DOI 10.12006/j.issn.1673-1719.2018.165易兰 , 贺倩 , 李朝鹏 , 等 . 碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示 [J]. 气候变化研究进展 , 2019, 15 3 232-245Yi L, He Q, Li Z P, et al. Research on the pathways of carbon market development international experiences and implications for China [J]. Climate Change Research, 2019, 15 3 232-245碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示易 兰1，贺 倩1，李朝鹏2，杨 历11 陕西师范大学国际商学院，西安 710119；2 西安交通大学经济与金融学院，西安 710061气候变化研究进展第 15 卷 第 3 期 2019 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 15 No. 3May 2019摘 要 基于国际碳市场建设的初始决策环境，从政治诉求、决策环境、经济基础、市场根基等 4 个维度的 32 个子指标构建了碳市场建立背景与条件指标体系，据此深入挖掘了欧盟碳排放权交易体系 EU ETS、美国区域温室气体减排行动 RGGI、美国西部行动倡议 WCI 等国际典型碳市场建立的背景与基础条件，并归纳出各国建立不同类型碳市场的必要条件，进而判断中国建立各类碳市场所具备的条件和不足之处。研究发现跨界联盟型碳市场建立通常具备经济联系紧密、单个地区减排成本过高和地理位置临近等 3 个要点；国家型碳市场建立通常考虑到了国家强制减排责任、能源结构转型需求强烈和稳固的国家立法保障等方面；地区型碳市场的建立需满足地区减排诉求强烈与国家层面排放权立法缺失等条件；行业型碳市场建立的基础条件则包括温室气体排放集中度高、行业竞争力保护、重点行业排放需求增长和行业排放数据基础稳固等 4 个特征。当前，中国碳市场应重点考虑行业型与跨界联盟型碳市场并行的建设模式，进一步完善碳市场监管法律体系，加快各省市排放数据清单制作，加强地方碳市场能力建设培训，尽快完善国家型碳市场建立的基本条件，进而实现温室气体减排与产业结构升级的双重目标。关键词 市场类型；市场环境；碳市场；国际经验收稿日期 2018-11-22； 修回日期 2019-01-22资助项目 国家社会科学基金重点项目“中国碳市场成熟度及环境监管政策研究” 14AZD051；国家自然科学基金项目“基于智能技术的国际碳市场价格驱动因素研究” 71101133；教育部新世纪优秀人才支持计划“碳金融创新国际二氧化碳排放权市场价格形成机制研究”NCET-11-0725作者简介 易兰，女，教授， 引 言十九大报告提出建设“美丽中国”目标，作为实现这一建设目标的重要抓手［ 1］， 2017 年底正式启动的全国碳市场具有重要意义。然而，中国的全国碳市场建设道路并非一帆风顺，其第一阶段的市场覆盖范围先后经历了从石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等 8 个行业到只纳入电力、水泥、电解铝 3 个行业，再到最后仅纳入发电企业的一波三折式历程。而国务院“十三五”温室气体减排规划中提出力争要在 2020 年建成“制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明”的碳市场，这对中国碳市场建设提出了重大挑战。面对中国行业型与地区型碳市场并行且逐步向国家型碳市场过碳 市 场 建 设 专 栏渡的混乱局面，借鉴国际不同类型的碳市场建设路径，对未来中国碳市场的建设与发展有着重要意义。目前国内外学者针对国际碳市场的研究已较为丰富，但其主要关注不同碳市场建立初期的政治、经济以及社会背景，以期探讨影响各国气候政策走向的国际与国内因素[2-7]。也有部分学者将中外碳市场建设经验相结合，通过总结不同国家碳市场建设与发展特色，对中国碳市场建设提出政策建议[8-11]。而就建设路径而言，学界关于中国碳市场建设方案的选择也存在多种思路。部分学者从经济发展水平、能源消费结构等多角度出发，认为中国碳市场应采取“试点区域全国”的发展道路[12-14]；还有部分学者从减排成本最小化、规则统一性等角度出发认为中国可直接建立全国碳市场，但应在机制设计中注重区域协调与地区差异化[15-17]。总体来看，已有对碳市场建立背景的研究主要考虑了政治、经济因素，对中国碳市场建设路径的研究也大多是从成本最小化、区域差异化等角度出发。但碳市场作为政策性市场机制，其建立不仅是上述因素导向下的结果，更与一国所处的环境状况与自身支撑体系建设密不可分。基于此，本研究旨在更全面、系统地遴选出与碳市场建设相关的影响因素，构建具有普适性和代表性的碳市场建立背景与条件指标体系，分析不同国家建立不同类型碳市场的背景与基础特征，并以此为依据来判断中国建设不同类型碳市场所具备的条件和不足，以期为全国碳市场建设提出可供借鉴的路径选择建议。1 国际碳市场建立背景与条件分析1.1 国际碳市场分类本研究综合考虑碳市场覆盖的地域和行业范围，将国际碳市场分为跨界联盟型、国家型、地区型和行业型等 4 类图 1。其中，跨界联盟型碳市场指覆盖多个国家或州省的跨行政区域碳市场，具体包括欧盟碳排放权交易体系 EU ETS 与美国西部行动倡议 WCI 等。国家型碳市场指覆盖地域以国家为单位，对全国范围内控排企业均进行总量控制与交易的碳市场。目前，建立国家型碳市场的主要包括韩国、新西兰、澳大利亚和哈萨克斯坦等国。地区型碳市场覆盖地域则为次国家级的单个省市，对省市范围内控排企业进行总量控制与交易，具体有美国加州碳市场、加拿大魁北克碳市场和安大略碳市场与中国试点碳市场①等。行业型碳市场泛指所有覆盖行业数≤ 2 的碳市场，在覆盖地域上不做限制，包括美国区域温室气体减排行动RGGI、瑞士碳市场、日本东京碳市场和琦玉县碳市场与中国 全国 碳市场等。① 试点碳市场包括京、津、沪、渝、粤、鄂、深 7 省市试点碳市场和 2016 年 12 月 22 日开市的福建碳市场。图 1 国际典型碳市场分类结果Fig. 1 The classification results of typical international carbon markets碳市场行业数行业数 2地区型碳市场 国家型碳市场跨界联盟型碳市场碳市场地域范围行业数≤ 2地区 国家 区域瑞士碳市场中国（全国）碳市场美国加州碳市场加拿大魁北克碳市场加拿大安大略碳市场中国试点碳市场澳大利亚新西兰韩国哈萨克斯坦东京碳市场琦玉碳市场行业型碳市场欧盟碳排放权交易体系美国西部行动倡议美国区域温室气体减排行动3 期 233易兰，等碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示1.2 碳市场建立背景与条件框架体系构建碳排放权交易本质上是一项政策性减排工具，其作为用以实现减排目的的制度安排，并不是唯一的政策工具，也不是唯一的基于市场的政策。一国地区选择将碳排放权交易作为重要的减排措施，不仅是从自身的减排需求出发，更需要紧密联系本国的政治经济基础与市场环境。这也就决定了碳市场的建立是减排动因与现实根基有效结合的产物。因而对碳市场建立背景与基础的探究需要考虑各方面影响因素的共同作用。基于此本研究通过阅读大量与碳市场建立背景相关研究、世界银行、国际碳行动伙伴组织 ICAP 和安迅思 ICIS 等国际组织发布的碳市场报告、各国碳市场政策文件以及调研走访众多科研院所、碳市场研究领域专家、碳管理咨询公司等，收集整理出 32 个决定碳市场建立背景与条件的影响因素，并依据各因素的具体属性采取“自下而上”的指标体系构建方法将其归纳总结为政治诉求、决策环境、经济基础和市场根基等 4个核心维度。这 4 个维度共同作用于碳市场这一减排政策，其下属的各要素对碳市场的产生与发展均有着不同程度的影响。在这 4 个维度基础上本研究进一步细分，构建起碳市场建立背景与条件框架体系图 2。政治诉求。全球背景下，一项国家政策的形成既依赖于国际政治中相关议题的重要程度与发展前景，也取决于国内政策制定的难易程度和利益相关者的支持程度。因此，本文将国际谈判与国内政治形势相结合，从国际与国内政治诉求两方面入手，清晰展现碳市场政策制定者所处的政治环境。具体地，国际政治诉求主要通过全球气候变化协定签署情况和气候领域的领导力追求等来衡量。其中，全球气候变化协定的签署反映一国面临的国际减排压力和法律约束力，同时也从侧面反映了国家建立碳市场的潜在意愿；气候领域领导力的追求则反映了一国通过实施碳市场以期掌握全球气候领域领导力的决心。就国内政治诉求而言，减排意愿对碳市场的建立至关重要，在具备减排诉求的前提下，国家 地区 才有了实施碳市场的原始动力，而政治权利的集中又为这一诉求的传达提供了畅通路径，社会团体对国家政策的制定也有着不容忽视的作用。因此，国内政治诉求通过政治一体化程度、能源部门政治影响力、国家与地区减排意愿和环境非政府组织 Environment Non-Governmental Organizations, ENGO 发达程度等 5 个指标从国家、地区以及社会 3 层级对国内政策制定难易程度和国家减排的支持力度进行衡量。决策环境。一国现有碳排放量和排放空间的大小，直接决定了该国承担的减排责任和因减排可能带来的社会与经济影响。碳市场作为减排的重要手段，其建设过程必然导致碳排放量的减少，同时会对控排企业竞争力造成一定影响。权衡碳市场减排政策造成的各种影响，有助于决策者做出更有利于国家发展的宏观战略。因此，温室气体排放特征与能源消费现状作为决策环境，对碳市场政策的制定至关重要。其中，温室气体排放特征主要通过国家 地区 碳市场实施前的碳排放量与变化趋势以及气候变化所带来的经济损失来衡量，具体包括是否存在重点排放行业、重点排放行业竞争性、人均 /总碳排放量、碳排放增长趋势和气候变化带来的损失大小等；而能源消费现状则通过能源进口率、能源消费增长率以及电力需求增长率等指标衡量。经济基础。碳市场的建立不仅需要雄厚的资金实力支撑，更与一国产业与技术发展状况密不可分。经济发展水平高的国家用于低碳技术研发和节能减排的资金实力较强，也更有能力承受因碳减排国际碳市场建立背景与条件框架体系政治诉求 决策环境 经济基础 市场根基国际政治诉求国内政治诉求温室气体排放特征能源消费现状经济发展水平经济体系特征市场支撑体系建设市场理论与实践基础图 2 碳市场建立背景与条件框架体系Fig. 2 The framework system of carbon market establishment background and foundation气候变化研究进展 2019 年碳 市 场 建 设 专 栏所引起的能源转换、产量下降等对经济发展所带来的“阵痛”。同时，产业与能源结构反映了一国碳市场因减排可能带来的产业结构调整压力与发展新的经济增长点的可能。因此，碳市场建立的经济基础包括经济发展水平和经济体系特征等两层内涵。其中，经济发展水平通过 GDP 总量与增长率衡量，代表了国家碳减排的经济实力；经济体系特征具体通过经济一体化程度、第二产业占比、高耗能产业占 GDP 比重、单个地区减排成本、新 / 清洁能源占比和产业结构差异等衡量。市场根基。碳市场兼具政策与市场双重属性，因而其发展需要完善的法制建设与稳固的市场基础双重保障。配套政策法规作为保障碳市场有序运转的基础支撑体系，政府除了通过低碳经济和排放权立法来保障碳市场的强制约束力与长期发展稳定外，还以能源替代法作为辅助政策为碳市场减排目标的实现保驾护航；在制度保障的基础上，碳市场有效运行也离不开个人和企业参与碳市场的能力建设培训以及前期的科研与行动，其作为前期实践为碳市场启动的科学性与可行性奠定基础。因此，碳市场建设的市场根基包括碳市场的支撑体系建设和市场理论与实践基础等两个方面。其中，市场支撑体系建设除了通过碳市场配套政策法规完善程度、人才 / 企业培养状况等衡量外，还加入了地理位置相近这一针对跨区域碳市场的特有指标。碳市场相关理论与实践基础则用国家绿色投资占比、排污权交易实践、交易平台建设与排放数据收集等 4 个指标衡量。1.3 国际典型碳市场建立背景与条件通过阅读和借鉴大量学者与权威机构研究成果和国际碳市场报告、世界发展指数报告、 British Petroleum（ BP, 英国石油公司）能源统计年鉴以及各国统计局发布的统计年鉴等相关数据收集途径，本研究从碳市场建立背景与条件框架体系底层指标出发，对包括 EU ETS、 WCI、新西兰、韩国、加州、魁北克以及 RGGI、东京、琦玉县等在内的国际典型碳市场进行具体分析，见表 1。在表 1 基础上，本研究结合各碳市场建立的具体背景与基础条件，对上述 32 个底层指标在不同类型碳市场间的分布状况逐一进行了总结。将单一类型碳市场项下均满足的指标列为该类碳市场必备指标。反之，部分指标不存在某一类型碳市场均满足的情况，将其作为碳市场建立的辅助条件表现在图 3 中非椭圆形区域。2 碳市场建立基础环境分析通过分析以上指标在不同类型碳市场间的具体分布图 3，本研究重新审视各类型碳市场本质并剔除部分充分不必要条件，遴选出不同碳市场建立的基本条件，进而总结出各种类型碳市场建立的基础环境。2.1 高排放、高经济与补充政策配合是碳市场建立的基本条件排放特征明显。美、日、韩、加、欧盟在实施碳市场前，其碳排放量均居全球前十，各国碳排放量居高不下。本国碳排放对全球气候的巨大影响促使这些国家积极开展碳市场建设。新西兰与澳大利亚人均碳排放量居发达国家前列，同时作为全球最易受气候变化影响的地区，采取措施应对气候变化对两国来说刻不容缓。低排放情境下一国碳市场的实施难以形成规模效应，同时面临更小的气候变化挑战。因此，高排放特征作为建立碳市场的必要条件之一，总碳排放量大或人均碳排放量大为通过碳市场减排提供了环境约束，同时高排放特征促使这部分国家需要未雨绸缪地进行一些低碳减排实践。经济实力雄厚。欧盟 GDP 占全球 10 以上，在碳市场建设初期投入 20 亿欧元用以研究气候变化对欧洲地区的可能影响。加州被誉为全球第九大经济体，州内绿色能源投资高居全美第一，仅2006 2008 年加州在绿色能源领域的投资就高达约 66 亿美元。强大的经济实力为一国气候变化与低碳技术的研究与开发提供资金保障的同时，资本存量也在一定程度上决定了一国承受因碳市场建设可能对产业和经济带来负面影响的能力。完备的能源补充政策。美国尽管在全球气候变3 期 235易兰，等碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示表 1 国际典型碳市场建立背景与条件Table 1 International typical carbon market establishment background and condition指标体系EU政治诉求 A决策环境 B经济基础 C市场根基 D注表中 EU 指 EU ETS， NZ 指新西兰， KOR 指韩国。各指标评判的时间跨度以该国家 / 地区决定开始筹备碳市场的日期为衡量时点，没有明确筹备时间的以碳市场建立日期为衡量时点。具体衡量过程中，“ √”表示满足指标描述；“ ”表示不满足指标描述；“ −”表示无法衡量或数据缺失。跨界联盟型 国家型 地区型 行业型WCI NZ KOR 加州 魁北克 RGGI 东京 琦玉国际政治诉求 A1国内政治诉求 A2温室气体排放特征 B1能源消费现状 B2经济发展水平 C1经济体系特征 C2市场支撑体系建设 D1市场理论与实践基础 D2全球气候变化协定 a11气候领导力追求 a12政治高度一体化 a21能源部门政治影响力强 a22国家减排意愿强 a23地区减排意愿强 a24ENGO 发达 a25存在重点排放行业 b11重点排放行业非竞争性 b12人均 / 总碳排放量大 b13碳排放增长率高 b14气候变化经济损失大 b15能源进口率高 b21能源消费增长率高 b22电力需求增长 b23GDP 总量大 c11GDP 增长率高 c12经济高度一体化 c21二产占比低 c22高耗能产业依赖度低 c23单个地区减排成本过高 c24新 / 清洁能源占比高 c25产业结构差异小 c26地理位置相近 d11低碳经济基本立法 d12排放权立法 d13能源替代法 d14人才 / 企业培养 d15绿色投资占比高 d21排污权交易实践 d22交易平台建设 d23排放数据收集 d24√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√−√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√−√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√−√√−√√√√√√√√√√√√√√√√√−√√−√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√√−√−√√√√√√√√√√√√√√√√√−√−√√√√√√气候变化研究进展 2019 年碳 市 场 建 设 专 栏化领域表现消极，但国内一直在积极推进低碳发展，分别于 2005 年、 2007 年、 2009 年通过 3 部能源替代相关法案，从国家层面为碳市场建设提供了一定的补充政策保障。韩国政府 2010 年制定低碳绿色增长基本法，将能源结构转型、节能措施实践等补充政策提升至法律高度。以能源替代法为主的补充政策体系与碳市场政策的有效配合，不仅有助于碳市场减排目标的实现，也为未来设定更高减排目标和全社会能源结构转型奠定基础。2.2 近距离、经济联系紧密与减排成本差异是跨界联盟型碳市场建立的重要原因地理邻近性。 IPCC 报告显示，未来全球气温升高 2.5℃将导致欧洲地区 GDP 下降 2.83[18]。为减少损失，欧洲各国决定建立碳市场以应对全球气候变暖，地理邻近性为统一市场的建立提供了空间可行性，因而欧盟成员国在 2005 年率先建立跨界联盟型碳市场，之后邻近各国也陆续加入。随着全球变暖带来损失的不断增加，沿海地区有着更强的需求和动力联合行动， WCI 框架下美 − 加沿海地区也是本着地理邻近的空间优势就环境问题达成谅解备忘录并成功建立统一碳市场。地理邻近性为气候脆弱地区间就环境问题达成共识和统一碳市场建设提供了客观条件。经济联系密切。欧盟区域内的贸易占比达64.19，经济的高度一体化使各成员国具有一致的利益追求和行为理念，这在一定程度上促成了EU ETS 的建立。 WCI 作为以区域为基础的碳市场，参与各州在清洁能源、生物科技、安全及能源产品等方面有着广泛经济合作关系。同时这部分沿海地区清洁能源发展迅速，能源贸易和寻求经济新增长点的利益诉求使其希望制定更加严格且一致的减排政策。气候变化行动不仅是自然科学问题，更是与资源、粮食、能源、生态密切相关的经济问题。经济联系密切使区域内物质及文化频繁交流从而减排目标也趋于一致的同时，结算货币、交易方式、市场架构及人文社会的高度一致也为统一碳市场的建立奠定了经济基础。减排成本差异。欧盟成员以发达国家居多，国内能源结构与企业能效高度优化，单个成员国减排成本过高。世界银行报告显示，欧盟实施 EU ETS，将使其实现京都议定书减排目标的成本由每年 68 亿欧元降至 29 亿～ 37 亿欧元②。为降低减排成本并减小国际竞争力冲击，欧盟决定建立EU ETS 帮助成员国实现相对低成本减排。 WCI 成员也均为各国经济最发达地区， WCI 的建立可以使其以较低成本达到区域减排目标。碳市场建立的主要目的之一就是实现社会减排总成本的相对最小化。因此，实施碳市场前后区域的减排成本差异是跨界联盟型碳市场建立利益诉求的重要来源。2.3 能源转型需求、国家减排意志、碳市场法律保障与市场根基建设是国家型碳市场建立的基本要素国家减排意愿的深度表达。新西兰与韩国签署了一系列全球气候变化协定，表现出两国在气候变化领域的积极态度和国家减排意愿。为实现各自的减排目标，两国始终积极推动本国碳市场建设。同时新西兰一院制与韩国总统制使国家政权高度集② www.worldbank.org/elibrary。图 3 中国碳市场建立背景与条件指标分布图Fig. 3 Indicators distribution map of China’s carbon market establishment background and conditions注同类型碳市场均满足的子指标纳入该类型碳市场指标分布区域，重叠区分布指标为多类型碳市场共有指标。“ √”表明中国碳市场满足该指标条件，“ ”表明中国碳市场目前尚不满足该指标条件。同时，国家型碳市场与行业型碳市场衡量主体为中国国家层面，跨界联盟型碳市场与地区型碳市场衡量主体为中国国内地区层面。国家型碳市场 地区型碳市场行业型碳市场跨界联盟型碳市场a11 a21 a23b22 d13 d15c21 c24 d11 c26 d24c12 c22c23 c25c11 d14b13d23d22d21d12a24b15a25b11 b12 b23a12, a22b14, 3 期 237易兰，等碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示中，政治的高度一体化特征使政府制定碳市场政策过程中面临的地区与部门阻力减小。相比之下，澳大利亚在签订全球气候变化协定之初也计划建立国家型碳排放权交易体系，但由于国内两院制体制使其政权分散，始终难以达成有效的国家减排政策，原定于 2015 年过渡至 ETS 的全国碳定价机制不得不在运行不足 3 年后宣告废除，至今也未能建成国家型碳市场。能源结构转型需求。韩国经济发展高度依赖化石能源进口，能源对外依存度达 97。为此，韩国政府于 2010 年制定国家低碳经济发展战略，2011 年进一步通过温室气体排放配额分配与交易实施法案，旨在引导韩国国内绿色技术和清洁能源发展，促进国内企业能源结构转型，并创造新经济增长引擎和提高国际绿色竞争力。新西兰政府也在全球新能源产业迅速发展与国内能源消费保持 2增速的背景下，制订国家“排放交易计划”和一系列能源政策帮助国内实现能源结构转型。碳市场的实施无疑对促进企业能源消费结构转换和全社会低碳化发展有着重要引导作用。排放权立法保障。韩国于 2010、 2012年通过低碳绿色增长基本法和温室气体排放配额分配与交易法对国内低碳经济和碳排放权交易立法，并规定韩国战略与金融部针对韩国 ETS（ KETS进行总体规划，明确 KETS 的中长期政策目标和指导思想[19]。韩国政府这一举措增强了公众尤其是低碳投资者对 KETS 和韩国国家层面低碳转型的预期和信心。新西兰也通过 2002 年应对气候变化法及修正案为其 ETS 的建立提供法律支撑。作为市场经济的重要组成，碳市场的建立必须依靠国家有形之手的作用，排放权立法可以有效保障碳市场运行的稳定性、长期性和竞争性。稳固的市场根基。新西兰环境部早在 1998 年就颁布国家策略，强调国民环境教育，韩国国内更是注重民众低碳意识与低碳人才培养，两国每年绿色投资占比均居世界前列[19]。为支撑国家型碳市场的顺利运行，两国制定了低碳基本法、能源替代法等补充政策，韩国设置韩国交易所负责 KETS 的配额交易，并于 2010 年实施“温室气体和能源目标管理体系”计划，为 KETS 的建立积累数据，并为政府对重点排放企业或公共机构进行监管和与部门间合作积累经验。新西兰建立减排单位登记系统，为减排单位提供登记和碳排放监测、报告与核查 Monitoring, Reporting and Verification,MRV等服务。为收集与修正重点排放企业碳排放数据，新西兰 ETS 设置过渡期帮助企业熟悉碳市场运行过程，并为扩大碳市场覆盖行业提供数据基础。2.4 高地区减排意愿与低国家法律支持是地区型碳市场建立的主要动因地区减排诉求。加州州内农业发达，森林密布，海滨城市居多，这些环境特征使其成为全球最易受气候变化影响的地区之一。州内 ENGO 势力较强，在美国乃至全球都有着巨大影响力。据统计 54的加州民众认为全球变暖会对州内经济和公民生活质量产生严重威胁。州内 2006 2008 年间绿色能源领域投资达 66 亿美元③，新能源发展迅速使能源部门也有着强烈减排意愿。加拿大魁北克地理特征和社会经济状况与加州相似。这两大地区型碳市场的建立都与地区民众、 ENGO 和能源部门强烈减排意愿的推动密不可分。国家层面排放权立法缺失。美国低碳经济法案因党派意见差异未能经议会通过，其国家层面排放权立法缺失。而加州早在 20 世纪 40 年代就开始空气污染治理，州内气候治理历史悠久。加上美国议会赋予各州政府自主制订空气质量标准的特权，因此在国家排放权立法缺失的背景下，加州率先通过 AB32 法案建立碳市场。 20 世纪 90 年代以来，能源出口导向型经济使加拿大在气候变化领域处于比较劣势，利益集团游说与松散的联邦体制使其国家层面始终未能通过排放权立法。国家排放权立法缺失使得国家型碳市场建设前景不明，地区不得不根据自身减排意愿选择建立地区型碳市场。③ 数据来源 The World Development Indicators WDI 2015 Database。气候变化研究进展 2019 年碳 市 场 建 设 专 栏2.5 重点行业需求增长、排放数据完善和竞争力优势是行业型碳市场建立的基础环境温室气体排放集中度高。 RGGI 市场所在区域矿产资源丰富，是典型“夕阳工业”地区。电力部门占总排放量的 85 以上，因而 RGGI 仅纳入电力控排。东京与琦玉作为典型地区，温室气体排放以商业和工业部门为主。以东京为例，其商业设施碳排放占地区排放总量的 39 以上[20]。两个地区工商业均占地区温室气体排放的 50 以上，因此碳市场仅将两大重点排放行业纳入控排。重点排放行业的存在使碳市场的行业选择具有科学依据，碳市场实施可以实现部门阻力最小化同时达成减排目标。行业竞争力优势。 RGGI 在建立初期充分考虑区域内各产业竞争力，选择纳入自然垄断行业电力。东京和琦玉碳市场纳入行业中 80 以上为商业部门，为有效减排同时避免经济负面影响，东京和琦玉碳市场都只纳入商业和少数不具有替代效应的工业设施强制减排。碳市场的建立会在一定程度上增加控排主体成本，特别是全球经济一体化趋势使国际贸易异常活跃的背景下，减排成本的增加使得控排产业竞争力下降，不具备竞争力优势的行业可能会因此遭受巨大冲击，因此碳市场在选择覆盖行业时必须充分考虑该行业竞争力水平。重点排放行业需求量增长。东京和琦玉均为城市级能源消耗和 CO2排放主体，排放结构特征表现为二次能源 主要是电力能源 消耗不断增长。碳市场选择从商业、工业等电力消费的下游行业进行控排以抑制电力需求增长[20]。 RGGI 作为美国最大的电力输出区之一，区域内能源电力消费持续增长，使得在可预见的未来该区域碳排放也会随之增加，为此 RGGI 选择纳入单一电力行业进行控排。重点排放行业需求量增长以及随之而来的碳排放量持续增加是行业型碳市场建立的原始动因。良好的行业数据基础。美国电厂早在 1995 年SO2 排污权交易阶段，就被政府强制安装污染物排放连续监测设备。因此， RGGI 拥有区域内发电企业 1995 年以后完整的温室气体排放数据。前期的排放数据基础使得电力行业被作为 RGGI 唯一控排部门。东京、琦玉政府在碳市场启动前，也曾进行了为期 8 年的温室气体报告，收集了具体到设施层面的排放数据。其中商业、工业设施排放数据因其易获性和规范性，成为碳市场纳入的主要控排行业。碳市场配额分配、行业基准等机制设计均需要有力的数据支撑，因此，控排行业选择必须充分考虑行业排放数据的完善程度。3 中国碳市场建立背景与条件分析3.1 中国碳市场建设现状中国碳交易试点经过近 5 年时间的运行，减排经验丰富，配套设施相对完善。而非试点碳市场建设起步较晚，市场化减排经验匮乏，部分省市尚未出台碳交易管理办法和建立方案，碳交易平台建设也进展缓慢。不均衡的碳市场发展现状使未来国家型碳市场建设可能面临地区间不均衡发展等问题，市场减排目的将难以实现。作为负责任的大国，中国政府始终在全球气候变化领域积极贡献着中国力量。从巴黎协定提出国家自主贡献到“十三五”战略规划中正式将温室气体控制作为重要一环，通过了一系列低碳环保政策，这些都深刻反映了中国的国家减排意愿。同时经济粗放型增长使国内能耗居高不下，迫切需要有力的减排政策倒逼企业能源结构调整。但中国国家层面的碳市场监管法律体系仍相对薄弱，碳排放权立法滞后，试点地区排放权监管法律和操作性文件屈指可数，非试点省份排放数据清单和交易平台建设也进展缓慢。试点地区存在交易活跃度低等诸多问题，非试点地区更是面临缺乏市场化减排经验和碳资产管理人才与第三方服务机构培育不足等诸多挑战。中国国家层面有着强烈的减排意愿和迫切的能源结构转型需求，但同时碳交易管理架构与市场建设根基却又相对薄弱，这两方面因素之间的矛盾是目前国家型碳市场建设亟待解决的关键性问题。中国碳排放集中于电力、钢铁、化工等重工业部门。其中部分行业处于净出口地位，不具备国际竞争优势。同时各行业碳排放数据基础薄弱，尚不3 期 239易兰，等碳市场建设路径研究国际经验及对中国的启示具备制定标准化行业规则的条件。就区域层面而言，在国家经济产业带政策引导下，中国产业结构整体呈现空间集聚和区域差异化特征，邻近区域资源禀赋、技术水平、经济社会发展阶段、竞争力、温室气体排放水平以及行业排放数据基础差距较小。产业结构相近与经济联系密切使相邻地区在碳市场建设规划方面存在共同发展目标。实际上，在试点碳市场运行期间，部分地区经济水平高于全国平均，能源效率偏高、产业结构高度优化的地区，如京津冀、长江中下游、珠江三角洲等已经尝试以试点交易平台为依托建立区域碳交易中心。3.2 中国碳市场建设路径分析基于碳市场建立背景与条件指标体系刻画国际典型碳市场建立的初始环境，可以更直接地反映碳市场建设相关影响因素对不同碳市场类型选择的作用，有助于在国家层面进行碳市场潜力的挖掘和行为引导。将中国现实情况与不同类型碳市场建立基础环境一一映射 图 3，有助于对中国碳市场所处建设阶段进行整体把握。纵观国际典型碳市场发展历程，目前成功建立碳市场的国家均表现出政治的高度一体化，政府通过制定低碳经济与碳排放权交易法律及配套政策为碳市场顺利实施提供法律支撑。经济均衡化发展态势也使得国内产业结构高度一致，结合新能源的迅速发展为国家型碳市场的建立提供了产业基础和经济新增长点。此外，韩国通过建立“温室气体和能源目标管理体系”，新西兰设置“过渡期”用于数据收集、模型构建、技术标准制定以及低碳人才、企业和公共机构业务能力培养，为市场标准制定和利益相关者参与国家级碳市场积累经验。市场排放数据收集与能力培养成为国家型碳市场的理论与实践支撑。我国囿于低碳经济与碳排放权立法缺失、地区间经济与产业发展不均衡、新能源发展迅速但推广效果不佳，以及省域间碳排放数据可比性差、企业低碳意识及碳管理人才匮乏等各方面原因，国家型碳市场建立的基础条件尚不完善。中国城镇化率在 2017 年达到 58.52，属于加速城镇化阶段，居民用电需求随之增长，与RGGI、东京、琦玉等行业型碳市场的经济发展和产业结构特性相似。电力部门在今后很长一段时间都将是中国碳减排的重中之重。除了重点排放行业这一特征，电力部门还具有产品相对单一、易于核查、排放数据收集完善、配额分配简单易行等优势。因此，温室气体排放集中度高、电力自然垄断等行业特征，以及需求增长趋势、排放数据基础等因素共同决定了全国碳市场可以先行纳入电力行业控排。中国目前实施的地区型碳市场不利于未来市场衔接和国家型碳市场的形成发育。以部分经济较发达区域为代表的跨地区联盟在试点期间以试点交易平台为依托，已经进行了一系列区域碳交易建设实践。经过 4 年时间，试点与周边地区积累了相对完善的企业排放数据和丰富的减排经验，市场制度设计、交易平台与核查机构服务能力建设等也处于国内碳市场建设前列。同时在经济带模式的发展导向下，区域产业高度集群，企业能效高度优化，区域GDP 与碳排放占比突出。区域内表现出经济联系密切、单个地区减排成本过高以及经济总量和碳排放量双高等特征。这些特点和邻近的地理位置优势以及前期区域碳市场交易实践使中国国内具备了建立跨界联盟型碳市场的基本要素。由图 3 可以清楚看出，目前中国在满足碳市场建设必备条件的同时，已初步具备建立跨界联盟型与行业型碳市场的基础环境。对未来国家型碳市场建设而言，现阶段中国不仅欠缺排放权立法、人才与企业能力建设等基础环境，在低碳经济立法和产业结构差异化等方面也亟待完善。因此，在满足行业型碳市场建立基本条件的前提下，中国应先行建立行业型碳市场，并在未来逐步完善现阶段尚不具备的其他类型碳市场建立背景与条件。实际上，中国于 2017 年底建立的全国碳市场正是这一模式，其明确提出以发电行业为突破口，采取 “三步走”策略推进全国碳市场建设，在发电行业对碳排放权交易规则尚待熟悉的同时，其更面临着新一轮电力市场化改革同步推进的局面。目前行业型碳市场机制设计仍未完善，电力市场改革又刚刚起步，如何统筹协调各项政府政策以促使电力企业尽快加入气候变化研究进展 2019 年碳 市 场 建 设 专 栏参考文献易兰 , 李朝鹏 , 杨历 , 等 . 中国 7 大碳交易试点发育度对比研究[J]. 中国人口资源与环境 , 2018, 28 2 134-140. Yi L, Li Z P, Yang L, et al. Comparative study on the development degree of China’s 7 pilot carbon markets [J]. China Population, Resources and Environment, 2018, [1]行业碳市场建设和交易中来才是中国政府在今后一段时间的工作重心。因而在计划于 2020 年建成制度完善的国家碳市场并实现碳强度不断下降的背景下，中国应充分利用自身已具备的跨界联盟型碳市场建立基础环境优势，实施跨界联盟型碳市场建设战略，采取跨界联盟型碳市场与行业型碳市场并行模式，实现试点碳市场向全国碳市场平稳过渡的同时，在一定程度上减缓中国的碳减排压力，为国家型碳市场建设与完善争取更多时间。4 完善中国碳交易市场建设启示针对上述中国碳市场建设尚存在的不足之处。本研究提出以下几点对策建议。1 行业与跨界联盟型碳市场并行，促进国家型碳市场构建。目前中国建立的行业型碳市场继基础建设期之后，按照计划即将步入模拟运行期。并在发电行业率先启动碳排放权交易的基础上，逐步扩大碳市场覆盖行业与交易主体范围，增加相应交易品种，将其他高耗能、高排放行业逐步纳入碳市场。也就是说，除了电力企业，其他行业也要积极开展温室气体排放历史数据收集相关工作。同时，尽快构建碳排放数据报送、碳排放权注册登记、碳排放权交易和结算四大支撑系统。与此同时，国内部分区域应充分利用试点碳市场建设经验与区位优势，在经济发展水平较高、市场化减排经验丰富并有一定区域碳交易实践基础的试点周边率先构建跨界联盟型碳市场。区域与行业型碳市场并行的同时，逐步扩大行业型碳市场覆盖的行