研讨会总结报告 2017年6月 环境与自然资源项目发布报告 中国经济脱碳的基础 对2030年之后的展望 哈佛-清华低碳发展与公共政策研讨会 Henry Lee 彭暐 王溥环境与自然资源项目发布报告 贝尔佛科学与国际事务中心 哈佛大学肯尼迪政府学院 Harvard Kennedy School 79 JFK Street Cambridge, MA 02138 www.belfercenter.org/ENRP 本报告的作者同意将报告内容用于教育目的，仅要求转载者标明引用“哈佛 - 清华低碳发展与公共政 策研讨会”。贝尔佛科学与国际事务中心，剑桥，马萨诸塞州哈佛大学，2017年7月。 本报告中所表达的言论和观点，仅仅是作者的观点，并不意味着哈佛大学，哈佛肯尼迪学院或贝尔佛科 学与国际事务中心赞同该观点。 Design （b）建立市场 导向的定价机制，鼓励发电和零售竞争; （c）协调电力政策与低碳政 策，如碳市场和可再生能源标准，以加强可再生能源的消纳。但是由 于电力系统的复杂性以及利益集团的存在，这些改革的实施将会面临 诸多困难。 b. 气候与空气污染的协同治理 遏制空气污染及相关健康风险已成为中国政府的重要任务之一。 自 2013年大气污染防治行动计划公布以来，三大主要城市群（京津冀， 长三角，珠三角地区）年平均PM2.5浓度稳步下降。 这种改善主要来 自对常规的空气污染物的控制措施，包括调整能源结构，减少对煤炭4 Foundations of Decarbonization in China A post-2030 perspective 的依赖等。 但是，改善空气质量的效果表现出显著区域差异珠江 三角洲地区可能只需五年时间就能符合年均PM2.5浓度35ug / m 3 的国 家标准，京津冀地区和长三角地区可能需要10年至15年的时间，才能 将空气质量从目前的水平提高到35ug / m 3 的水平。 中国短期内控制空气污染的努力将在长期内对碳排放产生影响。这种 影响主要来自于两个方面。第一，化石能源的燃烧会同时产生空气污 染和碳排放。因此，减少空气污染的一些措施可以带来碳减排的协同 效益，但也可能带来不利影响。协同效益的例子包括减少煤炭使用和 提高能源效率。但是，一些控制空气污染的措施，如利用煤炭生产合 成天然气，虽然可以减少常规空气污染，但在整个生命周期内会导致 更多的碳排放。第二，根据大气科学的研究结果，空气污染物会对大 气辐射产生影响，从而影响到全球气候变化。在解决空气污染问题过 程中，对气溶胶，如硫酸盐，硝酸盐和有机碳的减少会改善空气质 量，但是会导致一定的增温效应。 要实现空气污染与气候变化的协同效益还面临其他挑战。首先，协同 效益需要一个明确的定义。例如，空气污染和碳减排政策对就业和国 内生产总值等宏观经济状况的影响是显著的，但这些影响当前并没有 包括在协同效益的计算中。其他环境问题，如对水污染的影响，也应 该包括在对政府政策的整体社会影响的评估中。第二，对传统空气污 染与碳减排的治理仍然缺乏协调。空气污染控制属于环境保护部的管 辖范畴，而气候变化问题则是国家发改委负责。这些机构之间的协调 对于协同效益最大化具有重要作用。第三，在能源结构中减少对煤炭 的依赖将会带来较大的协同效益。在能源转型的过程中，不仅要从理 论上计算中国的最优能源转型途径，还要从现实管理的角度规划这种 转型。例如，电动汽车的普及可能导致煤电发电量的增加，以及近期 空气污染和二氧化碳排放量增加。但随着非化石燃料发电取代煤炭， 从长期来看电动车可能会有助于脱碳。对近期目标与长远目标的综合 分析，有助于更准确地评估私家电动车在中国整体脱碳战略中的作 用。5 Belfer Center for Science and International Affairs | Harvard Kennedy School c. 核能在脱碳中的作用 在长期内实现深度脱碳将需要多种能源战略的组合。核电是其中最有 前景的选项之一。与会者就中国核电发展现状，前景和挑战进行了深 入的讨论。中国目前在运行的核电站共有32座，发电量30 GW。 所 有核电站均位于沿海地区。根据世界核能协会（WANO）的指标，中 国核电站的表现高于行业平均水准。中国2020年的目标是运营发电量 达到58吉瓦，此外还有30吉瓦在建。鉴于大多数其他主要国家当前处 于核电发展的低谷，中国的核计划可以算是非常雄心勃勃。 但是与会者指出，目前的发展速度不足以使核能在中国的气候减缓方 面发挥重要作用。即使是基于目前预测的核能高速增长情景，到2050 年核能仍然只能在减排中发挥相对较小的作用。事实上，要使核能在 全球减排中发挥重要作用，全球需要新建TW级别的核电发电容量， 而不是当前的几十GW。但这样规模的核能发展在没有重大技术突破 或公众接受态度改变的情况下是难以想象的。但是，与会者指出，各 国仍然有必要持续投入先进核能技术的研究、开发和部署，使核能在 更远的将来可以成为一个低碳发展的备选项。中国应保持在核能领域 的研发投入，为核能发展提供低成本融资，并改善相关的管理措施。 扩大核电规模将面临较大的制约和风险。与会者对四个主要挑战进行 了深入的讨论。首先，由于公众反对，水资源压力以及地方政府和公 司的偏好，核电站的选址往往容易产生争议。其次，核电站的建设成 本通常会高于其他电站，而且具有更多的不确定因素，因此对投资者 缺乏吸引力。部分与会者指出，相对于西方国家以私人投资为主的模 式，中国的以国有企业为主的模式可能会在核电建设的投融资方面更 具有优势。第三，核安全（包括安全运营和防止恐怖、核扩散等）的 风险是核能发展的重大障碍。最后，政府和行业在人员，机构和专业 知识方面的能力可能目前尚无法满足更大规模的核能发展。6 Foundations of Decarbonization in China A post-2030 perspective 3. 四个交叉主题 a. 当前政策对长期脱碳的影响 尽管中国已经在努力寻找可能的能源转型和减排途径，以实现深度脱 碳，但是在当前阶段要选择出长期最佳脱碳路径是非常困难的。因 此，这个研讨会的主题之一就是从长期脱碳的角度来对当前的政策决 定作出评估目前的政策会创造，还是限制未来长期深度脱碳的能 力 许多近期政策将影响长期脱碳目标。例如，电力部门市场化改革（如 定价和调度规则改革）如果成功实施，可以加强价格信号在能源市场 中的作用，从而提高发电和输电系统的经济效益， 增强电力系统内 部化环境成本的能力。 这样的改革将进一步促进对可再生能源发电 的投资。同样，减少空气污染的措施也会减少煤炭的使用，从而减少 碳排放。为控制空气污染而降低煤炭依赖度的努力也将有助于中国的 脱碳目标。最后，解决核安全问题可以为扩大核能在中国整体脱碳战 略中的作用奠定基础。 然而，也有必要认识到，一些当前的政策与长期脱碳的目标不符。例 如，中国电力系统当前的系统运行和调度规则约束了可再生能源发 电。在过去十年中，可再生能源电价已经激励了风能和太阳能投资的 快速增长，但将可再生能源并入电力系统仍然存在诸多挑战。实现更 高比例的可再生能源消纳需要在调度决策中提供明确的价格信号，来 促进投资以及用于管理间歇式可再生能源的技术的开发。 在某些情 况下，针对短期问题的政策实际上可能会对气候变化产生不利影响。 决策者在设计和实施这些政策时，应考虑具体的能源，经济和环境政 策对脱碳的长期影响。 总而言之，统筹短期和长期的政策对于国家能源系统脱碳的长期策略 选择至关重要。现行政策制定应着眼于为长期脱碳奠定基础。7 Belfer Center for Science and International Affairs | Harvard Kennedy School b. 能源与气候治理的改革 治理和改革是会议各个部分都强调的一个重要主题。脱碳问题涉及国 有企业，私营企业和个人等多个行为主体。务实有效的改革需要统筹 考虑所有主要利益相关方。研讨会的讨论涉及到与治理相关的两个关 键问题（a）如何使改革既可以促进低碳发展，同时又能照顾到不 同利益相关者群体的权益（b）如何有效地协调不同政府机构，促 进政策统筹制定 与会者就改革的一些方向达成共识，如在电力市场中打破市场垄断， 引进竞争性的价格机制，逐步取消发电配额等。但在实际操作中，这 些改革都可能遇到重重障碍。引进发电配额和价格管制的历史原因是 为了保证发电投资者的资本回报。改变调度和定价机制将增加投资风 险，并可能增加能源开发的资本成本。因此，市场化改革的优点和风 险需要置于社会政治背景下进行综合评估。第二，电力和煤炭行业都 有强大的利益集团，他们的利益并不总是与市场化改革一致。例如， 引进独立的调度机构和输配电成本的透明化计算将损害电网公司的利 润。但正如几位与会者所指出，即使存在多重困难，这些困难也不应 该成为不改革的理由，而应该促使各方更充分认识到各种挑战。 气候 - 空气污染的协同治理同样是会议的一个重点讨论话题。理论 上，气候与空气污染政策有很多的协同利益。但是，这两个领域的政 策制定缺乏配合。空气污染与气候变化问题在时间尺度上并不一致。 空气污染政策的重点是在短期内改善空气质量，而气候政策则强调要 在几十年甚至更长时间内减少温室气体排放。当空气污染成为当务之 急时，政府可能会采取对气候变化无正面影响、甚至有负面影响的策 略。另外，空气污染政策由环保部管辖，气候政策则属于发改委。两 个机构之间目前尚没有正式的协调机制来促进空气污染与减排政策的 配合。实际上，即使在国家发改委内部，负责能源发展的部门和气候 变化的部门也不一定协调决策。未来的改革需要强调整个部门的综合 政策制定的重要性。中国有能力作出重大的抉择，来满足长期发展的 要求。而脱碳需要结构和制度转变，以满足更多综合决策和政府机构 之间协作配合的要求。8 Foundations of Decarbonization in China A post-2030 perspective 4. 公众参与的重要性 中国的公共决策在传统上较多依赖于行政命令的方式，非政府的主体 在这一过程中发挥的作用相对有限。 但是，随着对环境问题的社会 意识逐渐增强，以及网络社交媒体的促进，普通民众开始更加积极地 参与环境政策的讨论和行动。同时，政府也更加愿意接受公众参与来 解决环境问题。 空气污染和核电的环节都广泛讨论了公众接受和参 与的议题。 首先，公众对治理空气污染的呼声在推动政府采取一系列严格控制空 气污染的政策中起到关键作用。而其中一些空气污染政策具有显著气 候效益，如限制煤炭消费和促进可再生能源发展。一些发言者指出， 由于收入水平的提高，普通中国人更加关心生活质量，而环境质量是 其中一个重要的组成部分。在一些地区，政府官员感受到来自改善环 境质量的压力要大于保证GDP增长的压力。这对促进环境政策来说是 好消息。但如果科学家和政策制定者不知道如何有效地与公众沟通解 决环境问题，那么公众的高度关注也可能产生反作用。例如，政府官 员很难向公众解释，为什么尽管政府采取了大量的行动，但北京仍然 可能需要15年来逐步实现世卫组织的空气质量标准。 公众参与和接受是核电发展中的一个重要的问题。与会者讨论了核电 站选址和反核电站建设运动中的NIMBY（邻避， 即“别在我的后院” ）效应，并比较了中国和西方国家采取的战略。 中国和西方国家的 一些重要经验教训包括（一）监管机构需要保证足够的透明度，即 不仅要向公众提供所有相关文件，还要让他们了解项目的科学意义， 特别是在涉及选址和安全问题时; （b）公众信任和合作需要依赖于 双向沟通，以获得彼此的信任; （c）公众倾向于信任独立于政府和企 业的安全评估; 为了获得这种信任，有必要在中央和地方建立一些独 立评估机构。 a. 脱碳与其他社会目标的统筹 脱碳目标不应该与其他社会目标隔离开来。首先，经济增长仍然是中 国的根本需要。由于经济结构调整和其他政策（例如煤炭达峰政策和 空气污染政策），中国的经济增长已经逐渐开始不依赖于碳排放增9 Belfer Center for Science and International Affairs | Harvard Kennedy School 长，这是一个积极的迹象。中国的GDP增长预计会放缓，中国在2025 - 2030年的时间范围内更容易达到碳排放的峰值。 第二，中国正在考虑深入市场化改革。许多改革措施将有利于长期脱 碳。例如，建立一个全国性的碳市场可以有效利用市场机制减排的能 力。电力系统的市场化改革也可以为基础设施投资和改善电网整合创 造价格激励，而这些投资将有助于更多地消纳可再生能源。 第三，如前所述，碳减排与其他环境目标，如空气污染控制具有协同 效益。遏制空气污染的紧迫性为减少煤炭使用和相关碳排放的减少提 供了机会。此外，越来越多的公众对空气污染问题的关注有助于提高 社会环境意识，增加公众对气候减缓举措的支持。 总之，碳减排与其他社会目标之间有重要的联系。 这些目标协调一 致的程度决定了短期的非气候政策是否有助于长期深度脱碳，以及是 否可以将气候因素纳入其他短期政策的制定之中。 5. 结论 本次研讨会探讨了应对气候变化中的一些最棘手的话题。科学研究表 明，气候变暖主要是由于累积而非短期碳排放造成的，因此气候政策 的最终目标必须是将全球碳排放量减少到零。研讨会上的讨论集中在 两个关键问题上（a）中国今天做出的决定将如何影响未来长期的 减排能力，（b）通过展望长远减排目标，中国如何制定更具有长远 眼光的能源与气候政策与会代表讨论了中国电力市场改革，空气污 染与气候政策协调制定以及核电发展情况，并对未来五年的政策制定 情况进行了评估，以期在未来开辟新的契机。研讨会最重要的成就并 非寻找到这些问题的答案，而是提出一种从长远战略眼光分析气候和 能源政策的新的思路。 在应对气候变化的过程中，不存在万能良药。不同的国家处于不同的 发展阶段，也面临着独特的机遇和挑战。 2030年以前，美国的二氧 化碳减排大部分是通过天然气替代煤电来实现的。而中国二氧化碳减 排的最重要来源将是重工业用煤的减少。2030年以后，随着可再生能 源在能源结构中比例的提高，新的挑战将会出现。分布式能源，电池10 Foundations of Decarbonization in China A post-2030 perspective 存储，碳捕集和封存以及核能等新技术都面临重大挑战。当今的政策 制定对于拓展未来的技术选择至关重要。 研讨会还强调了中美两国合作的重大价值。与会者从经济结构、能源 禀赋和政策制定过程等方面，对两国进行了全面的对比。美国的治理 主要依赖于自下而上的决策过程，而中国的政策制定主要采用自上而 下的做法。美国的电力和能源市场高度开放，而在中国，这些市场以 国有企业为主。两个国家的制度各有其优缺点。在美国，所有重大能 源政策都必须经过民主审议，但也容易受到政府轮换的影响。相比之 下，中国的制度更有助于制定长期一致的规划与改革。美国和中国有 很多值得相互学习的地方。通过此类研讨会，促进两国专家之间的对 话，在当前不断变化的国际政治背景下变得尤为重要。11 Belfer Center for Science and International Affairs | Harvard Kennedy School Appendix A Agenda May 31 1000- 2200 Registration Lobby, Wenjin Hotel 1900- 2030 Open Panel Low Carbon and Energy Policy of Trump’s Administration Lecture Hall, School of Public Policy and Management, T singhua University Speaker Daniel Schrag Professor, Director of Science, T echnology and Public Policy Program, Harvard Kennedy School Henry Lee Senior Lecturer, Director of Environment and Natural Resources Program, Harvard Kennedy School Jane Long Retired, Lawrence Livermore National Laboratory Lan Xue Professor and Dean, School of Public Policy and Management, T singhua University Jun Su Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University June 1 Foundations of Decarbonization in China A Post-2030 Perspective 0900- 0910 Opening Remarks Speaker Jun Su Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University 4 thfloor Lecture Hall, T singhua University Art Museum Henry Lee Senior Lecturer, Director of Environment and Natural Resources Program, Harvard Kennedy School 0910- 1030 Session 1 Elements of a China Decarbonization Strategy 1 Moderator Jun Su Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University Speaker Daniel Schrag Professor, Director of Science, T echnology and Public Policy Program, Harvard Kennedy School Zheng Li Professor, Dean of Department of Thermal Engineering , T singhua University Free Discussion 1030- 1045 Group Photo T ea Break 1045- 1215 Session 2 Elements of a China Decarbonization Strategy 2 4 thfloor Lecture Hall, T singhua University Art Museum Moderator Jane Long Retired, Lawrence Livermore National Laboratory Speaker Xiliang Zhang Professor, Director of Institute of Energy, Environment and Economy, T singhua University Free Discussion 1215- 1315 Lunch12 Foundations of Decarbonization in China A post-2030 perspective 1315- 1515 Session 3 Electricity Regulation Re and its Impact on Carbon Emissions 4 thfloor Lecture Hall, T singhua University Art Museum Moderator Henry Lee Senior Lecturer, Director of Environment and Natural Resources Program, Harvard Kennedy School Speaker Bi Fan Director of Comprehensive Division, State Council Research Office Pu Wang Post-doctoral Research Fellow, Harvard Kennedy School Xiaoli Zhao Professor, School of Business Administration, China University of Petroleum Beijing Free Discussion 1515- 1530 T ea Break 1530- 1730 Session 4 Impact of Short-term Conventional Pollution Reduction on Long-term Carbon Emissions 4 thfloor Lecture Hall, T singhua University Art Museum Moderator Y e Qi Professor, Director of Brookings-T singhua Center, School of Public Policy and Management, T singhua University Speaker Kebin He Academician of Chinese Academy of Engineering, Professor and Dean of School of Environment, T singhua University Wei Peng Post-doctoral Research Fellow, Harvard Kennedy School Free Discussion 1730- 1800 Closing Session Daniel Schrag Professor, Director of Science, T echnology and Public Policy Program, Harvard Kennedy School Jun Su Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University 1800- 2000 Buffet Wenjin Hotel June 2 Opportunities for Cooperation on Regulating Nuclear Safety and Security 0900- 0910 Opening Remarks Jun Su Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University 4 thfloor Lecture Hall, T singhua University Art Museum Matthew Bunn Professor of Practice, Director of Project on Managing the Atom, Harvard Kennedy School 0910- 1030 Session 5 China’s Nuclear Power Development Moderator Cui Huang Associate Professor, School of Public Policy and Management, T singhua University Speaker Yuliang Sun Professor and Vice Director, Institute of Nuclear and New Energy T echnology, T singhua University Matthew Bunn Professor of Practice, Director of Project on Managing the Atom, Harvard Kennedy School Free Discussion 1030- 1045 Group Photo T ea Break