第 ３ ２ 卷 第 ８ 期 ２ ０ １ ９ 年 ８ 月 环 境 科 学 研 究 Ｒ ｅ ｓ ｅ ａ ｒ ｃ ｈ ｏ ｆ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ Ｖ ｏ ｌ . ３ ２ ꎬ Ｎ ｏ . ８ Ａ ｕ ｇ . ꎬ ２ ０ １ ９ 收 稿 日 期 ２ ０ １ ９ ￣ ０ ４ ￣ １ ７ 修 订 日 期 ２ ０ １ ９ ￣ ０ ６ ￣ ０ ３ 作 者 简 介 刘 伟 玮 １ ９ ８ ９ ￣ ꎬ 男 ꎬ 安 徽 庐 江 人 ꎬ 助 理 研 究 员 ꎬ 博 士 ꎬ 主 要 从 事 国 家 公 园 、 自 然 保 护 区 等 自 然 保 护 地 监 管 体 制 、 保 护 成 效 评 估 等 方 面 研 究 ꎬ ｌ ｉ ｕ ｗ ｗ ＠ ｃ ｒ ａ ｅ ｓ . ｏ ｒ ｇ . ｃ ｎ . ∗ 责 任 作 者 ꎬ 朱 彦 鹏 １ ９ ８ ３ ￣ ꎬ 男 ꎬ 辽 宁 台 安 人 ꎬ 高 级 工 程 师 ꎬ 博 士 ꎬ 主 要 从 事 国 家 公 园 、 自 然 保 护 区 等 自 然 保 护 地 及 生 物 多 样 性 保 护 等 方 面 研 究 ꎬ ｚ ｈ ｕ ｙ ｐ ＠ ｃ ｒ ａ ｅ ｓ . ｏ ｒ ｇ . ｃ ｎ 基 金 项 目 国 家 重 点 研 发 计 划 项 目 Ｎ ｏ . ２ ０ １ ７ Ｙ Ｆ Ｃ １ ５ ０ ２ ４ ０ ６ Ｓ ｕ ｐ ｐ ｏ ｒ ｔ ｅ ｄ ｂ ｙ Ｎ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ Ｋ ｅ ｙ Ｒ ｅ ｓ ｅ ａ ｒ ｃ ｈ ａ ｎ ｄ Ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｐ ｒ ｏ ｇ ｒ ａ ｍ ｏ ｆ Ｃ ｈ ｉ ｎ ａ Ｎ ｏ . ２ ０ １ ７ Ｙ Ｆ Ｃ １ ５ ０ ２ ４ ０ ６ 新 时 期 生 态 监 管 职 能 解 析 及 制 度 体 系 构 建 建 议 刘 伟 玮 ꎬ 全 占 军 ꎬ 罗 建 武 ꎬ 朱 彦 鹏 ∗ 中 国 环 境 科 学 研 究 院 ꎬ 北 京 １ ０ ０ ０ １ ２ 摘 要 ２ ０ １ ８ 年 中 共 中 央 印 发 的 深 化 党 和 国 家 机 构 改 革 方 案 对 自 然 生 态 系 统 的 保 护 修 复 和 监 管 进 行 了 部 门 划 分 ꎬ 但 由 于 生 态 系 统 结 构 、 过 程 和 功 能 的 复 杂 性 和 多 样 性 ꎬ 在 涉 及 生 态 保 护 修 复 具 体 工 作 时 ꎬ 依 然 面 临 着 生 态 监 管 的 职 能 边 界 不 清 晰 、 制 度 体 系 不 健 全 等 问 题 . 以 习 近 平 生 态 文 明 思 想 为 指 引 ꎬ 借 助 于 生 物 多 样 性 和 生 态 系 统 服 务 科 学 ￣ 政 策 平 台 Ｉ Ｐ Ｂ Ｅ Ｓ 概 念 框 架 ꎬ 明 晰 了 新 时 期 生 态 环 境 部 门 生 态 监 管 职 能 的 内 涵 ꎬ 即 从 维 护 国 家 和 区 域 生 态 安 全 的 角 度 ꎬ 通 过 监 测 、 评 估 、 监 督 、 执 法 和 考 核 等 手 段 ꎬ 对 有 关 部 门 和 地 方 政 府 所 开 展 的 生 态 保 护 修 复 工 作 进 行 行 政 监 督 和 执 法 . 解 析 了 生 态 环 境 部 门 与 自 然 资 源 部 门 包 括 国 家 林 草 部 门 在 生 态 保 护 修 复 领 域 的 职 责 关 系 ꎬ 主 要 包 括 三 方 面 ① 二 者 分 别 通 过 间 接 与 直 接 途 径 实 现 促 进 生 态 系 统 服 务 和 产 品 供 给 提 升 的 目 标 . ② 二 者 定 位 分 别 是 外 部 “ 专 职 ” 监 管 和 中 央 与 地 方 、 上 级 与 下 级 的 内 部 监 督 . ③ 二 者 监 督 对 象 分 别 是 督 政 与 督 事 . 针 对 新 时 期 生 态 监 管 制 度 体 系 的 构 建 ꎬ 建 议 健 全 生 态 保 护 防 控 制 度 、 建 立 “ １ ＋ Ｎ ” 生 态 监 测 制 度 、 构 建 生 态 评 估 及 预 警 制 度 、 健 全 生 态 保 护 执 法 制 度 、 完 善 考 核 督 察 问 责 制 度 、 健 全 公 众 参 与 监 督 制 度 和 构 建 生 态 监 管 保 障 制 度 等 ꎬ 以 进 一 步 提 升 生 态 监 管 效 能 ꎬ 推 动 生 态 保 护 修 复 成 效 提 升 ꎬ 从 而 为 人 民 群 众 提 供 更 多 更 好 的 生 态 产 品 . 关 键 词 生 态 监 管 ꎻ 职 能 解 析 ꎻ 制 度 体 系 中 图 分 类 号 Ｘ ３ ２ 文 章 编 号 １ ０ ０ １ ￣ ６ ９ ２ ９ ２ ０ １ ９ ０ ８ ￣ １ ２ ５ ９ ￣ ０ ５ 文 献 标 志 码 Ａ Ｄ Ｏ Ｉ １ ０ 􀆰 １ ３ １ ９ ８ ∕ ｊ 􀆰 ｉ ｓ ｓ ｎ 􀆰 １ ０ ０ １ ￣ ６ ９ ２ ９ 􀆰 ２ ０ １ ９ 􀆰 ０ ６ 􀆰 ０ ７ Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ Ｓ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ Ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｎ ｄ Ｓ ｕ ｇ ｇ ｅ ｓ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ｏ ｎ Ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ Ｃ ｏ ｎ ｓ ｔ ｒ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ｉ ｎ ｔ ｈ ｅ Ｎ ｅ ｗ Ｐ ｅ ｒ ｉ ｏ ｄ Ｌ Ｉ Ｕ Ｗ ｅ ｉ ｗ ｅ ｉ ꎬ Ｑ Ｕ Ａ Ｎ Ｚ ｈ ａ ｎｊ ｕｎ ꎬ Ｌ Ｕ Ｏ Ｊ ｉ ａ ｎｗ ｕ ꎬ Ｚ Ｈ Ｕ Ｙ ａ ｎｐｅ ｎ ｇ ∗ Ｃ ｈ ｉ ｎ ｅ ｓ ｅ Ｒ ｅ ｓ ｅ ａ ｒ ｃ ｈ Ａ ｃ ａ ｄ ｅ ｍ ｙ ｏ ｆ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ ꎬ Ｂ ｅ ｉ ｊ ｉ ｎ ｇ １ ０ ０ ０ １ ２ ꎬ Ｃ ｈ ｉ ｎ ａ Ａ ｂ ｓ ｔ ｒ ａ ｃ ｔ Ｔ ｈ ｅ ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ꎬ ｒ ｅ ｓ ｔ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｎ ｄ ｔ ｈ ｅ ｓ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ｏ ｆ ｎ ａ ｔ ｕ ｒ ａ ｌ ｅ ｃ ｏ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ ｓ ｗ ｅ ｒ ｅ ｄ ｉ ｖ ｉ ｄ ｅ ｄ ｉ ｎ ｔ ｏ ｄ ｉ ｆ ｆ ｅ ｒ ｅ ｎ ｔ ｄ ｅ ｐ ａ ｒ ｔ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓ ｆ ｏ ｌ ｌ ｏ ｗ ｉ ｎ ｇ ｔ ｈ ｅ Ｐ ｒ ｏ ｇ ｒ ａ ｍ ｆ ｏ ｒ Ｄ ｅ ｅ ｐ ｅ ｎ ｉ ｎ ｇ Ｒ ｅ ｆ ｏ ｒ ｍ ｏ ｆ Ｐ ａ ｒ ｔ ｙ ａ ｎ ｄ Ｓ ｔ ａ ｔ ｅ Ｉ ｎ ｓ ｔ ｉ ｔ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ ｉ ｓ ｓ ｕ ｅ ｄ ｂ ｙ ｔ ｈ ｅ Ｃ ｅ ｎ ｔ ｒ ａ ｌ Ｃ ｏ ｍ ｍ ｉ ｔ ｔ ｅ ｅ ｏ ｆ ｔ ｈ ｅ Ｃ Ｐ Ｃ ｉ ｎ ２ ０ １ ８ . Ｗ ｈ ｅ ｎ ｉ ｔ ｃ ｏ ｍ ｅ ｓ ｔ ｏ ｔ ｈ ｅ ｓ ｐ ｅ ｃ ｉ ｆ ｉ ｃ ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｎ ｄ ｒ ｅ ｓ ｔ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｉ ｓ ｓ ｕ ｅ ｓ ꎬ ｈ ｏ ｗ ｅ ｖ ｅ ｒ ꎬ ｄ ｕ ｅ ｔ ｏ ｔ ｈ ｅ ｃ ｏ ｍ ｐ ｌ ｅ ｘ ｉ ｔ ｙ ａ ｎ ｄ ｄ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙ ｏ ｆ ｅ ｃ ｏ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ ｓ ｔ ｒ ｕ ｃ ｔ ｕ ｒ ｅ ꎬ ｐ ｒ ｏ ｃ ｅ ｓ ｓ ａ ｎ ｄ ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ꎬ ｔ ｈ ｅ ｒ ｅ ｗ ｅ ｒ ｅ ｓ ｔ ｉ ｌ ｌ ｓ ｏ ｍ ｅ ｏ ｐ ｅ ｎ ｉ ｓ ｓ ｕ ｅ ｓ ｗ ｈ ｅ ｎ ｉ ｍ ｐ ｌ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ｉ ｎ ｇ ｔ ｈ ｅ ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ ｓ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ ꎬ ｌ ｉ ｋ ｅ ｔ ｈ ｅ ｕ ｎ ｃ ｌ ｅ ａ ｒ ｂ ｏ ｕ ｎ ｄ ａ ｒ ｙ ꎬ ｔ ｈ ｅ ｉ ｍ ｐ ｅ ｒ ｆ ｅ ｃ ｔ ｉ ｎ ｓ ｔ ｉ ｔ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ . 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Ｋ ｅ ｙ ｗ ｏ ｒ ｄ ｓ ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ ｓ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ ꎻ ｆ ｕ ｎ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ ａ ｎ ａ ｌ ｙ ｓ ｉ ｓ ꎻ ｉ ｎ ｓ ｔ ｉ ｔ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ机 构 改 革 以 前 ꎬ 我 国 生 态 保 护 管 理 体 制 最 突 出 的 问 题 就 是 在 行 政 机 构 的 职 能 划 分 、 职 权 运 行 、 职 责 配 置 等 方 面 条 块 分 割 严 重 . 在 实 际 管 理 中 ꎬ 自 然 生 态 保 护 包 括 了 自 然 资 源 开 发 监 管 、 生 态 保 护 与 修 复 、 生 物 多 样 性 保 护 等 领 域 ꎬ 涉 及 国 土 、 农 业 、 水 利 、 海 洋 、 林 业 等 多 个 部 门 [ １ ￣ ２ ] . 为 解 决 多 头 管 理 的 体 制 机 制 问 题 ꎬ ２０ １８ 年 中 共 中 央 印 发 深 化 党 和 国 家 机 构 改 革 方 案 [ ３ ] ꎬ 明 确 了 自 然 资 源 部 门 统 一 行 使 自 然 资 源 资 产 的 所 有 者 和 管 理 者 职 责 ꎬ 生 态 环 境 部 门 统 一 行 使 生 态 环 境 的 监 管 者 职 责 . 机 构 改 革 实 施 以 来 ꎬ 生 态 环 境 部 门 在 大 气 、 水 、 土 壤 等 领 域 基 本 实 现 了 各 类 污 染 排 放 统 一 监 管 ꎬ 然 而 在 自 然 生 态 保 护 领 域 ꎬ 由 于 自 然 生 态 系 统 及 其 生 态 过 程 的 复 杂 性 ꎬ 依 然 面 临 着 生 态 监 管 的 职 能 边 界 不 清 晰 、 制 度 体 系 不 健 全 等 问 题 . 该 文 在 分 析 现 阶 段 生 态 监 管 存 在 的 主 要 问 题 的 基 础 上 ꎬ 以 习 近 平 生 态 文 明 思 想 ꎬ 特 别 是 习 近 平 总 书 记 在 全 国 生 态 环 境 保 护 大 会 上 的 讲 话 精 神 [ ４ ] 为 指 引 ꎬ 阐 明 了 新 时 期 生 态 监 管 的 内 涵 ꎬ 解 析 了 相 关 部 门 在 生 态 保 护 修 复 职 能 领 域 的 关 系 ꎬ 并 提 出 了 构 建 新 时 期 生 态 监 管 制 度 体 系 的 建 议 ꎬ 以 期 为 生 态 监 管 提 供 重 要 的 理 论 和 实 践 指 导 . １ 新 时 期 生 态 监 管 面 临 的 问 题 新 时 期 生 态 环 境 监 管 旨 在 贯 通 污 染 防 治 和 生 态 保 护 ꎬ 强 化 生 态 保 护 修 复 的 统 一 监 管 ꎬ 实 现 统 一 政 策 规 划 标 准 制 定 ꎬ 统 一 监 测 评 估 ꎬ 统 一 监 督 执 法 ꎬ 统 一 督 察 问 责 [ ４ ￣ ５ ] . 然 而 ꎬ 相 较 于 环 境 监 管 ꎬ 生 态 监 管 作 为 整 合 后 的 一 项 新 的 职 能 ꎬ 主 要 面 临 以 下 两 个 方 面 问 题 . １􀆰 １ 职 能 边 界 不 清 晰 根 据 深 化 党 和 国 家 机 构 改 革 方 案 [ ３ ] 和 国 务 院 部 门 “ 三 定 ” 方 案 [ ６ ￣ ８ ] ꎬ 自 然 资 源 部 门 承 担 自 然 资 源 资 产 的 所 有 者 和 管 理 者 职 责 ꎬ 生 态 环 境 部 门 承 担 生 态 环 境 的 监 管 者 职 责 ꎬ 这 就 从 行 政 管 理 体 制 上 对 相 关 部 门 的 职 能 进 行 了 划 分 . 然 而 ꎬ 由 于 自 然 资 源 和 生 态 系 统 都 属 于 生 态 要 素 ꎬ 生 态 保 护 修 复 的 管 理 和 监 管 还 存 在 边 界 不 清 晰 的 问 题 [ ９ ] ① 以 评 估 为 例 ꎬ 管 理 部 门 和 监 管 部 门 是 否 都 需 要 对 生 态 保 护 红 线 、 自 然 保 护 地 进 行 评 估 如 果 都 需 要 ꎬ 那 么 二 者 之 间 的 区 别 和 联 系 如 何 ② 实 现 “ 山 水 林 田 湖 草 ” 整 体 保 护 、 系 统 修 复 、 综 合 治 理 的 职 能 目 前 在 自 然 资 源 部 门 ꎬ 而 生 态 环 境 部 门 一 直 以 来 也 承 担 着 这 类 职 能 ꎬ 这 两 个 部 门 的 职 能 如 何 分 工 １ 􀆰 ２ 制 度 体 系 不 健 全 机 构 改 革 实 施 以 来 ꎬ 生 态 保 护 和 监 管 的 行 政 管 理 体 制 已 经 明 确 ꎬ 然 而 其 具 体 职 能 的 转 变 明 确 还 是 一 个 逐 步 推 进 协 调 的 过 程 ꎬ 制 度 体 系 还 不 健 全 . 在 法 律 法 规 方 面 ꎬ 生 态 保 护 和 监 管 的 相 关 法 律 法 规 体 系 尚 未 建 立 ꎬ 已 有 的 法 规 尚 未 修 订 ꎬ 严 重 影 响 了 运 用 法 律 手 段 进 行 生 态 保 护 和 监 管 的 效 果 . 如 国 家 层 面 尚 未 建 立 一 部 以 生 态 保 护 为 核 心 的 基 本 法 ꎬ 生 态 保 护 红 线 、 自 然 保 护 地 等 国 家 重 要 保 护 区 域 也 缺 少 顶 层 法 律 予 以 规 范 ꎬ 自 然 保 护 区 条 例 风 景 名 胜 区 条 例 也 亟 待 修 订 . 在 具 体 制 度 层 面 ꎬ 围 绕 生 态 监 管 的 具 体 工 作 ꎬ 主 要 包 括 监 测 、 评 估 、 监 督 、 执 法 、 考 核 等 ꎬ 相 关 的 政 策 标 准 规 范 尚 未 建 立 健 全 . 如 以 监 管 部 门 监 测 为 例 ꎬ 生 态 保 护 红 线 、 自 然 保 护 地 监 测 的 主 体 、 程 序 、 内 容 、 方 法 、 对 象 等 都 需 要 尽 快 明 确 ꎬ 并 建 立 监 测 制 度 . ２ 新 时 期 生 态 监 管 的 职 能 解 析 笔 者 系 统 梳 理 “ 中 共 十 八 届 三 中 全 会 ” 以 来 学 术 界 在 生 态 保 护 监 管 领 域 的 新 认 识 [ １ ０ ￣ １ ４ ] ꎬ 以 及 中 共 中 央 、 国 务 院 出 台 的 一 系 列 文 件 [ ６ ￣ ８ ꎬ １ ５ ￣ １ ６ ] . 基 于 此 ꎬ 笔 者 认 为 新 时 期 生 态 监 管 的 内 涵 是 指 从 维 护 国 家 和 区 域 生 态 安 全 的 角 度 ꎬ 通 过 监 测 、 评 估 、 监 督 、 执 法 和 考 核 等 手 段 ꎬ 对 有 关 部 门 和 地 方 政 府 所 开 展 的 生 态 保 护 修 复 工 作 进 行 行 政 监 督 和 执 法 . 生 态 监 管 内 容 应 当 包 括 制 定 监 管 制 度 标 准 、 监 督 规 划 和 审 批 等 日 常 管 理 工 作 的 合 法 合 规 性 、 评 估 生 物 多 样 性 保 护 和 生 态 系 统 服 务 功 能 等 生 态 状 况 与 保 护 成 效 ꎬ 以 及 重 大 生 态 环 境 破 坏 事 件 的 执 法 . 借 鉴 全 球 广 泛 应 用 的 Ｉ Ｐ Ｂ Ｅ Ｓ 生 物 多 样 性 和 生 态 系 统 服 务 政 府 间 科 学 ￣ 政 策 平 台 概 念 框 架 [ １ ７ ] ꎬ 笔 者 凝 练 提 出 生 态 保 护 和 监 管 框 架 见 图 １ ꎬ 其 中 ꎬ 生 态 环 境 部 门 、 自 然 资 源 部 门 包 括 国 家 林 草 部 门 都 属 于 生 态 保 护 修 复 的 “ 制 度 和 治 理 等 间 接 驱 动 因 素 ” ꎬ ０ ６ ２ １第 ８ 期 刘 伟 玮 等 新 时 期 生 态 监 管 职 能 解 析 及 制 度 体 系 构 建 建 议 注 改 自 Ｉ Ｐ Ｂ Ｅ Ｓ 概 念 框 架 [ １ ７ ] . 图 １ 生 态 保 护 和 监 管 框 架 Ｆ ｉ ｇ . １ Ｆ ｒ ａ ｍ ｅ ｗ ｏ ｒ ｋ ｍ ａ ｐ ｆ ｏ ｒ ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｎ ｄ ｓ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ 即 通 过 制 度 、 规 划 等 措 施 对 人 为 驱 动 因 素 进 行 管 控 ꎬ 间 接 对 自 然 生 态 系 统 进 行 保 护 和 修 复 ꎬ 最 终 促 进 生 态 系 统 服 务 提 升 和 生 态 产 品 供 给 ꎻ 同 时 ꎬ 通 过 评 估 反 馈 机 制 对 生 态 保 护 修 复 工 作 进 行 调 控 . 根 据 国 务 院 部 门 “ 三 定 ” 方 案 [ １ ４ ￣ １ ６ ] 生 态 环 境 部 门 统 一 行 使 生 态 监 管 职 责 ꎬ 负 责 指 导 协 调 和 监 督 生 态 保 护 修 复 工 作 ꎬ 包 括 全 国 生 态 状 况 评 估 、 生 物 安 全 管 理 以 及 自 然 保 护 地 、 生 态 保 护 红 线 监 管 等 工 作 ꎬ 是 生 态 保 护 修 复 的 “ 监 督 者 ” ꎻ 自 然 资 源 部 门 统 一 行 使 生 态 保 护 修 复 职 责 ꎬ 负 责 统 筹 整 个 国 土 空 间 的 自 然 生 态 保 护 修 复 ꎬ 包 括 国 土 空 间 综 合 整 治 、 土 地 整 理 复 垦 、 矿 山 地 质 环 境 恢 复 治 理 、 海 洋 生 态 、 海 域 海 岸 线 和 海 岛 修 复 等 工 作 ꎬ 是 生 态 保 护 修 复 的 “ 决 策 者 ” 兼 “ 执 行 者 ” ꎻ 国 家 林 草 部 门 由 自 然 资 源 部 门 管 理 ꎬ 具 体 负 责 监 督 管 理 森 林 、 草 原 、 湿 地 、 荒 漠 和 陆 生 野 生 动 植 物 资 源 开 发 利 用 和 保 护 ꎬ 组 织 生 态 保 护 和 修 复 ꎬ 开 展 造 林 绿 化 工 作 ꎬ 管 理 国 家 公 园 等 各 类 自 然 保 护 地 ꎬ 是 生 态 保 护 修 复 的 “ 执 行 者 ” . 为 进 一 步 厘 清 自 然 资 源 部 门 包 括 国 家 林 草 部 门 与 生 态 环 境 部 门 在 生 态 保 护 修 复 领 域 的 关 系 ꎬ 从 以 下 三 方 面 进 行 解 析 . ａ 目 标 一 致 ꎬ 途 径 不 同 . 无 论 是 自 然 资 源 部 门 还 是 生 态 环 境 部 门 ꎬ 都 以 提 升 生 态 系 统 服 务 功 能 和 供 给 优 质 生 态 产 品 为 目 标 ꎬ 但 实 现 途 径 分 为 “ 直 接 ” 和 “ 间 接 ” . 自 然 资 源 部 门 主 要 通 过 制 度 、 规 划 等 措 施 ꎬ 直 接 开 展 生 态 保 护 修 复 工 作 ꎬ 作 用 于 自 然 生 态 系 统 ꎬ 提 升 生 态 系 统 服 务 和 供 给 生 态 产 品 . 而 生 态 环 境 部 门 通 过 制 度 等 措 施 ꎬ 重 点 评 估 保 护 修 复 成 效 ꎬ 反 馈 给 “ 执 行 者 ” ꎬ 指 导 并 促 进 生 态 保 护 修 复 工 作 ꎬ 间 接 实 现 保 护 目 标 . 如 国 家 林 草 部 门 负 责 自 然 保 护 地 的 日 常 监 督 管 理 工 作 ꎬ 生 态 环 境 部 门 负 责 监 督 自 然 保 护 地 生 态 保 护 目 标 是 否 实 现 、 管 理 过 程 是 否 合 法 合 规 、 管 理 成 效 是 否 达 到 预 期 ꎬ 间 接 促 进 自 然 保 护 地 管 理 . ｂ 同 为 监 督 ꎬ 定 位 不 同 . 国 家 林 草 部 门 “ 三 定 ” 方 案 明 确 承 担 森 林 、 草 原 、 湿 地 等 生 态 系 统 以 及 野 生 动 植 物 及 自 然 保 护 地 的 “ 监 督 管 理 ” 职 责 ꎬ 属 于 确 保 生 态 保 护 修 复 工 作 顺 利 实 施 所 涉 及 的 中 央 与 地 方 、 上 级 与 下 级 之 间 的 内 部 监 督 ꎻ 而 生 态 环 境 部 门 对 生 态 保 护 修 复 的 监 督 ꎬ 与 立 法 机 关 、 司 法 机 关 等 监 督 一 样 ꎬ 属 于 外 部 监 督 ꎬ 是 “ 专 职 ” 的 ꎬ 统 筹 协 调 各 种 外 部 监 督 . 如 生 态 环 境 部 负 责 组 织 开 展 中 央 生 态 环 境 保 护 督 察 ꎬ 针 对 媒 体 曝 光 、 群 众 举 报 等 渠 道 发 现 的 生 态 环 境 问 题 ꎬ 对 地 方 党 委 、 政 府 和 国 务 院 有 关 部 门 以 及 有 关 中 央 企 业 进 行 督 察 . ｃ 督 事 督 政 ꎬ 对 象 不 同 . 国 家 林 草 部 门 负 责 组 织 指 导 生 态 保 护 修 复 ꎬ 主 要 抓 具 体 工 作 的 落 实 ꎬ 查 处 滥 砍 滥 伐 、 盗 捕 盗 猎 、 侵 占 破 坏 野 生 动 植 物 栖 息 地 等 违 法 行 为 ꎬ 重 点 在 一 线 督 事 ꎬ 监 督 对 象 是 地 方 政 府 和 有 关 机 构 ꎬ 也 可 以 是 企 业 或 个 人 . 生 态 环 境 部 门 重 点 监 督 对 中 共 中 央 、 国 务 院 关 于 生 态 保 护 决 策 部 署 的 落 实 情 况 ꎬ 监 督 生 态 保 护 修 复 的 合 法 合 规 性 及 保 护 成 效 ꎬ 查 处 对 重 大 生 态 破 坏 事 件 负 有 责 任 的 政 府 机 构 ꎬ 重 点 是 督 政 ꎬ 监 督 对 象 是 地 方 政 府 和 有 关 部 门 ꎬ 如 “ 绿 盾 ” 行 动 就 是 生 态 环 境 部 门 通 过 监 督 检 查 自 然 保 护 区 存 在 的 重 大 生 态 破 坏 事 件 ꎬ 对 自 然 保 护 区 管 理 机 构 和 地 方 政 府 进 行 督 政 . ３ 构 建 生 态 监 管 制 度 体 系 的 建 议 强 化 生 态 保 护 修 复 统 一 监 管 ꎬ 坚 决 守 住 生 态 保 护 红 线 ꎬ 是 新 时 期 生 态 环 境 部 的 重 要 职 责 . 在 职 能 转 变 过 渡 阶 段 ꎬ 亟 待 以 习 近 平 生 态 文 明 思 想 为 指 导 ꎬ 按 照 “ 山 水 林 田 湖 草 ” 是 一 个 生 命 共 同 体 的 系 统 监 管 理 念 ꎬ 构 建 “ 源 头 严 防 、 过 程 严 管 、 后 果 严 惩 ” 的 全 过 程 监 管 制 度 体 系 ꎬ 创 新 监 管 方 式 ꎬ 提 升 监 管 效 能 ꎬ 推 动 提 升 生 态 保 护 修 复 成 效 ꎬ 从 而 为 人 民 群 众 提 供 更 多 更 好 １ ６ ２ １ 环 境 科 学 研 究 第 ３ ２ 卷 的 生 态 产 品 . ａ 健 全 生 态 保 护 防 控 制 度 . 从 “ 源 头 ” 加 强 规 划 和 审 批 等 日 常 管 理 工 作 的 合 法 合 规 性 监 督 ꎬ 是 生 态 监 管 的 重 要 内 容 . 建 议 生 态 保 护 规 划 编 制 要 围 绕 生 态 系 统 产 品 和 服 务 的 提 升 来 配 置 各 项 政 策 工 具 和 手 段 ꎬ 并 将 其 作 为 所 有 生 态 保 护 修 复 工 作 的 上 位 性 规 划 ꎻ 充 分 发 挥 环 境 影 响 评 价 制 度 的 前 置 性 作 用 ꎬ 以 生 态 环 境 质 量 改 善 和 风 险 可 接 受 水 平 为 基 本 准 则 ꎬ 科 学 判 断 和 预 测 其 生 态 影 响 及 实 施 的 生 态 可 行 性 . 此 外 ꎬ 在 重 大 生 态 保 护 修 复 、 生 态 监 管 的 决 策 过 程 中 ꎬ 生 态 环 境 部 门 应 发 挥 关 键 性 作 用 ꎬ 如 在 国 家 公 园 、 国 家 级 自 然 保 护 区 等 自 然 保 护 地 评 审 前 ꎬ 应 上 报 生 态 环 境 部 门 对 其 合 规 性 进 行 审 核 ꎬ 审 核 通 过 后 再 由 国 家 林 草 部 门 组 织 评 审 委 员 会 进 行 评 审 . ｂ 建 立 “ １ ＋ Ｎ ” 生 态 监 测 制 度 . 监 测 是 生 态 环 境 管 理 和 科 学 决 策 的 重 要 基 础 ꎬ 是 评 价 考 核 生 态 环 境 保 护 成 效 的 重 要 依 据 . 目 前 生 态 监 测 职 责 分 散 于 各 相 关 部 门 ꎬ 且 生 态 保 护 管 理 部 门 和 监 管 部 门 均 需 要 生 态 监 测 数 据 的 支 撑 ꎬ 为 确 保 监 测 数 据 的 可 靠 性 与 一 致 性 以 及 避 免 重 复 建 设 ꎬ 建 议 建 立 “ １ ＋ Ｎ ” 生 态 环 境 监 测 制 度 ꎬ 即 由 生 态 环 境 部 门 统 一 负 责 生 态 环 境 监 测 的 标 准 和 技 术 规 范 ꎬ 资 源 、 林 草 、 水 利 、 农 牧 、 气 象 、 中 国 科 学 院 等 相 关 部 门 按 职 责 对 相 关 要 素 进 行 监 测 ꎬ 共 享 到 生 态 环 境 大 数 据 平 台 ꎬ 服 务 于 政 府 管 理 和 监 管 工 作 . ｃ 构 建 生 态 评 估 及 预 警 制 度 . 评 估 是 生 态 监 管 的 重 要 手 段 之 一 ꎬ 应 注 重 对 生 态 保 护 修 复 成 效 的 评 价 ꎬ 从 而 促 进 生 态 系 统 服 务 和 生 态 产 品 供 给 的 提 升 . 建 议 制 定 定 期 与 个 案 评 估 制 度 ꎬ 对 全 国 范 围 实 行 １ ０ 年 和 重 点 生 态 功 能 区 实 行 ５