武汉市国家低碳城市 试点工作调研报告 为进一步梳理 国家低碳城市试点 工作 进展与成效，总结试点城市在 低碳发展模式探索等方面 好的做法，推动试点城市研究提出 碳排放峰值目标及分解 落实 机制 ，为国家 低碳发展相关立法研究、制度设计及“十三五”深化低碳试点工作 提供 技术 支撑 ， 我 中心 徐华清副主任率 政策法规部 项目碳评课题组 一行四人 ，于 2016 年 1 月 25-26 日赴湖北 省 武汉市 调研。调研组听取了武汉市 发展改革委 、武汉市节能监测中心等单位 有关同志 的介绍，并就 地方 推进 低碳发展 面临的 困难 挑战及 意见 建议 进行 了 交流与 讨论。结合我中心对 武汉市低碳 试点工作的跟踪与分析， 现 将相关情况总结如下。 一、 武汉市低碳 试点工作进展与成效 武汉市 是 2012年 11月被 国家 发展改革委列为全国第二批 低碳试点 的城市 ， 在 市 委、 市 政府的领导下， 武汉市 围绕 实现 二氧化碳 排放峰值 目标， 努力探索 以 低碳转型为重点、试点示范为 引领 、 制度创新为支撑的 低碳发展 模式 ， 试点工作 扎实推进， 并 取得了 初步 的成效 。 一是 以 碳排放峰值目标 为 导向 ， 加快形成 低碳发展 倒逼机制 。 武汉市 将 积极应对气候变化，加快推进 低碳城市建设作为生态文明建设的 重大举措和 重要抓手 ， 不 断强化 碳排放峰值目标的导向作用 ， 以科学规划引导城 市低碳发展 。 早在 2011 年，武汉市政府 就 印发 了 武汉市“十二五”时期节能降耗与应对气候变化实施方案 ， 明确提出妥善应对资源环境巨大压力和应对气候变化严峻挑战，充分发挥资源环境约束对转变发展方式的倒逼作用，确保到“十二五”末，全市万元生产总值二氧化碳排放量比“十一五”末期下降 19。 2013 年 ，在 市政府 印 发的 武汉市低碳试点工作实施方案 中明确提出， 力争到 2020 年 实现 能源利用二氧化碳排放量达到峰值， 单位地区生产总值二氧化碳排放量比 2005 年下降 56左右 ， 基本建立以低碳排放为特征的现代产业体系， 基本形成具有 示范效应的低碳生产生活 “ 武汉模式 ” 。 2013 年 以来 ， 武汉 市 发展改革委 先后 启动了 武汉市 2020年低碳发展规划研究 、 武汉市碳排放峰值预测及减排路径研究 等课题 ， 通过 对人口、城市化率、人均 GDP、产业结构、能耗强度、能源结构等因素的 情景分析 ， 初步提出了 2022 年的达峰年份 ，提出了低碳发展的主要目标和重点任务。 2015 年 9 月 在 美国洛杉矶召开的第一届中美气候智慧型 /低碳城市峰会期间，武汉和其他城市共同签署了中美气候领导宣言， 明确 承诺将于 2022 年左右达到二氧化碳排放峰值的低碳发展战略目标 ，并计划在 “十三五” 期间投资近1000 亿元，用于建设包括低碳工业园区改造等 在内的 6 大类 共 120余项重大低碳工程 。 通过 上述举措， 不断加深对峰值目标的科学认识和政治共识 ，强化低碳发展的目标 约束和 制度 创新 ，加快形成 促进 低碳发展的倒逼机制 。 据分析， 2014 年， 武汉 市单位地区生产总值二氧化碳排放强度比 2010 年下降 15.7， 2015 年 全市 规模以上工业增加值单位能耗下降 9.5左右，有望超额完成“十二五”碳排放强度下降目标 。 二 是以 低碳 项目 和技术 为载体， 着力 推进 城市 低碳 转型 。 武汉市以 实施战略性新型产业为主导的工业倍增 计划 和现代服务业升 级计划 为抓手 ， 以低碳项目、低碳技术和低碳 产品 为载体， 着力形成以低碳发展为特征的现代产业体系和城市基础实施 。 一是 组织 和 实施 了 一批 重点 低碳 工程和项目 。 截至 目前 ， 已有 16 个重点 低碳 示范 工程与项目建成投产 ， 花山生态新城、武汉四新生态新城等生态城示范项目正在加快建设中， 20 个园区 低碳 循环改造项目基本 完成 ， 金口垃圾填埋场生态修复项目 还 荣获 了 第 21 届 联合国气候变化大会 “ C40 城市气候领袖群第三届城市奖” ； 二是 加快 推 进 低碳智慧交通体系 建设 。大力发展低碳轨道交通， 目前 轨道交通 运营里程 已 达 126 公里， 尚有11 条地铁 路 线 正在 同时 建设， 新能源汽车 使用 量 达到 4000 辆左右，公共交通出行率达到 43.6， 建成慢行交通系统 160 公里， 公共自行车站点近 800 个， 投入运营 公共自行车 2 万辆 ， “江城易单车”手机APP 还 为市民提供 了 便捷 的 租车功能 ； 三是 着力构建特大中心城市碳汇体系 建设 。 以园博园建设为龙头，以张公堤城市森林公园、三环线生态隔离带、绿道、城市主干道绿化建设为重点，带动 了 全市园林绿化整体大提升 ， 2015 年 新增绿道 233.7 公里 ； 四是 注重 加强重大 低碳技术的研发与推广 。 中美清洁能源联合研究中心“清洁煤”产学研联盟 依托 华中科技大学 建成了国内首套 3MW富氧燃烧与二氧化碳捕捉综合试验台 ， 积极推进低碳产业专业技术平台建设，支持了 126 项低碳产业技术研发建设项目 。 2015 年 武汉市 经济 结构调整呈现“两升两降”新态势， 第三 产业 比重达到 了 51％，比 2014 年提升了 2 个百分点 ,高新技术产业增加值 达到 2235.65 亿元 ， 占 GDP 比重 比上年 提升 了 0.3 个百分点 ， 而 重化工业占比下降了 3.2 个百分点，单位规模以上工业增加值能耗则下降了 9.5左右 。 三 是以试点示范为引领， 着力 推进重点低碳示范区建设 。 武汉市以 国家、湖北及市级 低碳新城、园区、社区 试点为契机， 着力 推进以集中展 示低碳绿色发展为特色、以制度创新为重点的示范区建设，形成 了 一批 “ 可看可学可推广 ” 的典范 。 武汉华山生态新城 作为国家 首批 低碳城（镇）试点， 重点探索 了 政府引导、企业主导的市场化 运行机制 以及 低碳生产生活综合体 建设 规范 。武汉青山经济开发区 作为 国家首批低碳工业园区试点 ， 重点推动传统产业的低碳化转型、升级和改造，探索低碳循环发展新模式与新机制 。 东湖新技术开发区和百步亭社区 是 湖北省第一批 低碳园区 和 低碳社区， 前者 重点发展 光电子信息、生物 技术 、环保节能、高端装备制造、高技术服务业等低碳产业 ，力争 低碳产业 比重超过 90， 百步亭社 区通过低碳交通 系统、万树工程系统、垃圾减量处理系统、绿色建筑系统、公共配套服务系统、健康运动系统和管理信息化系统等八大类 低碳 项目的 集中 建设 与示范 ，探索 建立 了 低碳 社区 建设规范和 行为 准则 ，并在 此基础 上 编制了武汉市低碳城区、低碳社区试点实施方案编制指南，建立了低碳城区评价指标体系 ，为低碳城 镇 、低碳社区 试点与示范 建设提供技术支撑。 二、 武汉市低碳 试点工作特色与亮点 作为第二批低碳试点城市， 武汉市紧紧围绕武汉市低碳城市试点工作实施方案， 在创新 体制机制 、 深化国际合作 、 强化平台建设等方面积极探索 ， 努力为全国 中西部 大 城 市 低碳 发展 积累经验 、提供示范 。 一是 主动参与 全省 碳 排放权 交易 制度 ，打造碳市场创新中心 。 从2013 年 开始 ， 武汉 市 发展改革委 对 全市 年 综合 能源消费 在 1 万吨 标准煤 以上的 50 余 家 工业企业进行了碳排放初步盘查，积极推动 17 家重点企业纳入 湖北省 碳 排放权 交易试点工作 ； 积极 参与并配合湖北省发展改革 委 组织开展的湖北省 碳交易政策体系建设， 扎实 推进 国家 碳排放权 交易 试点相关工作， 先后推出了碳资产质押贷款、碳众筹项目、配额托管、引入境外投资、建立低碳产业基金等创新之举， 截至 2015年 底 ，湖北碳市场交易活跃，累计成交 配额 2495 万吨，交易总额 达到 6 亿元 左右 。 二 是 探索 建立 新建 项目 碳 排放评价 制度 ，打造能评的升级版 。 武汉 市 人民 政府在武汉市低碳城市试点工作实施方案 中明确提出建立新建项目碳核准准入制度 ， 市发展改革委 研究出台了 市发展改革委关于在武汉市固定资产投资项目节能评估和审查中增加碳排放指标评估的通知 和武汉市固定资产投资项目碳排放指标评估指南 ，明确 要求 节能评估文件编制 机构 在 编制节能评估文件时，增加 碳排放测算、评价、控制措施等内容并 填写摘要表，并对评审、审查和监察等 机构 的 相关 工作 提出 了明确 要求 ，确保既不新增项目审批事 项、延长审批时间，又能强化企业的低碳发展意识，并对项目的温室气体排放实施源头控制 ，倒逼企业的低碳转型、升级和改造 。 2015 年度共完成评审项目 1397 个， 项目 总投资 额为 6472.68 亿元，年二氧化碳排放总量为 467.27 万吨，经 评估和审 查核减 的 二氧化碳排放量 15.23万吨， 约 占排放 总量 的 3.26。 三 是 积极 开展区域 碳计量 研究及国际合作，打造 碳 标准高地 。 早在 2011 年 9 月， 武汉 市 有关部门 就 研究 发布了温室气体排放量化、核查、报告和改进的实施指南，该指南成为国内首个地方性碳核查执行标准，并被国家标准化委员会批 准作为省标发布实施。 近年来，武汉市 在开展市级温室气体清单编制工作的同时，还 积极开展碳计量国际合作，与法国波尔多市签署了“碳值计量法（ Bilan Carbone）”合作协议， 学习、消化 对 方碳值计量法， 筛选 本地 部分 重点 企业 运用碳值计量法进行测量 ，力争尽快 建立 武汉重点行业 温室气体 排放标准 。与此同时， 还 积极 推行低碳产品认证，武汉长利玻璃（汉南）有限公司获得 了 国家 发展改革 委和认监委颁发的首批低碳产品认证证书。 另外， 通过与法方 在碳计量、 绿色 公共建筑、生态示范城建设 等方 面开展合作 以及加入 “ C40 城市气候领袖群 ” 等 网络 ，借 助先进国家的经验、资金和技术， 以 推动 武汉 市 低碳发展 ， 深化城市 低碳发展合作， 扩大中国低碳城市的影响。 四 是 率先 探索 节能 与 低碳 融合 智慧系统， 打造 低碳 管 理 平台 。 为统筹推进全市节能智慧管理系统建设 与城市碳排放管理 工作，提升全市能源管理 和低碳建设 信息化 的 整体水平， 在 武汉市节能智慧管理系统建设实施方案 的基础上 ， 2014 年 ， 武汉市发展改革委启动 建设 了 “武汉市节能低碳智慧管理平台” ， 试图 用 3 年左右的时间，将约 500 家主要用能和 排放单位纳入监管范围，初步构建监管指标体系，健全互联互通标准，完善节能低碳制度，并 实时掌握重点 行业、重点企业和关键工序的能耗和碳排放数据 ，为全省和全国节能低碳智慧管理系统建设奠定数据、技术和管理基础 。 武汉市发展改革委还会同有关部门 建设 了 “武汉低碳新生活服务平台” ， 运用现代网络信息技术，搭建公益性、实用性低碳生活综合服务平台，实现低碳商品交易与兑换、节能补贴产品网上申购、低碳基金服务、低碳志愿者联盟、低碳出行倡导、二手商品寄售与交换、低碳企业家俱乐部等七大服务功能 ， 扩大公众参与，引导低碳消费。 三 、 武汉市低碳 试点工作 面临的 挑战与 初步 建议 调研发现， 武汉市产业结构与 生活用能 是影响全市碳排放峰值实现及低碳 城市建设成效的关键。 2015 年 ， 武汉市 GDP 已 达到 10905.6亿元， 随着国家长江经济带的实施， “十三五” 规划 GDP 年均 增幅 将达到 8.5，未来一段时期将有一批重大工程项目上马， 且 “ 偏重 ”的产业结构短期内难以得到转变， 碳排放总量将在一定时期内保持上升趋势， 这无疑 增加了碳排放 量 提前达峰的难度。 武汉 市 属于典型的夏热冬冷地区，全年非舒适气温长达 9 个月，近年来 随着 住房面积的增加和居住条件的改善，绝大部分 居民 采用分户供暖 、 制冷， 提升 生活方式的绿色低碳水平 显然 面临 着 严峻的形势 。 调研还发现， 武汉市仍然存在 着 基础数据不足 、未来形势研判不充分 的问题， 制约 着城市碳排放峰值目标的分解与落实 。 主要表现为在经济发展新常态下，对于碳排放峰值目标的科学认识和政策涵义尚有差距，提出的 “ 争取在 2022 年左右达到二氧化碳排放峰值 ” 目标时间及数量低于预期； 温室气体清单编制及碳排放核算 的 统计基础仍比较薄 弱 ，尚未建立完整、系统的城市 、 区县以及 企业 层面温室气体排放一本帐 ， 在开展项目碳排放评估时 也 无法评估项目对区域碳排放总量、增量的影响 。 基于以上分析，我们 对下一阶段 深化低碳试点工作 提出 两点 建议 。 一是坚持生态优先，引领绿色低碳长江经济带建设 。 习近平在 推动长江经济带发展座谈会上强调，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑，要在生态环境容量 “ 过紧日子 ” 的前提下，自觉推动绿色循环低碳发展，有条件的地区率先形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，真正使黄金水道产生 “ 黄金效益 ” 。 作为 长江中游城市群中心城市 ， 武汉市应进一步 强化在 国家 长江经济带战略中的 责任 地位 和 辐射 作用 ， 严格控制沿江高耗能、重化工产业 的 发展与布局， 努力 推动钢铁、化工等重点行业 二氧化碳排放的有效控制 ， 带动形成新能源汽车产业 等低碳产业 走廊 ，加快构建服务流域的低碳综合运输 体系 ， 率先 兑现碳排放达峰承诺 ；作为沿江中西部低碳试点城市， 武汉市应 深化低碳城市试点 工作 ， 进一步建立和完善促进低碳发展的总量控制制度、排放交易制度、重大项目碳排放评价等制度，尽快研究提出具有先进性和示范价值的行业碳排放标准、低碳城镇、园区和社区建设规范与评价标准，推动建立长江中游 低碳发展 共建共享联盟 以及碳排放 信息 共享 平台。 二 是 科学 研判 峰值 ， 落实碳排放目标分解落实机制 。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议中 明确提出要 支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标 。武汉市作为 国家中心城市以及第二 批国家低碳试点城市，应积极适应引领经济新常态，加快绿色低碳转型，抢抓机遇、主动作为。 研究确定武汉市碳排放峰值及其实现路径，是促进 产业 低碳化转型、升级和改造，引导低碳消费模式和生活方式， 把握 控制 温室气体 排放 工作主动权的关键所在 ， 也是 加快形成 绿色低碳 倒逼机制， 加快推进生态文明建设的内在需要 ，更是谋划发展战略 、实现 “ 大武汉 复兴战略” 的重大举措。 建议 加强对碳排放峰值 目标 的 科学 研判，提 升 对碳排放 峰值 目标 战略意义 的认识 ， 在 摸清历史和排放现状 、 理清行业碳排放数据 、 分析 “十二五”碳排放控制 目标完成情况 的基础上， 科学假设新常 态下武汉未来的 社会 经济发展与碳排放情景，充分 考虑 国家 低碳试点城市的示范、带动与突破作用 ， 尽快研究提出具有先进性和可操作性的 2020 年左右碳排放 达 峰目标及分解落实方案，将 峰值目标分解落实到 区县与重点 部门 和行业 ， 并与 重点工程 和 重大项目 布局 相 匹配 ， 与体制机制创新相衔接 。 （周泽宇、 杨秀、王雪纯 、徐华清供稿） 注 本文 摘自 气候 战略 研究 简报 2016 年 第 4 期