doi10.12006/j.issn.1673-1719.2018.092祁悦 , 柴麒敏 , 刘冠英 , 等 . 发达国家 2020 年前应对气候变化行动和支持力度盘点 [J]. 气候变化研究进展 , 2018, 14 5 522-528发达国家 2020 年前应对气候变化行动和支持力度盘点祁 悦1，柴麒敏1，刘冠英1，樊 星1，钟 洋2，马爱民11 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，北京 100038；2 知合环境发展有限公司，北京 100015气候变化研究进展第 14 卷 第 5 期 2018 年 9 月 CLIMATE CHANGE RESEARCHVol. 14 No. 5September 2018摘 要 在应对气候变化问题上，发达国家有率先减排和为发展中国家提供气候资金支持的义务。根据联合国气候变化框架公约相关成果，发达国家做出了到 2020 年减排温室气体和每年动员 1000 亿美元气候资金的承诺，综合相关数据信息盘点了上述承诺的实施进展，结果显示发达国家 2020 年减排目标力度不足，核算规则不清晰，部分国家缺乏减排进展，气候资金的概念和范围尚有争议，现有气候资金规模与承诺仍有较大差距，联合国气候变化框架公约下资金机制作用仍待加强，并且发展中国家需要更大规模的气候资金支持。发达国家 2020 年承诺兑现不力不利于巩固多边进程各方互信，且有向发展中国家转嫁责任之嫌。为此，建议中国在国际气候谈判进程中，依托谈判联盟，进一步敦促发达国家履行 2020 年承诺并提高力度。关键词 减排力度；气候资金； 2020 年前收稿日期 2018-06-19； 修回日期 2018-07-13资助项目 中国清洁发展机制基金赠款项目 2014096“基于公约信息报告体系的应对气候变化国别研究与评估”作者简介 祁悦，女，助理研究员， ；柴麒敏 通信作者 ，男，副研究员， 引 言习近平主席在气候变化巴黎大会开幕式上的讲话中特别提到要“推动各国尤其是发达国家多一点共享、多一点担当，实现互惠共赢”。尽管巴黎协定确立了 2020 年后应对气候变化国际合作的目标和制度框架，但国际社会尤其是发展中国家同样关注 2020 年前应对气候变化行动和支持力度，特别是发达国家业已承诺的减排目标和资金支持义务的兑现问题。基于发达国家缔约方向联合国气候变化框架公约 简称公约 秘书处提交的国家报告信息和相关智库研究成果，我们系统盘点了2020 年前减排温室气体、提供气候资金支持的进展和差距，并提出了相关政策和建议，以期为中国参与国际气候谈判，特别是促进性对话及全球盘点等活动提供技术支撑。基于历史责任、发展阶段和各自能力，公约京都议定书和巴黎协定都明确提出了发达国家有率先大幅减排温室气体并向发展中国家提供资金等支持的义务。作为 2020 年后实现全球长期目标的基础，发展中国家希望发达国家能切实履行2020 年“全经济范围量化减排目标” QEWERT以及每年动员“ 1000 亿美元气候资金”为发展中国家提供支持的承诺，而不应该逃避近期责任，仅对策论坛5 期 523祁悦，等发达国家 2020 年前应对气候变化行动和支持力度盘点讨论关注各国贡献问题和长期问题。1 发达国家减排温室气体目标和行动进展绝大多数发达国家缔约方（除土耳其外的附件一缔约方）都制定并向公约秘书处通报了各自的 QEWERT，并在后续的两年报中不同程度地澄清了目标，报告了温室气体排放和预测信息以及减排政策与行动信息，但仍存在目标力度不足、核算规则不清晰和减排进展缓慢等问题。1.1 减排目标力度不足根据 IPCC 第四次评估报告的结论，要实现将 21 世纪末温升控制在 2 ℃以内的目标，发达国家到 2020 年应在 1990 年排放水平基础上减排25 ～ 40[1]。目前，发达国家 QEWERT 的总体力度仅相当于在 1990 年排放水平基础上减排11[2]，远不足以满足这一要求。因此， 2013 年华沙气候大会第 1/CP.19 号决议敦促每个发达国家缔约方重审公约下 QEWERT，京都议定书缔约方还需根据第 1/CMP.8 号决定第 7 ～ 11 段，重审其量化的排放减限排目标；并敦促做出有条件承诺的发达国家缔约方，定期评估其 QEWERT 前提条件的适用性，以便调整、解决或删除上述前提条件[3]。然而这些旨在促进发达国家提高 2020 年目标力度的决定并未得到有效实施，发达国家缺少提高目标力度的意愿[4]。一方面，已经提前实现 2020年减排目标的发达国家缔约方没有进一步强化目标力度，未能给其他国家做出良好的示范，也向市场发出了消极的信号。例如欧盟 2013 年温室气体排放量就已经比 1990 年水平下降 20，并且在后面几年继续保持了下降的趋势。欧盟宣布提前完成2020 年减排目标后，遭到了关于原有目标力度不足的质疑，欧盟碳市场碳价也持续低迷，但即便承受了这样的压力，欧盟仍以内部程序繁琐为由而未加强目标力度。另一方面，做出有条件承诺的发达国家缔约方未明确澄清其实现条件或给出明确的界定，看似有力度的承诺只是形同虚设。澳大利亚、欧盟、冰岛和瑞士等国家（地区）都承诺了在一定前提下实现更高减排力度的目标，这些前提条件包括达成一项全球以及全面性的气候目标协议，其他发达国家做出可比的减排努力以及发展中国家根据各自国情、责任和能力水平做出充分贡献，制定一套行之有效的 LULUCF①核算规则，充分利用、广泛参与国际碳市场机制等。这些缔约方既没有为这些条件设置可衡量或可量化的标准，也没有根据缔约方大会的决定定期评估这些条件的适用性。1.2 减排目标及其核算规则仍有待澄清对于参与京都议定书第二承诺期的发达国家缔约方来说，其 QEWERT 与京都议定书下目标相一致，核算其目标和进展有规可循，但公约下并未针对 QEWERT 建立严格的核算和履约机制，因此对于未参加京都议定书第二承诺期的美国、加拿大、日本、新西兰、俄罗斯[5]这些缔约方来说，其 2020 年减排目标本身及其核算规则仍存在一些问题。第一，单一年减排目标较承诺期目标而言缺乏透明度。以二氧化碳为主的温室气体在大气中长期累积，因此要反映温室气体对温升的贡献应采用累积排放量指标，即需要明确温室气体排放的趋势以计算一段时间内温室气体排放的总量。然而，仅明确 2020 年减排量的单一年目标不能反映温室气体排放路径和总量。第二，土地部门核算方式不具有可比性。京都议定书对于基准年是否考虑LULUCF 排放有严格的规定，并且采用基于活动的方法学核算土地部门对于履约的贡献[6]，但美国等缔约方采用将 LULUCF 部门源 / 汇计入总排放的方式核算其贡献，使得缔约方之间的努力不具备严格的可比性。第三，利用国际市场机制履约的计划安排尚不清晰。国内减排进展不足的发达国家需通过购买国际市场机制减排量履约，但是国际减排量使用的限制并不明确，各缔约方也未澄清拟利用的减排量的类型和时间，以及如何将不同年份产生① LULUCF 是 土地利用、土地利用变化和林业的英文缩写。的减排量纳入单一年减排目标实施核算中。1.3 部分发达国家减排进展缓慢根据发达国家缔约方向公约报告的温室气体排放清单数据[7]和情景预测数据[8]，我们梳理了截至 2016 年各方减排进展及现有政策情景 with existing measures, WEM下各方 2020 年履约的可能性 详见图 1。结果显示，已经有部分发达国家在 2016 年提前完成 2020 年目标，如欧盟以及俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰等经济转轨国家，排放量占全部发达国家排放量的 46.29（按 2016 年排放量计算 ，经济衰退是这些缔约方温室气体排放量下降的重要因子，经济转型体国家温室气体排放量在20 世纪 90 年代出现了断崖式的下降，而欧盟内部的经济转轨国家虽然排放量仅占 20 ～ 25，但贡献了 30 以上的减排量， 2009 年经济危机之前，欧盟经济转轨国家的减排贡献一直在 70 以上；部分国家在 2016年取得了积极进展，如美国、日本、澳大利亚、挪威等；但也需要注意到加拿大、冰岛、哈萨克斯坦、瑞士、摩纳哥等国家目标完成进度并不理想，在国际评估与审评 IAR 进程中，这些缔约方也给出了减排进展缓慢的原因，包括区位条件限制导致较高道路交通需求、既有能源系统相对清洁以至于减排潜力有限等。根据各国在两年报中报告的“现有政策情景”②，到 2020 年，瑞士、新西兰、列支敦士登、哈萨克斯坦、日本、冰岛、加拿大以及澳大利亚无法完成减排目标，排放量占所有发达国家的 18.02（按 2016 年排放量计算 ，需要在国内采取更有力度的措施或者购买国际市场机制的减排量才能履约；其他发达国家缔约方预期到 2020 年可以完成既定减排目标。但一些缔约方不能履约的风险仍然很高，如美国 占发达国家排放量 36.04，按 2016 年排放量计算 ，根据其两年报，美国只有在高碳汇情景下才有可能实现 2020 年比 2005 年减排 17 的目标，但土地部门碳汇贡献的预测有显著的不确定性，并且 2016 年特朗普总统上台后对美国国内气候政策做出了较大调整，一些研究机构的预测也显示其很难完成既定减排目标[9]，澳大利亚 占发达国家排放量 3.27，按 2016 年排放量计算 也面临同样的问题，此前启动的碳市场也由于联邦大选换届而终止运行。2 发达国家资金目标及进展盘点气候资金是历次气候大会谈判中最受关注的议题，也是发达国家和发展中国家缔约方政治博弈的核心之一。为推动全球共同应对气候变化，发达国家承诺在采取减排措施的同时为发展中国家开展应对气候变化行动提供资金、技术和能力建设的支持。2009 年，哥本哈根气候大会就发达国家如何履行资金责任通过了一系列决定，发达国家承诺争取在② 2020 年排放量预测数据来源见参考文献 [7]，其中白俄罗斯、美国预测数据来自第二次两年报 2016 年 ，加拿大、乌克兰预测数据来自第一次两年报 2014 年 ，其他缔约方数据来自第三次两年报 2018 年 。图 1 发达国家 2020年全经济范围量化减排目标（ QEWERT）实施进展及预测Fig. 1 Progress and projections towards achieving the QEWERT of developed country Parties注横坐标比值分别为 2016 年排放量、 2020 年预测排放量与 2020 年目标排放量的比值，比值＞ 1 表示未实现目标，比值＜ 1 表示可实现目标。美国乌克兰瑞士俄罗斯挪威新西兰摩纳哥列支敦士登哈萨克斯坦日本冰岛欧盟 - 28加拿大白俄罗斯澳大利亚2016 年2020 年0.4 1.0 1.6比值气候变化研究进展 2018 年对策论坛2020 年之前每年为发展中国家动员 1000 亿美元的资金支持，但是发达国家履行资金承诺的进展并不尽如人意。2.1 气候资金支持的概念和范围仍有分歧关于气候资金，发展中国家强调提供资金支持是发达国家在公约下的义务，发达国家提供的资金支持应具有新的、额外的和充足的、可预测的特征，以公共部门的资金为主，力争撬动私营部门和金融机构更多资金，同时应以公约下的资金机制和机构作为主要渠道和平台，资金应在减缓和适应领域之间平衡分配，确保资金分配和使用过程公平透明。但发达国家则认为气候资金的范畴不应过于局限，私营部门和创新性投融资等多种渠道也应该发挥重要的作用，在气候资金统计时也将一般性对外援助中气候相关的部分贴上标签，淡化了“新的、额外的”要求。 2016 年，按巴黎大会决定[10]要求，发达国家通过经济合作与发展组织 OECD联合发布了 1000 亿美元资金路线图[11]，评估了现有资金规模并对 2020年资金规模做出了预测，但未就发达国家如何通过公共预算出资等问题进行论述。报告发布后，印度财政部经济事务部迅速做出回应，发布基于 OECD 千亿美元气候资金报告的分析真相缺失[12]，明确指出 OECD 报告对气候资金核算在数据来源、透明度和方法学上存在不足甚至是错误，发达国家向发展中国家提供的年均气候资金实际仅为其估算规模的 1/3 左右。目前，在公约和巴黎协定下各方围绕气候资金报告透明度问题仍在进行艰苦的谈判。2.2 发达国家实现 1000 亿美元气候资金目标挑战严峻目前，有很多机构对发达国家为发展中国家提供的气候资金支持进行了估算，由于各方采用的定义和数据来源不同，评估结果之间存在一定的差异，但所有结果都显示，发达国家要履行 1000 亿美元气候资金支持目标仍面临严峻挑战。 1000 亿美元路线图结果显示 2013、 2014 年发达国家分别出资 520 亿美元和 620 亿美元；气候政策倡议 CPI的估算[13]显示， 2013 年气候资金规模约为 522 亿美元， 2014 年约为 618 亿美元；根据公约资金常设委员会 SCF 的估算[14]， 2013 年发达国家向发展中国家提供的气候资金规模约为 254 亿美元， 2014 年为 266 亿美元；根据乐施会的评估[15]，发达国家在 2013 2014 年平均每年动员了 410 亿美元，但只有 110 亿～ 210 亿美元属于真正的气候支持。2.3 公约下资金机制仍待加强公约下的气候机制及机构主要包括全球环境基金 GEF、绿色气候基金 GCF、最不发达国家基金 LDCF、气候变化特别基金（ SCCF）以 及 京都议定书下的适应基金 AF。与公约外其他双边资金合作机制相比，公约下气候资金机制更透明公平，各国可通过缔约方大会决定施加影响，能够更好地反映发展中国家的诉求[16-17]。但是无论在规模还是项目数量上公约下气候资金机制的表现都不尽如人意，根据 SCF 估算， 2013 年，公约下资金机制提供的气候资金仅为 7.7亿美元，2014 年下降到 5.6 亿美元，各机制概况如表 1 所示。2.4 发展中国家需要更有力度的气候资金支持根据新气候经济 NCE 研究估算，到 2030 年全球气候投融资需求累计将高达 93 万亿美元；联合国环境署 UNEP 预计，到 2050 年，全球每年仅用于适应气候变化的资金就将攀升至 5000 亿美元[18]。气候变化影响的频率增加、强度变大，发展中国家在采取更多适应行动的同时也制定了更有雄心的减缓气候变化目标，而由于受到国情和能力的限制，发展中国家在筹集气候资金方面还面临极大的挑战和困难。一方面，适应气候变化资金支持紧缺，据公约秘书处发布的发达国家缔约方第二次两年报汇编报告[19]， 2013 年发达国家提供的气候资金中用于适应领域的比例仅为 18， 2014 年这一比例仅为 15；另一方面，国际气候资金支持不可预期，成为发展中国家制定和落实气候行动规划过程中的掣肘，发达国家在气候资金支持的来源、渠道和时间表等问题上都需进一步提高透明度。5 期 525祁悦，等发达国家 2020 年前应对气候变化行动和支持力度盘点3 发达国家 2020 年前行动和支持力度不足的影响及对策当前的国际气候合作机制下没有建立严格的履约机制，对于不能履约的缔约方没有有效的制约措施，发达国家 2020 年承诺兑现不力将对多边进程产生显著的负面影响，打击各方实现温控目标的信心，破坏缔约方之间的互信。更重要的是， 2020年前行动不足将使得未来应对全球气候变化的挑战更加严峻，各方需采取更有力度的行动并付出更多的资金成本，这些额外的负担都将在一定程度上转嫁给发展中国家，中国作为第一排放大国和新兴经济体，可能将面临超出自身责任和能力的减排及出资压力。2018 年，巴黎协定实施细则谈判接近尾声，各方将围绕突出分歧展开博弈，“塔拉诺阿对话”等活动也将聚焦提高力度问题，非缔约方主体广泛参与，应对气候变化进程将再次得到国际社会的广泛关注。年底波兰卡托维茨气候大会期间，各方将以促进性对话的方式对 2020 年前行动和力度进行盘点，并且“塔拉诺阿对话”、资金高级别会议也将讨论 2020 年前行动相关的内容，为了营造多边进程积极的合作势头和有利的舆论氛围，中国应充分准备，积极参与和引导相关进程。第一，突显履行承诺的重要性，提振各方对多边进程的信心。应对全球气候变化，各国应承担共同但有区别的责任，切实履行承诺是国际合作应对气候变化的基本要求，发达国家 2020 年承诺的落表 1 公约下资金机制概况[16-17]Table 1 Summary of finance mechanisms under UNFCCC [16-17]名称 授权 资金来源 融资规模全球环境基金（ GEF）适应基金（ AF）气候变化特别基金（ SCCF）最不发达国家基金（ LDCF）绿色气候基金（ GCF）成立于 1991 年，是一个由 183个国家和地区组成的国际合作机构，其宗旨是与国际机构、社会团体及私营部门合作，协力解决环境问题。关注生物多样性、气候变化、土地退化、化学品和废弃物有关的环境保护行动京都议定书下建立的专门为适应气候变化项目提供资金支持的气候基金成立于 2001 年马拉喀什气候大会，旨在为非附件一缔约方提供适应和技术领域的支持，弥补其他渠道资金的不足成立于 2001 年马拉喀什气候大会，旨在帮助最不发达国家制定“国家适应行动计划” NAPAs并履行其中的紧急和优先措施2010 年坎昆气候大会决定成立绿色气候基金，是公约框架下第一个拥有独立运营实体的国际气候资金机制，旨在帮助发展中国家应对气候变化，实现发达国家到 2020 年每年调动 1000 亿美元气候资金的目标39 个捐资国，每 4 年增资一次京都议定书下清洁发展机制项目产生的核证减排量 CER 收益的2，捐资国自愿捐资和少量投资没有固定的捐资机制，资金来源于公约缔约方的自愿捐助没有固定的捐资机制，资金来源于公约缔约方的自愿捐助成员国自愿捐赠，同时开设了私营部门提供资金的窗口截至 2014 年，累计总资本为 146亿美元。目前已进行了 6 次增资，最近一次增资规模的规划目标为44.33 亿美元截至 2018 年 2 月，共筹得资金7.16 亿美元，其中约 2 亿美元来自 CER 收益截至 2018 年 2 月，共筹集资金3.52 亿美元截至 2018 年 2 月，共筹集资金12.11 亿美元截至 2018 年 2 月，已向 43 个国家和地区筹集资金 102.8 亿美元气候变化研究进展 2018 年对策论坛参考文献IPCC. Climate change 2007 mitigation of climate change [R/OL]. 2007 [2018-01-30]. http//ipcc.ch/report/ar4/wg3UNFCCC. Compilation of economy-wide emission reduction targets to be implemented by Parties included in Annex I to the convention [R/OL]. 2014 [2018-08-14]. https//unfccc.int/resource/docs/2011/sb/eng/inf01r01.pdfUNFCCC. Decision 1/CP.19 [R/OL]. 2013 [2018-08-14]. https//unfccc.int/resource/docs/2013/cop19/eng/10a01.pdfUNFCCC. Second multilateral assessment process [EB/OL]. 2016 [2018-08-14]. https//unfccc.int/process/transparency-and-reporting/reporting-and-review-under-the-convention/national-communications-and-biennial-reports-annex-i-parties/international-assessment-and-review/multilateral-assessment-under-the-iar/iv-multilateral-assessment-at-sbi-45UNFCCC. Doha amendment to the Kyoto Protocol [R/OL]. 2012 [1][4][3][5][2]实情况将成为巴黎协定实施的示范和模板。发达国家应处理好各方对其 2020 年承诺履行情况的关切，制定积极有力度的履约方案，给国际社会一份清晰明确的答案。第二，为发达国家加强减缓行动和履行支持承诺提出建设性的意见。基于对发达国家履行2020 年承诺进展的盘点，针对存在的问题提出改进意见，包括启动国内程序提高减排目标力度、加强国内政策实施、加大减缓气候变化资金投入、利用国际市场机制、提高国际资金支持透明度和资金支持规模等。第三，联合发展中国家落实好 2020 年前议题的谈判成果。加强与发展中国家集团及有特殊关切的国家之间的协调，按照相关决定的安排，按时向公约秘书处提交信息；加强与秘书处的沟通，及时了解后续盘点和对话的设计方案；做好充分准备，积极参与盘点和对话进程，持续关注盘点和对话的成果，切实促进各方特别是发达国家兑现承诺。[2018-08-14]. https//unfccc.int/process/the-kyoto-protocol/the-doha-amendmentUNFCCC. Kyoto Protocol reference manual on accounting of emissions and assigned amounts [R/OL]. 2008 [2018-08-14]. http//www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd63/kyoto-protocol.pdfUNFCCC. GHG data interface [EB/OL]. 2018 [2018-08-14]. http//di.unfccc.int/time_seriesUNFCCC. Biennial report data interface [EB/OL]. 2018 [2018-08-14]. http//www4.unfccc.int/sites/br-di/Pages/Home.aspxClimate Action Tracker. USA [EB/OL]. 2018 [2018-08-14]. https//climateactiontracker.org/countries/usa/UNFCCC. 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Based on various data sources, a stock-take on the progress in achieving those targets has been conducted, and it shows that developed countries’ 2020 mitigation targets are lack of ambition, the accounting rules of the targets are still unclear, and some of the developed countries are not on track to meet their 2020 targets; on finance, the definition and scope of climate finance are contentious. The current estimation of climate finance flows shows a significant gap comparing with the US100 billion target. The finance mechanisms under the UNFCCC need to be further strengthened and the financial needs of developing countries are still rising. The gap in honoring 2020 targets of developed countries could harm the trust among Parties and could be seen as an intention to shift the obligations to developing countries. Therefore, in the UNFCCC process, China and its developing country allies should keep urging developed countries to honor their 2020 commitments and enhance ambition.Keywords Mitigation ambition; Climate finance; Pre-2020QI Yue1, CHAI Qi-Min1, LIU Guan-Ying1, FAN Xing1, ZHONG Yang2, MA Ai-Min1气候变化研究进展 2018 年对策论坛