1 / 10 对 安理会 有关 气候安全问题 的 初步分析 与对策建议 2018 年 7 月 11 日 ，联合国安理会第三次就气候安全 议题 进行辩论， 探索气候安全的国际治理 问题， 尽管 与会各方 普遍 认为气候变化已经 对安全构成严重威胁，但对如何解决气候安全问题，尤其是安理会如何发挥作用尚存争议。 气候变化作为非传统安全问题，对国家安全和国际安全具有重要影响， 自 20 世纪 80 年代小 岛屿国家 首次提出该问题以来， 国际社会对气候安全的认识不断提高 。 如何 在坚持联合国气候变化 框架 公约主渠道的同时， 准确认识气候安全问题，科学把握 安理会在气候安全问题 上 的定位 ，推动 形成 协同 高效的国际气候安全治理机制， 更好发挥 负责任大国作用，值得我们深思和熟虑。 一、安理会气候安全问题 的提出 2007 年以来，联合国安理会对气候变化与安全问题 先后 举行 3次辩论， 分别是 气候变化（ S/PV.5663， 2007 年 4 月 17 日 ） 、 维护国际和平与安全气候变化的影响 （ S/PV.6587， 2011 年 7 月 20 日 ）及维护国际和平与安全 理解和应对与气候相关的安全风险（ S/PV.8307， 2018 年 7 月 11 日 ） 。 发表主席声明 2 份 ， 另有 1 份决议 也 涉及气候变化问题， 这些 都 表明气候安全 已成为安理会关注的问题 之一 。 从 主席声明 、 决议 及 联合国秘书长讲话 看， 小岛 屿 与非洲国家面2 / 10 临的气候风险 及 安全问题较 为 严峻 ， 气候风险 已 对国际安全构成挑战。2011 年安理会主席声明强调 一些国家、特别是 低洼 小岛屿国家因海平面上升丧失领土，可能产生安全问题。 2017 年安理会 2349 号决议 也 明确指出 气候变化 已 对乍得湖和更广泛的萨赫勒地区 的 稳定 产生 不利影响，并强调各国政府 和 联合国需要进行风险评估 ，并 制定风险管理战略。 2018 年安理会主席声明 再次 确认了气候变化等因素对乍得湖和更广泛的萨赫勒地区稳定的不利影响， 并 对 由此带来的 人道主义局势表示关切 。 时任 秘书长 潘基文 指出， 气候变化 不仅 加剧了国际安全的威胁， 而且其自身 也 带来 安全 风险 ，极端天气和海平面上升对 人的 生命 和 基础设施 产生 破坏性影响， 造 成 安全真空。联合国环境规划 署执行主任阿齐姆 ･施泰纳表示 ， 气候变化加剧 区域 稀缺 性 水 资源 和土地资源争夺，已成为 造成 达尔富尔、中非共和国、肯尼亚北部和乍得等局部冲突的 重要 因素。联合国常务副秘书长阿米娜 穆罕默德在第三次辩论会上指出， 气候变化是实实在在的威胁，正在以无情的速度发展。 从历次 会议 辩论 的 主要内容 看， 各国普遍认可 对 气候 风险 及其安全问题需采取重大行动 ，但对如何解决气候安全问题 认识不同 。 首次辩论 会 由英国 召集 ， 包括小岛屿国家和工业化国家等 50 多 位 代表参加 ， 发达国家和小 岛屿国家 倾向于将气候变化定性为安全问题， 表示气候变化 关系到世界各国的集体安全，要从预防冲突的角度解决气候安全问题。 但 一些 发展中国家 对此 持 保留意见，认为气候变化是社会经济发展问题， 应 由更具代表性的 联合国 大会处理。 第二次 辩论 会 主3 / 10 席国为 德国， 65 位 代表 做了 发言 ， 就安理会是否考虑气候变化 安全或将其留给负责可持续发展问题的其他联合国机构，特别是气候公约 、联合国 大会和经济 和 社会理事会 处理 ， 发表各自 意见 ， 一些国家欢迎安理会作为必要的补充， 也有一些 国家 则认为 ， 这将 冒犯 联合国其他机构。 第三次 辩论 会 时隔 7 年 后 再次 召开 ，由 瑞典 作为 主席国 ， 虽然发言者一致认为 ， 气候变化及其影响， 包括荒漠化、干旱、洪水 等 ，已经对 粮食安全 等 构成严重威胁， 但对安理会处理气候变化问题的责任范围仍存在分歧 ， 代表们提议任命一位气候和安全问题秘书长特别代表， 并 在联合国系统内 设置 气候安全专门机构 ，以协调处理气候安全问题。 从主要国家 的核心观点 看， 安理会辩论会议主席国和常任理事国等 多数国家 ， 对 安理会在 气候安全问题 上发挥作用 持积极态度。 英国明确提出 气候变化关系到各国在相互依存世界中的集体安全， 并 强调气候变化会加剧现有的紧张局势，增加 冲突 爆发的可能性 ， 预防冲突是安理会的主要工作， 要求安理 会 对新的 威胁 作出独特贡献。法国认为 气候变化加大最脆弱区域和国家的安全威胁，安理会必须负起它的责任，建立真正的预防性外交， 有效 应对国际安全 面临 的新挑战。美国认同气候变化对小岛屿发展中国家的生存构成威胁，支持安理会解决气候安全问题。德国强调 预防冲突是安理会的重要作用，敦促建立预防性外交的整体框架，尽最大努力预防危机。瑞典强调 在风险评估、机构设置等方面 ， 安理会可发挥更大作用， 并 积极推动将气候安全问题列入 2019 年 9 月秘书长气候峰会议程。俄罗斯强调 气4 / 10 候变化不是国际安全的普遍性挑战，反对安理会介入该问题。中国对气候安全问题的认识 也 在不断深 化，前两次辩论 中 ， 中国 表示气候变化是可持续发展问题，应由经济 和 社会理事会、 联合国 大会以及 联合国气候变化框架公约（以下简称 气候 公约 ） 来 处理 ， 第三次辩论 时 强调 ， 国际社会要树立人类命运共同体意识，树立共同、综合、合作和持续的新安全观，妥善处理与气候相关的安全风险。 二、各方对气候安全问题的主要 立场 从 安理会 三次辩论会议各方讨论和关注焦点看， 第一次会议主要是认识之争，围绕气候变化是安全问题还是发展问题进行辩论 ； 第二次会议主要是体制之争 ，各 方 对安理会是否 应 介入气候变化问题有不同观点 ； 第三次会议主要是行动之争，各 方 讨论针对气候安全问题 ，安理会应如何行动。 小岛屿国家强调 气候变化使 其 成为最脆弱的群体，海平面上升 严重 威胁其 生存 ， 要求安理会对气候安全问题作出有力反应。 第一次辩论， 瑙鲁 代表 太平洋 小 岛屿 国 家 指出 气候变化对 其 造成 的危害 ， 迫使大量人口迁移， 安理会是 维护 国家 领土 完整与安全的重要 机构 ，希望安理会 做出积极 贡献。 第二次辩论， 瑙鲁 代表 小 岛屿 国 家 再次强调其面临的生存挑战，要求安理会正式承认气候变化对国际和平与安全构成 了 威胁， 应 将气候变化视为 与 核扩散或恐怖主义同等的威胁，并任命一位气候和安全问题特别代表，评估联合国应对气候安全影响的能力 。 第三次辩论 ， 瑙鲁 代表 小 岛屿 国 家 强调 ， 尽管达成了巴黎协定，5 / 10 但气候变化并没有消失 ， 在我们有生之年，气候不会回归正常 ， 呼吁任命一名负责气候与安全问题的秘书长特别代表， 在 气候变化造成的安全 问题上促进 区域和跨界合作 、 参与预防性外交和支持冲突后局势调解 。 非洲国家认为 气候变化 带来的不利影响是 其 局部冲突的重要起因 之一 ，要求安理会 协调一致积极预防 气候安全问题 。 第一次辩论，加纳、纳米比亚等国表示 ， 非洲大陆广大地区遭受的气候变化威胁日益严峻 ， 干旱与洪水加重，导致粮食短缺、传染病蔓延 、 大规模流离失所以及社会不稳定等新安全问题。第二次辩论，肯尼亚提出气候变化不仅影响到自身国家安全，也影响到所在地区的和平与稳定 ， 苏丹认为 ， 气候变化导致的旱灾和荒漠化是达尔富尔冲突的基本起因之一，安理会要 担负起 应对新威胁的责任。第三次辩论，埃塞俄比亚表示，根据联合国宪章 ， 安理 会 有责任分析冲突和安全影响，采取措施来管控气候变化引发的安全风险和冲突 ； 苏丹表示 ， 武装冲突和国际恐怖主义活动不再是对国际和平与安全的唯一主要威胁，气候变化 加剧 了 政治和武装冲突 ，对国际 及地 区和平与安全产生 了 明显的影响。 发达国家 普遍支持小 岛屿国家 和非洲国家在气候安全 问题上 的关切和 诉求，要求安理会采取 积极 行动。 英国 积极 推动 安理会在气候安全方面 发挥 作用 ， 强调 预防冲突是安理会的重要职责，承诺投入77 亿美元用于国际气候融资， 帮助因气候变化而遭受重大损失的国家 。 德国 提出 建立预防性外交的整体框架 ， 建议 安理会 要 采取前瞻性行动 ， 预防危机发生。 法国 呼吁 必须超越体制辩论， 动员整个联合国6 / 10 来应对气候安全挑战 ， 安理会 处理 气候安全问题 不会破坏 巴黎协定 和其他 应对气候变化 多边框架 。 荷兰强调针对气候变化的相关威胁，安理会必须履行责任，采取适当行动。 波兰指出有效预防气候变化引起的冲突 ， 肯定比应对其后果更具成本效益。 发展中国家 整体立场有所变化，前两次辩论 多数反对安理会干预气候安全问题，第三次辩论 则 支持 安理会 一定 程度 介入。 前两次辩论，77 国集团等认为 ， 尽管气候变化可能会产生某些安全问题，但本质上是可持续发展问题 ， 应由经济 和 社会理事会 及 联合国 大会解决，安理会不是解决气候变化问题的适当场所。 第三次辩论， 伊拉克 指出 ，安理会审议气候 安全风险是国际社会 应对气候变化迈出的重要一步，也是 减轻 气候 风险、 避免潜在冲突的预防 性 措施。哈萨克斯坦表示，要 通过气候外交认清气候相关的安全威胁，它是联合国预防冲突 的重要 部分。 科威特指出， 气候变化危及某些国家的安全 ， 引发 人道主义灾难 ， 安理会是联合国 减轻气候变化 影响及 安全 风险所作努力的 重要组成部分。特立尼达和多巴哥代表加勒比共同体 14 个成员国发言，指出 气候变化问题 会 加剧所有人 面临的 安全风险 ，小岛屿发展中国家面临 的 风险加 速 更快。 三、 安理会 处理 气候安全问题的利弊分析 安理会 处理 气候安全问题， 未来面临的 机遇和 挑战不容忽视 。 一方面 ， 可以 为 国际 社会合作 应对气候变化进程提供新的动力， 推动国际社会 有效 应对气候风险与安全问题 ； 另一方面 ， 与 气候公约 协7 / 10 商一致的谈判原则不同 ， 安理会 是大 国博弈的平台 ，我国 也 可能会面临更大的减排与出资压力 。 一是有利于发挥 联合国 整体作用，协同应对 气候变化问题 。 从 联合国各部门 职能分工以及安理会辩论 看，气候公约仍是联合国应对气候变化 问题 的主渠道，安理会仅介入 气候安全 问题的 应对，其 程度 和范围 相对 有限，不会影响到气候公约的正常运行，反而会 成为 气候公约的 有益 补充， 进而 带动整个联合国系统形成合力，共同应对气候变化。 考虑到 气候 变化问题的 长期 性以及气候 安全问题 的紧迫性 ，安理会 的 有效 参与 可能 为全球应对气候变化注入新的动力，也 有 可 能会 加快气候公约多边谈判 的 进程 。 二是有利于 倒逼 采取 更加 有力行动 ， 主动管控 气候 安全问题 。 目前 巴黎协定 下各国 自主 承诺 总体 不足，已有 研究结果 表明，全球平均气温升高将会 显著 超过 1.5 至 2 摄氏度的目标。 对于许多小岛屿国家 和非洲国家 来说，气候 危险现在已然存在， 未来还会加剧， 并 很可能 将 成为 威胁这些国家生存和 区域稳定的 主要 因素，进而加剧 整个世界 和平与安全面临的威胁 。 考虑到 为确保全球平均温升 控制 在 2 摄氏度以下 的目标 ，国际社会 理应 加大减排力度 ，安理会的适当介入 有利于从预防气候安全的角度 ， 倒逼国际社会 强化 应对气候变化行动 ，主动 降低气候 风险 。 三 是 可能会加大 我 国在 气候安全 问题 磋商 中面临的压力。 气候公约有 193 个会员国参与， 强调 “共同但有区别的责任 ”， 谈判 采取协商一致的原则 进行 。而 安理会由 15 个理事国组成，其中 5 个常任8 / 10 理事国， 不是普遍参与的决策机制， 而 是大国博弈的舞台。 当前 我 国温室气体 排放 独占鳌头 、经济 位居 世界第二，是五大常任理事国中唯一 尚 未 实现 碳排放 达 峰的国家，容易成为各方关注的焦点， 甚至可能成为相关主张的 “少数派 ”， 而且由于气候安全问题的道义性质， 我 国不宜行使否决权， 因此如何提升我国 在安理会 气候安全问题上的话语权 ，更好 维护 国家利益和 国际 形象 面临 巨大挑战 。 四 是可能 会 加大我国 在温室气体 减排和 气候 出资 方面的 压力。 作为最大的排放国和安理会常任理事国， 对 解决 全球气候安全问题 无疑需要作出适当贡献。 在第二次辩论中， 哥斯达黎加提出安理会常任理事国都是主要排放国 家 ，并因其否决权而具有特殊权力， 理 应 在 温室气体减排承诺 上作出表率 ，然后扩大至排放量和经济能力相当的其他国家。玻利维亚 也 呼吁建 立一个气候和环境国际法庭，以制裁那些不遵守减排承诺的国家 ，并 提议将全球防务和安全支出削减 20％，用于解决气候变化问题。 无疑 ，作为 负责任的发展中大国 ， 需要我们有效 应对 可能面临 的进一步 提高减排 行动力度 以及 新的出资 的 压力 。 四、应对气候安全问题的对策建议 应对气候变化是人类共同的事业 ， 需要我们 在坚持 气候 公约主渠道作用 的 同时， 对气候安全问题持灵活、开放和建设性态度， 推动建立 协调 统一、灵活高效的气候安全国际治理机制 ， 为 推动 构建人类命运共同体 做出中国贡献。 一是坚定不移地 发挥 联合国 气候公约主渠道作用 。 气候公约9 / 10 确立了 “ 共同但有区别的责任 ” 原则， 生效 20 多年来，在各方共同努力下，全球应对气候变化工作取得 了 积极进展。也是在各方共同努力下，巴黎协定成为历史上批约生效最快的国际条约之一，开启了全球合作应对气候变化 的 新阶段。习近平 主席在 出席世界经济论坛2017 年年会开幕式并 作 主旨演讲 中强调， 巴黎协定符合全球发展大方向，成果来之不易，应该共同坚守，不能轻言放弃 ， 这是我们对子孙后代必须担负的责任 在新形势下，也需要通过 各方共同努力 ，切实 履行 气候公约及其 巴黎协定 相关 义务和 承诺 , 确保 向发展中国家，尤其是小岛屿 和非洲国家 提供充足稳定的资金支持 ，有效降低 这些 脆弱国家面临的气候风险 和安全威胁 。 二 是 充分 发挥联合国大会 在 气候问题 上的 领导 作用 。 根据联合国宪章， 联合国 大会可讨论与国际和平与安全相关的任何问题，并就其提出建议。 气候变化也是联合国大会关注的 重点议题 之一 ， 2008年第 62 届联合国大会就气候变化问题举行主题辩论 ， 2017 年第 72届联大主席莱恰克再次将气候变化问题作为联大工作的重点。 习 近平主席 2017 年初在 联合国日内瓦总部的演讲 中强调， 中国将坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。 在新形势下， 也需要我们充分 运用好 联合国 首脑峰会的 平台及议题设置 ， 推动 国际社会就 气候变化重大问题作出 正确的 政治抉择， 推动国际社会在气候安全问题上取得共识 ，并 督促 联合国系统 加强 在应对气候变化问题上的协调 ，形成 有效 应对气候变化 问题的 各方合力 。 三 是 支持 安理会 在 处理 气候安全问题 上 的 独特 作用 。 安理会作为10 / 10 集体安全机制的核心， 在解决事关世界和平与安全的重大问题上具有不可替代的作用。面对 气候变化 问题已经 给 国际安全构成 的 威胁 、 并引发人道主义危机和冲突 的新形势 ， 国际社会 势必 要求 安理会 做好应对气候变化风险加剧或危机扩大的 预防和化解 ， 这就需要安理会 加强对 联合国系统 有关 气候风险的理解，提高气候安全风险综合 识别 分析 、预测 预警 和防止冲突 等 管理能力 ，也需要 加强 与 联合国 气候公约秘书处、联合国环境 规划 署、联合国粮农组织等相关机构 沟通协调，探索建立 预防 气候风险 协同应对 的有效 机制 ， 建立分工明确、协调一致、高效有力的气候安全应对体系。 四是 主动为 国际社会解决 气候安全问题 贡献 中国 智慧 。 党的 十九大报告明确指出 气候变化等非传统安全威胁持续蔓延， 要 合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园 ，要 支持联合国发挥积极作用 ， 要 推动 构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、清洁美丽的世界 ， 这 些都 为中国参与国际气候安全治理指明了方向 。 这就需要我们 秉持 开放、 灵活 、积极 的态度 ， 妥善处理好发展中国家定位与负责任大国的关系，统筹协调好公约主渠道与其他多边机制及平台的关系， 充分发挥好南南合作与“一带一路”国际合作机制的作用，推动将气候安全纳入国家安全体系建设 ， 推动 国际气候安全治理机制建设 ， 共同 推动 构建人类命运共同体 。 （刘长松、徐华清供稿） 注 本文 摘自 气候 战略 研究 简报 2018 年 第 14 期