工作论文 | 2016年12月 | 1 工作论文 实现互惠共赢的气候变化南南合作 国际经验对中国的启示 陈冀俍 徐嘉忆 白韫雯 李孝效 著 ACHIEVING A MUTUALLY BENEFICIAL SOUTH-SOUTH COOPERATION ON CLIMATE CHANGE - LEARNING FROM INTERNATIONAL EXPERIENCE 引用建议陈冀俍、徐嘉忆、白韫雯、李孝效 著. 实现互 惠共赢的气候变化南南合作 国际经验对中国的启示. 2016. 工作报告，北京世界资源研究所. http//www.wri. “工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。 “工 作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加 影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能 会修改。 目录 执行摘要 . 1 cutive Summary . 4 研究背景 . 8 气候变化南南合作中援助方的合理获益 10 发展援助的制度安排国际经验 19 发展援助的项目案例国际经验 25 建议 35 参考文献 37 注释 40 致谢 41 执行摘要 气候变化是人类面临最艰巨的全球挑战之一。于2016年11月 4日生效的巴黎协定再次为人类打开一扇突破挑战的大门，设 定了全球应对气候变化的长期目标，即将全球平均升温幅度控制 在2℃范围内（与工业革命前水平相比） ， 并向1.5℃努力。 巴黎 协定要求各缔约方都要采取具体行动落实承诺，尽早实现经济 去碳化。为了在气候变化风险下实现发展目标并尽快实现低碳转 型，发展中国家未来不仅要尽己所能，还需在知识、技术和资金 上获得其他国家的有效支持。 要实现巴黎协定设定的目标，中国的角色举足轻重。不 仅因其在国内抗击雾霾、低碳转型方面的决心和行动力度，还因中 国日益扩大的国际经济与贸易影响。鉴于目前国际形势的变化趋 势，特别是美国新当选总统对气候变化的态度和未来政策的不确定 性，中国必将成为全球气候变化实施中的焦点，备受关注。中国一 直致力于推动南南合作，2014年正式提出建立中国气候变化南南 合作基金的构想，2015年习近平主席在第21届联合国气候变化大 会（即“巴黎气候大会” ） 上宣布中国将出资200 亿元人民币建立 中国气候变化南南合作基金。这一基金是中国自主创立的且与发展 中国家进行应对气候变化合作的资金机制，是中国参与全球气候治 理的重要内容。目前，有关这一基金的具体目标、优先领域及实施 机制等内容正在研究与讨论中。与以往的研究较多关注资金机制设 计及资金在受援国的效用不同，本研究针对中国气候变化南南合作 机制，从援助国多重效益的角度来探讨实现双方共赢的可能性，并 基于国际经验为中国气候变化南南合作机制提供参考和建议。援助2 | 国合理获益的实现对援助国和受援国都具有重要意义。合理获益的 实现能够保障援助国对外援助的持续性，推动援助过程与结果的有 效开展与质量提升，这最终也能够促进受援国更加健康和可持续地 发展。因而，援助国合理获益的实现最终能够促成双赢的结果。 本研究选择了欧盟、德国、英国、美国和北欧等国际主要 援助实体的发展援助机制进行总结，辅以对包括欧盟的转型亚洲 项目（Switch Asia） 、 德国国际交流和发展中心的同等待遇专家 项目（International Placement of the Centre for International Migration and Development） 、 德国的德中生态商务平台（econet china） 、 英国的国际气候基金（International Climate Fund）、 美国的电力非洲项目（Power Africa） 、 北欧五国的北欧发展基金 （Nordic Development Fund） 、 澳大利亚的澳大利亚青年发展大 使项目（Australian Youth Ambassador of Development）这些案 例的分析。选择这些国家和地区的援助制度和援助案例进行分析 的原因在于一方面，中国与这些国家和地区的国际实力和地位 不断接近甚至超出，中国对外发展援助的战略目标以及国际社会 对中国对外发展援助的期望与这些国家具有一定的相似性；另一 方面，这些国家和地区多是传统援助方，其对外发展援助的历史 较长，对外发展援助的经验更为丰富，因而有许多成功的、值得 学习和借鉴的经验。通过对它们的分析，本研究总结出如下可供 中国气候变化南南合作基金借鉴的经验 第一，这些国家和地区在气候与环境议题上开展的支持项目 与其公开的整体外援战略和全球外交战略中的地区安全和经济发 展目标一脉相承。项目设计和实施的基本原则也与国家推崇的善 治、公正、公平、民主等主流价值观一致。这种一致性，一方面 意味着以推进气候保护为目的的援助实则贡献国家的整体外交战 略，另一方面也有利于提高本国对外援助项目的透明度和可预见 性，降低项目实施的沟通成本。 第二，欧盟的转型亚洲项目、英国的国际气候基金和美国 的电力非洲项目中都包括了知识管理的功能部门或者子项目，重 视完整链条，即覆盖从实践到经验、网络分享和决策支持的知识 产生、总结到利用。专业领域的政府部门、学术机构和非政府组 织参与不同子项目的实施，在整个知识链条的各阶段发挥着重要 作用。注重知识流向管理的效果体现在一方面，在受援国基层 项目实践中产生的经验，可作为受援国制定本国相关公共政策的 参考；另一方面，援助国在项目执行中积累的经验、拓展的工作 关系和人际网络，也是援助国扩大其影响力并快速融入受援国社 会、经济及环境的重要支持。 第三，econet china是一个商会性质的机构，获得德国联邦经 济和能源部（Bundesministerium fr Wirtschaft und Energie） 的支持。支持它的不是发展援助资金，而是政府设立的专门鼓励 绿色技术出口的两个专项基金项目，即“可再生能源出口倡议” 与“能效出口倡议”（Exportinitiative ErneuerbareEnergien、 Exportinitiative Energieeffizienz）。这两个项目的主要目的是承 担德国绿色中小企业拓展海外市场的部分交易成本，例如市场准入 相关咨询服务，支持德国企业出国考察学习、企业互访、举办商务 交流展会及研讨会等。德国联邦经济和能源部也仅是对可再生能源 和能源效率等对环境气候友好的技术有专门支持。美国的电力非洲 项目中，也有一部分资金是用来降低供需双方因相互了解技术、进 行合作洽谈所增加的交易成本。同时，电力非洲项目通过其设计的 “工具箱”形式，以“实现撒哈拉以南非洲使用清洁电力”为目 标，根据绿色、清洁能源项目从开发到运营全过程的不同阶段及不 同需求，将不同功能和定位的咨询单位和金融机构引入其中，并使 其参与到美国发起的赠款项目中。这一方式不但鼓励了更多美国及 其他国家具有技术和成本优势的私营企业快速进入非洲的清洁能源 市场，还有机会让国际社会了解到美国在推动发展中国家可持续的 能源获取，以及全球气候保护中的努力。 第四，美国的电力非洲项目、英国的国际气候基金和北欧 五国的北欧发展基金是所选案例中与应对气候变化目标相关性较 高的项目，这些项目的资金并没有用来直接购买硬件设备，而是 主要从政策引导和融资支持上为有益于气候保护的技术应用及市 场化提供了一个有益的成长环境。电力非洲项目虽然纳入了一些 现有的由美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States）支持本国企业出口的金融服务项目，例如在购买美国设 备时提供固定利率贷款或出口信贷担保等，但企业获得这些支持 的资质及甄选条件是严苛的，例如优惠金融只支持那些服务偏远 地区的中小企业等。这项措施旨在调动中小私营企业投资清洁能 源的积极性。北欧发展基金注重技术上创新的同时也关注政策创 新，一方面鼓励私营部门的技术创新，另一方面政策上的创新可 以为适用的技术提供更加友好的市场环境。该基金支持项目的基 本要求之一是其经济上必须可行，也就是通过市场的手段先筛选 出适用的技术或者项目，然后根据自己的专长，针对项目准备、 项目融资和外部政策环境等提供支持。 第五，德国的“同等待遇专家项目”和澳大利亚的“澳大 利亚青年志愿者项目”都是通过选拔和培训专业人员来服务于受 援国，亦致力于对援助国本国的人才培养的项目。项目注重人员 选拔、前期培训、项目期间的支持，以及项目结束后的进一步影 响。项目所支持的国际志愿者有助于推介本国的先进技术、管理 经验和文化，同时可以增强民间沟通，促进双边外交。比较这两 个项目，可以发现，这类驻外志愿者专业水平的高低和派驻时间 的长短对项目效果起着关键的作用。其中，短期低资质志愿者项 目更多是增强援助国年轻人的国际视野，并提升其跨文化工作能 力，强调民心相通；而长期高资质志愿者则可以通过技术和知识 在专业领域建立起更为深入的网络，在两国的产业合作、商业往 来上都可以发挥更大的作用。 基于以上分析，本报告建议中国气候变化南南合作的基本原 则可包含但不限于以下内容 一、中国气候变化南南合作需兼顾战略性与实践性，既能把实现互惠共赢的气候变化南南合作 国际经验对中国的启示 工作论文 | 2016年12月 | 3 握核心利益，又需把核心利益通过项目设计的技术手段融入实际 行动方案，使援助与整体外交战略保持一致。 二、资金分配上，需使中国和受援国在政策层面的沟通和合 作与以硬件和纯技术为主的援助形成良性互动。技术在实践中所产 生的经验教训，可自下而上总结并形成良好的政策，反之，基于最 佳实践和经验的政策，可自上而下地推动适用技术的应用和推广。 三、知识流向上，在项目全过程涉及的利益相关方之间，需 产生多向动态的知识流动。方面，合作援助应促进各利益相关 方自身的学习与成长，同时，整个资金机制作为一个系统，也应 通过持续学习国际良好实践，不断改进与完善，非单方向输出。 外交人员、项目管理人员、业务专家都可成为知识流动的推动者 和受益者。 四、气候变化南南合作的赠款项目能够鼓励政府单位、非政 府机构与企业的积极参与，鼓励中外机构之间的合作。融资和贷 款项目应发挥杠杆效应，撬动更多私营部门的投资，并与赠款项 目相互配合，形成合力。气候变化南南合作在效果上也需要与其 他南南合作成果相互促进和补充。 具体政策建议如下 一、中国气候变化南南合作基金作为在全球治理中长期战略 目标高于短期经贸利益的基金，最适合负责该基金的机构应该是国 家主管气候变化的业务部门，即国家发展和改革委员会（简称“国 家发改委”），涉及对外援助、企业走出去的相关部委应该在国家 发改委的牵头下形成联席会议的战略决策及协调机制。该基金应由 具备气候及可持续发展领域业务能力的专门单位负责管理。 二、该基金可以参考釜山宣言中关于援助有效性的基本 原则建立自己的项目有效性指导原则，即发展中国家对于本国 发展优先级的所有权、关注结果、发展的伙伴关系、以及透明与 责任共担。由此可以保障受援国获得符合其自身发展需要的切实 有效的支持。 三、在该基金支持的项目的实施层面，因为实施机构是基 金整体学习、搭建和建立民心互通的实践主体，所以需要有专门 的机制为基金的项目实施选拔出具备专业能力的中国本土组织和 国际组织。例如，可通过公开和透明的招标方式招募项目实施单 位，让不同领域具备专业能力的民间组织和官方机构参与公平竞 争或高效合作，在项目实施过程引入独立的评估机制。 四、基金在设计上需要对项目内部及项目和基金之间的信息 流动进行有效管理，以促进基金作为一个系统的不断学习。人是 信息流动的载体，应制定长期规划来发展自己的信息和人力资源 网络，建立自己的知识库，包括在实地实践过程中鼓励和培养本 国外交人员、项目管理人员、业务专家了解当地社会文化、积累 人际网络和提升自身能力等，且这种鼓励应在具体项目安排和预 算支持上体现出来。 五、该基金还可以通过参与多国注资的有特定议题的气候资 金、政府间和民间有影响力的网络等获得参与讨论和决策的权力， 以此拓展自身学习和建立影响力的平台。同时，该基金还可以与中 国现有的通过联合国、世界银行和亚洲开发银行等开展的南南合作 项目协作，把实践与政策层面的工作贯穿起来。 六、在气候变化减缓与气候变化适应的资金分配上一方 面，整体上应该通过具体的指导方法把气候变化减缓和适应考量 融入南南合作的各个领域；另一方面，对于中国气候变化南南合 作基金这一专项基金，则应根据受援国的国情需要、中国自身的 比较优势和外交战略方向来具体决定或调整，不需要在整体资金 量上做简单的数量划分。例如，小岛屿及最不发达国家对气候变 化适应的需求比较紧迫，而“一带一路”沿线的不少发展中国家 对气候变化减缓也有不少需求，则该基金需在具体国家合作项目 上针对本国战略方向和本地需求做出调整。 七、气候变化南南合作中的赠款项目需要与贷款项目相互支 持。贷款项目可以帮助本来经济上就可行的项目以更低的成本获 得资金并提高自己在经济上的竞争力，而赠款项目则可以用来帮 助提高项目的质量、改善项目的政策和市场环境，或者承担一些 供需对接的交易成本。 八、该基金可以通过符合市场规律的方式支持中国的绿色企 业“走出去”，特别是有创新能力的中小企业。一方面，政府应 该支持具有环境正效应的企业进行创新和发展，例如，由国内的 行业协会牵头，基金提供部分资金支持，选拔和组织中小企业到 国外进行技术交流和推介、参加展会，实现项目的试点及落地； 另一方面，公共资金对企业的直接补贴或低息贷款应该在鼓励公 平竞争的前提下有节制地开展，避免企业过度依赖政府或造成新 的市场扭曲。这方面可以借鉴本报告中英国的国际气候基金案例 中提到的公共资金支持私营部门的一些原则。 中国在全球气候治理中的作用愈加重要，这要求气候变化南 南合作要对国家的全球战略提供“软实力”方面的支持。因此， 气候变化南南合作需要在原有援助基础上进一步发展和丰富。中 国在非气候领域的南南合作实践由来已久，希望气候领域作为目 前的热点领域之一，可以为中国的整体南南合作及对外战略提供 更为丰富的创新和实践。现阶段，本报告主要从援助国的获益角 度出发，针对中国气候变化南南合作基金这一专项基金，在参考 部分国际经验后提出一些建议。本研究的研究角度和参照的经验 范围未必充分，建议也尚不全面，期待未来的研究可以更为全面 和深入。欢迎对本报告提出批评和指正，期待通过更多的交流来 更好地促进中国互惠共赢的南南合作事业的发展。4 | CUTIVE SUMMARY Climate change is one of the greatest global challenges faced by human beings. “Paris Agreement” took effect on November 4th 2016, which once again opened a door for humanity to break through the challenge. That is to say, holding the increase in the global average temperature to below 2 C above pre-industrial levels and to pursue efforts to limit the temperature increase to 1.5 C above pre-industrial levels. The agreement requires all nations to commit to low-carbon economy development by taking concrete actions to realize their commitments. Developing countries need not only to make all efforts on themselves but also effective international support in knowledge, technology and capital to realize a fast low-carbon development transation while achieving economic growth under climate change risks. China’s role is crucial to achieving the goals set by Paris Agreement, not only because of its determination and action in fighting against domestic haze and low-carbon transation, but also its increasingly growing influence on global economy and trade. In view of change trend of the current international situation, especially the attitude of the newly elected president of the United States president on climate change and uncertain subsequent policy, China will become the focus of global climate change governance. South-South Fund on Climate Change should be a rare opportunity for the adjustment and system-building of existing foreign development aid strategies. China has always been committed to promoting South-South cooperation. In 2014, China ally put forward the idea of establishing South-South Cooperation Fund on Climate Change. In 2015, President Xi announced that China would contribute RMB 20 billion to establish China South-South Cooperation Fund on Climate Change at the 21st Conference of the Parties of the UNFCCC in Paris. The Fund is a financial mechanism established by China and for China to cooperate with developing countries on climate change, and it is also a major action for China to participate in global climate governance. Now, specific goals, priority areas and implementation mechanism for the Fund are under research and discussion. The previous researches focused on funding mechanism design and its effectiveness in recipient countries, while this research aims at providing international experiences references and advice on how to allocate aid funds to realize the multi-benefits of the donor country so as to realize the mutual beneficial situation of both parties. The realization of the reasonable benefits of donor countries is of great importance to both donor and recipient countries. The realization of reasonable benefits can guarantee the continuity of foreign aid from donor countries and promote the effective implementation and quality improving of the aid process and results, which will ultimately promote the sustainable development of recipient countries. Thus, the realization of the reasonable benefits of donor countries can ultimately lead to a win- win outcome. This research looks to development assistance system in the EU, Germany, UK and US, and conducts case analyses, including Switch Asia, International Placement of the Center for International Migration and Development, econet china, International Climate Fund, Power Africa, Nordic Development Fund and Australian Youth Ambassador of Development. The reasons for choosing the aid system and aid cases of these countries and regions are as follows On the one hand, China’s international strength and status are getting close to or even surpassing these countries and regions, so the strategic targets of China’s foreign development aid and the international community’s expectations for China’s foreign development aid are similar to these countries and regions; on the other hand, these countries and regions are mostly traditional donors with longer history of foreign development aid and richer experience, so there are many successful experiences China could learn. Based on these analyses, this research concluded the following experiences South-South Cooperation Fund on Climate Change could draw on 1. The projects on climate and environment issues supported by these countries and regions are consistent with the goals of regional security and economic development in their overall strategy of foreign aid and global diplomacy. The basic principles of project design and implementation are also consistent with their mainstream values such as good governance, equity, fairness and democracy. This consistency, on the one hand, means that aid aiming at advancing climate protection actually contributes to the overall diplomatic strategy. On the other hand, it also helps to improve the transparency and predictability of foreign aid projects and reduce the communication cost in projects implementation. 2. Projects under Switch Asia, International Climate Fund and Power Africa all include function departments for knowledge management or sub- projects, with a focus on the full chain of knowledge generation from practice to experience, network 实现互惠共赢的气候变化南南合作 国际经验对中国的启示 工作论文 | 2016年12月 | 5 sharing and decision support, summary to use. Government departments, academic institutions and non-governmental organizations participate in the implementation of different subprojects and play an important role in all phases of the knowledge chain. The effect of knowledge flow management is reflected in the following aspects on the one hand, the experience in the practice of basic project in the recipient countries can be used as a reference for the recipient countries to ulate relevant national public policies; on the other hand, the experience accumulated by donor countries in project implementation, expanded working relationships and interpersonal networks are also important supports for donor countries to expand their influence and to integrate rapidly into the social, economic and environmental aspects of recipient countries. 3. As a chamber of commerce in nature, econet china is supported by Bundesministerium fr Wirtschaft und Energie. It was not funded by development assistance fund but two special funding projects, Exportinitiative ErneuerbareEnergien and Exportinitiative Energieeffizienz established by government to encourage green technology export. The main purpose of these two projects is to pay for part of the German green SMEs’ transaction costs in expanding overseas market, such as consulting service on market entry, supporting German companies to study tour, mutual visits and commercial seminars. The German Federal Ministry for Economic Affairs and Energy has special support only for environment-friendly technologies like renewable energy and energy efficiency. Power Africa also has some funds to reduce the transaction costs associated with mutual understanding of technology and cooperation for both parties. At the same time, Power Africa aims to “realize clean power use in sub-Saharan Africa” through its “toolbox” design and introduce advisory units and financial institutions with different function and location according to the different stages and different needs of green and clean energy projects from development to operation and let them participate in the grant project initiated by the United States. This approach not only encourages more private and technological enterprises in the United States and other countries to enter the clean energy market in Africa, but also gives the international community a better understanding of the role of the United States in promoting sustainable energy access in developing countries and of the efforts in climate protection. 4. Power Africa, International Climate Fund and Nordic Development Fund are cases more relevant to objectives coping with climate change, and their funds are not used to purchase hardware directly but provide a stimulating environment for the applications and marketization for technology beneficial to climate protection through policy orientation and finance support. Although Power Africa incorporates a number of existing financial services projects supported by the Export-Import Bank of the United States to support the export of domestic enterprises, such as fixed-rate loans or export credit guarantees when purchasing US equipment, However, the qualification and selection criteria for obtaining such support are stringent. For example, preferential finance only supports those SMEs in remote areas. This measure aims to mobilize small and medium private enterprises to invest in clean energy initiative. The Nordic Development Fund focuses on technical innovation as well as on policy innovation, while encouraging technological innovation in the private sector and, on the other, policy innovations that can provide a more market- friendly environment for applicable technologies. One of the bas