doi10.12006/j.issn.1673-1719.2016.219 张永香 , 黄磊 , 袁佳双 . 联合国气候变化框架公约下发展中国家的能力建设谈判回顾 [J]. 气候变化研究进展 , 2017, 13 3 292-298 联合国气候变化框架公约下发展中国家 的能力建设谈判回顾 张永香 1 ，黄 磊 1 ，袁佳双 2 1 中国气象局国家气候中心，北京 100081； 2 中国气象局科技与气候变化司，北京 100081 气候变化研究进展 第 13 卷 第 3 期 2017 年 5 月 CLIMATE CHANGE RESEARCH V ol. 13 No. 3 May 2017 摘 要增强发展中国家能力建设是全球应对气候变化的重要前提条件，而在联合国气候变化框架公约UNFCCC的谈 判进程中，能力建设部分一直进展缓慢。自缔约方第 7 次会COP7上确定了发展中国家能力建设框架后，能力建设的 机制建设一直没有取得实质性进展。在巴黎气候变化大会COP21上，缔约方一致通过了巴黎协定。巴黎协定 首次授权通过执行附属机构SBI建立巴黎能力建设委员会PCCB。该委员会将全面协调对发展中国家能力建设的支 持，同时监管 20162020年的能力建设工作计划，全面系统地促进和增强发展中国家应对气候变化的能力建设活动。 另外， 巴黎协定还同意建立透明度能力建设倡议CBIT用以增强 2020年前后的机制和技术能力。随后，全球环境 基金GEF为该倡议成立了 CBIT信托基金。至此，公约下能力建设议题已经建立了相对完整的国际机制。未来议题 的谈判将走向务实与细节。随着全球应对气候变化迈向一个新阶段，中国在能力建设议题的谈判上也应做相应的调整。 关键词能力建设；巴黎协定；机制建设；巴黎能力建设委员会PCCB 收稿日期 2016-10-25；修回日期 2016-12-20 资助项目 中国气象局气候变化创新团队气候变化决策支撑研究组和国家发改委国家应对气候变化专项“巴黎协定后续能力建设谈判及中国建议方案研究” 作者简介张永香，女，高级工程师， 引 言 气候变化是人类可持续发展面临的严峻挑战之 一。IPCC 第五次评估报告指出 [1] ，气候系统的变暖 是毋庸置疑的，人为影响是造成观测到的 20 世纪 中叶以来变暖的主要原因。气候变化导致厄尔尼诺、 干旱、洪涝、风暴和高温热浪等各种自然灾害频繁 发生。气候变化带来的不利影响日益凸显，采取积 极的应对气候变化行动刻不容缓。联合国气候变 化框架公约（以下简称公约）作为全球应对气候 变化的主要渠道，从 1992年成立以来，一直致力于 从全球层面促进各国积极应对气候变化行动 [2] 。在 2015 年底的巴黎气候变化大会COP21上，一百 多个国家共同通过了巴黎协定 [3] 。巴黎协定 重申了公约第二条，要努力减少和避免人类活动直 接和间接导致气候变化带来的不利影响，明确了努 力控制全球在 2100 年实现控制温升相对于工业化 前不超过 2℃的长期温升目标，并将低碳绿色可持 续发展定为未来全球发展的目标。 相比发达国家，发展中国家受气候变化的影响 更为严重。但由于经济发展水平所限，发展中国 家在应对气候变化行动非常有限， 能力亟待提高。 对策论坛 3 期 293 张永香，等联合国气候变化框架公约下发展中国家的能力建设谈判回顾 由于温室气体的历史累积效应，公约共同但有区 别的责任原则CBDR中明确了发达国家有责任 为发展中国家应对气候变化提供资金和技术等方 面的支持 [4] 。为在公约主渠道下获得更多来自发达 国家的支持，发展中国家一直在能力建设议题下积 极争取。在巴黎气候变化大会上，能力建设议题终 于实现了历史性突破，成立公约下第一个能力建设 国际机制，并强调了教育、培训和公众意识的重要 性。本文将从能力建设议题的背景、近年来取得的 进展与成果、各方立场以及未来走向等几个方面进 行解读。 1 公约下能力建设议题的发展 1.1 议题的源起 公约第 4.7 条明确指出发展中国家缔约方能在 多大程度上有效履行其在本公约下的承诺，将取决 于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资 金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到 经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的 首要和压倒一切的优先事项。因此，1994 年公约 签署生效后，广大发展中国家强烈要求发达国家提 供支持，加强发展中国家的能力建设。第五次缔约 方大会COP5首次通过了针对发展中国家能力建 设的决定第 10/CP.5 号决定，承认发展中国家 需要加强能力建设，强调发展中国家能力建设必须 以发展中国家为主，反映发展中国家的优先需要， 在发展中国家执行，并决定公约资金机制要为此提 供资金和技术支持。 尽管能力建设在应对气候变化行动中具有重要 意义，但是其在最初的公约谈判中并不是单独的议 题。在 2007 年第十三次缔约方大会COP13通过 的巴厘行动计划中，虽然多处表述了能力建设 相关要求，反映了发展中国家在减缓、适应、资金 和技术支持上能力建设的需求，但能力建设并不是 四个核心要素即减缓、适应、资金、技术之一。 在 2009 年达成的哥本哈根协议中表述了要求 发达国家提供充足的、可预见的、可持续的资金、 技术和能力建设支持的内容。此后，在广大发展中 国家的强烈要求和普遍关注下，在由巴厘行动计划 确定成立的公约长期合作行动特设工作组AWG- LCA中将能力建设列为独立议题 [5] 。 1.2 能力建设框架的建立 2001 年第七次缔约方大会COP7通过了马 拉喀什协议，确定了发展中国家能力建设框架， 明确了能力建设的需求领域和范围，包括1 能 力建设的机制建设；2 增强和/或创造扶持型的 环境；3国家信息通报； 4国家气候变化方案； 5 温室气体清单；6 脆弱性和适应评估；7 执行适 应措施方面的能力建设；8减缓办法执行情况的 评估； 9研究和系统观测；10技术的开发与转让； 11提高决策能力；12清洁发展机制；13因执 行公约第四条第 8 和第 9 款而产生的需要；14教 育、宣传和培训；15信息与联网。协议同时指出， 要通过多种形式加强发展中国家应对气候变化的能 力建设，发达国家应当对发展中国家的能力建设提 供资金和技术支持；能力建设应由发展中国家自己 主导，应在实践中学习，能力建设的基础应是发展 中国家已开展的工作及在多边和双边组织的支助下 开展的工作 [4] 。随着谈判的不断推进，马拉喀什能 力建设框架范围内的多项内容如国家信息通报、研 究和系统观测、技术的开发与转让等目前已成为公 约下的独立议题。作为发展中国家开展能力建设的 重要指导性框架，该框架一直沿用至今。 1.3 能力建设机制的建立 自能力建设在公约谈判中成为独立议题后，如 何建立一个有效的国际机制用以协调和促进公约下 能力建设活动的有效实施一直是发展中国家的主要 诉求。但发达国家对此一直持反对态度。经发展中 国家多年努力，两大阵营首次在 2012 年经相互磋 商妥协下，成立了德班论坛Durban Forum。该论 坛在公约附属履行机构SBI的监管下每年在 SBI 会期内举行，就具体的议题邀请参与气候变化减缓 与适应行动的利益相关方进行交流。尽管在德班论 坛的最初设计里提到了协调资源，评估发展中国家 应对气候变化存在的能力建设需求和差距，以及审 评及促进国际应对气候变化进程中能力建设的有效 性等目的，但受限于组织形式和授权，德班论坛最 终仅是一个有限的信息交流平台，它的实际功能距 发展中国家所需求的能力建设国际机制相去甚远。 1.3.1 巴黎能力建设委员会PCCB 2011 年，在南非德班，公约第 17 次缔约方大 会决定在结束 AWG-LCA 两轨谈判的同时，开启 就 2020 年后国际应对气候变化行动的德班加强行 动平台特设工作组的谈判简称为德班平台。在 德班平台的谈判中，能力建设被作为三大支持执行 工具Means of Implementations，资金、技术和能 力建设之一列入谈判的主要议程中。随着 IPCC 第五次评估报告的发布，国际社会对气候变化科学 认知和对气候变化问题的认同均得到提升，在应对 气候变化行动方面也逐渐由对抗向积极合作转变。 巴黎气候变化大会在这样的背景下，达成了空前的 政治高度。从多哈气候变化大会后，历经 3 年多的 深入磋商和密切交流，发达国家和发展中国家终于 在能力建设的机制问题上取得了突破性进展。在 COP21 的决议里授权通过 SBI 建立巴黎能力建设 委员会PCCB。该委员会将全面协调对发展中国 家能力建设支持，同时监管 20162020 年的能力 建设工作计划，全面系统地促进和增强发展中国家 应对气候变化的能力建设活动。在 2020 年时，还 将通过一个能力建设未来机制的决议。另外， 巴 黎协定中明确了能力建设目标为提高发展中国家 应对气候变化能力，是为发展中国家尤其是最不发 达国家和小岛国等缺乏能力和最脆弱国家通过增强 其适应和减缓行动，辅助技术发展、扩散和应用， 获取气候资金，提高教育、培训、公众意识、透明 度和定期交流以提高其应对气候变化行动的有效 性。协定强调了能力建设，特别是对发展中国家， 要国家主导、基于国家需求和扶持国家自主能力； 另外，协定中明确发达国家向发展中国家提供能力 建设支持的承诺；同时，也强调了各缔约方要增强 能力建设的透明度。 1.3.2 透明度能力建设倡议CBIT 根据巴黎协定第 85 段的授权，缔约方需 要建立一个透明度能力建设倡议CBIT用以增强 2020 年前后的机制和技术能力，从而支持发展中 国家实施巴黎协定第 13 条透明度相关事宜。 同时，协定还要求全球环境基金GEF对该倡议 进行资金支持。在缔约方的敦促和要求下，GEF 在 2016 年 5 月的第 50 次理事会上成立了 CBIT 信 托基金。该基金旨在1增强符合国家优先事项 的透明度有关活动的国家机构；2提供满足巴 黎协定第 13 条所规定的条款的相关工具、培训 和援助；3协助不断改善透明度。目前该基金已 募集到资金 3000 万美元。 2 公约机制下的能力建设开展现状 2.1 能力建设活动 自公约成立以来，能力建设活动主要由公约内 外的机构、机制通过双边和多边渠道展开。公约下 涉及能力建设活动的议题机构thematic body如图 1 所示，主要包括公约非附件一国家信息通报咨询 专家组CGE、最不发达国家专家组LEG、适应 委员会AC、华沙损失损害机制WIM、技术执 行委员会TEC、气候科技中心和网络CTCN、 资金常设委员会SCF和清洁发展机制执行董事会 CDM。这些议题机构主要通过培训的形式开展与 其议题内容相关的能力建设活动图 1。培训的方 式包括研讨会、电子学习模块、指南和会议等。根 据秘书处每年汇总的各机构涉及能力建设活动的报 告来看，目前正在开展的能力建设活动主要是提高 各国专家编制公约所需的各国报告的能力，包括国 家信息通报NC和两年更新报BUR。 除了议题机构，公约资金机制下的各运行实体 即全球环境基金包括最不发达国家基金LDCF、 气候变化特别基金SCCF，绿色气候基金GCF 和适应基金也在支持开展与能力建设相关活动。 在 GEF 下，气候变化高度相关的能力建设被分在 基础活动Enabling Activities，EAs这一类别下。 自成立以来，全球环境基金信托基金GEFTF和 LDCF 共使用 3.667 亿美元资助 354 个 EAs，其中 有 262 个 EAs（3.298 亿美元用于支持NCs 和 BURs，占 GEF 总基金的 2.6。当然，由于能力 气候变化研究进展 2017 年 294 对策论坛 建设的多领域交叉特性，GEF 也通过增强能力 建设的战略方法 、 强化 GEF项目中能力发展要素、 靶向性的能力发展项目、LDC 和小岛屿发展中国 家联盟SIDs国家特别计划等交叉领域和项目开 展能力建设相关活动。 2.2 能力建设的审查 公约下能力建设的审查工作主要在 SBI 下展 开。每隔五年，SBI 就会对发展中国家的能力建设 框架的执行情况进行全面审查。审查的信息来自多 个方面，包括缔约方提交的国家信息通报里的能力 建设活动的进展情况、GEF 和联合国相关机构提 交的信息等。根据缔约方协商一致审查的职权范 围，秘书处将所有相关信息进行汇编和综合后形成 报告。目前已完成第一次和第二次全面审查。第三 次审查正在进行中。第一次全面审查在 2004 年布 宜诺斯艾利斯气候变化会议COP10期间展开。 缔约方识别了提高能力建设的实施的关键因素，包 括优先机构性能力建设；确保资金和技术资源可 获得性；提高捐助者的支持、调和支持和受援国的 国家重点计划和战略的关系等。第二次全面审查在 2008 年的波恩气候变化会议期间展开，并在 2011 年德班气候变化大会COP17内完成。这次审查 了过去 5 年能力建设框架所取得的进展，同时也对 存在的差距进行了归纳。在对京都议定书的执 行情况的审查过程中，缔约方归纳了识别出的能力 建设存在的问题，如CDM 项目活动的地域分布 问题；培养和留住能够规划和实施项目活动的专 家的需求等。第三次全面审查原计划在 2015 年波 恩气候变化会议上开始，但由于缔约方对审查的 职权范围TOR的讨论一直没有达成一致。在马 拉喀什气候变化大会（COP22）上，各缔约方对最 终就第三次全面审查达成一致，第三次全面审查正 式展开。 2.3 主要信息平台 当前在公约下，能力建设的信息平台主要为 德班论坛和能力建设门户网站capacity building 图 1 公约下涉及能力建设活动的议题机构及其活动内容 Fig. 1 Institutions involved in the capacity building actives under the Convention and their related content 3 期 295 张永香，等联合国气候变化框架公约下发展中国家的能力建设谈判回顾 portal。如前所述，在德班论坛的授权上提到该论 坛要发挥审评等目的，发展中国家也寄望德班论坛 能够成为增强发展中国家能力建设的国际机制。但 实际上自建立以来，德班论坛限于其自身的性质， 仅发挥了其聚焦某一主题交流相关信息的作用。依 据最初的设计，德班论坛每年在波恩气候变化大会 期间召开，为期 2 天半。自 2011 年到目前为止， 德班论坛已举行了 5 次活动。每次的论坛活动都会 依据缔约方的提案，由秘书处联系相关专家和组织 就特定主题进行报告和讨论交流。参会人员包括各 缔约方谈判代表、利益相关方、联合国相关机构、 非政府组织等。会后由秘书处对论坛期间的活动和 成果进行汇总归纳，并放在公约网站上供各缔约方 和利益相关方查询和借鉴。 应缔约方的要求，公约秘书处需要收集、处理、 汇编和传播公约和附属机构下有关实施发展中国家 能力建设框架的进展信息。在此背景下，秘书处开 发了能力建设门户网站（如图 2 所示）。该网站以 马拉喀什协定里确定发展中国家能力建设框架 的 15 个优先领域为基础，以直观的图表形式给出 了近些年发达国家对发展中国家增强能力建设的支 持，其主要信息来源是联合国各机构和 GEF 的相 关活动。用户可根据地图直接选中想要了解的区域 或者国家，点击鼠标即可获得目标区域获得能力建 设相关的支持图表等详细信息。网站还提供相关内 容的搜索，用户可设置相关条件对所需信息进行筛 选。目前，网站主要提供发展中国家的能力建设相 关信息。 3 议题背后的各国立场和分歧 一直以来，发达国家和发展中国家的根本分歧 在于能力建设议题的独立性。发达国家一直认为能 力建设是交叉性议题，在减缓、适应、资金、技术 等要素下均有涉及，不应再作为单独议题来设立机 制，反对扩大其在公约下的范围。其中，以美国和 日本为首的伞形集团坚决反对任何形式的机制建 设，立场尤为坚决，而欧盟则相对中立。对发展中 国家来讲， 能力建设是其应对气候变化的基本前提。 无论是采取减缓还是适应行动，均需要提高其应对 气候变化的能力。现阶段在公约机制下，能力建设 仅限于国家信息通报等领域的支持，且支持缺乏有 效性，不能实现发展中国家国内相关领域能力的提 高。在全球范围内，发达国家通过公约渠道开展的 能力建设支持存在诸多问题，如仅限于项目支持， 缺乏连续性、区域不平衡和不能审评等。基于这些 现实，发展中国家寄望能像其他议题一样，通过在 公约下设立能力建设的国际机制，从而协调支持性 资源，有效帮助发展中国家以国家驱动为主真正提 高其国内应对气候变化能力。 除了发达国家的坚决反对外，发展中国家对此 议题的投入和重视不够也是能力建设机制建设过缓 的重要原因。从 COP7 以后，发展中国家在能力建 设议题上相比资金、技术议题的投入明显不足。这 种不足主要体现在1对议题理解模糊，缺乏清 晰设计。对比 20112013 年发展中国家就能力建 设议题的提案可见，发展中国家整体对未来能力建 设的机制设计不清晰，功能定位不明确；2谈判 力量的投入不足。发展中国家在能力建设议题上安 排的谈判代表多为新手，有些甚至没有代表。在谈 判过程中，很难形成合力对发达国家施压以实现发 展中国家在此议题上的诉求。自中国担任该议题的 G77中国协调员后，从机制设计和谈判策略两个 方面入手，同时利用了德班平台下谈判的势头与压 力，最终实现了本议题在机制上的突破。PCCB 的 建立从一定程度上缓解了发达国家和发展中国家关 于能力建设机制问题的冲突。从国际层面来看，发 展中国家普遍对这一机制寄予厚望，希望其能够为 图 2 能力建设门户网站 Fig. 2 Capacity building portal of the UNFCCC 气候变化研究进展 2017 年 296 对策论坛 参考文献 IPCC. 决策者摘要 . 政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第 一工作组报告 气候变化 2013 自然科学基础 [M]. 英国 , 美国 剑桥大学出版社 , 2013 巢清尘 . 全球合作应对气候变化的新征程 [J]. 科学通报 , 2016, 61 11 1143-1145 巢清尘 , 张永香 , 高翔 , 等 . 巴黎协定 全球气候治理的新起点 [J]. 气候变化研究进展 , 2016, 12 1 61-67 Hhne N, Blum H, Fuglestvedt J, et al. Contributions of individual countries’ emissions to climate change and their uncertainty [J]. Climatic Change, 2011, 106 3 359-391 胡婷 , 张永香 . 联合国气候谈判中的能力建设议题进展和走向 [R]. 应对气候变化报告绿皮书 , 2014, 75-82 [1] [2] [4] [3] [5] 发展中国家在对能力建设资源的获取、经验传播和 有效提高发展中国家应对气候变化能力方面提供帮 助。就发达国家而言，在积极推动发展中国家努力 采取气候变化减缓行动的同时，对发展中国家的能 力建设诉求上有所回应。 4 未来展望 巴黎协定是一个全面平衡、持久有效的气 候变化国际协议，涵盖了减缓、适应、资金、技 术、能力建设和透明度等各要素。它的达成标志着 国际气候治理进入了新的发展阶段，向全球传递出 努力推动实现绿色低碳、气候适应型和可持续发 展的强有力信号。然而，作为政治成果，巴黎协 定全面平衡了各方的利益，在未来的遵约细节、 实施安排等落实方面将会有更多的难题 [3] 。在能力 建设部分， 巴黎协定决定授权成立的 PCCB 和 CBIT 两个国际机制。随着马拉喀什气候变化大会 COP22的闭幕，PCCB 将正式开始协助各缔约方 就增强发展中国家应对气候变化能力建设问题展开 工作。同时在发达国家的积极推动下，GEF 也为 CBIT 成立了信托基金，这将为提高发展中国家增 强其透明度的能力建设方面带来实质性帮助。尽管 其具体规则和内容还有待后续谈判制定，但就当前 的谈判进展来看，能力建设方面的工作可能会作为 公约的一个亮点方向得以加强和拓展。 经过二十多年的谈判，缔约方在能力建设议题 方面已经建立了相对完整的国际机制， 巴黎协定 对发展中国家和发达国家都提出了新的要求。随着 PCCB 和 CBIT 的达成，能力建设议题的谈判也将 进入一个新的阶段。在国际层面上，谈判将转入更 加务实和细节的工作上。如何发挥国际机制在增强 发展中国家能力建设中发挥有效作用是各方亟待思 考的问题。中国不仅需要做好积极主动参与新的国 际气候变化治理进程，同时也需要对国内、国际能 力建设工作进展和相应机制开展深入研究，以便在 后续工作中形成更好的工作思路和体系构建，在国 际谈判中积极给出符合中国大国形象、有逻辑、可 操作的建设性方案，同时也为中国国内开展应对气 候变化能力建设工作提供指导和支持。 3 期 297 张永香，等联合国气候变化框架公约下发展中国家的能力建设谈判回顾 The Review on Capacity-Building Negotiation of Developing Countries Under the Convention 1 National Climate Center, China Meteorological Administration, Beijing 100081, China; 2 Department of Science Paris Agreement; institutional arrangement; Paris Capacity Building Committee PCCB Zhang Yongxiang 1 ,Huang Lei 1 ,Yuan Jiashuang 2 气候变化研究进展 2017 年 298 对策论坛