权交易试点已相继 顺利启动运行。北京、天津、上海、广东和深圳试点已顺利完成 2013 年度和 2014 年度履约，湖北和重庆试点也于 2015 年顺利完成 2014 年度履约工作。14 中国碳市场能力建设系列教材 “两省五市”碳排放权试点都发布了人大条例或地方政府规章，为碳市场的 建立和平稳运行提供了法律基础， 也为全国碳市场的立法设计积累了有益的经验。 各试点发展改革委还会同有关部门制定、出台了各自的碳排放权交易暂行管理办 法、交易规则及配套细则、碳排放权抵消管理办法等配套政策文件，形成了较为 完善的法规政策体系，为顺利推进试点建设和碳市场健康有序运行提供了法规政 策保障。 截至 2016 年 04 月 30 日，“两省五市”碳排放权交易试点二级市场累计成交 6666 万吨，成交额 17.51 亿元 1 。各试点在第一个履约期结束之后，公开交易 价格趋于平稳，客观反映了市场供求关系总体稳定，供需基本平衡。同时，各试 点也开展了碳配额账户托管、碳资产配额质押贷款、碳债券、碳基金等碳金融创 新尝试，试点碳交易体系已经初步建立并良好运行。七个试点在 2015 年上半 年已全部完成 2014 年度履约，共纳入排放单位 2036 家，其中，北京、天津、 上海、广东和深圳试点顺利完成第二年履约。上海试点企业 100 完成履约， 成为国内唯一连续两年圆满完成履约的试点地区；北京和广东试点的履约率也提 高至 100；天津和深圳试点履约率也都在 99 以上；湖北试点推迟了首次履 约时间，同样以 100 履约率顺利完成履约。 3.CCER 市场实践 温室气体自愿减排项目产生的减排量主要以抵消机制的方式进入强制履约市 场。随着 CDM 市场逐渐衰落，国内碳交易试点建设提上日程，中国核证自愿减 排（CCER）市场建设也逐渐升温。 2012 年 6 月份国家发展改革委公布 温室气体自愿减排交易管理暂行办法 之后，中国自愿减排交易体系建设步入快车道。2015 年，随着国家自愿减排交 易注册登记系统正式上线运行，CCER 从方法学开发到应用，从项目审定到减 1 2016 年 3 月 31 日至 4 月 13 日，上海试点只公布了协议转让成交量，未公布成交额，因此 在总成交量中包含了上海协议转让成交量，而成交额则未涵盖相应日期数据。中国碳市场能力建设系列教材 15 排量备案，从减排量签发至交易，整个流程全部打通，签发的 CCER 也在试点 市场履约中得到了充分运用。中国自愿减排市场已经建立，为试点碳市场乃至未 来全国碳市场提供了抵消机制，并激励了大量减排项目的发展。 4. 全国碳市场建设进展 根据国家主管机构的工作安排，2013-2015 年是“两省五市”碳排放权交 易试点的运行期，目前试点时间已接近尾声。为了迎接 2017 年全国碳市场的 启动，国家发展改革委已经“自上而下”启动各项建设全国统一碳市场的工作。 根据目前已了解的情况，国家碳排放权交易体系建设规划包括三个阶段2014- 2016 年为前期准备阶段，争取到 2016 年底基本完成体系建设；2017-2019 年为市场运行第一阶段，在此期间进行体系的试运行、积累经验并不断完善体系 的设计；2019 年后为市场运行第二阶段，将在全国建成一个基本完善的碳排放 交易体系。 为了实现全国统一市场，在市场架构设计上必须做到“五统一” （1）统一“注册登记平台”，即使用全国统一的注册登记系统记录和监督 每一笔交易； （2）统一“MRV 规则”，即统一核算要求、报告要求、核查要求等，保 证数据的一致性； （3）统一“配额分配方法”，使排放配额所代表的信用统一，并对所有企 业公平； （4）统一“履约规则”，即统一履约时间、履约要求、抵消比例、未履约 处罚等； （5） 统一 “相关资质要求和监管” ， 即统一对核查机构、 交易所等资质的要求， 统一市场监管，为市场注入政府信用维持市场的长期稳定。同时容许一定的灵活 性，容许地方在国家规定的基础上扩大纳入的行业和企业范围，减少免费配额的 发放比例，允许企业自由选择交易平台。16 中国碳市场能力建设系列教材 从 2013 年以来，国家发展改革委组织有关部门，在碳交易立法、重点行业 排放核算指南、国家重点企业温室气体报送和国家注册登记系统等方面开展了大 量工作，取得了很大进展。 碳交易立法方面，国家发展改革委于 2014 年 12 月 26 日颁布了碳排放 权交易管理暂行办法，明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架。未来国家 碳排放权交易市场将建立包括国家主管部门和省级主管部门的二级管理体系，国 家主管部门主要负责体系内主要标准的制定、以及市场的统一监管，省级主管部 门主要负责标准的执行、体系在本行政区域内的日常运行与管理。在碳排放权 交易暂行办法基础上，国家发展改革委正在进一步推动国务院制定碳排放权 交易管理条例。经过巨大努力，国务院条例的建议稿已经于 2015 年底上报 国务院，2016 年被列为立法工作计划预备项目，目前正在争取地方和相关部门 意见的过程中。 顶层制度设计方面，世界银行 PMR 项目将对中国建设全国统一碳市场提供 帮助， 相关研究在 2013 年启动。 PMR 项目包括覆盖范围、 总量设定、 配额分配； 管理办法、监管机制；MRV；注册登记系统；央企如何参与碳交易；以及电力 企业如何参与碳交易等内容。目前 MRV 以及注册登记系统的成果已投入使用， 配额分配、管理办法已经基本完成初稿，其他相关研究也有序推进。 覆盖范围方面，2016 年 1 月底，国家发展改革委印发了关于切实做好全 国碳排放权交易市场启动重点工作的通知，明确要求各省级发展改革委开展相 关企业历史排放数据的核算与报送，对象为“原油加工、乙烯、电石、合成氨、 甲醇、水泥熟料、平板玻璃、粗钢、电解铝、铜冶炼、纸浆制造、机制纸和纸板、 纯发电、热电联产、电网、航空旅客运输、航空货物运输、机场”等 18 个子行 业中 2013-2015 年任意一年综合能源消费 10000 吨以上的企业法人单位或独 立核算企业单位。 配额分配方面，国家发展改革委委托清华大学制定配额分配方案，目前已形 成方案初稿。在 2016 年前三季度，研究团队将结合历史排放数据报送，进行中国碳市场能力建设系列教材 17 配额预分配，根据实施情况对分配方法进行修正。在 2016 年最后一个季度， 国家发展改革委将公布最终分配方案，并指导各省发展改革委完成配额分配。 MRV 方面，国家发展改革委已经分三批先后公布了 24 个行业企业温室气 体排放核算方法与报告指南， 而其中的10个指南也进一步 “升级” 成了国家标准， 这些指南与标准将为全国碳排放权交易市场提供数据核算方面的统一技术标准。 此外，国家发展改革委发布国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权 交易市场启动重点准备工作的通知，明确历史盘查工作的时间要求、报送核查 技术要求、第三方选拔管理等问题，要求各省级发展改革委于 2016 年 6 月底 完成历史排放数据盘查。同时制定了碳排放权交易第三方核查机构及人员参考 条件、碳排放权交易第三方核查参考指南、重点排放单位碳排放报告管 理办法（讨论稿）等技术标准文件，开通了 MRV 技术交流问答平台，为各省 进行报送核查工作提供指导。各省根据国家要求，也陆续启动相应的体系建