2015 年 . 第30 卷 . 第4 期 战略与决策研究 Strategy Policy Decision Research * 基金项目 国家自然科学基金重大国际合作项目 （71210005 ） 、 国家自然科学基金 青年基金项目 （71403263 ） 修改稿收到日期 2015 年7 月13 日 文 / 范英 莫建雷 中国科 学院科技政策与管理科学研究所 能源与环境政策研究中心 北京 100190 中国碳市场顶层设计 重大问题及建议 * 在 国 际 社 会 共 同 应 对 气 候 变 化 的 背 景 下 ， 中 国 政 府 积 极 行 动 ， 早 在2009 年12 月 哥 本 哈 根 世 界 气 候 大 会 上 就 宣 布 了2020 年 碳 排 放 强 度 下 降 40 45 的 减 排 目 标 ， 并 于2014 年11 月 份 的 中 美 气 候 变 化 联 合 声 明 中 提 出 ， 至2030 年 左 右 碳 排 放 总 量 达 峰 目 标 。 在 此 期 间 ， 中 国 政 府 努 力 探 索 市 场 化 的 减 排 机 制 在 政 策 层 面 ， 发 改 委 于2012 年 颁 布 了 温 室 气 体 自 愿 减 排 交 易 管 理 暂 行 办 法 ， 正 式 启 动 自 愿 减 排 项 目 的 申 报 、 审 定 、 备 案 、 签 发 工 作 流 程 ， 公 布 了14 个 重 点 行 业 温 室 气 体 排 放 核 算 方 法 与 报 告 指 南 ， 开 发 建 设 国 家 碳 交 易 登 记 注 册 系 统 ， 并 于2014 年12 月 颁 布 了 碳 排 放 权 交 易 管 理 暂 行 办 法 ， 为 全 国 碳 市 场 建 立 奠 定 了 基 础 性 工 作 ； 在 实 践 层 面 ， 利 用1 年 时 间 （2013 年6 月 2014 年6 月 ） 先 后 启 动 了7 个 碳 排 放 权 交 易 试 点 ， 为 建 立 全 国 碳 市 场 探 索 积 累 经 验 。 在 由 局 部 试 点 建 设 向 全 国 碳 市 场 过 渡 的 关 键 时 期 ， 我 们 有 必 要 对 全 国 性 碳 市 场 顶 层 设 计 的 一 些 关 键 问 题 进 行 深 入探讨 ， 为建立全国碳 市场提供支持 。 1 中国碳市场建立的背景 中 国 碳 市 场 的 建 立 有 其 时 代 背 景 和 发 展 的 必 【 摘 要 】 基 于 中 国 碳 市 场 建 立 的 背 景 、 社 会 经 济 影 响 及 其 有 效 运 行 条 件 ， 文 章 系 统 分 析 了 与 中 国 碳 市 场 顶 层 设 计 密 切 相 关 的 重 大 议 题 ， 包 括 中 长 期 经 济 可 持 续 发 展 、 区 域 协 调 发 展 、 产 业 及 经 济 结 构 调 整 、 低 碳 技 术 创 新 、 能 源 市 场 化 改 革 、 与 其 他 能 源 环 境 政 策 之 间 的 协 同 互 补 等 。 根 据 中 国 当 前 经 济 发 展 阶 段 及 未 来 改 革 发 展 方 向 ， 对 未 来 全 国 碳 市 场 顶 层 设 计 提 出 了 相 应 的 政策 建议。 【 关键 词 】 中 国碳市场 ， 可持续发展 ， 区域协调发展 ， 经济及产业结构 ， 市场化改革 ， 技术创 新， 政策协同 DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2015.04.008 492院刊 中国碳市场顶层设计重大问题及建议 然 。 从 国 内 来 看 ， 中 国 是 世 界 上 最 大 的 温 室 气 体 排 放 国 [1 ， 2] ， 也 是 受 气 候 变 化 负 面 影 响 最 大 的 国 家 之 一 。 同 时 ， 中 国 还 是 世 界 上 最 大 的 能 源 消 费 国 、 最 大 的 煤 炭 消 费 国 ， 国 内 经 济 可 持 续 发 展 面 临 的 资 源 和 环 境 约 束 日 益 凸 显 ， 而 温 室 气 体 减 排 除 了 应 对 全 球 气 候 变 化 ， 还 可 以 带 来 节 能 与 环 境 改 善 的 协 同 效 益 。 从 保 持 经 济 社 会 可 持 续 发 展 的 角 度 ， 中 国 自 身 有 温 室 气 体 减 排 的 诉 求 。 从 国 际 环 境 看 ， 控 制 温 室 气 体 排 放 应 对 气 候 变 化 的 呼 声 日 益 强 烈 ， 我 国 面 临 的 国 际 减 排 压 力 日 益 显 著 。 因 此 温 室 气 体 减 排 的 共 识 在 我 国 已 基 本 形 成 ， 关 键 在 于 采 取 何 种 手 段 实 现 既 定 控排目标 。 理 论 及 实 践 中 ， 控 制 温 室 气 体 排 放 的 政 策 手 段 有 多 种 ， 包 括 行 政 命 令 型 的 手 段 和 基 于 市 场 机 制 的 减 排 手 段 ， 二 者 各 有 优 劣 ， 而 我 国 自 身 的 节 能 减 排 经 验 、 当 前 阶 段 发 展 特 点 及 未 来 发 展 方 向 对 于 碳 减 排 政 策 工 具 的 选 择 具 有 关 键 影 响 。 “ 十 一 五 ” 期 间 我 国 通 过 行 政 命 令 手 段 为 实 现 节 能 目 标 而 付 出 的 巨 大 代 价 促 使 我 们 寻 求 一 种 更 加 灵 活 、 有 效 的 方 式 来 实 现 中 长 期 的 温 室 气 体 控 制 目 标 [3] 。 碳 交 易 机 制 作 为 一 种 市 场 化 的 减 排 政 策 工 具 ， 能 够 通 过 碳 价 格 信 号 引 导 整 个 经 济 系 统 中 成 本 较 低 的 地 区 、 行 业 及 主 体 优 先 减 排 ， 从 而 保 证 在 社 会 整 体 层 面 上 降 低 总 的 减 排 成 本 。 另 外 ， 碳 市 场 能 够 实 现 上 述 功 能 的 一 个 重 要 前 提 是 ， 不 同 主 体 间 减 排 成 本 的 显 著 差 异 ， 而 中 国 区 域 间 经 济 发 展 不 平 衡 ， 行 业 间 低 碳 发 展 水 平 存 在 较 大 差 距 ， 减 排 机 会 及 减 排 可 选 方 案 差 异 显 著 ， 这 一 特 点 为 中 国 碳 市 场 提 供 了 巨 大 的 交 易 潜 力 和 成 本 降 低 潜 力 。 同 时 ， 根 据 我 国 当 前 发 展 阶 段 及 未 来 的 改 革 发 展 方 向 ， 十 八 届 三 中 全 会 提 出 ， 要 使 市 场 在 我 国 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 ， 而 通 过 碳 市 场 机 制 对 减 排 资 源 进 行 优 化 配 置 是 这 一 要 求 的 重 要 体 现 。 另 一 方 面 ， 从 国 际 环 境 来 看 ， 以 “ 京 都 ” 机 制 为 基 础 ， 市 场 化 政 策 机 制 在 温 室 气 体 减 排 的 实 践 中 得 到 广 泛 应 用 和 推 广 ， 碳 市 场 在 近 年 来 更 是 在 越 来 越 多 国 家 和 地 区 的 减 排 实 践 中 得 到 应 用 ， 包 括 欧 盟 、 美 国 、 澳 大 利 亚 、 新 西 兰 、 韩 国 等 [4 ， 5] ， 并 取 得 了 积 极 的 进 展 。 这 些 国 际 经 验 对 于 我 国 碳市场的建立具有一定的积极影响 。 因 此 ， 中 国 碳 市 场 建 立 是 基 于 我 国 当 前 经 济 社 会 发 展 面 临 的 挑 战 ， 根 据 我 国 自 身 历 史 经 验 、 当 前 阶 段 发 展 特 点 及 未 来 改 革 发 展 方向 ， 并结合国际经验做出的必然选择 。 2 碳市场的社会经济影响 应 对 气 候 变 化 背 景 下 ， 碳 排 放 空 间 作 为 一 种 稀 缺 的 资 源 和 生 产 要 素 ， 将 成 为 未 来 经 济 增 长 的 一 种 新 约 束 。 在 碳 排 放 空 间 （ 配 额 总 量 ） 确 定 的 条 件 下 ， 作 为 碳 排 放 交 易 的 前 提 ， 需 要 首 先 明 确 碳 排 放 权 的 归 属 ， 而 对 这 种 稀 缺 资 源 的 初 始 分 配 将 产 生 显 著 的 社 会 财 富 分 配 效 应 。 减 排 成 本 通 过 生 产 过 程 、 产 业 链 和 区 域 贸 易 经 济 系 统 的 各 个 环 节 ， 最 终 对经济发展及结构调整产生影响 。 2.1 经济中长期可持续发展 在 经 济 发 展 与 碳 排 放 不 能 显 著 脱 钩 的 条 件 下 ， 碳 排 放 空 间 即 为 发 展 空 间 ， 中 国 作 为 快 速 发 展 的 新 兴 经 济 体 ， 处 于 工 业 化 、 城 镇 化 进 程 之 中 ， 其 碳 排 放 仍 存 在 增 长 趋 势 及 较 大 不 确 定 性 。 这 一 现 实 对 中 国 未 来 碳 市 场 ， 尤 其 是 全 国 统 一 碳 市 场 的 核 心 要 素 配 额 总 量 的 合 理 设 定 构 成 了 很 大 挑 战 如 果 配 额 总 量 设 定 过 低 ， 那 么 将 很 可 能 对 中 国 经 济 的 中 长 期 可 持 续 发 展 形 成 制 约 ， 而 如 果 配 额 总 量 设 定 过 高 ， 那 么 碳 市 场 机 制 的 建 立 将 不 会 起 到 优 化 减 排 资 源 配 置 并 遏 制 碳 排 放 快 速 增 长 的 作 用 ， 同 时 造 成 巨 大 的 制 度 运 行 4932015 年 . 第30 卷 . 第4 期 战略与决策研究 Strategy Policy Decision Research 维 护 成 本 浪 费 。 据 国 内 学 者 相 关 研 究 ， 我 国 有 可 能 在2030 年 前 后 达 到 碳 排 放 峰 值 [6-8] ， 但 这 一 预 测 结 果 将 受 很 多 不 确 定 因 素 的 影 响 ， 包 括 未 来 经 济 发 展 增 速 、 经 济 结 构 、 产 业 结 构 、 能 源 结 构 、 低 碳 技 术发展等 [9] 。 目 前 ， 中 国2020 年 之 前 的 减 排 目 标 是 以 强 度 目 标 形 式 设 定 的 ， 因 此2020 年 之 前 碳 市 场 配 额 的 设 定 可 与 强 度 目 标 相 挂 钩 [10] ， 既 能 降 低 单 位 产 出 的 碳 排 放 量 ， 又 给 经 济 增 长 保 留 了 适 当 的 空 间 。 2020 2030 年 之 间 是 中 国 的 碳 排 放 由 强 度 目 标 向 绝 对 总 量 目 标 的 过 渡 时 期 ， 在 此 期 间 经 济 发 展 仍 然 面 临 一 定 的 不 确 定 性 ， 配 额 总 量 的 设 定 面 临 一 定 的 困 难 如 果 在2020 年 之 后 短 期 内 立 即 进 行 大 力 度 减 排 ， 未 来 峰 值 将 较 早 出 现 ， 然 而 碳 排 放 一 旦 达 峰 ， 此 后 碳 排 放 只 能 平 稳 递 减 ， 这 意 味 着 我 国 碳 排 放 空 间 天 花 板 的 过 早 出 现 ， 间 接 地 为 未 来 碳 排 放 空 间 设 定 了 偏 紧 的 排 放 上 限 ， 从 这 一 角 度 看 ， 应 适 当 控 制 前 期 的 减 排 力 度 并 适 度 推 迟 碳 排 放 达 峰 。 另 一 方 面 ， 如 果2020 年 之 后 碳 排 放 仍 然 保 持 较 快 增 长 ， 接 近2030 年 之 前 的 几 年 内 需 要 进 行 大 力 度 减 排 ， 而 这 有 可 能 对2030 年 之 前 的 经 济 造 成 较 大 冲 击 ， 因 此 从 这 一 角 度 看 我 国 应 提 前 部 署 ， 以 使碳排放在2030 年平稳达峰 ， 从而避免突击达峰 。 2.2 区域协调平衡发展 区 域 间 经 济 发 展 不 平 衡 及 低 碳 发 展 水 平 差 异 显 著 ， 是 我 国 当 前 区 域 发 展 的 现 实 状 况 （ 图1 ） 。 这 为 开 展 区 域 间 碳 交 易 提 供 了 前 提 条 件 ， 同 时 也 对 碳交易条件下如何促进区域均衡发展构成 挑战 。 一 方 面 ， 碳 市 场 建 立 后 ， 碳 排 放 权 将 成 为 一 种 稀 缺 要 素 ， 并 进 一 步 衍 生 出 巨 大 的 经 济 价 值 （ 稀 缺 性 租 金 ） 。 如 图2， 为 了 将 碳 排 放 水 平 从E ’ 减 少 到 E ， 全 社 会 需 要 付 出 的 总 体 减 排 成 本 为ABE ’ E ， 而 碳 市 场 引 入 导 致 的 碳 排 放 空 间 的 稀 缺 性 租 金 大 小 为AEOP 。 很 明 显 ， 稀 缺 性 租 金 的 大 小 远 超 过 为 实 现 减 排 目 标 需 付 出 的 直 接 减 排 成 本 ， 而 在 不 同 区 域 间 分 配 这 一 稀 缺 性 租 金 （ 即 区 域 配 额 分 配 ） 会 产 生 显 著 的 财 富 分 配 效 应 和 结 构 调 整 效 应 ， 成 为 碳 市 场 建 立 过 程 中 面 临 的 关 键 、 敏 感 和 最 有 争 议 的 问 题 。 另 一 方 面 ， 碳 配 额 分 配 一 旦 完 成 ， 碳 交 易 将 进 一 步 导 致 区 域 间 资 本 、 劳 动 及 能 源 要 素 的 重 新 布 局 及 产 业 转 移 。 碳 交 易 导 致 的 区 域 间 人 财 物 资 图2 减排成本与稀缺性租金对比示意图 图1 中国区域经济发展水平及低碳发展水平比较 （2012 年 ） 494院刊 源 的 重 新 分 配 有 可 能 缩 小 区 域 间 的 发 展 差 距 ， 也 有 可 能 进 一 步 拉 大 这 种 差 距 。 而 最 终 的 效 果 与 区 域 经 济 特 点 、 初 期 区 域 间 碳 市 场 配 额 分 配 方 式 、 配 额 分 配 标 准 以 及 配 额 收 入 的返还机制密切相关 [11 ， 12] 。 2.3 产业竞争力与产业结构调整 碳 市 场 建 立 之 后 形 成 碳 价 格 ， 导 致 碳 排 放 产 品 或 隐 含 碳 产 品 生 产 成 本 （ 或 机 会 成 本 ） 增 加 ， 且 碳 强 度 越 高 的 产 品 ， 成 本 增 加 越 显 著 。 因 此 对 于 满 足 同 样 需 求 的 可 选 商 品 束 ， 某 一 商 品 碳 强 度 越 高 ， 其 市 场 竞 争 力 受 到 碳 市 场 的 负 面 影 响 就 越 显 著 [13] 。 这 种 成 本 增 加 引 起 的 相 对 竞 争 力 变 化 将 最 终 导 致 部 分 产 品 的 市 场 份 额 减 少 ， 甚 至 被 其 他 替 代 商 品 （ 包 括 国 内 替 代 产 品 及 进 口 品 ） 淘 汰 。 这 一 逻 辑 有 两 层 政 策 启 示 一 是 对 我 国 国 际 贸易的影响 ， 二是对我国产业结构的影响 。 出 口 在 我 国 经 济 总 量 中 所 占 的 比 重 仍 然 较 高 （2013 年 约 占GDP 总 量 的24.1 ） ， 同 时 出 口 产 品 中 加 工 业 、 制 造 业 、 化 工 及 纺 织 产 品 等 所 占 比 重 较 大 ， 这 些 产 品 中 隐 含 大 量 的 碳 排 放 （ 包 括 直 接 碳 排 放 和 间 接 碳 排 放 ） 。 国 内 碳 市 场 建 立 之 后 ， 这 些 出 口 产 品 的 生 产 成 本 相 对 提 高 ， 进 而 使 这 些 产 品 在 国 际 市 场 上 的 出 口 竞 争 力 受 到 负 面 影 响 ， 并 进 一 步 影 响 到 该 类 产 品 的 国 内 生 产 及 行 业 就 业 水 平 。 据 李 继 峰 等 人 的 研 究 ， 在 与 发 达 国 家 引 入 相 同 水 平 碳 价 格 的 条 件 下 ， 我 国 的 产 业 竞 争 力 受 损 比 发 达 国 家 更 加 严 重 [14] 。 因 而 从 短 期 来 看 ， 碳 市 场 建 立 有 可 能 对 我 国 部 分 出 口 导 向 型 的 排 放 密 集 型 行 业 及 其 就 业 造 成 冲 击 。 然 而 从 中 长 期 来 看 ， 碳 市 场 的 建 立 有 助 于 推 动 我 国 出 口 导 向 型 经 济 结 构 的 调 整 ， 因 此 我 们 需 要 对 长 期 经 济 结 构 调 整 目 标与短期减排目标进行权衡 。 对 于 产 业 结 构 而 言 ， 排 放 控 制 政 策 将 增 加 碳 排 放 密 集 型 行 业 产 品 的 生 产 成 本 ， 降 低 其 产 品 竞 争 力 ， 其 部 分 市 场 份 额 将 逐 渐 被 低 碳 产 品 所 替 代 。 碳 市 场 为 低 碳 产 品 和 低 碳 技 术 提 供 了 增 长 空 间 ， 因 此 长 期 来 看 将 为 我 国 产 业 结 构 向 绿 色 低 碳 方 向 转 型 提 供 新 的 动 力 ， 但 是 短 期 内 绿 色 低 碳 产 业 能 否 快 速 崛 起 以 支 撑 我 国 经 济 平 稳 快 速 增 长 仍 有 较 大 不 确 定 性 。 因 此 我 国 碳 市 场 的 建 立 需 要 对 长 期 产 业 结 构 调 整 目 标 与 短 期 保 持 经 济 稳 定增长目标进行一定权衡 。 2.4 低碳技术创新发展 碳 市 场 可 从 两 个 维 度 上 降 低 减 排 成 本 一 是 在 静 态 维 度 上 通 过 价 格 信 号 引 导 减 排 资 源 在 不 同 区 域 、 不 同 行 业 及 不 同 主 体 间 进 行 交 易 ， 使 减 排 成 本 较 低 的 区 域 、 行 业 及 主 体 优 先 减 排 从 而 降 低 当 前 的 减 排 成 本 ； 二 是 在 动 态 维 度 上 通 过 碳 价 格 信 号 的 激 励 作 用 促 进 低 碳 技 术 进 步 以 降 低 未 来 的 减 排 成 本 。 由 于 气 候 变 化 问 题 的 长 期 性 特 点 ， 碳 市 场 能 否 促 进 低 碳 技 术 创 新 ， 对 于 我 国 未 来 中 长 期 减 排 目 标 的 实 现 十 分 关 键 [15] 。 理 论 上 ， 排 放 权 交 易 机 制 作 为 一 种 市 场 激 励 型 的 政 策 工 具 ， 其 形 成 的 碳 价 格 信 号 能 为 低 碳 技 术 创 新 与 技 术 扩 散 提 供 持 续 不 断 的 经 济 激 励 ， 使 得 企 业 自 主 地 进 行 低 碳 技 术 投 资 [16] 。 然 而 现 实 中 碳 交 易 机 制 对 低 碳 技 术 发 展 的 影 响仍 有待于实证检验 。 特 定 的 机 制 设 计 与 低 碳 技 术 投 资 密 切 相 关 ， Mo 等 人 的 研 究 发 现 ， 在EU ETS （Eu- ropean Union Emissions Trading System ） 第 二 阶 段 ， 碳 市 场 对 电 力 行 业 低 碳 投 资 的 影 响 显 著 高 于 第 一 阶 段 ， 这 与 第 二 阶 段 碳 配 额 分 配 加 紧 以 及 允 许 将 碳 配 额 储 存 至 下 一 阶 段 的 机 制 直 接 相 关 。 总 之 ，EUETS 的 经 验 表 明 ， 碳 交 易 机 制 对 低 碳 技 术 发 展 的 促 进 作 用 非 常 有 限 ， 这 主 要 与EU ETS 当 前 较 低 的 碳 价 格 及 较 大 的 不 确 定 性 有 关 [17-19] 。 由 于 低 碳 技 术 投 资 者 的 风 险 厌 恶 特 点 及 不 确 定 条 件 中国碳市场顶层设计重大问题及建议 4952015 年 . 第30 卷 . 第4 期 战略与决策研究 Strategy Policy Decision Research 下 的 期 权 效 应 [20] ， 碳 市 场 的 不 确 定 性 不 能 为 低 碳 技 术 投 资 者 提 供 有 效 的 价 格 信 号 激 励 ， 从 而 不 利 于 推 动 低 碳 技 术 研 发 与 扩 散 投 资 。 另 外 ， 低 碳 技 术 创 新 与 发 展 有 巨 大 的 外 部 溢 出 效 应 ， 其 创 造 的 社 会 总 价 值 远 大 于 投 资 者 的 收 益 ， 这 在 一 定 程 度 上 阻 碍 了 低 碳 技 术 的 创 新 [21] 。 因 此 ， 碳 市 场 机 制 需 与 其 他 政 策 或 机 制 协 同 作 用 才 能 从 根 本 上 激 励 低碳技术创新 ， 实现长期的和更大力 度的减排 。 3 我国碳市场有效运行的关键条件 碳 市 场 作 为 一 种 市 场 化 的 减 排 政 策 工 具 ， 其 有 效 运 行 需 要 特 定 的 支 撑 条 件 ， 主 要 包 括 经 济 市 场条件 、 法律法规环境以及政策之间的协调统一 。 3.1 市场条件 碳 市 场 建 立 后 ， 其 有 效 运 行 的 一 个 重 要 前 提 是 碳 价 格 信 号 能 够 在 产 业 链 上 下 游 以 及 不 同 行 业 之 间 进 行 传 导 ， 最 终 使 得 各 个 行 业 以 及 同 一 行 业 的 不 同 环 节 之 间 边 际 减 排 成 本 相 等 （ 等 于 均 衡 碳 价 格 ） 。 而 市 场 条 件 不 理 想 或 市 场 化 程 度 不 高 将 导 致 市 场 价 格 信 号 传 导 受 阻 及 市 场 价 格 扭 曲 ， 降 低 碳 市 场 资 源 配 置 效 率 并 增 加 总 体 减 排 成 本 [22] 。 因 此 ， 整 个 经 济 系 统 的 市 场 化 程 度 直 接 决 定 碳 市 场的效率和效果 。 电 力 行 业 是 我 国 最 大 的 温 室 气 体 排 放 行 业 ， 但 电 力 市 场 仍 处 于 市 场 化 改 革 进 程 之 中 ， 电 力 上 网 的 调 度 机 制 不 够 灵 活 ， 同 时 电 价 的 形 成 仍 处 于 政 府 管 控 的 范 畴 [23] 。 在 这 种 条 件 下 ， 碳 市 场 价 格 信 号 不 能 有 效 引 导 高 效 低 碳 的 电 源 优 先 上 网 ， 也 不 能 通 过 生 产 消 费 环 节 之 间 的 成 本 转 移 对 电 力 消 费 端 减 排 形 成 有 效 的 激 励 机 制 ， 进 而 使 得 本 来 由 成 本 相 对 较 低 的 电 力 消 费 端 承 担 的 减 排 任 务 被 迫 转 由 其 他 成 本 较 高 的 主 体 来 完 成 ， 增 加 了 边 际 减 排 成 本 ， 推 高 了 碳 市 场 均 衡 价 格 ， 最 终 使 实 现 同 样 减 排 目 标 的 总 体 减 排 成 本 显 著 增 加 。 根 据 李 继 峰 等 人 的 研 究 ， 在 相 同 碳 排 放 总 量 控 制 目 标 和 覆 盖 范 围 假 设 下 ， 电 价 管 制 会 导 致 碳 市 场 价 格 相 对 于 无 管 制 条 件 下 升 高20 30 ， 进 而 使 碳 市 场 的 成 本 有 效 性 被 明 显 削 弱 [24] 。 因 此 如 何 将 电 力 行 业 纳 入 我 国 碳 交 易 体 系 是 我 国 碳 市 场 建 设 面 临 的 一 个重要挑战 。 为 了 促 进 电 力 消 费 端 减 排 ， 我 国 当 前 的 几 个 碳 交 易 试 点 在 将 发 电 企 业 （ 直 接 排 放 ） 纳 入 交 易 体 系 的 同 时 ， 还 纳 入 了 主 要 电 力 消 费 主 体 （ 间 接 排 放 ） 。 这 一 方 案 是 我 国 当 前 电 力 定 价 机 制 条 件 下 的 权 宜 之 计 ， 一 定 程 度 上 解 决 了 因 碳 市 场 价 格 传 导 受 阻 而 导 致 碳 减 排 激 励 覆 盖 范 围 不 完 整 的 问 题 。 但 是 这 一 方 案 在 推 向 全 国 碳 市 场 时 存 在 无 法 回 避 的 问 题 首 先 会 导 致 碳 排 放 的 双 重 核 算 问 题 ； 同 时 ， 间 接 排 放 的 纳 入 增 加 了 交 易 体 系 的 主 体 数 量 ， 进 而 增 加 了 碳 市 场 机 制 的 交 易 成 本 （ 测 量 、 报 告 及 核 查 （MRV ） 成 本 等 ） [25] ， 从 而 降 低 了 市 场 效 率 。 中 长 期 来 看 ， 为 保 证 碳 市 场 有 效 运 行 ， 我 国 需 要 加 快 电 力 行 业 的 市 场 化 改 革 进 程 ， 尽 快 理 顺 电 价 形 成 机 制 ， 使 电 力 价 格 与 碳 价 格 有 效 联 动 ， 并 充 分 反 映 碳 排 放 的 真 实 成 本 ， 最 终 使 碳 市 场 机 制 在 我 国 碳 排 放 最 大 的 行 业 内 真 正 发 挥 降 低 减 排 成 本 的作用 。 另 外 ， 碳 市 场 的 建 立 及 有 效 运 行 需 以 强 有 力 的 法 律 法 规 约 束 为 基 础 ， 具 体 包 括 以 下 几 个 方 面 （1 ） 需 通 过 气 候 变 化 立 法 确 立 应 对 气 候 变 化 在 我 国 的 战 略 地 位 ， 这 是 碳 市 场 在 我 国 具 有 可 信 性 及 可 行 性 的 基 础 ； （2 ） 需 国 家 层 面 出 台 专 门 针 对 全 国 碳 市 场 顶 层 设 计 及 实 施 原 则 的 法 律 法 规 ， 以 明 确 我 国 碳 市 场 的 总 体 设 计 方 案 、 各 部 门 及 地 方 在 碳 市 场 建 设 及 运 行 过 程 中 的 权 责 ， 并 指 导 碳 市 场 细 则 的 制 定 ； （3 ） 由 于 碳 市 场 机 制 设 计 复 杂 ， 需 针 对 各 环 节 出 台 具 体 的 法 规 ， 如 排 放MRV 原 则 ， 配 额 分 配 原 则 ， 配 额 交 易 规 则 以 及 配 额 履 约 机 制 及 处 罚 机 制 等 。 上 述 各 层 次 的 法 律 法 规 相 互 补 充 配 合 ， 共 同 影 响 碳 市 场 本 身 的 可 信 性 、 减 排 的 实 际 效 果以及减排成本的有效性 。 3.2 碳市场与其他能源环境政策的协同 由 于 经 济- 能 源- 环 境- 气 候 系 统 的 整 体 性 和 强 关 联 性 ， 对 一 个 子 系 统 的 发 展 目 标 规 划 及 政 策 干 496院刊 预 需 充 分 考 虑 对 其 他 相 关 子 系 统 的 直 接 和 间 接 影 响 ， 将 经 济 可 持 续 发 展 与 应 对 气 候 变 化 、 保 证 能 源 安 全 及 改 善 环 境 质 量 目 标 有 机 结 合 起 来 。 我 国 当 前 的 能 源 环 境 政 策 体 系 中 除 了 为 实 现 碳 减 排 目 标 而 建 立 的 碳 市 场 外 ， 还 包 括 其 他 政 策 目 标 与 相 应 政 策 工 具 节 能 目 标 与 能 效 政 策 ， 可 再 生 能 源 目 标 与 可 再 生 能 源 支 持 政 策 ， 大 气 污 染 防 治 目 标 及 相 应 的 政 策 措 施 等 。 如 “ 十 二 五 ” 期 间 ， 我 国 关 于 能 源 、 资 源 环 境 的 约 束 性 指 标 包 括 单 位 GDP 的 碳 排 放 下 降17 ， 单 位GDP 能 耗 下 降16 ， 非 化 石 能 源 比 重 提 高 至11.4 ， 二 氧 化 硫 排 放 量 、 COD 下 降8 ， 氨 氮 和 氮 氧 化 物 排 放 量 下 降10 ， 同 时 随 着 雾 霾 问 题 的 加 重 ， 很 多 地 方 又 进 一 步 把PM2.5 作 为 重 要 的 控 制 指 标 。 上 述 每 个 政 策 目 标 往 往 伴 随 着 相 应 的 政 策 措 施 ， 由 于 这 些 政 策 的 覆 盖 主 体 范 围 存 在 一 定 程 度 的 交 叉 重 叠 ， 涉 及 的 市 场 往 往 相 互 关 联 ， 因 此 多 个 政 策 目 标 并 非 相 互 独 立 ， 政 策 工 具 之 间 也 存 在 一 定 的 互 动 影 响 。 多 个 政 策 工 具 的 交 叉 并 行 存 在 相 互 促 进 的 协 同 作 用 ， 如 能 效 与 节 能 政 策 在 减 少 能 源 消 费 的 同 时 降 低 了 温 室 气 体 排 放 与 污 染 物 排 放 ， 可 再 生 能 源 政 策 在 增 加 可 再 生 能 源 供 给 的 同 时 替 代 了 化 石 能 源 ， 从 而 间 接 减 少 了 温 室 气 体 排 放 和 污 染 物 排 放 ， 减 少 大 气 污 染 排 放 的 措 施 也 可 以 减 少 温 室 气 体 排 放 （ 如 清洁能源汽车推广等 ） 。 多 个 政 策 工 具 交 叉 并 行 也 存 在 相 互 抵 触 的 风 险 ， 甚 至 有 可 能 导 致 部 分 政 策 工 具 失 灵 ， 并 增 加 政 策 实 施 的 社 会 总 成 本 。 假 设 一 个 经 济 系 统 中 有6 类 排 放 源 （A 、 B 、 C 、 D 、 E 和F ） ， 每 类 排 放 源 的 减 排 潜 力 及 减 排 成 本 如 图3 所 示 。 在 完 全 市 场 条 件 下 ， 如 果 我 们 单 纯 采 用 碳 交 易 机 制 来 控 制 碳 排 放 （ 图3a ） ， 并 设 定 减 排 目 标 为OQ ， 那 么 在 碳 市 场 均 衡 条 件 下 ， 碳 价 格 水 平 为P ， 社 会 总 的 减 排 成 本 为ABCD ； 在 第 二 种 情 境 下 （ 图3b ） ， 引 入 碳 交 易 机 制 的 同 时 引 入 另 一 种 政 策 工 具 ， 如 对 减 排 成 本 较 高 的 排 放 源E 的 减 排 进 行 补 贴 ， 或 者 对 其 设 定 技 术 标 准 ， 从 而 使 排 放 源E 优 先 减 排 ， 排 放 源E 同 时 受 两 种 政 策 工 具 的 激 励 。 在 总 体 减 排 目 标 保 持 不 变 的 条 件 下 ， 新 的 碳 市 场 均 衡 价 格 将 降 低 为P ’ ， 同 时 社 会 总 的 减 排 成 本 增 加 为ABCE 。 因 此 全 社 会 总 的 减 排 目 标 （ 或 碳 市 场 的 配 额 ） 确 定 后 ， 再 引 入 其 他 政 策 工 具 有 可 能 使 有 效 碳 价 格 水 平 降 低 ， 甚 至 导 致 碳 市 场 价 格 图3 混合政策工具对碳市场价格水平及总体减排成本的影响示意图 中国碳市场顶层设计重大问题及建议 4972015 年 . 第30 卷 . 第4 期 战略与决策研究 Strategy Policy Decision Research 崩 溃 。 例 如 欧 盟 碳 市 场 当 前 碳 价 格 水 平 较 低 ， 对 减 排 及 低 碳 技 术 发 展 的 促 进 作 用 有 限 。 造 成 这 一 现 状 的 原 因 很 多 [26] ， 除 了 对 经 济 增 速 的 乐 观 估 计 导 致 期 初 配 额 总 量 分 配 超 出 经 济 发 展 的 实 际 配 额 需 求 外 ， 另 一 个 重 要 原 因 是 ， 近 年 来 对 可 再 生 能 源 发 展 的 政 策 支 持 （ 补 贴 及 绿 色 证 书 交 易 ） ， 使 可 再 生 能 源 在 温 室 气 体 减 排 中 扮 演 了 重 要 的 角 色 ， 进 而 减 少 了 市 场 对 碳 配 额 的 需 求 并 降 低 了 碳 价 格 水 平 [27] 。 另 外 ， 总 体 碳 价 格 水 平 的 下 降 ， 使 得 高 能 耗 、 高 排 放 企 业 的 履 约 成 本 降 低 ， 对 其 形 成 间 接 补 贴 ， 从 而 不 利 于 长 期 产 业 结 构 调 整 目 标 的 实 现 ， 并 降 低 碳 市 场 的 资 源 配 置 效 率 ， 增 加 总 的 社 会 减 排 成 本 。 因 此 虽 然2020 年 之 前 欧 盟 的 能 源 气 候 政 策 目 标 中 包 含 了 具 有 强 制 约 束 力 的 碳 减 排 目 标 和 可再生能源发展目标 ， 但2030 年的政策目标 ① 中碳 减 排 目 标 仍 具 有 强 制 约 束 力 ， 而 可 再 生 能 源 目 标 不再具有强制约束力 [28] 。 当 然 现 实 中 混 合 政 策 设 计 有 其 一 定 的 必 要 性 ， 如 通 过 引 入 新 的 政 策 工 具 来 克 服 市 场 失 灵 、 克 服 技 术 发 展 的 外 部 性 以 及 实 现 减 排 目 标 之 外 的 其 他 目 标 等 [29] 。 对 于 我 国 而 言 ， 首 先 应 加 强 碳 减 排 目 标 与 其 他 政 策 目 标 之 间 相 互 协 调 ， 包 括 经 济 发 展 目 标 、 能 源 发 展 目 标 （ 能 效 目 标 及 非 化 石 能 源 发 展 目 标 ） 、 环 境 治 理 目 标 ， 以 及 碳 市 场 覆 盖 范 围 以 外 的 碳 减 排 目 标 等 ； 在 此 前 提 下 优 化 相 应 政 策 工 具 组 合 ， 如 配 额 总 量 、 碳 税 水 平 、 补 贴 水 平 等 ， 使 得 多种政策工具能够协同互 补 。 4 政策建议 基 于 我 国 碳 市 场 的 建 立 背 景 、 潜 在 经 济 影 响 及 其 有 效 运 行 条 件 ， 对 中 国 未 来 碳 市 场 建 设 提 出 如下建议 。 （1 ） 加 强 配 额 总 量 顶 层 设 计 ， 保 证 经 济 中 长 期 可 持 续 发 展 。 我 国 碳 市 场 应 明 确 定 位 为 以 服 务 我 国 经 济 向 绿 色 低 碳 平 稳 转 型 为 目 标 ， 以 实 现 全 社 会 低 成 本 减 排 为 落 脚 点 ， 碳 市 场 是 实 现 这 一 目 标的制度安排和政策工具 。 我 国 碳 市 场 配 额 总 量 的 设 定 方 式 应 与 未 来 的 经 济 增 速 及 经 济 结 构 调 整 相 协 调 并 有 效 应 对 未 来 不 确 定 因 素 冲 击 。2020 年 之 前 可 以 通 过 已 有 的 40 45 强 度 目 标 来 确 定 总 量 目 标 ； 20202030 年 是 由 强 度 目 标 向 绝 对 总 量 目 标 的 过 渡 期 ， 在 此 期 间 可 设 定 相 对 偏 紧 且 带 有 反 馈 调 整 机 制 的 柔 性 总 量 目 标 ， 即 在 期 初 根 据 对 未 来 排 放 趋 势 的 判 断 设 定 相 对 偏 紧 的 绝 对 总 量 目 标 ， 同 时 配 套 动 态 碳 排 放 空 间 （ 配 额 总