碳定价手册 | 1 1 碳定价手册 | 2 1 目 录 前 言 . 4 引 言 . 5 碳定价的发展历程 . 7 历史视角 . 7 巴黎协定 . 9 碳定价机制 . 11 排放税 . 13 排放交易系统（ ETS） . 13 燃油税 . 13 混合工具 . 14 方案设计的选择 . 15 第一个设计选择－范围 . 15 第二个设计选择 税率或上限 . 15 第三个方 案设计选择 设定监管点 . 17 第四个方案设计选择 报告 、 核实和强制实施 . 18 第五个方案设计选择 风险缓解政策 . 18 第六个方案 设计选择 跨境联动 . 19 其他考量指标 . 22 价格稳定性 . 22 灵活性 . 22 政府管理 . 22 补偿 . 22 辅助政策 . 23 碳泄漏 . 23 利益相关者参与 . 23 税收分配 . 24 其他考量指标总结 . 25 政策制定与社会影响 . 27 贫穷与（机制）对穷人的影响 . 27 腐败 . 27 非市场方式 . 29 财政激励计划 . 29 生产税抵免 . 29 选择投资税收抵免 . 29 推广电动汽车 . 30 项目案例 . 31 排放交易体系计划 . 31 亚伯达 . 31 加利福尼亚州 . 31 碳定价手册 | 3 1 魁北克 . 32 中国的地方体系 . 33 中国的全国性市场体系 . 34 区域温室气体倡议 . 35 日本地方体系 . 36 韩国 . 37 碳税项目 . 37 墨西哥 . 37 南非 . 37 英属哥伦比亚 . 38 挪威 . 38 英国 . 38 法国 . 38 燃油税 . 39 印度 . 39 设计原则总结 . 40 碳定价手册 | 4 1 前 言 今天 ，你 已 不必费劲 去远方探索真实的气候危机是什 么样子；而在未来 ，我们大多数人只要看看窗外就可以知道。 当温度年复一年创造新高，全世界极端风暴、洪水、干旱和大火越来越频繁、破坏力加剧，有远见的市民、商界领袖和政策制定者开始发问 我们能做什么最快能什么时候开始做 很简单 ， 其中 最重要的 一个 答案 是 对碳污染进行有意义的定价。 每天，我们 把 大气 当成 开放的下水道，排放约 1.1 亿 吨碳污染 。这些碳污染 会 吸收 热量，加热我们的星球，随之而来也造成了 各种各样的影响热带病向南北极蔓延 ， 海平面上升 威胁着 吞噬佛罗里达海岸 碳定价利用市场的力量直面这一危险 ，鼓励污染者大幅度削减危险气体排放，以及加快向清洁能源经济转型。更好的是， 碳定价也能激励创新，有助于未来为风能和太阳能、能源储存与效率 等领域 创造就业机会。 我们知道碳定价是切实可行的。中国已经成功地在几个重点城市推出了碳市场试点，为全国范围内的计划做 好 准备。 不列颠哥伦比亚省 早 在 2008 年 就 推出了收入 中立的碳定价计划 ， 是北美 首个这 样 做的政府， 该计划 现在 已经收到 经济蓬勃发展 的成效 。在政府行动之前，很多印度大公司 就自愿 引入内部 碳定价 。 这些都仅仅是缓慢移动但非常庞大的 “碳定价 ”冰山 的 其中一角 。 这本手册概述了碳 定价的一些基本知识，包括一些经过验证的方法，和每种方法的优点与挑战。没有哪一种方法是放之四海皆准的，但是每个国家和地区都有一种适用于自己的方法。越多的决策者和他们的选民认识到这一点，越有助于我们解决这场危机。 法国小说家维克多 雨果曾经写道 “你可以抵抗入侵的军队 ,但你无法 阻挡 一个 恰逢其时 的观念 。 ”碳定价 就是这样的概念 ， 它的时代必定会到来 。 你手中的这本手册是广泛传播这一重要理念的工具。 请尽一份力， 是所有人都行动起来的时候了 。 阿尔 戈尔 气候现实项目 创始人和 主席 碳定价手册 | 5 1 引 言 气候危机为全球社 会带来 前所未有 的挑战。我们正处于最长的高于有记载以来 的 平均气温的时 期 1。记录显示， 17 个最热的年份中， 16 个是自 2001 年以来出现的； 2016 年刚刚 刷新 了 2015年创造的记录，成为 最热的一年，而 2015 也曾经打破 2014 年的纪录。 有证据显示，逐步上升的温度正在改变着地球的气候，破坏 着 全球生态系统的稳定。全球许多国家正在经历着极端高温、干旱、降水的增加，以及 更强烈更频繁的飓风和 加剧 的 粮食不安全。这些威胁反过来又事关政治动荡 、 战争和难民危机 2。 借用一位评论员的话 ， 气候危机是一个 “极其恶劣 的问题 ”， “具有巨大 的关联性 、 不确定性 、 循环性和冲突的利益相关 性 ， 任何为解决问题作出的努力都相互牵连 。 ” 3 碳定价机制 最重要的是 排放税 和 排放权交易 或 限额交易制度 利 用市场调节机制 减少作为 气候变化主要催化剂的温室气体（ GHG） 排放。通过税收和补贴交易制度激励市场 减排，碳定价机制 有 潜力帮助 全球经济活动脱碳化 及 激发技术创新 ， 同时 所有 的 新增 收入都能 投入 生产使用 。 然而，合理设计碳定价机制至关重要。如果没有合理的设计，降低碳排放的成本会产生无法预估的波动，这意味着 碳排放可以跨国界转移到不受管制的 区域 ， 碳排放大国就可以 逃避他们 应承担的减碳 份额。最终，糟糕的设计 会使得 整个体系崩塌 4。 这本 碳定价手册 （ 以下 简称 “手册 ”） 是目前设计和实施碳定价机制的最佳实践指南 。 手册概括了碳定价的背景，强调了每种情况下最佳碳定价机制的权衡和选择，并探讨了碳定价 过程 中面临的政治决策和社会福利问题。 随着 “减少温室气体排放 ”成为世界焦点议题 ， 碳定价机制越来越受到 市场的关注和支持 。 2015年在巴黎举行的第 21 届联合国气候变化大会上 ， 超过 190 个国家 承诺 将全球温度上升幅度控制在2℃以下 ， 并进一步努力控制在 1.5℃以下 5。 正如下文将讨论的 ， 碳定价机制将 在降低排放这一目标上发挥巨大作用。此外，碳定价机制 正 覆盖越来越多的全球排放。在 2016 年，碳定价机制覆盖了约 13世界温室气体排放 6。随着 2017 年 中国的碳交易市场上市，分析认为截至年底 ，碳排放交易系统将覆盖 约 16的 全球温室气体 排放 7。 此外，自 2012 年起，政府颁布的碳定价机制数量 已经增加 九成 ， 并 仍 将迅速增长，部分原因是新兴经济体在碳价系统 正 发挥越来越重要的作用 8。新兴经济体具有新基础设施建设的需求，这使其有独特的机会从 一开始就走清洁能源的道路 ； 同时能避免很多工业化程度更高的国家正面临的 问题 碳密集 型基础设施的改造成本巨大 。 设计合理的碳定价机制 ， 有助于为清洁基础设施建设 提供 政策框架和税收来源。 碳定价手册 | 6 1 最后，碳定价 机制 的选择和制定始终受到 国情 和 政治背景 的驱动。 来自 政治 领域的 挑战有可能扼杀任何新生（甚至已经建立完备）的项目，比如最近新当选的美国总统对气候行动的态度并不友善。碳定价 机制 常常 面临 跨越多个司法管辖区 的政治挑战， 和 利益相关者的抵制。即便如此，我们仍有理由相信真正的 全球转型 已经开始 。 即使在私营企业 ， 公司也越来越多地支持碳定价 ， 比如 最近 就有 100 位投资者签署了一项 “为碳定价 ”声明 。 这本 手册 试图分析解答上 述挑战。它不是一本学术入门手册或政策产品，而是一本 实践指南和模版 ，帮助立法者、决策者、监管者和倡导者深入思考， 进而 制定 出 成功的碳定价 机制 。 我们希望这本手册 能够 有所 帮助。 气候现实项目 2017 年 5 月 17 日 碳定价手册 | 7 1 碳定价的发展历程 历史视角 历史视角 . 运用 市场 力量 解决环境危害已有很长 的 历史。 1968 年，加拿大经济学家约翰 戴尔斯（ John H. Dales）在 111 页的污染，财富与价格一书中首次提出运用以市场基础为上限和配额交易解决排放问题 9。利用税收解决环境危害 的方式 甚至能追溯到更久以前。 环境税包括碳税，是由二十世纪早期英国经济学家亚瑟 庇古 （ Arthur Pigou） 命名的 “庇古税 ”概念发展而来 的 10。 庇古定义并发展了经济外部性的概念，或者说经济活动对非行为实施者造成的受益或受损 11。 在负外部性或损失的情形下，对 外部性成本 征税 是 将其内部化 的一种 措施 。 美国进入环保排放交易的首例之一 ，可以追溯到 1982 年环境保护局（ EPA） 推动含铅汽油逐步淘汰 的一项计划。 EPA 根据铅生产的历史水平来计算和分配隐形产权给生产者（一种信贷 ），可以出售并形成交易市场 12。 EPA 的 “酸雨计划 ”（ 通常被称为第一个限 额交易计划 ） 被编入 1990 年 清洁空气法 修正案第四卷 。 “酸雨计划 ”解决了燃煤电厂的二氧化硫排放问题 。 起初在工业界和环保团体之间引发争议的 “酸雨计划 ”最终取得巨大成功 1994-2000 年间 ， 酸雨的化石燃料排放减少 了36 13，行业达标率 100 14。 针对温室气体排放，首套碳定价机制 起源于 20 世纪 90 年代初斯堪的纳维亚 半岛 的税收 政策 。芬兰在 1990 年设立了碳税；瑞典和挪威紧跟着在 1991 年也制定了碳税；丹麦在 1992 年落实了碳税 15， 排污权交易也随 之 设立。 2005 年，美国东北各州州长之间的谅解备忘录 （ MOU） 促成 了区域温室气体倡议书（ RGGI）， 成为 美国 历史上 第一个强制的以市场为基础减少温室气体排放的倡议书 16。这些发展 也反映出 欧洲与美国及其他地区的分歧，前者倾向于使用税收手段，而后者更倾向于 通过 限额交易 实现驱动效果 17。 同样地 ，在 2006 年，加利福尼亚州 议会通过了全球变暖解决方案法。该法案要求加利福尼亚州在 2020 年 前将 温室气体排放量 降至 1990 年的水平 ， 预期在 “一切照旧 ”的情形下减排 15 18。加州减排战略的关键组成部分是（至今仍然是）一套限额交易制度， 即 对 85的温室气体排放来源实施全 州限制 19。这是美国第一个 尝试 全面覆盖温室气体排放源的计划。 国际合作激励措施也开始备受关注。在 2005 年，根据京都议定书的目标，各国继续探索环境市场作为减排 的一种 手段。重要的是， 在 京都议定书 的共识下 ，碳市场 不再是 减少国内排放的唯一 途径 20。例如， 2005 年京都议定书生效，欧洲和挪威 就 建立了本国的排放权交易制度，日本 也 制定了自愿交易系统 来 落实承诺 21。 排放权交易制度 正 在全世界范围加速 实施 ；现在 ， 几乎 40的全球 GDP都 受排放权交易制度管辖 22。在最近一次统计中， 40个国家和美国 20个州、省 会或城市已经实施排放权交易制度 23。 碳市场是目前具有广阔空间的最大的环境市场 24。 在 2017年中国推出全国排放权交易制度后，早期 预测碳定价手册 | 8 1 显示 ， 占到 近一半的全球温室气体排放 的国家，都已经为碳标上了价格 25。 中国的全国排放权交易制度将 从已设立的七个试点城市进行拓展，从而 涵盖 主要碳排放行业的全国市场，包 括 覆盖 8000多家企业的发电行业 26。省级政府可以扩大排放权交易制度的范围，以覆盖更多经济部门 27。 这种加速变革 的 步伐 展现了 政府、私营部门和民间社会对行动的广泛共识。如上所述，日趋增加的极端和不可预测的天气事件的威 胁 （如飓风，洪水，暴风雪等 ）把沿海居民变成牧民甚至滑雪者（译者注旨在反应生活维度的变化） 。这些威胁越来越多地被科学和政策文章报道出来。 地理因素也在起作用岛国 和低洼沿海国家关注 的 焦点在海平面上升 、 风暴潮和地下水供应盐碱化。同时 ， 在海洋领域，海水酸化仍然是科学家、渔业管理者以及以海为生的人们关注的 议题 。 同时，各国政府和军队关注的焦点是 对 国家安全与稳定 的 影响。由于不可预测的天气和上升的温度 ， 饥荒 、 疾病负担和气候难民 等问题 将 日益严重 ， 引人关注 。 在国家安全层面 ， 气候危机是 “世界不稳定的加速剂 ， 加剧 了 水资 源短缺 、 粮食短缺 、 自然资源竞争 、 不发达和人口过剩的紧张局势 ”，进而导致冲突、政治波动、战争 ，同时也滋生了 恐怖主义 28。 因此，气候难民危机已经出现 。例如，像图瓦卢这样的太平洋岛屿的居民，由于海平面上升而被迫撤离家园 29。还有玻利维亚的乌鲁 -穆拉托社区， 其赖以生存的 波波湖现在已经干涸，那里的居民不得不在盐矿里找工作 30。在美国，生活在让 查尔斯岛（ Isle de Jean Charles）的 Biloxi-Chitimacha-Choctaw 印度部落的获得了 四千八百万 美元联邦基金 用于全民 迁移 31。这 些仅仅 是气 候难民危机加剧 中的冰山一角。 气候危机也将 对 地方社会 造成 影响 。城市、州、省、私人交易场所以及公司越来越 意识 到气候危机的存在，并且愿意 参与到 解决危机 的行动中来 。 除了气候变化的影响规模大 、 挑战严峻之外 ， 人们为何越来越多地 利用环境市场解决碳污染 问题 一方面，各国对执行和实施有效的碳价定价体系的信心有所增 加，这得益于核心原则的制定和应对政治挑战的经验积累 ， 比如政治竞争 、 腐败 、 价格稳定 性 、 济贫计划以及税收的高效使用 32。另外一方面 ， 私营部门正在从 “一切照旧 ”转向制定内部碳定价机制 。 在 2015 年 ， 实行内部碳 定价机制的跨国公司增加了三倍，其中亚洲 地区 增长最快，部分原因是中国和韩国 都 实行了排放权交易制度 33。 也许最重要的驱动因素 当属联合国气候变化框架公约第 21 次缔约方会议达成的 的全球协定 ， 以及提交的国家执行承诺。各国正在响应这一外交上的 共识 ，并努力落实政策以实现巴黎协定的目标。 碳定价手册 | 9 1 巴黎协定 巴黎协定 . 最近，在应对气候危机方面，没有任何进程像巴黎协定一样受到如此多关注 。 这场国际外交的胜利是全球市场内制定碳定价机制的关键一步 。 值得注意的是 ， 巴黎协定 的法律内容上并未出现 “市场 ”一词 34， 短语 “碳定价 ”同样也不存在 35。 最初 ， 观察者认为市场在最终结果中发挥的作用将被削弱，一些专家甚至认为会被完全忽视，但预期相反，协定实际上奠定了市场的框架 36。 此外 ， 国际社会赞扬 巴黎协定 为 以 市场 为 基础的碳定价机制的一针强心剂 。 一位观察者甚至将其称为国际 “碳市场 2.0”框架 37。 巴黎协定 包含三种政策机制 以 激励国际碳定价和碳市场的发展 。 第一条政策是缔约方通过“国际转让的减缓成果 ”（ ITMOs） 达成自愿合作 。 第二条是利用基于结果的支付来执行政策 38。 第三条是通过联合国气候变化框架公约（ UNFCCC）的管理机制支持减缓排放和可持续发展 39。 这些政策机制在两个关键段落中被 提及 ， 其中讨论了 碳市场是如何帮助实现气候稳定目标的。 巴黎协定 6.2 段 概述了这样 一个进程 各国将在 “自愿的基础上采取合作方法 ， 并使用国际转让的减缓成果来实现国家自主贡献 40 ”。 国际转让的减缓成果可以 用以 达到国家自主贡献（ NDC）。 国家自主贡献是各国根据各自独特情况而设定的减缓目标 41。 6.3 段 提到 “使用国际转让的减缓成果来实现本协定下的国家自主贡献 ， 应是自愿的 ， 并得到参加的缔约方的允许的 。 ” 42 这些 段落实际上并未创造碳市场 ， 但这确实 为 国家设立国际市场 给予了 广泛 的 空间 。 它们也 没有 限制或限定 市场必须 作为 “国际转让的缓解结果 ”的 一部分 ， 或者来源于某种 机制 、 程序或协议 。因此，任何合作机制，例如额度授予、 减少毁林和森林退化所致排放量、欧盟碳排放配额等都能被6.2 和 6.3 段 包括 43。事实上， 种种 迹象表明各国正在运用这些灵活的机制来创造区域间的碳市场。 巴黎协定的批准是根据每个签署国的国际条约批准程序进行的。协议于 2016 年 4 月 22 日开放 签署，并在 覆盖至少 55的全球温室气体排放 的 至少 55 个缔约方交存 批准书后 的 第 30 天生效 44。 在巴黎协定开放签署的第一天，联合国气候变化框架公约（ UNFCCC） 90％的缔约方 就 成为了 签署国， 15 个缔约方交存了批准书 45。而在接下来的几个月里，更多的国家交存了自己的批准书。协议于 2016 年 11 月 4 日生效， 此时 距离开放签署还不到一年 46。在近些年的国际合作中，巴黎协定的生效速度是前所未有的 ，这有力 地 说明了各国 意识到 气候危机行动 的重要性， 以及协定 中蕴含的许多 内在机会 47。另一个 令人鼓舞的 国际 成果 是 ，共占据全球 40碳排放的 中国和美国同时正式批准 了 协定 ， 这反映出国 家间 难得 的合作 48。截至 2016 年 11 月 6 日，已有 100 个缔约方批准该协议 49。 碳定价手册 | 10 1 巴黎协定生效 后 ， 如何 落实成为 后续工作重点 。该协定的主管 机构于 2016 年 11 月 7 日至18 日在摩洛哥马拉喀什举行第一届缔约方会议 巴黎协定缔约方会议 （ CMA）， 同时 UNFCCC 缔约方 也 举行 了 第 22 届大会 50。展望未来，各方需要制定实施细则，协商报告的要求并说明 解释 行动 51。缔约方个体也必须采取行动落实协议，贯彻他们的国家自主贡献预案（ INDC）。 截至 2017 年 5 月 1 日，代表 191 个缔约方的 165 份国家自主贡献预案（ INDC）已提交至联合国气候变化框架公约（ UNFCCC）。所提交的 INDC 中有九十份提及了排放权交易体系、碳税和其他碳排放定价举措 52。协议一旦生效，之前提交的国家自主贡献预案将转化为国家自主贡献 53。国家自主贡献可以随时重新提交以设定更远大的目标 ， 但 不可以降低目标 54。 一些国家已经采取行动 来 实现其国家自主贡献。 2016 年 10 月，加拿大宣布 2018 年全国碳价格为每吨 10 加元， 2022 年上涨至 50 加元 55。 2016 年 8 月，墨西哥宣布将于 2016 年 11 月起 ， 实行为期一年的排放权交易制度试点计划，随后在 2018 年实施全国排放权交易体系 56。 为和国家价格保持一致， 各省份和地区将 会 选择实施碳税或排放权交易 体系 57。 最后，巴黎协定虽然没有为碳定价机制或 其 实施明确框架，但在缔约方会议约定案第 37-39条 明确 承诺国家应采取各种方法方式以实现 第 6.2 和 6.4 条 条约 。特别是第 6.4 条 提到 的 建立一个减排机制（ EMM） ，帮助实现 国家自主贡献 中 的温室气体减排 目标 ，同时鼓励可持续发展。 总而言之， 利用市场力量减轻环境危害的理念有着悠久的历史。在最近一份对政府、私营部门和公共部门组织的调查中，国际排放交易协会（ IETA）发现， 82％的受访者认为受巴黎协定影响，现有的碳市场规模 将会扩大 。这个数字是由 2015 年的 58上涨而来 58。利用市场力量，如碳定价手段解决环境问题，已日益广泛 地 应用于全球范围，以应对气候变化和温室气体排放问题；这个趋势将会在巴黎协定的推动下继续发展。 碳定价手册 | 11 1 碳定价机制 四种定价机制 . 概括地说，四种基于市场的碳定价机制是全球减碳行动的基础（ A）排放税，（ B）排放交易体系，通常缩写为 ETS，（ C）燃料或进项税，（ D）混合方式。排放交易体系正成为最常见的选择 ， 迄今已有近 35 个国际行政辖区采用排放交易体系 59。 下图 显示了 2016 年主要两种类型碳定价机制 排放税和碳排放交易体系 的发展 碳定价手册 | 12 1 图 1 已有、正在形成的和即将形成的地区性、省级和国家性和碳定价机制总结 （排放交易体系和碳税） 来源世界银行 ， 2016碳定价现状和趋势 碳定价手册 | 13 1 排放税 排放税 是对排放量（主要是碳）征收的税， 上游 或 下游 都适用。因此，排放税 的 高低 显然 与燃油的碳含量相关，但不能保证以某个标准水平减排。 排放税 一般是 通过建模，模拟将排放量降低至某一目标所需的成本来制定 的 60。建模中的任何误差都会导致实际减排量与目标量出现 差异 61。 排放 税一般比其他碳定价工具更容易实施，因为它 更易于管理 62。然而，管理的重任来源于要用灵活的方法制定税率 ， 以应对经常变化的环境 63。 而且 ， 作为一种 “税 ”， 排放税一直面临着更 严峻 的 来自保守派和商业群体的 政治反对。 排放交易系统（ ETS） 排放交易系统 （ ETS）， 通常被称为 “总量控制和交易制度 ”， 包括建立可交易碳限额的市场以及规定允许排放量 的 上 限。作为排放量的绝对限制，这个上限造成稀缺并提供价格激励。 交易， 比如买入和出售碳排放（或温室气体的混合物）的限额，能够使一个受 管制 的实体 以 最高成本效益的方式减少排放 64。排放 交易系统希望通过逐步增加排放温室气体的成本和形成低碳替代物的经济竞争力等经济激励因素来减少温室气体的产生 65。 理论上说 ， 这些基于不同市场的工具比 通过 “命令 与控制 ”减少温室气体的方法更高效 66， 因为市场参与者 能够在有限的政府干预和较小的监管障碍下处理自己独特的减排问题 67。 排放交易 有两种基本模式 强制计划 和 自愿计划 。实行强制计划的市场是由国家、地区或国际温室气体减少的监管体制 所 建立和控制的。其运行的基础是预先设定某种温室气体年度排放量限制，并制定经济行为者（如工厂，发电设施或其他设备）产生温室气体的经济约 束。根据每年温室气体的排放限制 ， 当行为者排放的温室气体低于 “上限 ”时 ， 他们可获得能够出售的排放限额 ， 而当他们有需要 时 可向市场上其他行为者购买 “限额 ”。 每年没有购买 足够的限额覆盖其排放量的行为者会面临罚款，而那些减少了排放 者可以留着额度在日后使用，或者出售给超过年度排放限额或希望为日后超排预存额度的行为者， 并 从中获利。自愿计划 的 市场则不同，其行为者是在强制计划市场以外进行交易的 68。 自愿计划让企业、政府、非政府组织和个人与自愿购买者（如企业，机构和个人）相互抵消温室气体排放量。尽管本手册 的 重点 不是 自愿市场 ，但自愿市场的存在 仍 可能对强制计划 产生影响 。自愿交易 比强制计划的实施成本低， 因此 通常被用于测试新步骤、方法论和技术 69。 燃油税 燃油税 是针对燃油（这里讨论的是化石 燃料 ）的直接税项，目的是鼓励人们减少购买和使用燃油。燃油税与排放税的不同之处在于 ， 它关注 输入 的燃油而不是产出的排放。也就是说，排放税一般没有考虑燃油的碳含量。 由于税率和不同燃油的碳含量的差异， 因此在消费税中暗含的碳税在不同油种之间的差异可能很大 70。 尽管 很多国家已经有燃油税，但大多数情况下他们的税率都很低而且不平衡， 尤其是在 煤炭 领域 。协调现有的燃 油税水平与其他能源政策可以有力地补充整体经济的碳价格信号 71。 碳定价手册 | 14 1 混合工具 混合工具 是综合使用排放税和 ETS 的方法，这种 方式 日益普及。 近期 的研究发现，在成本不确定的情况下，如果混合工具体系结合价格设定（如税收）和定量工具（如 ETS）的特点，其效率优势 会十分 显著 72。像量化目标与价格上限相结合，或者把量化目标与一些经济变量挂钩等混合工具相结合 ，其灵活性比固定份额更容易 被担心其他潜在成本的政府所 接受 73。因此，混合工具可以帮助更多国家使用成本效益 较 高的策略 来应对气候危机 74。一般来说，经济学家认为在监管体系外设定 的排放量价格是更好的选择。当一个混合工具体系设定价格下限或上限时，它运用的方法是外生性定价 75。 混合工具设计的范围是没有限制的 ， 很多碳定价工具 其实 都是混合的。 ETS 的大部分优势都体现在混合工具体系中，而且事实上， 很多以 ETS 为名的政策在操作上都是混合的 76。比如说， 为了稳定可交易额度的市场价格，任何 实施 价格下限或上限 的 ETS 工具 ， 都是在一个定量体系中加入了价格设定的因素。 有一种混合工具 是 把排放税作为向排放交易系统过渡的机制 。 例如 ， 直到 2014 年被废除前 ，澳大利亚的系统 实际上 都 是 一种 混合体系 一个 “阶段性 ”的价格工具 ， 刚开始是一个许可制度 ，由政府设定每年增长的价格，和排放税 类似 ，但也同时运用了总量限制和交易机制。在澳大利亚的机制 下，排放者得到许可的配额，而 政府以预先设定的价格出售不限量的许可配额，最后过渡到数年后的配额交易 77。 另一种混合工具是在不同领域实行不同的制度，也就是说 可以将 排放交易系统应用在一小部分的碳排放活动，而碳税应用在另一 些 领域。还有一种混合工具 是 在碳税的应用下使用补偿 的 概念，进而 把不同体系的元素结合在一起。 碳定价手册 | 15 1 方案设计 的 选择 无论是排放税 、 ETS 还是混合方案 ， 政府颁布碳定 价 政策都 面临着 六个主要 的 设计 选择 （ 1）范围 ; （ 2）设定价格或上限 ; （ 3）设定 监管 点 ; （ 4）报告与核实 ; （ 5）风险缓解政策；（ 6）跨境联动。 也许 两个最重要的方案选择 是范围（即经济实体或 经济 部门，碳定价工具涵盖的温室气体）和价格或上限设定（即明确碳价 格的税率或排放上限，意味着一旦碳排放配额交易生效，排放上限就 决定 了碳 价格）。 第一个设计选择－范围 第一 个 设计 选择 －范围 ， 其中涉及确定该计划涵盖的计划部门 。 不同 计划采用了不同的范围 。加州的排放交易体系（ ETS）和不列颠 哥伦比亚省的排放税范围广泛，涵盖从运输 到工业源到住宅天然气使用等 经济部门。其他项目 则 更有 针对性 。北京 的 ETS 试点 仅 覆盖 其电力部门的一小部分，挪威的排放税 税率对 渔业 、 国内航空和航运业 都有一定程度的减免 。豁免一般 会 削弱任何碳定价政策（无论是税收还是 ETS）的有效性。例如，南非的碳税在头五年免除了农业 ， 林业 ， 土地利用和废物部门 78。政治谈判 的 过程 会催生 明确的豁免和范围限制。 税基（税） 排放税 的 范围 同样 涉及税基。 即使 排放的总体来源 在 总 量上 较低， 将排放量低的边际减排成本纳入税基也是至关重要的 ；边际减排成本，或实现额外减排单位的成本 ， 比总排放量 的 大 小更重要 79。 部门 /监管实体（ ETS） ETS 计划中关键 的 范围决定是涵盖哪些行业（例如公用事业 ， 交通运输，工业，商业，农业或住宅） 80。通常，一个项目 将至少 覆盖电力和工业 81。设计 的 权衡是包容性和监测与执法成本之间的折衷。太多的小规模实体和行政费用可能会 令人望而却步 ，但是如果不 纳入 运输等小型企业部门，该方案将失去低成本减排的能力 82。 覆盖气体（ ETS＆ 碳 税） 第三个范围的选择涉及 管制 哪些温室气体，通常归结于 是仅涵盖二氧化碳 ，还是 包括其他温室气体 83。这一决策通常取决于经济结构。例如，尽管二氧化碳占全球温室气体的最大份额，但在填埋或农业排放 为 主导的辖区，甲烷通常也是排放的重要 组成部分 84。无论 涵盖 哪种二氧化碳气体以外的气体，都需要以 “CO2e”即 二氧化碳当量 来衡量，政府间气候变化专门委员会（ IPCC）称之为气体 “全球变暖潜能值 ”（ GWP） 。例如， 美国 加利福尼亚州 的 AB 32涵盖了全部六种主要温室气体，而哈萨克斯坦的 ETS 仅涵盖二氧化碳。 第二个设计选择 税率或上限 第二 个 设计选择 税率或上限 。 根据排放税政策设定税率或者根据 ETS 政策设定上限是第二个关键的设计步骤。 税率（税） 理论上，税率应 等于 边际排放危害 。 但在 实际操作中 这非常困难，因为碳排放的危害和成本存在巨大的不确定性，随着新信息的获取，税率 也 将随时变化 85。也就是说， 税率碳定价手册 | 16 1 应该设定在边际减排成本 （ 如降低 一 单位碳排放的成本 ）和 边际减排效益曲线 （如 额外一单位碳减排对社会和环境的益处 ） 的交叉点 86。 这一计算需要对企业行为和环境 受损程度 作出许多假设 87。 一种 被 许多司法管辖区采用 的 替代方法 是设定一系列随时间增加的税率，最终达到特定的减排量 88。为了应对 种种 不确定性， 应 将税率制定的 权力 全部 或部分授权 给专业机构。例如，在美国，经济顾问委员会和管理与 预算办公室组建了一个机构间工作组，对碳社会成本进行建模，并 对其进行 估算 。虽然这种情况下，估计值并没有被用来确定碳税率（而是用来分析 诸如环境保护局和运输部的各种规则制定的影响），但机构间工作组或政府实体可以尝试确定碳社会成本，并设定 相应的 碳税率 89。 碳税的另一种方法 ， 是从低水平开始逐步扩大覆盖面和价格水平，以 逐步过渡 转型 90。一种 替代的途径 是评估一段时间内设置的税率阶梯，使其满足事先确定的排放水平 91。这需要预测税收对环境结果的影响，可能 有些困难 。然而，许多排放税使用这种方法，展望一段时间内税率增加安排， 就像随时间降低的 ETS 上限的时间表 92。 上限设置（ ETS） 上限的设置对于任何排放交易体系（ ETS）项目的成功都至关重要。 ETS 项目几乎普遍采用阶梯上限方式，初始 合规 期限以初始上限为准，随着时间的推移，上限向下调整增加严格性，同时也允许受管制实体调整其行为以适应时间。时间上的 滞后 也 为 创建复杂且 必需 的监管机构 提供了空间 ，以保障 ETS 市场发挥作用 ， 并最大限度地减少新政策对经济的破坏性影响 93。 在一个 重视环保 的 理想 社会， 不计 成本 的 上限设定将占据主导 地位 。不考虑合规成本，并确定每个合规期限的上限，能够实现一 定的减排结果。减排量将在环境可接受的范围内确定，而不是政治上可承受的范围 94。然而最终，成本 因素 通常 都 被考虑 进去 。并且对成本的考虑往往也要求考虑 企业赖以减排的 现有技术 状况 95。 即使在考虑合理成本的情况下，最优经济方法仍然 可以起作用 ，因为它将上限设定在最大化社会福利的水平 的程度 ，而不考虑政治议价 96。也就是说，上限应通过优化一个框架权衡社会成本和避免气候危害的社会福利，并折算于现值 97。 然而，政治谈判总 会 影响方案设计的进程，上限可能需要重新审查和修订。 美国加利福尼亚州空气资源委员会（ CARB）最近面临 配额过剩和政策不确定性问题，导致未售出的配额值近 9.4亿美元，二级市场价格低于竞价 底线 98。为了处理这些问题， CARB 最近 草拟 了一份提案，将国家的总量控制和交易制度延伸到 2020 年以后。 碳定价手册 | 17 1 分配 . 最后，与上限相关的是配额 分配过程 。在 ETS 中有三种分配许可的方法 免费分配 ， 配额拍卖 和 混合策略 。 政府可以免费向实体分配配额 99。在这种情况下，决定每个实体在初始配置中 获得 多少许可额度是一个复杂的问题。一种分配方法是 沿袭 ，其配额分配由行业参与者的历史排放水平确定100。在自由分配系统中 ， 另一种 分配 方法是 基准 。通 过基准测试，配额根据行业基准进行分配，这通常基于选定或计算的排放率进行设定 101。基准也可以根据行业生产产量进行设定 102。 相较于 排放超过基准的参与者，排放低于基准者将按比例获得更多配额 103。 免费分配的一个问题 在于 它弱化了减排的动机，但这可能不是一个实际存在的问题。每一个单位的排放量 的增加也意味着 机会成本 的增加 ，即每增加一单位污染 ， 企业可出售配额的数量 就会同步减少 ，因为它必须使用配额 来 弥补自己产生的污染，或增加公司必须购买的配额数量以达到标准 104。 在电力部门， 免费分配也会 遇到 分配公平问题 。在 监管宽 松的电力市场 ，竞争压力导致电力价格反映含碳量的价格，纳税人最终支付了合规成本 105。在 监管严格的电力市场 ，情况恰恰相反，监管机构不允许公用事业将免费分配作为 设定电价时考虑的 “成本 ”106。 通过 拍卖 ，配额可以通过政府监管的拍卖机制出售。拍卖的主要好处在于它可以为政府 创造收入 ， 并 用于其他项目。但是拍卖也有 不足之处 。拍卖可能面临碳排放密集型产业的激烈政治反对，因为这些实体必须购买相对较高的补贴数量才能符合法律规定 107。 采用 混合方式 ，免费发放 一 部分配额，再 拍卖 另一部分 ， 其中 免费和拍卖的比例会随时间 而 变化 108。 第三个方案设计选择 设定监管点 第三个方案设计选择 设定 监管 点 ，即政策设计中必须做出的第三个重大决策。限额交易体系或碳税会 受到 上游或下游的监管。 上游监管 通常 意味着受监管的实体在供应 侧 ，也就是说必须缴纳税款或提交配额的实体位于或接近含碳燃料供应点 109。在 下游监管 中，受监管的实体通常处于 消耗侧 ，即必须提交配额的实体在碳排放处进行监管 110。最后，还有 中游监管 ，包括温室气体法规的完善。例如，这可能涉及 对 炼油厂和天然气处理厂的碳含量进行相对应的调整 111。 上游的 项目 涉及实体 较少 ，因此管理成本 可能会 更低 112。上游监管在控制相对较少的实体同时 ， 却能 截获 大量 CO2 排放 113。下游监管 控制 排放源，并在电厂和制造部门 直接 执行，但很难 在个别建筑物、汽车和卡车 上 实施 114。 这是因为难以对交通领域移动源进行评估， 或者类似的 小型制造工厂。这个问题的一个解决方案是设立 下游排放阈值 ，那里潜在的责任实体并未受到监管 115。 碳定价手册 | 18 1 第四个方案设计选择 报告 、 核实和强制实施 第四个方案设计选择 报告、核实和强制实施。 每个特定的责任主体排放的温室气体量是多少报告和监测温室气体排放、核查 和 自我报告是政策设计的关键问题。从 独立 的第三方核查 到 伴着严厉惩罚的 自我认证 116。 早期经验得出的综合结果表明，市场调节下的核查和执行 ， 比传统的指挥和控制条例更容易、更有效。在新颁布的酸雨计划下，美国环保局授权安装 了 精密的监测设备 连续排放监测系统（ CEMS），从而减少了实地测试的需要 117。 CEMS 通过电子方式监测烟囱内的排放，并将数据传送到环境保护局， 以 季度 为周期 进行分析 118。在年底，如果一个实体没有足够的配额支付其排放量，则将按通货膨胀指数计算支付每吨二氧化硫 2000 美元的罚款。该计划取得了显著的成功；只有 23个实体 曾濒临罚款的边缘 119。 将其与 美国加利福尼亚州 的区域清洁空气奖励市场计划 （ RECLAIM） 对比，该计划对硫氧化物和氮氧化物进行管制。酸雨计划在每次承诺到期时对劳动和资源密集型的个体进行审计 120。RECLAIM 项目最终的官方总结是，多样的排放源需要不同数据采集方法，导致方案 成本高昂、目标不明确 ，并阻碍了全面排放量计算工具的开发 121。 考虑到这些早期的非温室气体 相关的 例子，碳定价方案制定了一些执行策略。一个关键的执行方案是利用现有的数据收集作为报告的基础，而不是创建一个全新的数据收集机制。例如，如果碳定价工具采用上 游监管方案，它将规范化石燃料的生产和进口，从而利用通常用于其他目的的数据，并将燃料报告数据转化为等效排放量 122。另一个