DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2019.002邹骥 , 柴麒敏 , 陈济 , 等 . 碳市场顶层设计路线图 [J]. 气候变化研究进展 , 2019, 15 3 217-221Zou J, Chai Q M, Chen J, et al. The roadmap of China’s national carbon emission trading scheme [J]. Climate Change Research, 2019, 15 3 217-221碳市场顶层设计路线图邹 骥1，柴麒敏2，陈 济3，傅 莎2，葛兴安4，胡 敏5，李 昂5，林丹妮4，林 殷4，刘冬惠6，刘俊伶7，刘 爽1，祁 悦2，王 克8，王 庶9，张俊杰61 能源基金会（美国）北京办事处，北京 100004；2 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038；3 落基山研究所，北京 100020；4 深圳排放权交易所，深圳 518057；5 绿色创新发展中心，北京 100600；6 昆山杜克大学环境研究中心，昆山 215316；7 清华 - 伯克利深圳学院，深圳 518055；8 中国人民大学环境研究学院，北京 100872；9 ICF 国际咨询公司，北京 100020气候变化研究进展第 15 卷 第 3 期 2019 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 15 No. 3May 2019摘 要 中国正面临着低碳减排和保持经济增速的双重挑战。为利用碳排放权交易机制以最低的社会成本实现减排目标，我国自 2013 年起开始建设碳排放权交易试点，并于 2017 年 12 月起宣布正式启动全国碳市场。然而碳市场的顶层设计不可一蹴而就，需要在我国宏观经济改革的大背景下分阶段逐步推进。短期（ 2020 年前）碳市场建设重在强化产权制度建设，完善市场交易基础。中期（ 2021 2030 年）碳市场建设要形成活跃的市场氛围，充分降低我国的温室气体达峰成本。长期（ 2031 2050 年）碳市场建设要形成稳定上升的碳价趋势，为我国的低碳转型提供长期动力。关键词 碳市场；经济学；顶层设计收稿日期 2019-01-02； 修回日期 2019-03-13资助项目 自然科学基金项目（ 71773043, 71773062；能源基金会资助项目（ G-1711-27079）作者简介 邹骥，男，教授， zoujiefchina.org引 言建设全国碳市场旨在用市场机制有效配置碳排放容量资源，降低社会减排成本，并为绿色低碳投资提供融资渠道，支撑并驱动整个经济体的碳 市 场 建 设 专 栏绿色低碳转型。这是碳市场建设的基本定位，也是衡量碳市场运转成败的判断标准。然而，碳市场作用的体现难以立竿见影。纵观国际碳市场的发展历程，以及中国改革开放 40 年来的市场经济改革经验，可以预期全国碳市场的建设无法一蹴编者按碳市场作为控制温室气体排放的市场手段，可以有效降低实现既定减排目标的经济成本，也有助于市场参与方进一步提高减排力度，无论是在各国 / 区域的政策实践还是国际谈判中，都备受关注。波兰的卡托维兹气候大会上，缔约方基本完成了关于巴黎协定实施细则的谈判，但未能就协定下市场机制的实施细则达成一致。中国正在加快建设全国碳排放权交易体系，体系设计中面临着很多重要的政策和技术选择，具体选择将对未来体系的公平、效率和有效性产生巨大影响。本专栏的 4 篇文章，分别针对巴黎协定下市场机制谈判和我国全国碳排放权交易体系建设中顶层设计路线、建设路径、配额拍卖等关键问题进行分析，识别可能的不同选项及其影响，并提出有针对性的政策建议，希望可以为巴黎协定下的市场机制谈判和全国碳排放权交易市场的建设提供有益的参考。 （段茂盛 撰）气候变化研究进展 2019 年218碳 市 场 建 设 专 栏而就，需要遵循政策体制的演化周期，在较长的时间尺度内循序渐进，分阶段完成全国碳市场的各项核心目标。1 全国碳市场的发展阶段与中国低碳发展宏观战略的步骤相对应，碳市场的发展以 2020 年和 2030 年为节点分为 3 个阶段。1 2020 年前碳市场初级阶段2020 年前是中国低碳发展转型的培育期，也是中国实现第一个百年奋斗目标的关键期。该阶段碳市场的政策目标重在助力调整产能结构，推进低碳经济转型相关工作，遏制煤炭消费的过快增长势头。碳市场覆盖行业要聚焦主要矛盾，以电力为主，时机成熟可扩展至黑色和有色金属、水泥、化工与石油化工等排放量大、数据条件好且产能过剩行业。碳排放管控侧重强度控制，考虑利用同类产品的同质基准线鼓励行业内的先进产能替代和结构调整。2 2021 2030 年碳市场发展阶段2021 2030 年是我国碳排放达峰的关键期，也是低碳发展转型的攻坚期。该阶段碳市场的政策目标重在控制排放总量增长，并利用市场机制以最小的成本实现达峰目标。碳市场的覆盖范围要从生产端向消费端扩散，在工业排放的基础上增加规模以上的大型建筑和交通排放。碳市场自下而上实施总量管理，以重点排放行业的总量或减量控制带动全国碳排放达峰目标的实现。同时，还应与其他国家研究建立碳市场国际链接的相关问题。3 2031 2050 年碳市场成熟阶段2031 2050 年是我国低碳发展的创新突破期。该阶段的碳市场要以实现社会主义现代化强国所对应的生态环境质量需求为目标，通过激励生产与消费端的低碳创新，推动碳排放总量迅速下降。碳市场的覆盖范围要进一步扩展至中小型工业企业，并逐渐实现与全球主要市场的链接。碳市场总量设定应纳入宏观调控体系，以温室气体减排统领大气环境优化与能源结构转型。2 全国碳市场的建设路径碳市场的顶层设计要循序渐进，制度建设的优先事项要随低碳发展进程的推进而动态更新。2.1 初级阶段完善产权制度建设碳市场建设的初级阶段重在塑造碳排放配额的要素属性，提高社会减排意识。产权明晰是建立碳排放要素市场的前提[1-3]。产权明晰了，资源才能流动起来，市场才能决定资源配置[4]。产权制度建设一要有坚实的法规基础。碳排放配额的总量设定、分配方式、交易规则、储存机制等内容均是塑造碳排放权产权价值的重要因素。公开透明且具备法律效力的产权规则是体现碳排放配额资产属性，稳定市场预期的重要基础。二要明权责，明确碳排放容量资源的归属及其派生权利。碳排放容量资源作为自然资源的一种，其初始产权应依宪法规定归国家所有。但国家可以通过配额分配的方式将其使用权以无偿或有偿的方式让渡给市场主体。三要严监管，维护产权权威。政府要通过监测报告核查和风险预警防范机制，保障市场主体依法依规用权，保证排放数据真实准确，修复市场失灵。但政府监管要明确职能边界，不能越位干预市场运行[5-7]。任何对市场主体用能和排放行为的直接干预都会影响碳市场的资源配置效率。按照碳市场运行全流程的管理需求，政府部门的职能界定与分工应采用白名单制度，形成生态环境部门牵头协调，财政、“一行两会”①和其他相关部委分段负责的管理模式（如表 1 所示 。2.2 发展阶段培育竞争充分的市场环境碳市场建设的发展阶段重在发挥碳市场降成① “一行两会”指中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会。3 期 219邹骥，等碳市场顶层设计路线图表 1 碳市场中的政府管理职能白名单Table 1 The roles and responsibilities of government in the national emission trading scheme ETS in China要素碳市场制度设计配额总量分配碳交易履约碳金融监管主体 监管内容与手段中央生态环境主管部门中央 / 地方生态环境主管部门地方生态环境主管部门一行两会建立分阶段碳市场制度调整机制，开展第三方机构的资质管理，保障市场公正性和信息透明度确定配额总量、分配规则、地区基准配额和集中度高的重点行业配额，建立配额调整机制和碳价格波动防范机制合理设置碳交易履约流程和规范，采用综合的处罚手段，加强执法监察，提高违约成本建立金融机构交易活动数据的监测和分析机制，以及境外机构碳交易资金的进出境监控机制本的基本功能。通过竞争充分的市场环境最大化碳市场的价格发现能力，以经济有效的方式降低减排成本。基于拍卖的配额分配机制和基于金融工具的配额交易方式是提高市场活力的两种有效途径。拍卖是最符合市场经济原则的排放权分配方式[8-9]。采用有偿拍卖的碳排放权分配方法可以充分利用市场的价格发现功能，提高市场厚度，使碳价信号更加准确地反映社会边际减排成本。有偿拍卖还可以配套财税体制改革，将拍卖所得用于降税清费，减少投资、消费、劳动力等扭曲性税收。通过发挥碳市场的双重红利，避免碳管制造成经济放缓、企业利润减少但税负增加的“逆周期”现象。虽然高比例有偿拍卖的实施阻力较大，但应纳入碳市场的阶段规划之中，以明确的时间表为我国的基础设施建设与技术研发提供投资预期。金融工具，尤其是碳期货、碳期权与碳远期等金融交易工具对筹集资金用于减排投资，提升市场活跃度具有重要意义。一方面，碳金融交易工具可以帮助控排企业规避价格波动风险，提高配额交易意愿。另一方面，保证金制度可以减少配额交易的资金占有，发挥金融工具的杠杆作用，增加配额交易的回报率，吸引更多的非纳管主体（投资机构和个人）参与到碳排放配额的交易之中。投资主体的加入虽无法直接促进减排，但以投资为目的的交易可以增加交易频率，提高市场活跃度[10-13]。碳市场国际合作是推动全球低碳要素自由流通、减少绿色贸易壁垒的主要机制。碳市场国际合作初期要侧重开展以研究和交流为主的多双边活动和能力建设，推动报告和核算（ MRV）体系、交易和会计规则、市场监管等要素的逐步衔接，试行与东亚、非洲等发展中国家的，以南南合作项目核证减排量交易为主的国际合作示范。2.3 成熟阶段碳价的长期走高趋势碳市场建设的成熟阶段重在利用碳价信号驱动我国的低碳技术革新。中国经济正肩负着转方式、调结构、升层次的历史使命，需要在未来的30 ～ 50 年内创新经济增长方式与发展路径，在世界范围内引领科技革命和能源革命。在碳价信号的激励下，市场会自发对低碳技术进行选择和部署，而长期走高的碳价趋势将利用市场“无形的手”，持续推动我国低碳技术的革新与发展。碳价的长期走高趋势来自于配额供给的持续收紧。随着温室气体控排目标的不断提高，低成本减碳潜力开始逐渐耗竭，高成本减碳技术的需求不断上升。在有效的碳市场中，碳价水平会向最低边际减排成本靠拢。因此，碳价也会随着边际减排成本的提高而上升。碳市场的长期建设重点在于配额总量的宏观调控。通过配额总量的持续收缩为利益相关者提供长效行为激励，引导投资者向低碳技术领域投资。3 小 结全国碳市场的建设虽是一场持久战，但市场培育的方向要明确，制度发展的路线要清晰。碳市场的设计与培育应该循序渐进，既要顾及当前气候变化研究进展 2019 年220碳 市 场 建 设 专 栏参考文献Zhang B, Fei H, He P, et al. The indecisive role of the market in China’s SO2 and COD emissions trading [J]. Environmental Politics, 2016, 25 5 875-898于天飞 . 碳排放权交易的产权分析 [J]. 东北农业大学学报 社会科学版 , 2007, 5 2 101-103. Yu T F. The analysis of carbon trading [J]. Journal of Northeast Agricultural University Social Science Edition, 2007, 5 2 101-103 in ChinesePartnership for Market Readiness, International Carbon Action Partnership. Emissions trading in practice a handbook on design and implementation [R]. Washington DC World Bank, 2016杨伟民 . 产权制度改革和要素市场化改革须同步推进 [R]. 北京 [1][4][3][2]基础和现实问题，又要有长远的谋划和愿景。既要塑造排放总量从缓慢增长到达峰，再到快速下降的表观特征，还要建立支撑和驱动整个经济体实现绿色低碳转型的内在机制。以 2020 年全面实现小康社会和 2030 年的达峰目标为节点，全国碳市场的建设要分阶段明确减排目标与经济转型目标，并以此为导向明确碳市场顶层设计的战略路线图。短期要明确碳排放权的资产属性，为碳市场的有效运行创造基础条件。中期要坚持以有偿拍卖为主的排放配额分配方式，彻底体现碳市场的市场原则和方式。长期要妥善管理碳价，保持碳价居于有效发挥碳市场基本功能的水平之上，并让投资者认清碳价绝对水平总体上升的长期趋势。作为成本有效性最高的减排手段，全国碳市场建设首先要与能源、环境领域政策相配合，降低低碳转型成本，并在此基础上充分发挥气候容量对经济社会发展的长期约束，在我国的生态文明建设过程中发挥重要作用。[13][12]2018 年中国发展高层论坛专题研讨会 , 2018. Yang W M. Property rights system re and market-oriented re must be synchronized to be effective [R]. Beijing 2018 China Development Forum Special Session, 2018 in ChineseZhang J, Wang Z, Du X. Lessons learned from China’s regional carbon market pilots [J]. Economics of Energy 2 National Center of Climate Change Strategy and International Cooperation, Beijing 100038, China; 3 Rocky Mountain Institute, Beijing 100020, China; 4 Shenzhen Emissions Exchange, Shenzhen 518057, China; 5 Innovative Green Development Program, Beijing 100600, China; 6 Environmental Research Center, Duke Kunshan University, Kunshan 215316, China; 7 Tsinghua-Berkeley Shenzhen Institute, Shenzhen 518055, China; 8 School of Environment 9 ICF International Inc., Beijing 100020, ChinaAbstract China is facing the dual challenges of mitigating climate change and maintaining the pace of economic growth. In order to control greenhouse gas emissions with the least social cost, China has piloted seven regional carbon markets since 2013. More importantly, it announced the launching of the national emission trading scheme ETS in late 2017. To rationalize the design of the national ETS, this paper aims to provide a roadmap of China’s ETS development from an economic perspective. In the short-term, the priority is to develop a robust market by enhancing the establishment of property rights and monitoring, reporting, and verification MRV system. In the mid-term, the national ETS should increase its market liquidity with a higher share of allowance auctioned and the development of carbon finance. In the long-term, the ETS should gradually tighten its emission target to an explicit while increasing carbon price, and to provide a continuous incentive for China’s decarbonization.Keywords Carbon market; Economic perspective; Top-level designZOU Ji1, CHAI Qi-Min2, CHEN Ji3, FU Sha2, GE Xing-An4, HU Min5, LI Ang5, LIN Dan-Ni4, LIN Yin4, LIU Dong-Hui6, LIU Jun-Ling7, LIU Shuang1, QI Yue2, WANG Ke8, WANG Shu9, ZHANG Jun-Jie6