j˜碳排放权交易目录碳排放权交易的定义碳排放权交易的 5 个“简单步骤”国家气候战略中心碳排放权交易是应对气候变化、控制温室气体排放的众多手段之一碳排放权交易相比其他减排工具的优势碳排放权交易的成功必须以法律基础为保障碳排放权交易下严格的总量目标碳排放权交易下公平的配额分配碳排放权交易的覆盖范围碳排放权交易下透明的数据报告和管理系统国际上现有的总量控制与交易经验24710131619212412345678NCSC3碳排放权交易的原理排放配额实际排放超过配额的企业需要额外购买所需配额实际排放低于配额的企业可以出售多余的配额排放的总量上限排放的总量上限会下降实践表明开展碳排放权交易的好处在于为参与减排的企业提供更多的灵活性，从而降低企业的减排成本；可加强总量目标制定的确定性和科学性，特别是针对特定地区或行业的目标；建立透明且系统化的碳排放监测、报告和核查制度，提高企业及其他参与方的排放核算能力；普及应对气候变化和控制温室气体排放的知识、信息和技术等；为开展能效和可再生能源项目拓展筹资渠道 ;促进节能减排咨询服务行业的发展，推动绿色就业。来源美国环保协会2碳排放权交易的 5 个“简单步骤”碳排放权交易的定义设定总量目标和覆盖范围分配配额企业遵约，上缴配额企业间的交易监测、报告和核查排放数据1 2 4 53政策制定者划定覆盖排放源的范围，并对它们的排放总量上限作出规定，即设定强制性的总量目标。碳排放权交易是利用市场实现温室气体减排的一种政策工具。不同于传统的行政命令手段或者碳税等其他经济手段，碳交易在保证总量控制的前提下，给参与减排的企业提供了更多的选择，即企业可以自己减排，或向其他参与者购买他们产生的减排量，从而实现以最低的成本完成减排目标。管理部门综合考虑各种因素，依据分配方案，向市场参与者分配配额。企业在管理部门规定的期限内，按照实际排放上缴配额。如果有需要，配额满足不了实际排放的企业可以向配额过剩的企业购买配额。依据管理部门的要求，企业监测自己碳排放数据，并定期向管理部门报告，同时接受独立第三方核证机构的核查。NO. NO.1 14 5碳排放权交易是应对气候变化控制温室气体排放的众多手段之一在一系列应对气候变化的政策和措施中，碳排放权交易只是其中的一种，不能取代其他措施，如出台碳税、环境税、制定车辆排放标准、大力发展可再生能源、推行工业设备强制能效标准、推行电力需求侧管理等。鉴于气候变化的紧迫性，应当综合考虑和采用包括碳排放权交易在内的各种政策措施，控制温室气体排放。针对不同的领域和问题，各种政策可以互补地发挥作用。欧盟的气候与能源方案主要包括以下内容碳排放权交易制度（EU ETS），覆盖欧盟 50 的碳排放和 40 的温室气体排放。针对 EU ETS 未覆盖行业的“努力分担”，预计该部分到 2020 年比 2005年共计减排达 10。各成员国分担的责任不同，最富裕国家需要减排20，而最不富裕的国家，排放还可以增加 20。2020 年可再生能源份额达到 20 的强制目标。建立法律框架促进“碳捕获与封存”的发展。2来源欧盟气候变化官方网站。 http//ec.europa.eu/clima/policies/package/index_en.htm2中国“十一五”期间的减缓气候变化政策措施优化产业结构节约能源发展低碳能源控制非能源活动温室气体排放增加碳汇地方积极推进低碳发展1来源中华人民共和国国务院新闻办公室中国应对气候变化的政策与行动（2011）白皮书，2011年11月22日。1NO. NO.16 72碳排放权交易相比其他减排工具的优势灵活选择自主减排或购买减排量与传统的单纯依靠行政的减排工具相比，碳交易为减排责任方实现减排目标的方式提供了更多的灵活性，既可以自己主动采取措施实现减排目标，也可以通过购买他人实现的减排量来完成所负责的减排目标。优化配置资金和技术碳交易制度可以使资金、技术等宝贵资源流向减碳空间最大、成本最低的企业，从而有效的推动各种资源的优化配置，更为有效的实现节能减碳。促进完善基础性工作碳排放权交易的实施还将侧面推动其他工作的进展，例如地区和企业二氧化碳排放权账户的建立，数据的监测、核实、汇报，加强相关管理部门的能力建设等。有效降低减排成本因为企业可以灵活选择减排实现的方式，企业会从自己减排和外购减排中选择成本较低的方式，所以从总体来看，碳交易提供了总体减排成本更低的一种选择。灵活选择减排措施灵活性还体现在减排责任方具体减排措施的选择上，因为碳交易没有指定特定的减排措施，所以企业可以自由选择，如更新设备、提高管理、改造流程等等。澳大利亚的气候政策美国加州气候变化 AB32 法案法案中列出的减排措施多达 18 类，主要包括其中，碳交易制度贡献的减排量约占整体减排目标的 22.5碳定价 大型排放源要为其二氧化碳排放付费；未来过渡到碳交易。低碳燃料标准对排放源征收的费用将通过提高养老金等收入并减低税负等方式返还给家庭。能效改善投资可再生能源，预计将达到 130 亿澳元。可再生能源利用（包括百万光伏屋顶计划）绿色建筑计划降低交通污染，针对汽车制造商提高排放标准。工业排放的控制可持续林业等43来源 Commonwealth of Australia 2011, “Securing a Clean Energy Future The Australian Governments Climate Change Plan in Summary“http//www.cleanenergyfuture.gov.au/wp-content/uploads/2011/07/securing-a-clean-energy-future-summary.pdfInternational Emissions Trading Association 2011, Summary of Final Rules for Californias Cap-and-Trade Program, http//www.ieta.org/assets/US-WG/ieta_summary_of_california_ct_regulations.pdf来源美国加州空气资源委员会官方网站。 http//www.arb.ca.gov43NO. NO.8 922美国东北部区域温室气体减排行动 RGGI 的经济影响分析RGGI 第一期（2009 年 -2011 年）带来的净收益高达 16 亿美元。其中，收益包括对配额拍卖收入再利用带来的经济效益、终端消费者节约的电费和能源支出；成本主要是电厂购买配额支付的费用和因为电力销售量下降减少的销售额收入。72,0002,0002,5001,5001,5001,0001,000500500http// Analysis Group, 2011, The Economic Impacts of the RGGI on Ten Northeast and Mid-Atlantic State,7“十二五”期间应对气候变化政策行动之一温家宝2012 年 3 月 5 日政府工作报告解振华2011 年 12 月 23 日 上海环境能源交易所揭牌仪式“逐步建立碳排放交易市场。通过规范自愿减排交易和排放权交易试点，完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系，充分发挥市场机制在优化资源配置上的基础性作用，以最小化成本实现温室气体排放控制目标”。5美国酸雨计划的效果二氧化硫年排放减少了 800 万吨，从 1730 万吨降低到 930 万吨开展碳排放和排污权交易试点 “一氧化氮年排放减少了 260 万吨，从 760 万吨降低到 500 万吨汞年排放减少了 10 吨，从 52 吨减少到 42 吨美国环保署计算2010 年，酸雨计划以 30 亿美元的成本实现了高达 1220亿美元的收益“ 今年改革的重点任务.“逐步建立碳排放交易市场，探索用市场机制的办法来实现节能减排”6来源 Environmental Protection Agency 2011, Acid Rain Program Benefits Exceed Expectationshttp//www.epa.gov/capandtrade/documents/benefits.pdfProgram, http//www.ieta.org/assets/US-WG/ieta_summary_of_california_ct_regulations.pdf来源 International Emissions Trading Association 2011, Summary of Final Rules for Californias Cap-and-Trade 65经济收益（以百万美元计）电厂的净收益 总收益终端消费者节约的支出拍卖收入再利用的收益NO. NO.10 113欧盟2003 年通过欧盟委员会立法确定实施 EU ETS。之后的重大修订都以法规形式确定。3碳排放权交易的成功必须以法律基础为保障碳排放权交易需要“名正言顺”，即需要确定碳交易的合法地位，使碳交易 “有法可依”，也可以加大实施的“执行力度”。在中国，可以采取试点地区的人大立法，确定碳交易的实施基础。或者通过相关管理部门颁布行政条例的形式。因为各地区已有能源强度、碳排放强度等强制性指标，并将出台能源消费总量的指导性指标，碳交易的总量目标也可以跟这些减排指标挂钩，加强其法律基础。现有国际碳交易实践中，大多数都是通过立法，包括地区和国家立法作为碳交易实施的法律基础。NO. NO.12 134碳排放权交易下严格的总量目标控制排放总量是碳交易作为节能减碳政策工具最根本的出发点。因此制定强制性的、足够严格的排放配额总量目标是碳排放权交易成功的先决条件。决策者和参与者都希望维持碳配额交易价格在一定高度，从而提供足够的经济动力进行减排。这要建立在严格的总量目标的基础上。宽松的总量目标将会导致配额供给大于需求，碳价格也会相应下降。 EU ETS和RGGI过去的经验就证实了这一点。尽管总量目标的设定有很多技术方法可循，但它本质上仍是一个政治决定，是将总体减排目标这一政治意愿，转化为碳交易配额总量目标的过程。3澳大利亚美国加州2011 年 11 月， 澳 大利亚国会参议院最终通过清洁能源未来气候变化方案，其中包括碳定价及之后的碳排放权交易制度。2006 年加州议会和州长签署 AB32 Assembly Bill 32 法案，即气候变化法案。NO. NO.14 15400504230035040045020181008625016150121020014二氧化硫量（百万吨）年总量目标（百万吨二氧化碳）实际二氧化硫排放注第二期、第三期中因为扩大了覆盖范围，从而增加了总量目标绝对量，而非采取了更为宽松的总量目标配额总量1980 1985 199020131998 1999 200020141995 1996 199720152001 2002 2003201820162004 2005 2006201920172007 2008 20092020加州碳交易制度总量目标的变化美国环保署“酸雨计划”下二氧化硫的排放趋势降低9102. California Air Resources Board, OVERVIEW OF ARB Emissions Trading Program来源美国环保署， http//www.epa.gov/airmarkets/progress/ARP09_4.html来源 1. International Emissions Trading Association, Summary of Final Rules for California’s Cap and Trade Program109410005012007522002001400100200017516001251800150CO₂ tons in millions适用领域百万吨二氧化碳实际排放 预测排放 总量200520052008 201320152009 2014201020102015202020182011 2016202520192012 201720302020EU ETS 总量目标，2008-2020RGGI 总量目标与实际排放2122.162082.7 2082.7 2082.7 2082.7 2082.71974.01937.01901.01865.01829.01792.01756.01720.0218来源德国环境署8NO. NO.16 175单位产品的碳排放（碳/单位产品）同类产品排放源按照单位产品排放从低到高排序标杆值10 的排放最低的企业EU ETS 分配方式演变EU ETS 的行业基准线分配法分配方法第一期（2005-2007）大量使用按历史排放免费分配配额，只有0.13的配额通过拍卖分配，针对新企业采用了标杆分配。第二期（2008-2012）仍以历史排放分配法为主，拍卖分配的配额提高到了 3, 在电力行业更多采用标杆分配。第三期（2013-2020）对于绝大多数行业，拍卖将成为主要分配方式，特别是电力行业 , 参与企业需要购买所需的全部配额。面临较强国际竞争的工业领域可以采取标杆分配的方式。11分配公式某排放源免费得到的配额 综合同类产品生产商的标杆值 历史产量标杆值的确定 竞争压力调整系数 其他调整系数http//www.pewclimate.org/docUploads/EU-ETS-In-Perspective-Report.pdf来源 Pew Center, 2008, The European Union’s Emission Trading System in perspective. 115碳排放权交易下公平的配额分配从长远来看，配额应当是减排责任方付费获得的，比如采取拍卖配额的方式。这也更符合“污染者付费”的原则。用免费的方式分配配额时，为避免“鞭打快牛”的情况，配额分配标准应当充分考虑减排责任方的能效水平，而不是仅仅依据历史排放。否则，对已经采取了节能减碳措施的企业是不公平的。一种可行的较为公平的分配方法是“行业基准线”法benchmarking。即根据减排责任方在同行业中能效表现的排位，“奖勤罚懒”，结合其产量等因素来进行分配。在短期内，出于对经济影响的担心，可以在碳排放权交易的初始阶段采用免费分配配额为主的方法，之后再过渡到有偿分配。NO. NO.18 196碳排放权交易的覆盖范围碳排放权交易并不一定适用于所有行业。选择覆盖行业要考虑可行性和操作性，从实际情况出发设计最佳方案。在碳交易初始阶段可以先选择一两个或若干个行业，然后再逐渐扩展至更多行业。即使在同一个行业中也可以先覆盖那些排放规模较大的企业，便于降低管理和合规成本。可以考虑的影响因素包括减排潜力，竞争压力，减排成本差异，排放量是否容易测量，法律数据基础，管理权限，管理成本等。5RGGI 的拍卖分配RGGI制度下大概90的配额都是通过拍卖方式进行分配的。每季度RGGI 会举行一次配额拍卖，对所有符合资格要求的参与者开放。现在每吨二氧化碳配额的拍卖底价为 1.93 美元。拍卖规定每位参与者每次拍卖中最多不能购买超过当次所有拍卖配额的 25，以避免恶意囤积。拍卖的具体形式为单一回合，密封投标，单一价格。所有投标者提交密封的标书，其中包含配额出价和数量的信息。独立市场监督公司 Potomac Economics 受聘于 RGGI 对其拍卖环节进行监督。这包括见证拍卖过程、避免违反竞争规定的出标、确保拍卖流程合规，并为各州的管理部门提出关于拍卖的改进建议。12来源Fact Sheet RGGI CO2 Allowance Auctions. http//www.rggi.org/docs/RGGI_Auctions_in_Brief.pdf12NO. NO.20 217碳排放权交易下透明的数据报告和管理系统碳交易下的数据系统主要指企业层面碳排放数据的监测、报告和核查。在保证数据系统功能，可操作性和可靠性基础上，应采取更为方便的设计，减少企业需要付出成本，如应用信息化手段进行数据汇报。经过合理的设计，参加碳交易的企业不需要额外付出过多的成本。为了避免各地区间数据核查方法的不协调，应尽早出台全国统一的数据核算标准。碳交易的数据系统建立和完善离不开监管者、企业和第三方能力建设。“ 完美”的数据系统不可一蹴而就，而是要“边做边学”，不断在实践中纠错和完善。碳交易的数据系统应引入第三方独立核查机构，对数据的真实性进行审查。碳交易数据系统的建立一方面应该考虑已有的统计系统，如能源审计的经验，另一方面也应与其他正在进行的政策如温室气体清单编制进展相结合。要包含在大的路线图里综合考虑。6各国碳交易（碳定价）制度的覆盖范围比较制度 覆盖行业 减排潜力EU ETS第一期（2005年-2007年）电厂、炼油厂、焦炭、钢铁、水泥、玻璃、石灰石、纸浆造纸、板材、石灰等行业的二氧化碳排放排放量占到欧盟二氧化碳排放总量的50，温室气体排放总量的 40第二期（2008年-2012年）第三期（2013年-2020年）额外增加石化、制铝、制氨的二氧化碳排放，以及一些行业的N2O 排放；航空业排放航空业占欧盟温室气体排放总量的3，且增长迅速（自1990 年至今已经翻了一番）。预计将会成为EU ETS下排放最大的行业，仅次于电力行业东京交易机制一定规模的建筑（商用及非商用建筑）和工厂约占东京地区全部温室气体排放的 40新西兰碳排放权交易制度自 2008 年 1 月起 森林年吸纳二氧化碳2960万吨，相当于同年总排放的 42自 2010 年 7 月起工业、化石燃料发电、交通占总排放的 45自 2015 年 1 月起 农业 占总排放的 47RGGI 规模以上电厂约等于参与的 10 个州总的温室气体排放的 30加州2013 年 -2014 年 电厂和大型工业设施约占到加州温室气体排放总量的 852015 年起扩展至交通、天然气和其他燃料的分销商澳大利亚大部分大规模的直接排放源（年二氧化碳排放在25000吨以上），如电厂、采矿业、重工业等。共约500 个大约1/2的排放会被碳定价机制直接覆盖，而约2/3会被碳定价机制产生的各种手段所覆盖NO. NO.22 237EU ETS 年度遵约步骤简述美国 RGGI 数据汇报系统与环保署强制数据汇报系统的融合4 月起至次年 1 月企业整理保留排放记录，按规定定期向审查方提交；审查方检查排放合规情况2 月 28 日前企业获得当年的配额4 月 30 日前企业向账户上缴与上年排放相等的配额6 月 30 日前；企业提交改善报告给监管方12 月企业准备年度排放报告12 月 31 日一个监管年结束3月31日前审查方完成审查报告，企业提交审查排放报告，企业或审查方更新企业帐户中排放信息美国环保署的强制排放数据核算报告系统Clean Air Market Division Business System, CAMD CBSRGGI 的二氧化碳配额追踪系统CAMD CBS 中的数据会定期复制到 RGGI COATS 中在 CAMD CBS 系统中汇报排放数据不需要额外再汇报数据参与 RGGI 的企业RGGI CO2Allowance Tracking System, RGGI COATS 7美国加州交易制度要求对企业的核查遵循 3 年一次的周期。企业根据规定需要每一年或三年提交一次验证报告。核查工作开展的具体步骤如下美国加州交易制度的核查步骤第三方核查方提交一个“自审”报告，指出其自身、合作方及承包方有可能与被核实的企业存在的利益冲突或相关。核查方撰写核实报告，内容需包括核查计划，数据检查、样本步骤和结果发现。执行办公室（ARB 或者由其指定负责数据报告及核查的机构）授权给核查方。核查方内部审阅核实报告。第一年，核查方开始制定核查计划，这其中包括数据样本的记录和数据检查的程序。企业可以选择在核查报告基础上修正数据后提交排放数据。最后的核查报告意见需要以修正后的排放数据为基础。核查方必须在第一年开展一次现场考察，以保证所有的排放源都是准确的，而且数据管理系统已经到位。核查报告和意见需要在企业提交排放报告截止后 6 个月内提交。如果需要每年提交一次验证报告，则核查方需要每年检查数据。否则核查方只需要在 3 年结束的时候检查数据。企业需要至少每 6 年更换一次核查方，以避免企业与核查方之间可能因为长期合作出现的利益相关。13来源LBNL13NO. NO.24 258官方网站 http//www.mddep.gouv.qc.ca/changements/carbone/Systeme-plafonnement-droits-GES-en.htm官方网站 http//www.arb.ca.gov/cc/capandtrade/capandtrade.htm官方网站 http//www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/index.htm官方网站 http//www.rggi.org韩国加拿大魁北克省美国加州美国酸雨计划美国东北部温室气体计划（RGGI）预计从 2015 年开始实行。具体计划 2015-2017 年为第一期，2018-2020 年为第二期，之后每五年为一期。前二期配额免费分配的比例在95以上。预计将覆盖韩国碳排放的 60，包括工业、畜牧业等。魁北克省是加拿大第一个推行碳交易制度的省份，于2012年1月1日开始实行。制度先从工业和电力行业入手，覆盖年排量放在25000吨二氧化碳当量以上的企业。作为加州应对气候变化总体方案AB32的一部分，2013年起正式开始执行。企业需要通过参与拍卖有偿获得配额。加州交易将与美国和加拿大部分地区联合的“西部气候计划”（Western Climate Initiative）实现对接，以实现更有效和经济的减排。美国环保署于1990年通过了旨在控制二氧化硫和氮氧化物排放的“酸雨计划”。计划目前分两期，1995年-1999年和2000年至今，目标是将二氧化硫总量降低到 1980 年排放基础以下 1 千万吨。计划参与者（主要是电厂）所排放的每一吨的二氧化硫都需要获得相应的配额，配额可以进行交易。到 2007 年，“酸雨计划”提前 3 年实现了预计的减排目标。环保署估算“酸雨计划”的总成本约为每年 10 ～ 20 亿美元，仅为最初预计的四分之一。美国东北部各州发起的针对电厂的碳交易制度，2009年开始实行。所有配额通过拍卖分配，拍卖所得将直接用于投资能效和可再生能源等减排措施。8国际上现有的总量控制与交易经验官方网站 http//www.cleanenergyfuture.gov.au/clean-energy-future/carbon-price官方网站 http//ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm官方网站 http//www.climatechange.govt.nz/emissions-trading-scheme澳大利亚的碳定价制度欧盟新西兰从2012年7月1日起开始实施，大约有500家澳大利亚最大的排放者参与。制度覆盖了澳大利亚50的碳排放，并且为可再生能源、能效以及林业等减排措施提供了直接的资金支持。制度运行的前 3 年，即 2012-2015 年，每吨二氧化碳定价为 23 澳元（2015 年涨至 25 澳元）。2015 年至 2018 转为有总量目标的碳排放权交易体系。2005年开始实行，是世界上第一个也是目前为止最大的强制性碳排放权交易体系，覆盖了欧盟 50 的二氧化碳排放和 40 的温室气体排放。目前处于第二期（2008-2012）。第三期从2013年开始，覆盖范围将进一步扩大，并在配额分配，统一登记簿等方面有所改善。从 2008 年开始实行，覆盖包括林业、工业、化石燃料发电等排放源，占到新西兰总体排放的 50。从 2015 年将进一步扩大到覆盖农业排放。能源基金会（美国）北京办事处 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心北京市建国门外大街 19 号 , 国际大厦 2403 室 ,100004电话86-10 8526-2422 , 传真86-10 6525-3764 , 电子信箱chinaefchina.org北京市玉渊潭南路 1 号 D 座 10 层 ,100038电话86-10 6878-1971, 传真86-10 6878-1071NCSC