1 / 13 对 气候变化与国家安全问题 的几点 认识与建议 2017 年 1 月 ， 习近平 主席 在 联合国日内瓦总部 发表 了题为共同构建人类命运共同体的主旨 演讲， 明确 指出 人类 正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代， 气候变化等非传统安全威胁持续蔓延。 李克强总理在 国家应对气候变化领导小组会议 上 也 指出，积极应对气候变化 不仅 是我国保障经济、能源、生态、粮食安全以及人民生命财产安全，促进可持续发展的重要方面 ，也是深度参与全球治理、打造人类命运共同体、推动共同发展 的 责任担当 。 如何 在 总体 国家安全 观 框架下 ， 强化气候安全 问题识别 ， 有效降低气候 安全 风险，提高气候安全 话语权 ， 已显得极为 重要和 紧迫 。 一、 气候安全问题 的 提出 气候安全 是指 人类社会生存 条件 与发展环境不受气候变化不利影响威胁的状态或有效应对气候变化重大风险的能力。作为一种全新的非传统安全， 气候 安全既 是构成 一个国家生存 安全 和发展 权益 保障的重要方面 , 又 对 本国的 水资源、生态、粮食、能源、经济 等安全要素 产生重大影响， 关系到 全球政治、经济、军事、 生态、 文化 安全 等诸多 领域 ， 事关全球安全 和 国家安全 。 从 全球层面看， 国际 社会 日益 关注 气候变化引起的 气候 安全问题 。早在 20 世纪 80 年代，一些小岛屿国家就开始意识到气候变化对国家2 / 13 生存的威胁 。 2007 年， 联合国安理会就气候 变化 与安全问题 首次 进行 辩论，标志着气候变化被纳入全球安全 问题 议程。 2008 年 ，英国前首相 托尼布莱尔 提出 ， 气候安全是国际安全的核心 ； 欧盟委员会也 发布 了 气候变化与国际安全 的 报告， 提出 气候变化 是 国际安全威胁的 “放大 器 ”。 2009 年 ，潘基文 秘书长 向 联合国大会 提交了 气 候变化和它可能对安全的影响 报告。 2011 年 ，联合国安理会再次就“ 维护国际和平与安全 气候变化的影响 ”进行辩论 ，并 通过了主席声明，表达了对气候安全问题的关切 。 2014 年，联合国政 府间气候变化专门委员会 （ IPCC） 第五次评估 报告 首次 设置 专门章节 ， 评估气候变化对 人类 安全的影响 。 从发达国家看， 不少国家 已经 将气候安全问题纳入 国家安全 体系 。2003 年 ， 美国国防部委托全球商业网络咨询公司 研究发布了 气候突变的情景对美国国家安全的意义 的 报告 ，指出 气候变化通过影响粮食、水资源、能源等战略资源的供应与再分配， 将 引发社会动荡和边界冲突。 2007 年 ， 美国 外交关系理事会 发布 了一项行动议程， 明确 提出 气候变化对 国家 安全构成威胁， 并为降低气候 脆弱性提供了 经济可行 的政策选择 。 2008 年 ， 美国国会参议院以 74 比 14 的票 决结果， 决定将修订的“利伯曼 沃纳气候安全法案”列入讨论议程 ； 同年 ， 澳大利亚总理陆克文 发布 国家安全报告 ，明确 指出 气候变化给澳国家安全带来威胁 。 2010 年，奥巴马政府在国家安全战略中提出气候变化风 险是真实、紧迫和严重的，它威胁到地区安全以及美国人民的健康和人身安全 ，需要采取有效行动 。 2013 年 ， 日本 国3 / 13 家安全保障战略 明确 将 气候变化 作为影响 国家安全 的重要 课题 加以考虑。 从 国内 认知 看， 社会 各界 已 意识 到气候变化 与 国家安全 高度相关 。2004 年， 全国政协常委、 中国农科院 研究员 林而达 提出 ， 要 从国家安全角度看待气候变化问题 ， 粮食、能源、水、生态 等都 受到气候变化的威胁 。 2007 年 ， 中国气象局局长秦大河院士 指出 ， 气候变化对我 国 经济社会发展带来十分严峻的现实威胁， 极端气候变化对重大工程安全运行产生影响 。 2014 年 ，中国气象局 局长 郑国光在 人 民日报 撰文 指出 ， 气候安全是我国 粮食安全、水资源安全、生态安全 及其他安全的重要前提 。 2015 年， 第三次气候变化国家评估报告 也指出 气候变化对国家 安全具有重大影响。 2016 年 ， 全国政协委员宇如聪 在两会期间 呼吁将气候安全纳入国家安全体系 ， 全国政协常委会还 安排中国气候变化事务特别代表解振华同志 就“维护气候安全 保障生态文明”进行专题 学习讲座 。 国家 “ 十 二 五 ” 规划纲要 也 明确 提出气候变化 以及 能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出。 二、 对 气候安全问题 的 认识 尽管 不同国家 受国情、发展阶段差异等因素 的 影响，对气候安全问题的认识也 不尽相同 ， 但随着科学 认知 的不断深入、 政治共识 的逐渐增加以及各种 极端和重大风险事件 的 频繁爆发 ， 各国 对 “ 影响可控、风险可化 、 威胁可受 ” 的 气候安全基本含义 的 理解 逐渐清晰 ，对 “ 长期性、 系统性 、 累积 性 以及交互性等 ”气候安全基本 特征 的认识不断4 / 13 提高 。 （一） 从科学 角度 看，气候 安全 问题的科学内涵 逐渐 清晰 一是气候变化 影响全球生态安全。 IPCC 报告表明， 在 1880 年至2012 年期间，全球陆地和海洋表面平均温度上升了 0.85℃，气候变化导致极端天气气候事件频发，冰川和积雪融化加剧，水资源分布失衡，生态系统受到威胁。 气候 变化 及其 带来的 极端气候事件 ， 显著提高 了 所有大陆和海洋生态系统 以 及人类社会 面临的 脆弱性和 风险 。 当地 表 温度 较工业化前 上升超过 2.5℃时，全球所有区域都可能遭受不利影响 ， 超过 4℃时，则可能对全球生态系统带来不可逆的损害。 二是气候变化影响全球经济安全。 气候变化 加剧 了 多数发展中国家的贫困 状况 ，并 可能 产生新的贫困地区。 干旱 和 洪水造成农作物 损失 ， 对农村 发展 产生 较 大影响 。 城市 也 面临 气候风险 ，获得食物、 清洁饮水 、 就业 、健康等基本需求受到威胁。据 不 完全 估算， 如果气温升高 2.5 C，全球每年经济损失 介于全球 GDP 总和 的 0.2～ 2。像 经济 严重依赖于 农业等 初级部门 以及 旅游业的热带国家，尤其是小岛国 ， 受到的 负面影响 相对来说是 最大 的 。 斯特恩报告 也 指出 ，应对 气候变化 要 尽快采取 无悔 行动 ， “有作为”的成本将 只占 全球年均 GDP 的 1～ 2 左右，而“不作为”的代价将 会是 全球年均 GDP 的 5～ 20。 三是气候变化加剧全球军事冲突。 气候变化 加剧 了 许多国家目前面临的 安全 威胁 和 挑战 。 初步分析表明， 20 世纪下半叶 ， 气候变化5 / 13 对全球粮食生产 可能造成 了 “百年一遇”的冲击 ， 洪水、干旱导致 许多国家 食品价格上涨、 人员 流离失所和人口 大规模 迁移 ； 围绕粮食、水、耕地和边界争端 以及 跨境水资源 争抢 等 也 加剧 了 国家之间 的对抗和冲突。 对于 低收入国家特别是冲突风险最高的非洲 国家 而言，气候变化阻碍了政府 提高 人均收入的努力 ， 导致其 陷入 贫困 、 冲突 与战争的恶性循环。 四是气候变化加剧地缘政治问题。 气候变化对北极地区 也 产生 了重要影响， 各国围绕获取 北极资源的竞争 导致 地缘政治 问题 升级。 海平面上升 对 小岛屿国家和海岸线广泛国家 的 基础设施和领土完整造成 了 安全 威胁 ， 削弱 了 部分 国家提供公共服务的能力。 极端天气事件也 导致 一些国家产生 气候移民， 例如巴基斯坦的 达卡、 印尼的 雅加达、印度的 孟买等低洼地区洪水泛滥，引发空前大规模移民 和难民。 到2100 年海平面 将 上升 0.5 米， 全球 将失去 87.7 万平方公里土地，导致 7200 万移民，其中大部分在亚洲。 （二） 从 政治 角度看 ， 气候安全问题政治共识 正在形成 一是 气候变化是发展问题还是安全问题。 在安理会 第一次 公开辩论 中 ， 英国 明确 提出 气候变化是安全问题，关系到各国在 日益 脆弱和相互依存世界中的集体安全 ， 建议 安理会 应 做出 必要 贡献 ， 此举 得到发达 国家与 小岛国 的支持 。中 国 、印 度 等国 则 表示，气候变化主要是发展问题，尽管它产生 的 安全影响 不 容 忽视 。 在 第二次辩论 中 ， 比利时 等国 强调 气候变化 日益 成为武装冲突的重要根源 ， 呼吁 安理会采取6 / 13 行动 ， 而 印 度 等 国 则 强调 ， 气候变化 根本上还是可持续发展问题。 二是 非洲 冲突 与气候变化的关联 问题 。 在 第一次 辩论 中， 加纳、刚果等国 提请 国际社会关注气候 变化 对 非洲 的影响。 第二次辩论 中，加纳、 肯尼亚 等 提出 非洲 遭受的气候变化 威胁 日益严峻， 影响 到了 地区的和平与稳定。 美国 甚至 表示， 苏丹干旱和急剧荒漠化是导致达尔富尔冲突的 重要 因素，安理会 应 承担应对新 安全 威胁的责任。 苏丹 对此 表 示 认同 ，并提出 ， 国际社会 如果 将 每年 的 维和行动 支出， 用来解决该地区荒漠化和旱灾问题 ， 恐怕 冲突 早就 被 制止了。 三是 海平面上升与小岛国的生存权 问题 。 在第一次辩论中， 马尔代夫 、 帕劳 、 毛里求斯 、 图瓦卢 等 小岛屿 国家表示 气候变化 与 海平面上升 威胁 到了 他们 的 生存基础 ， 如果 海平面 上升 2 米 ， 马尔代夫 将被淹没 ， 小岛国要求安理会 就此 做出回应 。第二次辩论 中 ，小 岛 屿 国家 重申 气候变化 带来 的 生存 威胁， 要求 安理会 采取 行动 ， 此举 也 得 到了 发达 国 家 的 支持 。 四是 安理会 是否 是讨论气候变化问题的合适场所。 在 第一次辩论中， 埃及 、印度等 提出 ， 安理会不 是 处理气候变化 问题 的合适机构 ，应由经济及社会理事会、 联合国 大会 及 气候 公约 处理 。第二次 辩论 中 ，不结盟运动、 77 国集团、 中国 等 反对 安理会干预气候变化 问题 ， 而 帕劳 、 斐济 等小 岛屿 国 家 提出，气候变化威胁其主权、 领土完整 和 人民存亡 ， 完全属于安理会的传统授权范围 。 五是气候安全的关键问题与 国际应对 。 欧盟 提出 ,不 解决 气候变化问题， 全球 粮食 安全 问题 将 加剧， 且 海平面 上升 威胁 生态 脆弱 国家7 / 13 的政治稳定 和 生存基础 。 意大利提出 不仅 要关注 海平面上升 给 小 岛屿国 家 带来 的 生存 威胁 ， 同时也应 关注 新机遇 问题 ，如新近出现可以利用的自然资源储备和穿越北极的交通路线 问题 。 玻利维亚 提出 ， 发达国家承诺 的 应对气候变化 资金 还不到 其 防御和安全支出的 1，建议各国 应将其 防御和安全支出 削减 10或 20， 并将省下的经费 用于应对 气候变化 。 哥斯达黎加 提出 ， 安 理会常任理事国 应做出明确的减少温室气体排放的政治承诺，之后再 扩大至排放量和经济能力均达相当程度的其他成员 国 。 （三） 从治理角度 看， 气候安全问题 的 治理难度不断加剧 一是 气候 变化 产生 非传统安全 问题 。 气候变化对世界发展构成重大挑战， 气候变化 导致海平面上升，沿海地区遭受高潮危害；极端气候事件增加，威胁基础设施 的 正常运行； 城市遭受酷暑和洪水 影响 ，导致居民死亡和疾病 概率上升 ；气候变化加剧水资源短缺， 引发 粮食产量下降，粮食安全 问题 恶化； 严重的 风暴 、 干旱和洪水加剧社会不稳定，削弱政府治理能力和 应对 气候灾难事件 的 能力。 二是 气候 变化 加剧 传统安全 问题 冲突 。 气候变化本身 也许并 不 会引发战争，但它可以成为 局部 战争的 “ 加速剂 ” 和 “ 放大器 ” 。 当前世界几个主要 的 局部战争冲突 几乎都 与 气候变化 问题 相关 苏丹 达尔富尔 地区 战争，持续 干旱加剧了牧民和农民之间的冲突； 叙利亚内战，干旱导致 当地 农作物和家畜 大批 死亡，引发 150 多 万人 迁移， 助 推了内战 爆发 ；尼日利亚伊斯兰袭击事件 中 ，尼日利亚伊斯兰极端分子利8 / 13 用 了 自然资源短缺 引发 的社会问题 ， 从而 发动反政府 活动 ；索马里内战 中 ， 极 端暴力冲突 也 与 气候 干旱 和 极端高温有关。 三是气候 系统 的 复杂性 加剧气候安全管控难度 。 气候变化 造成 的损失 有持续性、渐进性的特点 ， 同时 也 有 非线性 特征 ， 气候系统许多因素都 可 能发生突然或不可逆转的变化 ，导致 气候 风险迅速增加 ， 也使得 气候安全难以管控 。 目前 ，全球 气候 风险 正向 复杂 化 、系统性 演变， 可能 引发 整个地球 系统 的 风险 。 气候 安全问题 与经济、社会、政治 等 因素 紧密 关联 ， 气候风险 的长尾效应 迫切 需 要 世界各国采取 行动 ，以 有效管控 气候安全 。 三、中国气候安全 面临的 形势 中国 国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。 全球气候变暖已经对我国 人民生命财产安全 造成了重大危害 ， 并 对 水资源安全、生态安全、 粮食安全、能源安全、 经济安全、 重大工程安全等安全 要素 产生了 重大 威胁，对国家安全提出了 重大 挑战。 一是经济安全方面， 气候变化对经济系统的 直接损失 不断 加剧 。我国自然灾害风险等级处于全球较高水平， 各类自然风险中，与极端天气和气候事件有关的灾害占 70以上，灾害 直接经济 损失呈上升趋势。 1965-1989 年 ， 我国平均 气候 灾害直接经济损失（ 2013 年价格）9 / 13 为 1192 亿元， 1990-2013 年我国平均 气候 灾害直接经济损失达 3079亿元，翻了 2.6 倍， 2016 年 ， 气候相关灾害造成的直接经济损失 达到4977 亿元 。 特别是 南水北调工程 、 西气东输工程、三峡工程、青藏铁路工程以及电网工程 等 基础设施， 对保障我国 经济社会 可持续发展具有 重要 意义 ， 这些重大基础设施受气候变化的 影响较大， 如果预防及应对不当，有可能出现重大的系统性气候风险。 二是能源安全方面，气候变化 对能源体系的安全供应产生影响。当前 我国约 60的石油和 30的天然气消耗依赖进口，全球石油与天然气供需本身与季节、气候紧密相关，且许多石油来源于矛盾冲突频繁的国家或运输途经不安全的地区，尚存在较大的供应风险。同时水电、风能等可再生能源受气候变化的影响较大， 且能源生产、运输和设施都不同程度 受到 气候变化 的负面影响。 2008 年 1 月，南方雨雪天气 与 冰冻灾害 导致 全国 17 个省 份 出现电力供应紧张，最大电力缺口达 4000 万千瓦， 给 电力系统的安全性与稳定性带来了极大 风险 。未来 气候变化 将加大 电网面临的风险 与 脆弱性，甚至 可能发生大面积停电， 将 进一步加剧我国能源安全问题。 三是生态安全方面， 气候变化对 脆弱地 区的 生态威胁正在加剧 。气候变化对我国 不同地区的 自然生态系统结构和功能 已经 产生了深刻影响 东北冻土面积减少、沼泽收缩 ， 森林植被变化 导致 碳汇 功能下降等 ； 华东湿地退化、面积减少 ， 沿海区域海洋大型藻类灾害事件增加 ； 华中 森林火灾增加 、病虫害 危害加大 ，汉江 下游水华 频繁 暴发 ；华南 沿海低地、岛屿与滩涂 等 面临 淹没 的风险加大 ， 红树林和珊瑚礁10 / 13 退化加剧 ； 西南生物多样性 面临 严重威胁 ，部分 群落植被类型将消失 ；西北 土地沙漠化、盐 渍 化 速度不断加快，湖泊及湿地生态系统脆弱性加大 。 生态 系统 中 的 诸 多因素 均 面临 发生突 变甚至 不可逆转的变化 ，而且这种变化的 概率将随着全球气温的上升而增加。 四是粮食安全 方面，气候 变化加剧 粮食供应系统风险持续存在 。我国主要粮食产区适应气候变化的土壤和水分条件并不优越，气候变化加剧 农业生产的不稳定性和成本增加，干旱对农业生产的威胁日益加重，气候变化引起的 极端气候 事件 对 农业 生产 和 水 资源 供应带来巨大风险。 1980-2008 年 ， 气候变化引起 我国 小麦和玉米单产降低 1.27和 1.73，对我国粮食自给率产生 重大 影响 ，粮食供应对外依存度不断增加。 加之 未来 我 国 水资源量可能总体减少 5，干旱导致农作物产量 下降 10， 气候 变化 无疑 将 削弱粮食安全问题， 2030 年 前 ， 我国 粮食安全 可能 会 出现 恶化 的风险 。 五是民生 安全 方面，气候 变化对 人体健康 的各种危害逐渐 增大 。气候变化引起的热带风暴、热浪、洪涝等极端事件频发 ， 严重威胁 到居民 人身安全与健康 。 20 世纪 90 年代以来，我国平均每年因极端天气气候事件造成的死亡人数 在 2000 人 左右 。 气候变暖使媒传疾病分布范围扩大和整体北移，传播季节延长，强度增大 。 气候 变 暖 导致 冬季我国华北和东部地区 平均风速 下降 ， 使得 风力对 危害严重的细 颗粒污染物 （ PM2.5） 的 稀释 作用减弱 ，雾 霾持续 时间 更长， 空气质量下降 。伴随能源消费与大气污染物排放增长，气候变化将给 人 们 健康生活 和生命财产安全带来更大的负面影响 。 11 / 13 四、 提高 中国气候安全的 建议 中国特色大国安全既要维护也要塑造，必须 立足 全球治理的 大 格局来把握，立足防范全球风险的大前提来统筹，立足我国 新常态下大战略来谋划 ， 明确将气候安全纳入国家安全体系，努力打造山水林田湖草生命共同体，推动共建低碳发展利益共同体，共同构建人类命运共同体 。 一是 加强 国家 气候安全 战略 研究 ，推动 完善 国家安全 战略 体系 。全球气候变化是人类 社会 面临的最大威胁，应对气候变化将增强国家安全和国际安全 。 全面落实 习近平总书记 有关 总体国家安全观 的 重大战略思想 和 参与 全球气候治理 的重要指示 要求 ， 需要我们 在 加快研究提出 2050 年中国温室气体低排放 发展战略 的同时 ， 加强 对 国家气候安全 问题 战略 研究 ， 不断深化 气候变化 重大 影响评估， 有效 识别 重大气候 风险 与安全要素 ， 科学 研判 青藏高 原 冰川 雪山融化 、 冻土变化 、海平面上升 等 对 国家安全 可能造成的重大 风险 和威胁 ， 深入 分析 应对气候变化 重大 目标 、 重大工程、重大项目 对经济社会发展的 系统性 风险 和 影响 ， 系统 评估 全球 气候 治理 对国际、国内安全形势可能产生的不确定性风险和挑战 ， 建立健全国家 气候 安全 预测 监测预警体系， 将气候安全要素有效纳入 国家安全战略 体系 。 二是 加快构建 气候适应型社会 ，打造山水林田湖 草 生命共同体。生命共同体理念反映了人类对生态 系统 健康安全 与服务 功能的客观需要和价值认同，也为 有效管控气候与生态系统安全 提供了整体论的12 / 13 思维模式 。 牢固树立 习近平总书记 提出的山水林田湖 草 是一个生命共同体 的理念，按照生态系统的整体性、系统性及 综合治理 的 内在规律， 加快形成 绿水青山、冰川雪地、森林草原、耕地农田、江河湖泊等陆地生态系统与人类社会 发展 相和谐 、 与气候变化相适应 的大格局，主动适应气候变化。 加快构建气候适应型社会，也 要 求我们 全面 贯彻落实国家适应气候变化战略 ， 在 城乡 规划 、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中 充分考虑气候安全因素，针对脆弱领域、脆弱区域和脆弱人群 ， 重点 开展适应行动 ， 积极推进 气候适应型农业 结构与技术体系 建设 ，扎实开展气候适应型城市建设试点工作 。 三是有效融入“一带一路”建设，推动共建低碳发展利益共同体。“ 一带一路”倡议顺应时代潮流，适应发展规律，符合各国人民利益 。学习贯彻 习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛中 指出的“ 欢迎各国参与全球治理和公共产品供给，携手构建广泛的利益共同体 ，共同实现绿色低碳发展 ，并 承诺为相关国家应对气候变化提供援助 ”的讲话精神， 需要我们将沿线国家共建低碳共同体纳入“一带一路”战略框架和主要议程 ,研究 提出 “ 关于推动沿线国家共建低碳共同体、强化应对气候变化国际合作 ” 的中国倡议 ， 研究制订“一带一路”沿线国家共建低碳共同体的重点任务和需求清单 ,重点推动低碳 能源与交通 、低碳工业园区、低碳技术研发、低碳产品和服务贸易、低碳物资赠送等领域的务实合作和联动发展 ， 加快建立 “一带一路”沿线国家共建低碳共同体的平台、机制和机构建设。 四 是积极推动全球 气候安全治理， 共同构建 人类命运共同体。 13 / 13 总体国家安全观 的 战略思想 倡 导构建人类命运共同体，在国际上树立起一种普遍包容的国家安全理念 。 习近平总书记指出 “在经济全球化的今天，没有与世隔绝的孤岛 ， 同为地球村居民，我们要树立人类命运共同体意识； 各方应该树立共同、综合、合作、可持续的安全观，共同推进构建人类命运共同体伟大进程，建设一个绿色低碳、清洁美丽的世界 ” 。 应对气候变化的全球努力是一面镜子， 既 给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示 ，也需要 各方共同推动巴黎协定实施，平衡推进 2030 年可持续发展议程 。 积极推动全球气候安全治理，也 要求我们 继续 积极参与应对全球气候变化谈判，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系 ；继续 采取行动应对气候变化，百分之百承担自己的义务 ； 继续 坚持正确义利观，积极参与气候变化 南南等 国际合作 ， 这 既 是 构建人类命运共同体的中国担当，也是 维护 人类 安全 的中国贡献。 （刘长松、徐华清供稿） 注本文摘自气候战略研究简报 2017 年第 13 期