发展碳融资 加强中国草原管理 潜在的碳市场发展碳融资 加强中国草原管理 潜在的碳市场 2014 亚洲开发银行 版权所有。2014 年出版。 在中华人民共和国印制 ISBN 978-92-9254-475-1 出版物库存编号RPT146377 图书在版编目数据 亚洲开发银行。发展碳融资，加强中国草原管理潜在的碳市场 菲律宾曼达卢永市亚洲开发银行，2013 。 1. 二氧化碳 2. 中华人民共和国 I. 亚洲开发银行。 本出版物中所述为作者的观点，并不代表亚洲开发银行（亚行）、亚行理事会或其所代表的政府的观点和 政策。 亚行不担保本出版物中所包含数据的准确性，而且对使用这些数据所产生的后果不承担责任。 在本出版物中指称或引用某个特定版图或地理区域时，或使用“国家”一词时，不代表亚行意图对该版图或 区域的法律地位或其他地位作出任何评判。 亚行鼓励仅出于出于个人和非商业目的对信息进行印刷或复制，但须注明亚行为信息来源。未经申请并得到 亚行书面同意，使用者严禁出于商业目的再出售、再传播、或创作衍生作品。 注 在本出版物中，“ ”表示美元。 亚洲开发银行 6 ADB Avenue, Mandaluyong City 1550 Metro Manila, Philippines （菲律宾马尼拉） 电话63 2 632 4444 传真63 2 636 2444 网址www.adb.org 如需订购，敬请联系 亚洲开发银行对外关系局 传真63 2 636 2584 电子邮箱adbpubadb.org 译文声明 为扩大读者范围，特将本出版物由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）尽力确保翻译的准确性，但英语 是亚行的官方语言，因此，本出版物的英文原版是唯一合法的（即官方的和经授权的）文本。任何对本出版 物内容的引用，必须以其英文原版内容为准。iii 目录 表和专题目录 iv 前言 v 致谢 vi 缩略语 vii 执行摘要 viii 引言 1 中国气候政策概述 2 中国的碳市场 8 清洁发展机制 8 国内排放交易体系 10 温室气体自愿性减排交易管理暂行办法 10 中国的自愿性碳市场 12 碳市场中草原和牲畜碳补偿的合格性 15 国际标准中对合格性的规定 15 国内标准中对合格性的规定 16 草原碳补偿供需面临的障碍与机遇 19 未来中国草原碳补偿的需求与供给 23iv 表和专题目录 表目录 表1 中国“十一五”和“十二五”规划中有关气候的目标 2 表2 中国试点排放交易体系的关键特征 11 表3 开发以草原为基础的牲畜项目的成本与风险 19 专题目录 专题1 “十二五”规划中有关温室气体减排政策的关键活动领域 4 专题2 中国的农业减排政策 5 专题3 对减排项目与减排管理的主要要求 13 专题4 青海省三江源可持续草原管理碳项目 17 专题5 可持续草原管理碳核算和监测方案草案 18 专题6 中国清洁发展机制服务中心 20 专题7 中国的碳汇林业 21 专题8 针对自愿性农业碳补偿项目的美国农业部环境质量激励项目 22 专题9 澳大利亚的农地保碳倡议 22v 前言 受 气候变化的影响，过去60 年来，中华人民共和国（中国）平均气温每十年就上 升0.25 ℃。气候分析模型显示气温还将继续升高。旱灾、风暴和山洪等与气候相 关的灾害频发，危害程度加剧，造成巨大社会和经济损失。据预计，气候变化将 影响中国的粮食安全，玉米、小麦和水稻很可能减产。自然生态系统中，日益严重的环境 退化和沙漠化将造成粮食产量下降。 亚洲开发银行（亚行）支持东北亚国家开展区域合作，共同防治沙漠化造成的沙尘暴。亚行 正在支持蒙古和中国政府提高碳融资能力，以实现可持续性的草原管理。亚行认为，一个健 康的生态系统具有较高生产力和较强的自我修复能力，为此有必要提供碳汇等高价值生态系 统服务。健康的生态系统是牧民保持以自然资源为主的生活方式的基础。 本报告是在与中国农业部对外经济合作中心的紧密合作下完成，评估当前中国与减缓气候 变化和碳市场相关的政策，为中国政府、私营部门、其他捐赠者和非政府机构提供相关信 息。本报告旨在（i ）概述草原畜牧业形成建立碳补偿体系所面临的机遇与挑战；（ii ）审 视评估政府支持碳市场发展的政策；（iii ）确定有关支持草原畜牧业提供碳补偿供应的方 案，以利用碳市场所带来的机遇；以及（iv ）为中国的发展碳融资提供建议。 气候变化严重威胁着中国的草原生态系统和畜牧业发展。本报告为中国政府和其他利益相 关方建立省级和国家级碳市场以及寻求外部气候融资提供了必要信息。 小西步 亚洲开发银行东亚局局长vi 致谢 本 报告是亚行区域技术援助项目“通过提高碳融资能力加强东北亚区域草原管理” 系列报告之一，“区域合作和一体化信托基金”为该项目提供了追加资金。 本报告由蒂姆 藤尼凯特（Timm Tennigkeit ）、汪诗平、安德烈斯 威尔克斯 （Andreas Wilkes ）和杜群共同编写。来自UNIQUE 森林与土地利用组织的爱德华 默格 （Eduard Merger ）亦对本报告做出了贡献。本报告由亚行东亚局环境、自然资源和农业 处项目管理经理兼气候变化专家卡雷 伊格（Carey Yeager ）担任技术编辑。 中国农业部的工作人员为项目提供了指导和帮助，农业部草原中心在整个项目过程中做出 了巨大的贡献。 亚行管理、技术和行政人员，特别是冯玉兰、弗兰克 雷德斯特克（Frank Radstake ）和 蔡 卡伦（Karen Chua ），为本项目提供了宝贵的指导和支持。索尔金（Lauren Sorkin ）、 维伦德 杜加尔（Virender Duggal ）、大卫 巴顿（David Barton ）、卡斯帕 范德塔克 （Casper Van der Tak ）、韦恩 周（Wayne Zhou ）、蒋奕、哈米德 谢里夫（Hamid L. Sharif ）、牛志明和马库斯 沃尔帕（Markus Vorpahl ）为完善本报告提供了大量的宝贵意 见。乔伊 基塔索尔- 冈萨雷斯（Joy Quitazol-Gonzalez ）和海迪 鲁那（Heidee Luna ） 从最初格式、技术评估编辑到最终出版提供了全程帮助与支持。出版支持（制图、编辑、 校对和排版）由出色的安娜 谢伍德（Anna Sherwood ）的团队提供，团队成员包括罗 德尔 鲍蒂斯塔（Rodel Bautista ）、卡洛琳 艾赫迈迪（Caroline Ahmad ）、特里 坦普 尔（Teri Temple ）、塞西莉亚 阿贝拉（Ma. Cecilia Abellar ）、加斯帕 洛宗（Jasper Lauzon ）和普林西比 尼克达奥（Principe Nicdao ））。 vii 缩略语 ADB 亚洲开发银行 CBEEX 中国北京环境交易所 CCER 中国核证减排量 CDM 清洁发展机制 CER 核证减排量 CGCF 中国绿色碳汇基金会 ETS 排放交易体系 EU 欧洲联盟 GHG 温室气体 NDRC 国家发展和改革委员会 PRC 中华人民共和国 QHEX 青海环境能源交易所 SFA 国家林业局 tCO 2 公吨二氧化碳 tCO 2e 公吨二氧化碳当量 UN 联合国 UNFCCC 联合国气候变化框架公约 VCS 核证碳减排标准 VER 自愿减排viii 执行摘要 中 国境内相当一部分草原出现了不同程度的退化。中国草原的恢复和可持续管理在 温室气体减排方面蕴含着巨大的潜力。政府资助的项目为恢复草原和加强草原管 理提供了资金。本报告有助于评估碳市场机制配合当前政府投资实现中国草原政 策目标的潜力，评估了中国有关缓解气候变化尤其是碳市场的政策的现状，概述了草原畜 牧业通过碳补偿体系从现有和新兴碳市场中获益所面临的机遇和挑战。 中国政府已经宣布了一项降低碳浓度的目标 到2020 年，单位国内生产总值的温室气体 排放较2005 年下降40-45 。为实现这一目标而制定的主要政策特别关注能源、工业、制 造业，以及建筑业。在农业领域，温室气体减排政策并未涉及草原碳汇，所列出的牲畜粪 便处理措施（比如生物沼气）在草原地区不具有广泛的适用性。不过，一系列中央政府政 策已明确提及了促进草原碳汇和碳交易的发展。内蒙古自治区和青海省已将支持草原碳补 偿交易纳入了它们当前的五年规划。 碳排放交易市场是中国鼓励温室气体减排的主要政策机制之一。中央政府在七个省市对试 点碳交易机构予以支持，允许进行碳补偿交易，提供了将草原碳补偿供应与其他领域的补 偿需求联系在一起的契机。2013 年6 月，深圳温室气体排放交易所启动交易，位于北京、 重庆、广东、湖北、上海以及天津的其他试点机构有望于2013 年底启动交易。随着这些 机构开始运行，未来对中国草原碳补偿的需求可能来自三个方面（i ）自愿市场上的国际 买家，（ii ）主要受企业社会责任和商业需求推动的国内自愿买家；（iii ）中国正在发展的 强制性碳市场上履行强制义务的买家。由于草原碳补偿不能用于满足国际买家的强制性需 求，这一需求来源的未来规模预计不大，未来中国的碳补偿需求很可能主要来自国内的强 制性市场。 2012 年中国出台了温室气体排放自愿交易的暂行条例，列出了对参与国内自愿市场的要 求。几个试点排放交易所也将接受经国内批准的自愿碳补偿额度。该条例明确了此前根 据清洁发展机制开展的相关项目向国内自愿补偿体系过渡的路径。今后一段时间，大部 分国内碳补偿额度很可能都来源于之前开发的清洁发展机制项目，因此不能高估来自试 点排放交易机构的草原碳补偿需求。国际自愿市场仍旧是中国草原补偿额度的潜在需求 来源之一，但2012 年的暂行条例要求位于中国境内的项目采取国内相关主管机关批准的 方案。所以，不考虑原计划的市场，草原畜牧业减排活动的总体方法必须遵循审批新方 案的国家程序。执行摘要 ix 除生物沼气外，草原管理和牲畜管理都是新的项目类型。开发这些项目类型将带来一系列 的成本和风险，这降低了早期试点项目对私营部门投资的吸引力。迄今为止，大部分草原 碳补偿项目投资来自于国际组织；本报告介绍了正在进行中的试点活动案例。中国政府以 往参与清洁发展机制和自愿市场的经验表明，公共机构可以采用多种方法支持新型项目。 为了提供该领域新项目类型的概念验证，对开发新实施方案和开展试点项目进行公共投资 是必要的。1 引言 中 国的草原面积为四亿公顷，超过国土总面积的40 ，其中相当一部分存在不同程 度的退化现象。 1恢复退化草原并在中国草原管理中采取可持续措施，具有巨大 的温室气体减排潜力。 2中国政府在一系列政策声明中明确了中国草原的固碳潜 力，并已经实施了若干大规模项目，旨在恢复草原并加强草原管理。 3亚行最近完成的一系列技术项目评估了碳市场机制帮助中国和蒙古实现国家草原管理和牲 畜发展政策目标的潜力。 4本报告回顾了中国有关缓解气候变化尤其是涉及碳市场的政策， 概述了草原畜牧业通过碳补偿体系从现有和新兴碳市场中获益所面临的机遇和挑战。尽管 不论在国际上还是中国国内，草原碳补偿都不是一个成熟的项目类型，但本报告对相关政 策和机制的评估仍有助于草原和缓解气候变化领域的利益相关者了解联系这两种政策领域 的潜在机制，以及亟待消除的主要限制因素。 草原碳汇并不是当前中国缓解气候变化的主要政策中的重点，但是中央政府的一些政策给予 了草原碳汇和相关碳交易明确的支持。两个省区计划在“十二五”规划（2011 2015 年） 期间对草原碳交易进行探索。作为一项重要的国家政策，发展国内碳市场可以提供将草原 地区的碳补偿体系与碳市场联系起来的机会。 1中华人民共和国环境保护部。2011 年。2011 年中国环境状况。北京。 2S. W ang 、威尔克斯、Z. Zhang 、X. Chang 、R. Lang 、Y. Wang 和 H. Niu 。2011 年。中国北方草原管理和土地 利用变化对土壤碳的影响综述. 农业、生态系统和环境.142 （3–4 ）第329 340 页。 3中华人民共和国国务院西部开发办公室.2003 年. 关于下达2003 年退牧还草任务的通知（国西办农〔2003 〕 8 号）。北京；农业部.2011 年。关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见。北京。 4亚行。2010 年。关于加强东北亚区域草原管理碳融资的技术支援。马尼拉（TA 7534-REG ，140 万美元，5 月 17 日通过，由区域合作和一体化基金、中国减贫与区域合作基金资助）。2 中国气候政策概述 本 章回顾了中国缓解气候变化的主要政策以及农业领域的相关政策。尽管草原碳汇 并非中国国家缓解气候变化政策或农业领域相关政策的重点，但仍一系列中央政 府政策声明和计划支持发展草原碳汇以及建立其与碳交易的联系。内蒙古自治区 和青海省都计划在“十二五”规划期间探索建立草原碳汇与碳交易之间的联系。 在联合国气候变化框架公约缔约方大会于2009 年在哥本哈根举行之前，中国已承诺到 2020 年其碳浓度较2005 年下降40-45 。 5国民经济和社会发展第十二个五年规划于 2011 年3 月出台，其中为缓解气候变化各方面的工作设定了一批目标（表1 ）。总体上，该 规划确认了2020 年的排放浓度降低目标，并设定了“十二五”规划（2011 2015 ）期间 的碳浓度减少目标单位国内生产总值的二氧化碳排放量降低17 。 65中华人民共和国发展和改革委员会。2012 年。中国应对气候变化的政策与行动。中国最新国家温室气体清 单于2005 年公布。 6中华人民共和国国务院.2013 年. 能源发展十二五规划. 北京. 通过将2015 年中国煤和电总消耗量上限列入能源 发展十二五规划，该目标的实现得到了进一步支持。 表1 中国“十一五”和“十二五”规划中有关气候的目标 指标 “十一五” 规划目标 （较“十五”规 划期间下降 ） 2011 年底实现的 “十一五” 规划目标 “十二五” 规划目标 （较“十一五”规 划期间下降 ） 能源效率增长（ ） 20.0 19.1 16.0 碳浓度下降（ ） （未设定目标） n/a 17.0 单位农业和工业产值耗水量下降（ ） 30.0 36.7 30.0 主要能源消费中非矿物燃料占比（ ） 无 8.3 11.4 化学需氧量下降（ ） 10.0 12.5 8.0 二氧化硫排放下降（ ） 10.0 14.3 8.0 氨氮下降（ ） （无目标） n/a 10.0 一氧化二氮排放下降（ ） （无目标） n/a 10.0 森林覆盖率（ ） 20.0 20.4 21.7 森林蓄积量增长（百万立方米） （无目标） 137 143 来源G. Yu and R. Elsworth. 2012. Turning the Tanker [People’s Republic of] China’s Changing Economic Imperatives and Its Tentative Look to Emissions Trading. London Sandbag Climate Campaign.中国气候政策概述 3 “十一五”规划（2006 2010 年）期间，在宣布降低排放浓度的国家目标前，中国已经 开始采取一系列措施降低温室气体的排放浓度，包括监管措施和涉及众多领域的主要节 能工程。 7监管措施包括引入并提高建筑物和电器的能效标准，以及引进标识体系。在 “十一五”规划期间，中国实施了大范围的节能工程。“十大重点工程”推动了经济结构 调整，促进了节能技术的发展，并且在若干重点能耗领域建立起了能源管理体系。 8 “千 家企业”节能行动为1,000 家高能耗公司制定了节能目标，并帮助它们实现目标。 9这一行 动后来升级为“万家企业节能低碳”行动，该项目是目前全国范围内针对主要排放行业的 主要能源效率激励政策项目之一。 10该项目支持17,000 家企业采取节能或减排的技术和工 序，这些企业2010 年共消耗碳当量超过10,000 公吨的。 “十二五”规划以节能减排为基础，并加大了对节能减排的支持力度。专题1 总结了 “十二五”规划实施方案中的关键减排政策和措施。有关中国碳市场的章节将进一步讨论 的排放交易是当前为减少温室气体排放而推进的众多政策和措施之一。 11 在节能减排“十二五”规划发布后，其他领域的减排方案和政策陆续出台。在农业领域， 农业部2011 年出台了一份关于中国农村节能减排的政策声明。 12专题2 总结了该政策的目 标和措施。该政策并未提及发展碳汇， 13也未专门提及草原；其中列出的畜牧业发展重点 主要与大规模畜牧企业相关，而与广大牧区的放牧体系相关性较低。草原未被列入国家级 农业减排政策的主要原因在于缺少足够精确的有关全国草原土壤固碳潜力的数据。 147L. Price, M. D. Levine, N. Zhou, D. Fridley, N. Aden, H. Lu, M. McNeil, N. Zheng, Y. Qin, and P. Yowargana. 2011. Assessment of [the People’s Republic of] China’s Energy-Saving and Emission-Reduction Accomplishments and Opportunities during the 11th Five-Year Plan. Energy Policy. 39 4 pp. 2165-2178. 8这十大工程包括燃煤锅炉翻新、区域电网、余热和超压的使用、油节省与替代技术、节电机械、能源使用优化 技术、建筑节能、节能照明、政府机构节能，以及监管与技术服务体系。可登陆http// zcfbtz/tz2006/t20060802_78934.htm （中文）了解相关信息。 9参见http// （中文） 10参见http// （中文） 11据报道，中国也正在考虑征收碳税。可登陆http// idCNL4S0AJ8IB20130114 （中文）了解相关信息。 12中华人民共和国农业部.2011 年。草原生态保护补助奖励机制政策实施的指导意见。北京。 13中华人民共和国国家发展和改革委员会。2012 年。中国气候变化第二次国家信息通报。北京。土壤碳汇未 被列入中国最新的温室气体清单。 14与农业部科技教育司员工进行的个人沟通，2011 年。发展碳融资 加强中国草原管理潜在的碳市场 4 专题1 “十二五”规划中有关温室气体减排政策的关键活动领域 1. 调整产业结构。 提高准入要求，严格推进能源密集和高排放行业的审批流程，关闭技术落后 的工厂，推动技术升级。 2. 促进节能。 完善规定与标准，加强目标责任体系与项目评估流程。实施重点节能项目；提高 能源管理水平，尤其是工业、建筑业、交通运输业，以及公共建筑的能源管理水平。推动节 能技术的应用。完善市场化措施，包括标识、认证、政府采购体系以及节能服务。推动循环 经济发展和能力建设。 3. 发展低碳能源。 调整能源生产结构，推广洁净煤、煤层气、天然气、核能、水电、风能、太 阳能、生物沼气以及地热能的使用。推动分散式能源体系。到2015 年，非矿物燃料应占到初 级能源消费的11.4 。 4. 增加碳汇。加快造林速度，继续实施重点生态建设工程，巩固扩大坡耕地退耕工程，并实 施碳汇造林项目。建设城市、铁路，以及公路绿色走廊。加强森林养护、可持续森林管 理、森林资源保护，低效林改造，以及提高森林增长率和蓄积量。完善生态补偿机制。在 “十二五”规划期间，将新增1250 万公顷森林，森林覆盖率将达到21.7 ，活立木总蓄积增 长6 亿立方米。积极增加农田和草原生态系统的碳汇。 5. 控制非能源活动的温室气体排放。 控制工业生产过程中的排放。推动非碳酸盐原料在水泥生 产中的使用；鼓励在钢铁和有色金属生产过程中使用低排放技术；减少石灰窑的数量；升级 碳材料、制冷剂、己二酸，以及硝酸的生产技术并减少排放。通过改良作物品种与种植技术 控制农业温室气体的排放，并加强废物管理和畜牧业领域的废物处理与利用，以降低甲烷排 放的增长。 6. 加强保护，减少高排放产品的使用。 引导需求，提高技术标准，以便通过使用高强度建筑材 料和优质混凝土来提高建筑物质量并延长建筑物的使用期限。实施水泥、钢、石灰，以及碳 材料的替代项目。鼓励开发和使用新的优质、低价和低消耗的材料来取代传统钢材。鼓励使 用缓释肥料和有机肥料替代传统肥料，降低肥料使用量及其排放量。 来源中华人民共和国国务院。2011 年。国务院关于印发“十二五规划”控制温室气体排放工作方案的 通知。国发〔2011 〕41 号。北京。中国气候政策概述 5 专题2 中国的农业减排政策 目标。 与2010 年相比，到2015 年，农业化学需氧量的总排放下降8 ，氨氮排放减少10 ，全 国土壤养分检测项目的覆盖率达到60 ，肥料利用率上升3 ；到2015 年，统一虫病防控将覆盖 30 的主要农作物；推动绿色虫病防控，停用高污染高残留农药；推广节能耕种方法并减少高能 耗工序；超过50 的集约化牲畜养殖场或牲畜养殖社区将配备废物处理设施；使用生物沼气的家 庭将达到5,500 万户，年生物沼气消耗将达到216 亿立方米；逐步淘汰高能耗高污染的机械和渔 船；加强乡镇企业节能能力；并提高农村地区生产的能源效率。 行动领域 1. 促进农业生产节能 i. 加强农业机械和渔船节能 ii. 促进作物种植体系的节能 iii. 促进乡镇企业节能 iv. 促进农村家庭生活节能 2. 积极阻止和控制农业非点源污染 i. 推广肥料、农药和水资源保护技术 ii. 推广生态牲畜养殖技术 iii. 推广健康水产养殖技术 3. 开展农村废物再利用项目 i. 开发农村生物沼气 ii. 实施农村净化项目 iii. 综合利用作物秸秆 iv. 收集和重复利用地膜 4. 提供有效可行的农村和农业节能措施 i. 加强领导，形成共识 ii. 设计和完善相关政策和规定 iii. 加大财政投入（包括项目基金、投资资金、农业环境资金） iv. 加强技术支持 v. 开展广泛的培训和宣传 来源农业部。2011 年。关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见。北京。发展碳融资 加强中国草原管理潜在的碳市场 6 除了“十二五”规划中提及的温室气体减排政策（专题1 ），还可以从一系列其他方案和 政策声明中发现支持增加草原碳汇的具体政策。在国家层面，最新的国家现代农业发展规 划（2011 2015 ）认识到了“低碳技术”的重要性，并与农业部的政策声明相联系。 15在促进降低生产投入和提高资源使用效率的技术和实践方面，该规划还与最近公布的 “十二五”循环经济发展规划联系在了一起。 16在阐述干旱和半干旱草原以及青藏高原农 业发展的优先性时，国家现代农业发展规划清楚地陈述了发展现代农业和保护国家生态安 全的重要性，生态仍旧是草原地区的主要考虑因素（脚注15 ）。 规划将要推动的行动包括 i. 生态和有机生产， ii. 生态保护和恢复， iii. 退牧还草及牧民的搬迁安置， iv. 牧草栽培灌溉， v. 草原碳汇及生态补偿机制的建立。 畜牧业的发展重点是 i. 转变生产方式； ii. 完善生产布局和牧群结构； iii. 提高饲养和管理水平； iv. 加强农业区和牧区、放养和圈养的协同效应，以促进畜草平衡和发展生态畜牧业。 这些畜牧业管理重点也与2011 年国务院有关牧区发展的政策声明相一致。 17在一份关于 内蒙古自治区社会经济发展的政策声明中，国务院也曾鼓励“发展和使用低碳技术”， 还明确鼓励“实施森林和草原碳汇技术示范项目以控制温室气体的排放”。 18西部大开发 “十二五”规划还强调了对生态补偿体系进行创新的重要性，包括“积极探索以市场为基 础的生态补偿模式，比如水权交易以及碳汇交易” 19 。 15中华人民共和国国务院。2012 年。国家现代农业发展规划（2011 2015 ）。北京。可登陆http//www.gov. cn/zwgk/2012-02/13/content_2062487.htm （中文）了解相关信息。 16中华人民共和国国务院。2013 年。国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知。北京。 17中华人民共和国国务院。2011 年。国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见。（国发〔2011 〕17 号）。 北京。可通过http// 1922237.htm （中文）获取相关信息。 18中华人民共和国国务院。2011 年。国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见。北 京国务院新闻办公室。 19对温室气体监管方法的研究还被列为农业科技发展“十二五”规划的重点任务。参见http// ztzl/shierwu/hyfz/201112/t20111227_2444181.htm （中文）中国气候政策概述 7 有些省区还出台了相关政策和方案。内蒙古自治区出台的省级应对气候变化实施方案 （2010 ）中制定了自治区温室气体减排政策框架。 20方案中有关牧区的内容明确了以下政 策重点（i ）通过改进牲畜管理降低反刍动物生产过程中的排放浓度；（ii ）通过恢复退 化草原支持增加草原碳汇。此外，方案明确支持发展草原碳核算方案及通过碳交易支持草 原碳汇的努力。内蒙古自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划中应对气候变化的部 分重申了对发展森林碳汇和草原碳汇、发展草原碳汇指标系统，以及发展碳交易的支持。 21青海省的“十二五”规划提出在三江源、青海湖以及祁连山区创建生态产品生产基地，并 “探索协调碳交易与生态保护及建设的途径” 22 。 20参见http// （中文） 21内蒙古自治区。2011 年。内蒙古自治区社会经济发展十二五规划。呼和浩特；内蒙古。2011 年 。 内蒙古自 治区十二五土地利用规划。呼和浩特。可登陆http// （中文）了解相关信息 22青海省发展和改革委员会。2011 年。青海省社会经济发展十二五规划。西宁。可登陆http//www.qhei.gov. cn/ghyfz/wngh/t20110214_ 359563.shtml （中文）了解相关信息。8 中国的碳市场 2 010 年8 月，国家发展和改革委员会挑选了五省六市作为低碳试点地区，进行各 种低碳发展方式的创新和论证。 232011 年3 月，“十二五”规划阐明了“逐步发 展碳排放交易市场”的政策方向。 24为了推广高成本效益措施以实现规划中的 温室气体浓度降低目标，2011 年11 月，国家发展和改革委员会选择七省市作为排放交易 体系试点。 25其中一个排放交易体系已开始运营，其他的可能将于2013 年底开始交易； 2016 2020 年间，一个全国性的碳排放交易市场可能将会建立。 26国家发展和改革委员会 也已公布自愿温室气体排放交易管理办法，为自愿性市场上的碳交易以及向新兴强制市场 供应碳补偿提供了框架。 27中国有关碳交易的最重要经验就是联合国在京都议定书下 建立的清洁发展机制，这为新建立的国内自愿性及强制市场提供了重要的基础。本章介绍 了中国主要的碳市场。下一章评估了针对每一个市场中草原碳补偿的合格性。 清洁发展机制 清洁发展机制是中国最著名的碳交易机制。主要以土壤碳汇为基础的减排活动不符合清洁 发展机制的条件；由于本节中所解释的原因，未来国际市场上对于通过中国清洁发展机制 产生的减排量的需求将很有限。不过，中国有关清洁发展机制的经验已经为新兴的国内自 愿性和强制市场奠定了基础。 中国在1998 年签署了京都议定书，并在2002 年予以核准，使得中国有资格参与清洁发 展机制。初始项目在2002 年投入运营，2005 年项目首次在清洁发展机制执行理事会登记注 册。 282004 年7 月，针对清洁发展机制项目的运营与管理的临时措施出台，并于2005 年和 23这些地区包括保定、重庆、广东、贵阳、杭州、湖北、辽宁、南昌、陕西、深圳、天津、厦门、云南。参见 http// （中文）。 24参见http// （中文） 25这些地区包括北京、重庆、广东、深圳、湖北、上海和天津。参见http// t20120113_456506.htm （中文） 26参见http// （中文） 27中华人民共和国发展和改革委员会。2012 年。温室气体自愿减排交易管理暂行办法。发改气候（2012 年） 1668 号。北京。 28世界银行，中华人民共和国科技部，德国技术合作公司，联邦经济合作和发展部（德国），瑞士联邦经济事务 部。2004 年。中国的清洁发展机制走积极可持续之路。华盛顿特区世界银行。中国的碳市场 9 2011 年修订。 29截至2013 年8 月，国家发展改革委员会（发改委）已批准4,934 个位于中国 境内的清洁发展机制项目，其中3,728 个已在清洁发展机制执行理事会注册。 30在这些注册 的项目中，1,327 个已经开始产生核证减排量。2013 年8 月，中国的清洁发展机制项目已经 产生了8.53 亿吨核证减排量，占到了全球清洁发展机制信用额度的60 强。 31中国因此成 为了用有最多清洁发展机制项目的国家。不过，与已经实施的以及未来仍需要实施的全部 节能投资而言，这些项目产生的碳收益十分有限。此外，清洁发展机制能够在中国取得快 速发展，一个重要原因就是国内资本资助了大量清洁发展机制项目的实施。 32管理办法要 求清洁发展机制项目的大部分所有权属于中国参与者，也确保了强有力的国家控制和参与。 除了从具体的清洁发展机制项目中获益，中国还积累了开发和管理清洁发展机制项目的能 力；同时，通过参与这一机制，已将中国碳市场基础设施的一些关键要素落实到位。中国 的高级专家参与了国际清洁发展机制执行理事会。在国家层面，国家气候变化领导小组负 责审核清洁发展机制政策、规则和标准，国家清洁发展机制理事会负责审核项目应用文 件；由指定国家机构批准，即国家发展和改革委员会。中国建立了众多职能中心；国内的 批准认证机构、项目开发公司、经纪商，以及交易所积累了大量经验。许多省区在政府内 部建立了清洁发展机制服务中心，负责为项目支持者和地方政府提供培训和支持，与国家 级机构保持联络。 由于担心工业化程度较高的发展中经济体参与清洁发展机制不能为将全球变暖限制在2C 以下做出重大贡献，欧盟决定自2013 年1 月1 日起，2012 年12 月31 日后注册的清洁发展机 制项目（该项目在欧盟排放交易体系中进行交易）的核证减排量必须来自最不发达国家， 其他国家则参与针对升级后的减排行动的“新的市场机制”。 33这是中国发展国内排放交 易体系的另一个原因。此外，考虑到欧盟排放交易体系中排放配额供大于求，中国国内市 场将更有可能吸收来自大量尚未在清洁发展机制执行理事会注册但已得到国家发改委批准 的、在中国境内开展的清洁发展机制项目的排放额度。有关减排量自愿性交易的国家规定 为项目如何完成从清洁发展机制向国内市场机制（脚注27 ）的过渡提供了明确的指导。不 过，未来中国的国家排放交易体系有可能与欧盟和澳大利亚的体系建立联系；一旦出现这 种情况，中国的国家交易体系如何与这些国际体系中的基本要求对接将会非常重要。 29参见http// 和http// .aspxGid158567 （中文） 30参见http// （中文） 31Clean Development Mechanism. CDM Insights, Project Activities. 可登陆http//cdm.unfccc.int/Statistics/ Public/CDMinsights/index.html 了解相关信息。 32W. Shen. 2011. Understanding the Dominance of Unilateral CDM Projects in [the People’s Republic of] China Origins and Implications for Governing Carbon Markets. Governance of Clean Development Working Paper Series. Norwich University of East Anglia. 33可登陆http//emissions- ， 了解相关信息。发展碳融资 加强中国草原管理潜在的碳市场 10 国内排放交易体系 2011 年10 月，国家发展和改革委员会发布了一个通知，并授权七个行政区域制定区域试点 排放体系，指导这些地方当局制定市场规则、温室气体排放目标上限，以及排放权分配规 则，并建立监管体系、注册体系和交易平台。深圳的试点体系于2013 年6 月开始运营，其 他试点交易体系有望于2013 年底投入运营，为2020 年前建成全国体系奠定基础。 34各个试 点体系的实施规划将由国家发展和改革委员会批准。尽管国家和各省的减排目标是以浓度 为基础的，试点排放交易体系仍被要求设定排放绝对值上限。 35一些应对气候变化政策领 域内的官员预计，到2020 年，中国可能做出新的对排放绝对值设限的国际承诺。 36在本文撰写过程中，一些试点省市已经发布了框架规定或详细实施规定（表2 ）。这些规 定的总体思路是确认监管的关键领域及/ 或设定这些领域内企业的强制参与标准（比如企业 的 排 放 超 过 一 个 最 低 门 槛 ） 。 一些试点体系详细规定了碳补偿是否可以被用于抵消排放上 限。在大部分情况下，这些规定考虑了中国核证减排量以及林业碳补偿。截至2013 年8 月， 大多数已发布的规定草案都未明确可以使用经批准的补偿类型满足的减排比例。 37由于一 些试点体系的细节尚未最终确定，很难估计对中国核证减排量或者这些体系产生的其他补 偿 的 潜 在 需 求 。 根据一项研究的预计，一旦全国性的排放交易体系投入运营，每年将吸收 6 亿核证减排量 38 ， 而试点体系第一阶段的涉及的总排放约为8 亿公吨二氧化碳。 39本报告 的“国内标准的合格性”部分对这些体系