1 推动 部分 区域碳排放 率先达峰 调研分析报告 习近平主席在 气候变化巴黎大会开幕式上的讲话中 重申 “中国在国家自主贡献中提出将于 2030 年左右 使二氧化碳 排放达到峰值 并争取尽早实现 ” ， 并强调 “ 虽然需要付出艰苦的努力，但我们有信心和决心实现我们的承诺 ” 。 国家 碳排放达 峰目标 的实现，不仅需要钢铁、建材等高耗能行业在“十三五”期间率先实现碳排放的零增长，更需要经济发达地区在 2020 年左右率先达峰。 而 推动 经济发达地区 碳排放 率先达峰， 不仅 有 助于加快形成 绿色低碳 转型的 发展模式 和 倒逼机制 ， 还 也有助于 协同推动经济的高质量发展和生态环境的高水平保护 。 一、 我国碳排放达峰总体思路及 地方达峰目标 落实情况 从 2014 年 中国政府首次 在联合国气候峰会上 提出 “ 努力争取二氧化碳排放总量尽早达到峰值 ” 以来， 国家层面相继出台了一系列 政策性 文件，对我国碳排放峰值目标 及 实现路径 提出了明确 的 要求 ， 绝大 部分地区也根据国家 峰值目标和 总体要求，结合各自 对峰值目标 和发展阶段 的认识逐渐推进 。 一是国家层面明确 2030 年左右 达峰 并争取 尽早 达峰 。 2015年 6月，中国向 联合国气候变化框架公约 提交强化应对气候变化行动 中国国家自主贡献 文件 ，确定 了 到 2030 年的自主 贡献 目标 ，包括 2030 年左右 二氧化碳排放 达到峰值并争取2 尽早达峰 、 单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 60～ 65等 。 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 （ 以下简称 “十 三五 ” 规划纲要） 明确 提出 ， 到2020 年有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展；支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值；深化各类低碳试点，实施近零碳排放区示范工程等措施。“十三五”控制温室气体排放工作方案 进一步要求 到 2020 年 ， 单位国内生产总值二氧化碳排放比 2015 年下降 18，碳排放总量得到有效控制；支持优化开发区域率先达到峰值，力争部分重化工行业 2020 年 左右实现 率先达峰，能源体系、产业体系和消费领域低碳转型取得积极成效。从 这 一系列 政策 文件 可以看出，我国政府已将 强化 碳排放 总量 控制 和推动碳排放 达峰 ， 作为今后一段时期应对气候变化的核心工作， 并针对重点区域 和 行业提出了早于全国率先达峰的目标 ，对推动各地加快低碳转型具有 重要 的指导意义 。 二 是 省级 层面峰值目标 及落实进度差异较大 。 截止到 2018年 6 月 ， 全国 31 个省（区、市） 均 发布了省级 “十三五”控制温室气体排放的相关 方案或 规划 ，其中 ， 25 个 省（区、市） 发布 了“十三五” 控制温室气体排放 工作方案 ， 6 个省（区、市）以 相关规划 、 方案 或意见 的形式对 “ 十三五” 控制温室气体排放工作 进行了 安排 。 调研发现， 31 个省（区、市）的方案（规划）中，针对峰值目标 的 规定不尽相同。其中 ， 北京、天津、山西、山东、3 海南、重庆、云南、甘肃、新疆等 9 省 （ 区、 市） 提 出了 明确 的 整体碳 排放 达峰 时间 ，其 余省 （区、市）虽未针对省域整体提出达峰时间，但根据各自省情 ， 针对 重点地区 、试点城市或重点行业提出了峰值目标。没有提出具体峰值目标的部分省份，也根据各自省情 开展 了碳排放达峰相关研究 。 详见附表 。 三是大部分低碳试点城市提出了明确达峰目标。 分析发现，除了部分省 （区、市） 在 其 “十三五”控制温室气体排放工作 方案 或规划 中对省域 整体 及省内 试点城市提出了达峰要求，大部分 低碳 试点城市也在 各自试点 方案中提出了具体的 达峰 目标。自 2013 年以来 ，我国 已开展三批 共计 87 个 低碳 省 市试点 ， 据初步统计， 截至 2017 年10 月，共有 73 个 低碳试点 省市 以不同方式提出 了 碳 排放峰值目标 ，包括 第一 、 二批试点省市 28 个 和 全部第三批试点 地区 45 个 。 四是 各 地区 提出的 达峰路径 总体 相似 亮点不多 。 初步分析结果显示 ， 目前已经设立达峰目标的省 （区、 市 ） 均 采取了一系列积极有效的措施来推动 达峰目标的实现 ，主要包括 加快 产业低碳转型、 促进服务业发展、强化 节能管理、 加强 重点领域节能减排 、 优化能源消费结构 、 开展各领域低碳试点和行动 、 增加森林碳汇 等 ， 并普遍重视 低碳相关重点工作， 如 积极 分解落实碳强度下降目标 ，全面积极参与全国碳市场建设 ， 大力提升 温室气体排放数据统计核算、清单编制和基础研究等方面的 能力 ，加强 国际和地区间交流与合作 等 。 部分 省市 也在 积极探索推动碳排放 达峰的新思路和新举措， 如推动 建立以峰值目标倒逼碳减排的新机制 ，以大数据支撑碳排放管理，主动开展 近零碳4 排放区 示范工程建设 ，探索 跨区域碳排放权交易试点 ，探索 低碳扶贫新模式 等，为其它省市提供了很好的借鉴 。 二 、 发达 地区 碳排放 达峰目标 调查 及路径分析 通过对 北京、上海、广东和浙江四个发达省市 碳排放 达峰 目标和实施 路径 的 调查 分析 ，初步发现， 这四省市 2017 年 经济总量占全国的 24.2， 但 碳排放 只 占全国 14.4左右 ，它们的 经济发展重点和路径不尽相同，在控制温室气体排放、探索达峰路径方面也各具特色。 一是四省市中只有北京 和 上海提出明确 的 达峰目标 。 在 国家发布 “十三五”规划纲要 之后，上述四省市均制定了中长期碳排放控制目标，自上而下 地 分解到各个区域和行业部门，引导各区域对重点领域和高耗能行业进行结构调整和优化升级，以推动达峰进程。 北京和上海都 在政府文件中正式对各自碳排放达峰年份和总量提出了具体 目标 ，其中， 北京市在“十三五”时期节能降耗及应对气候变化规划 中 提出“二氧化碳排放总量在 2020 年达到峰值并尽早达峰”的目标，达峰碳排放量约 1.6 亿吨 CO2； 上海市在城市总体规划（ 2017-2035）中提出“全市碳排放总量与人均碳排放于 2025 年之前达到峰值”，“到 2020 年二氧化碳排放总量控制在 2.5 亿吨以内”，“至 2040 年碳排放总量较峰值减少 15左右”的目标，达峰目标时间早于国家的达峰时间。广东省在其 “十三五”控制温室气体排放工作 方案 中提出到 2030 年前碳排放率先达峰， 虽 没有明确具体年份，但 对广州、深圳等 所辖 发达城市提出 了 争取在 2020 年左右达峰的要5 求。浙江省目前尚 未在政府文件中明确提出达峰目标，仅在 相关研究中提出到 2030 年碳排放总量得到有效控制 、 比国家提前达到碳排放峰值， 并 同时提出 所辖的 杭州、宁波、温州等发达城市提前达峰。 二 是 四省市 碳排放达峰主要依赖重点领域的关键举措 。在 优化产业结构 方面 浙江省 主要通过做精做细 第一产业 、做 强做大 第二产业来实现产业结构 的 调整优化 ，其中 第一产业重点 推动绿色低碳集约型农业的发展，第二产业大力发展附加值较高的产业 ； 北京 市 则 严格控制企业的存量和增量，重点发展第三产业 ； 上海市提出 按照 “高端化、智能化、绿色化、服务化 ”的要求，大力发展先进制造业和现代服务业 ，同时 严格控制重化工业发展规模及能耗 ，并 加大落后产能调整力度 ； 广东省主要通过淘汰高耗能产 业的落后产能和严格控制新增产能，控制第二产业中高耗能行业的比重 。 在 调 整能源结构 方面 浙江省积极开展建设清洁能源示范省的工作，以发展非化石能源为重点，推动能源结构低碳化 ， 特别 提出 要 加快 核电站建设 和 提高 非化石 能源比例 ； 北京 市 持 续推进四大燃气热电中心 的 清 洁 化、 低碳 化 ， 加强 本地可再生能源 的 应用开发， 并 进一步加快建设外调绿色电力通道 ； 上海市 大力 消减煤炭消费总量 ， 提高天然气等 低碳 能源比重 ； 广东省 有序淘汰落后产能和过剩产能，重点控制工业领域排放，推动出口结构低碳化 。 在 推动建筑 领域低碳发展 方面 浙江 省 由于正处于 建筑行业增长期， 采取的 主要 措施是 大力推广 绿色建材和节能设备 ； 北京 市 主要 是 严格控制建筑规模， 并强化 对既有建筑 的 节能改造 和 加大煤改气、煤改电措施力度 ； 上海 市 积极 推广装配式建筑与市政基础设施 的技术6 应用 ； 广东省主要提高基础设施和建筑质量，推进既有建筑节能改造，强化新建建筑节能，推广绿色建筑 。 在 推动交通领域低碳发展 方面 浙江省强调积极推进绿色交通省 试点，加快建设客运专线和城际轨道交通，大力发展绿色水路运输等 ； 北京 市的主要措施包括提 高清洁能源车比例 、 控制机动车保有量 、 发展交通智能化技术 等 ； 上海 市 的 主要措施包括 提高绿色交通出行比例 、 推进航空运输和水路运输的低碳化 ； 广东省 的 主要 措施包括 推进现代综合交通运输体系建设，加快发展铁路、水运等低碳运输方式，完善公交优先的城市交通运输体系，鼓励使用节能、清洁能源和新能源运输工具等。 三是四省市积极开展 试点示范和路径创新 。 这些 省市充分 结合 本地 特点 ， 因地制宜采取 多种 试点 行动和 创 新举措 ， 推动 分 区域、 分阶段 达峰 。 北京市根据首都城市战略定位，对市域内 不同功能区实施差异化的节能减碳措施，降低能源需求强度，减少存量排放 ，同时 积极开展低碳乡镇、低碳社区等多类型、多层次的绿色低碳试点和示范建设，结合生态建设以及可再生能源开发 ， 实施了一批近零碳排放区示范工程。 浙江省以 碳排放峰值 和总量控制为重点 ， 鼓励 省内 发达城市率先达峰，支持杭州、宁波和温州 市 在“十三五”末率先达到峰值并总结推广试点经验 ， 鼓励嘉兴、金华、衢州 等第三批国家低碳试点城市制定 峰值目标 和达峰 路线图 ，同时 积极推动近零碳排放园区建设 。广东省 主动开展 多项 创新性 低碳试点示范 ， 率先提出建立“珠三角地区实施近零碳排放区示范工程” ， 并 开展近零碳排放示范工程项目遴选，积极 推进 碳交易试点、 实施 碳普惠 制 、 推广 低碳产品认证等 创新7 举措 。上海 市 分阶段 、 分批次 推动 低碳试点和创新 实践 ， 积极 推动 第二批 低碳试点 创建 ， 深入 推进 上海市 碳市场建设。 三 、地区推动落实 碳排放 达峰 存在的 主要 问题 调研分析发现，尽管我国明确提出峰值目标已经过去三年，但 至今仍有相当部分省市 碳 排 放达峰 目标缺失， 还 有相当一部分地区并未从国家战略角度充分认识碳排放峰值对于形成倒逼机制的作用，将峰值目标简单理解为限制本地区发展空间的指标，在峰值目标决策上“不主动” ， 也有部分地区在初步研究的基础上提出峰值目标，但存在基础数据不足、对经济发展新常态研判不充分、缺乏社会共识等问题，峰值时间也与国家要求相差甚远 等现象 。 一是 各地 区 达峰目标设置 仍相对保守 。 目前很多省份提出了达峰目标，但一些东部经济发达 地区 在峰值目标提出方面相对保守， 有些地方 目前仍未提出明确的峰值目标 ，有些地方虽 较早 开展研究 并 提出碳排放 达峰时间， 但 峰值目标年为 2030 年后 ， 仍较为保守 ， 未来 需要 做 进一步修正和调整。 对很多省来说 ， 省级、市级乃至区县级的峰值目标 仍 存在不匹配的问题 ， 有些省级达峰目标超前于市、 县级， 导致市、 县提出 的 达峰 目标和配套 措施无法支撑省级目标的完成。 二是 高碳锁定效应 仍将是 达峰 目标实现的重要障碍 。 部分 地区 的产业结构长期偏 重 高碳行业 ， 有些地区 的传统产业占比高达 70左右，尽管 在 “ 转方式、调结构 ” 方面 做了 很多努力，但 短期内 还 难以 扭转经济发展主要靠 重 化工业拉动 的现实 情况。 有些 地方虽已经提出达峰8 目标，但同时又上马一些新的高能耗 项目和工程 ， 如果不能采取合理措施加以控制 ， 将难以 保证峰值目标的实现。 许多地区 的 能源结构 长期 以 煤炭 、石油等 高 碳 能源 为主， 能源生产、运输等都围绕煤炭而建，但 由于 快速城镇化和工业化产生了巨大的、刚性的能源需求，或受限于可再生能源 禀赋 不足 且 开发潜力有限， 能源供应系统 无法短期内 摆脱 高碳的格局，导致 推动 碳排放 达峰工作较为 艰巨。 三是 基础能力 仍难以为达峰目标实现提供充分支撑 。 各地区 温室气体 排放相关 的 统计 数据 体系 仍 不 够 完善，相关 基础 数据 还较为缺乏，难以为碳排放达峰分析提供足够的数据支撑 。 目前 ， 大部分 省（ 区 、市 ） 都完成了省级温室气体清单的编制 ， 但 很多地区还没有更详细的市、县级温室气体排放清单，对行业温室气体排放的核算也较为薄弱，因此也难以为碳排放达峰分析提供有效 支持 。 此外，目前各地在对碳排放达峰目标和路径进行分析时，采用的方法参差不齐，对路径的合理性、科学性和可操作性也缺乏充分的论证，很大程度上影响了碳排放目标和路径的设定，而相关研究队伍的能力和资金支持也需加强。 四 、 推动地方率先达峰的 政策 与 建议 推动经济发达地区碳排放率先达峰是确保国家峰值目标实现的重要基石和风向标。北京、上海等低碳 试点地区通过对碳排放峰值目标及 实施路线图研究，不断加深对峰值目标的科学认识和政治共识，不断强化低碳发展目标的约束力 和引领作用 ， 不仅有助于加快形成 绿色低碳 转型的倒逼机制 和发展模式，而且也有9 助于协同推动经济的高质量发展和生态环境的高水平保护 。 为此建议 一是 加强顶层设计， 推动尽早达峰 。 在我国经济进入“新常态”、供给侧结构性改革取得明显成效、能源结构和产业结构调整进程加快等新形势下，我国碳排放有可能提前达峰 。 建议 充分利用 我国 发展转型的战略机遇期， 在 综合考虑我国经济社会发展形势和需求的基础上，从 国家层面 尽早制订 碳排放 达峰行动路线图， 并提出落实碳排放达峰目标的配套政策和保障措施。 各地区应进一步提升对碳排放达峰的认识和宣传，结合本地区在 经济发展水平、低碳产业培育、低碳能源利用、生态功能定位等方面 的特点， 进一步强化 对本地区 碳排放达峰路线图的研究， 明确推动碳排放 达峰的重点领域和 关键 措施。 二是 强化总量控制， 完善相关机制 。 为推动碳排放达峰目标的顺利实现，应积极推动建立 碳排放总量 控制 制度，在 做好 全国碳排放总量控制目标 设计 的同时，研究提出碳排放总量控制目标的 行业、 地区分解 机制 ，并 加强目标责任考核和配套机制完善，引导各行业、各地区加快推进低碳转型 。针对 经济发达地区， 应发挥其先进示范作用，按照 提升经济质量和控制碳排放的总体要求， 尽快 研究 提出 碳排放总量控制目标 和 落实 方案。对于 生态脆弱和开发强度大的地区，应鼓励其尽早提出地区碳排放总量控制目标和思路，以 控制增量 为重点 ，并与 生态保护、脱贫和提高 碳汇等目标 综合 考虑。 三是 强化宏观指导 ，加强统筹协调 。 推动 部分区域 率先达峰是碳10 排放达峰和总量控制工作的 坚强保障，也 是 在 不同经济、产业、能源和政策支持条件下 ， 探索 差异化低碳 发展模式的 “试验田” 。 建议进一步加强 对 碳排放 达峰推进工作的统筹和协调 ，加强国家与地方 以及省与市、县之间的协调 互动 ， 推动国家顶层设计与 地方先行先试 的有机结合。 国家 应进一步强化对各地区推动碳排放达峰工作 的指导 ，并加强在 资金、人力、技术等方面 的支持 力度 。 各地应深入 总结 和积极分享推动碳排放 达峰 和总量控制 工作中的经验教训， 加强相关基础能力建设， 在 低碳 制度 建设 、 低碳 管理 体系 、低碳投融资 机制 等 方面 开展 积极 探索， 形成推进 碳排放达峰和总量控制的创新思维及模式 。 附表 各省（区、市） “十三五”控温方案有关 达峰 的 表述 提出整体达峰年的 省份 1 北京 2020年 并尽早达峰 2 天津 2025年 左右达峰 3 云南 2025年 左右达峰 4 山东 2027年 左右达峰 5 重庆 2030年 前达峰 6 山西 2030年 左右 7 海南 2030年 前达峰 8 甘肃 2030年 左右达峰 9 新疆 2030年 提出重点区域（城市）达峰年的省份 1 江苏 苏州、镇江， 2020年 2 广东 广州、深圳， 2020年 3 陕西 延安、安康，分别在 2029年 2028年 4 山西 晋城， 2025年 5 新疆 乌鲁木齐、昌吉、伊宁、和田， 2025年 6 甘肃 兰州， 2025年 7 山东 青岛、烟台， 2020年 ；济南、潍坊， 2025 提出行业达峰 目标 的相关省份 1 江西 力争部分重化工业 2020 年左右实现率先达峰 2 四川 部分重化工业 2020 年左右与全国同行业同步实现碳排放达峰 3 天津 钢铁、电力等行业率先达峰 11 4 海南 水泥、石油、化工、电力等重点行业按照国家要求尽早实现达峰目标 5 甘肃 争取部分重点行业在 2020年左右实现率先达峰 提出支持重点区域 城市 达峰的省份 1 宁夏 支持都市功能核心区和都市功能拓展区率先达峰 2 江西 鼓励南昌市、景德镇市、赣州市、抚州市、吉安市、共青城市率先实现达峰目标 ，鼓励其他设区市及具备条件的县（市、区）提出峰值目标 3 福建 支持 福州、厦门、泉州中心城区等 优化开发区域率先 实现 峰值目标，鼓励南平、莆田等其他区域提出峰值目标 4 重庆 支持都市功能核心区和都市功能拓展区率先达到峰值 5 江苏 鼓励淮安、南京、常州、无锡等 城市突出峰值目标 6 山东 支持优化开发 区 域碳排放率先达到峰值 ， 青岛、烟台市力争2020年前实现峰值年目标，济南、潍坊市力争 2025年前实现峰值年目标，其他市要建立碳峰值倒逼机制 7 云南 支持优化开发区域开展碳排放达峰先行先试 8 宁夏 支持银川市、吴忠市碳排放提前达到峰值 提出 低碳试点城市率先达峰 的省份 1 湖北 支持武汉市、长阳县等国家低碳试点城市明确达峰路线图，实 现碳排放率先达峰 2 重庆 支持都市功能核心区和都市功能拓展区率先达到峰值 3 安徽 支持国家低碳城市试点碳排放率先达到峰值 4 河南 国家低碳城市试点碳排放率先达到峰值 5 四川 支持国家和省级低碳试点城市根据自身的优势和特点，主动实 施在 2025年前碳排放率先达峰行动 6 贵州 力争国家低碳试点城市碳排放率先达到峰值 提出“ 中国达峰先锋城市联盟 ” 城市率先达峰 的身份 1 贵州 支持“中国达峰先锋城市联盟 ” ， 贵阳市率先实现二氧化碳排放达到峰值 2 甘肃 支持兰州市在 2025年前实现碳排放率先达峰 ， 全省低碳试点城市碳排放率先达到峰值 3 海南 鼓励与中国达峰先锋城市联盟开展合作，支持海口、三亚率先 达峰 4 江苏 鼓励镇江等“中国达峰先锋城市联盟”城市和其他具备条件的 地市力争提完成达峰目标 提出 开展达峰研究的省份 1 青海 开展青海省碳排放峰值研究 2 云南 开展碳排放峰值研究 3 广西 开展碳排放峰值、碳排放总量控制和目标分解方法及实现途径 研究 4 福建 开展全省碳排放峰值研究 5 黑龙江 推进碳排放峰值和碳排放总量控制研究 12 6 山西 开展全省碳排放峰值目标和达峰路径研究 7 吉林 加强碳排放峰值预测 研究 8 黑龙江 推进碳排放峰值和碳排放总量控制研究 9 甘肃 开展碳排放峰值预测 研究 （ 曹颖、刘强、李晓梅、赵旭晨 、徐华清 供稿 ） 注本文摘自气候战略研究简报 2018 年第 11 期