1 国家 低碳省市 试点 工作 调研 与总结 报告 习近平总书记 指出 ，试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效 。 开展低碳试点， 积极探索 低碳 发展模式 及 制度创新 ， 不仅有利 于贯彻落实低碳发展理念，不断夯实低碳发展基础，也 助 于 引领绿色发展， 推动生态文明 制度 改革 。为 及时 总 结 低碳 试点工作的进展与成效， 系统 梳理各地的 特色与 亮点， 深入 分析面临的 问题 与挑战，全面落实“十三五”规划纲要 提出的深化各类低碳试点，实施近零碳排放区示范工程的 总体 要求，我们在 广泛 调研的基础上，结合气候司 去年 组织 开展 的国家低碳省区和城市试点评估工作，现将有关情况总 结如下。 一、进展与成效 2010 年 7 月，国家发展改革委正式启动了国家低碳省区和低碳城市试点工作，确定在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展探索性实践。2012 年 11 月，国家发展改革委下发关于开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作的通知，在北京、上海、海南等 29 个省市开展第二批低碳省区和城市试点。 几年来， 42 个 试点省市围绕批复的试点工作实施方案，认真落实各项目标任务，并取得 明显 进展 和 成效 。 一是以低碳发展规划为引领，积极探索低碳发展模式与路径。 共有 33 个 试点省市编制完成了低碳发展专项规划 ，有 13 个试点省市编2 制完成了应对气候变化 专项 规划， 其中 有 22 个省市的 32 份 规划以人民政府或发展改革委的名义公开发布。 试点地区 通过 将低碳发展 主要目标纳入国民经济和社会发展五年规划 ，将低碳发展规划融入地方政府的规划体系。试点 地区 通过编制低碳发展规划， 明确 本 地区低碳 发展 的 重要 目标、 重点领域 及 重 大 项目 ， 积极探索适合 本 地区 发展阶段、排放特点、资源禀赋以及产业特点的 低碳发展 模式与路径 ， 充分发挥低碳发展规划的引领作用 。 二是以 排放 峰值目标为导向，研究制定低碳发展制度与政策。 共有 37 个试点 省市研究提出了实现碳排放峰值的 初步 目标，其中提出在 2020 和 2025 左右达峰的各有 13 个和 12 个。北京、深圳、广州、武汉、镇江、贵阳、吉林、金昌、延安和海南等 城 市陆续加入 了 “率先达峰城市联盟”，向国际社会公开宣示了峰值目标并提出了相应的政策和行动。 试点地区 通过对 碳排放峰值目标 及实施路线图研究， 不断加深对峰值目标的科学认识和政治共识， 不断 强化低碳发展目标 的约束 力 ， 不断强化低碳发展 相关制度与政策 创新 ， 加快形成促进低碳发展的倒逼机制 。 三是以低碳技术项目为抓手，加快 构建低碳发展 的产业体系。 试点 省市 大力 发展 服务业和 战略性新兴产业 ， 加快运用 低碳技术 改造提升传统产业， 积极推进 工业、能源、建筑、交通等重点领域的低碳发展， 并以重大项目为依托，着力构建以低排放为特征的现代产业体系 。共有 29 个 试点省市设立了 低碳发展 或节能减排 专项资金 ，为低碳技术 研发 、低碳项目 建设 和低碳产业示范提供资 金支持 。海南省在 全国3 率先提出 “低碳 制造 业 ”发展 目标， 把低碳制造业列为全省“十三五 ”规划 的 12 个重点产业， 使其成为 新常态下经济提质增效的重要动力和新的增长点 。 “十二五”时期， 10 个 试点省和直辖市中有 9 个 地区的 单位 GDP 碳排放下降率高于全国 水平，低碳 产业体 系 构建带来 的 低碳 经济 转型效果 已经显现 。 四是以 管理 平台建设为 载体 ， 不断 强化 低碳发展 的支撑 体系。 所有试点 省市 均开展了地区温室气体清单编制 工作 ， 有 10 个试点省和直辖市 建立了重点企业温室气体排放统计核算工作体系 ， 有 17 个 城市 建设了碳 排放 数据管理平台， 借此 能够 及时掌握区县、重点行业、重点企业的碳排放状况 。 共有 41 个试点 省市 成立了应对气候变化或低碳发展领导小组， 其中 18 个试点省市成立了应对气候变化处（科）或 低碳 办。 共 有 29 个 试点 省市将碳 排放 强度 下降目标与 任务分配到下辖区 县 ，其中 22 个 试点 省市 还 对分解目标进行了 评价 考核 ，强化了 基层政府 目标 责任和压力传导 。 五是以低碳 生活 方式 为 突破 ， 加快形成全社会 共同 参与格局 。 试点地区 创新 性 开展 了 低碳社区试点 工作 ， 通过建立社区低碳主题宣传栏、社区低碳驿站，通过试行碳积分制、碳币、碳信用卡 、 碳 普惠制等方式， 积极创建低碳家庭， 探索从碳排放的“末梢神经”抓起，促进形成 低碳生活 的社会风尚 ， 让人民群众有更多 参与感和 获得感 。 有14 个 试点 省市 开展 了低 碳产品 的 标识与认证，推动低碳产品 的 生产与 消费 。 另有 部分试点省市 通过 成立 低碳 研究中心、 低碳发展专家委员会、低碳 发展 促进会、低碳协会等机构， 加快形成全 社会 共同参 与4 的良好氛围 。 二、 特色与 亮点 几年来， 42 个国家 低碳试点省市 围绕 加快形成绿色低碳发展的新格局， 不断强化低碳发展理念，不断强化低碳规划引领，积极 探索低碳发展 的 新 模式 与 新 路径 ， 积极创新 低碳发展的 体制 与 机制，初步 形成了一批可复制、可推广的经验 和好的 做法 ,值得 各地 学习和借鉴 。 习近平总书记 2014 年 12 月 在 江苏镇江 听取了该市低碳城市建设管理工作汇报，观看了低碳城市建设管理云平台演示 后， 称赞镇江低碳工作做得不错，有成效，走在了全国前列。 （一）加强组织领导，落实低碳理念 镇江市 委市政府牢固树立并践行低碳发展理念。 一是 设立双组长的低碳发展领导小组， 强化对低碳发展的 党政同责 。 镇江市 把低碳城市建设作为推进苏南现代化示范区建设、建设国家生态文明先行示范区的战略举措， 统一认识，强化领导， 不仅 成立了 以 市委书记为第一组长、市长为组长 的低碳城市建设领导小组， 同时还 成立 了 区 县 低碳城市建设工作领导小组 ， 形成了“横向到边、纵向到底”的工作 机制 。二 是 建立 项目化推进机制 ，强化目标任务落实 到位 。 市政府 出台 了 关于加快推进低碳城市建设的意见 ， 将低碳城市建设重点指标、任务和项目分解落实 情况 纳入市级机关党政目标管理考核体系。 市低碳 办通过镇江低碳城市 建设目标任务分解表，将低碳城市建设九大行动计划分解细化为 102 项目标任务，按月督查、每季调度低碳建设项目，并以简报形式及时通报相关情况。 三 是 加快 构建全民参与机制 ，5 强化市民的获得感 。 市政府 将低碳建设目标写入 政府工作报告 ，接受人民 代表 监督 ， 成功举办了镇江国际低碳技术与产品交易展示会，研究发布了低碳发展镇江指数， 建立 了 “ 美丽镇江 低碳城市 ” 机构微博 和“镇江微生态”微信公众号， 每周发送低碳手机报 ，并 在市区重要地段、机关单位电子屏、公交车车身等投放低碳公益广告 ，不断提升 市民 的 认同感 与获得感 。 广元 市委市政府 坚持一张 绿色低碳蓝图绘到底 。 一是设立“低碳发展局”作为专门办事机构 ， 持之以恒抓落实 。 广元市 坚持 “以创建森林城市、低碳产业园区和低碳宜居城市为抓手 ”的低碳发展思路 ，强化 生态立市 、 低碳发展 的战略 地位 ， 在全国率先创新性设立了正县级的市低碳发展局（与市发改委合署办公）、配备了专职副局长，市发改委内部增设了低碳发展科 。 二是 以立法形式设立广元低碳日， 坚持不懈 抓 引导 。 在全国率先 以 市人大通过地方立法 的 形式， 确定 每年8 月 27 日为 “广元低碳日 ”， 并 成立 了 广元市低碳经济发展研究会 ， 不断壮大 由市民自发成立 的 低碳志愿者队伍 ，通过 政策解读以及 步行、轮滑、骑车等方式宣传低碳生活， 积极 倡导广大市民低碳旅游、低碳装修、低碳出行、低碳消费。 （二）编制发展规划， 促进转型 发展 云南省 率先 建立 全 省低碳 发展 规划体系。一是 将 低碳发展纳入全省国民经济和社会发展 中长期 规划。 云南省“十二五”规划纲要明确提出 从生产、消费、体制机制 3个层面推进低碳发展，推动经济社会发展向 “ 低碳能、低碳耗、高碳汇 ” 模式转型 ， 并在 “十三五”6 规划纲要 中 进一步提出 建立全省碳排放总量控制制度和分解落实机制。 二是 率先 由省人民政府印发实施了低碳发展规划纲要（ 2011-2020年） ， 明确提 出温室气体排放得到有效控制，二氧化碳排放强度大幅度降低， 低碳发展意识深入人心，有利于低碳发展的体制机制框架基本建立，以低碳排放为特征的产业体系基本形成 ， 低碳社会建设全面推进，低碳生活方式和消费模式逐步建立 ， 低碳试点建设取得明显成效，成为全国低碳发展的先进省份。 三是率先 组织 完成了 16个州（市）级低碳发展规划编制 并由本地区 人民政府印发实施。将 全 省低碳发展规划 中提出的“ 到 2020年单位国内生产总值的二氧化碳排放比 2005年降低 45以上 ， 非化石能源占一次能源消费比重达到35， 森林面积比 2005 年增加 267万公 顷，森林蓄积量达到 18.3亿立方米 ” 等量化 目标 的责任 和 压力 传导到 各 州（市）， 并率先开展对州（市）人民政府低碳发展目标年度考评工作。 深圳 市探索建立低碳发展规划实施机制 。 一是出台 十年规划谋划低碳发展长远蓝图。 深圳市低碳发展中长期规划（ 2011-2020 年）系统 阐明了 全市 低碳发展的指导思想和战略路径，成为深圳低碳发展的战略性、纲领性、综合性规划。 二是 实施 五年方案 落实 低碳试点重点 任务。 深圳市低碳试点城市实施方案从政策法规、产业低碳化、低碳清洁能源保障、能源利用、低碳科技创新、碳汇能力、低碳生活、示范试点、 低碳宣传、温室气体排放统计核算和考核制度、体制机制等 11 个方面明确了具体 任务 和 56 项重点行动。 三是 推动 低碳 发展 有机 融入城市发展全局。 从深圳市 “十二五” 规划纲要开始， 将 低碳理7 念融入 到 发展规划，不断提高低碳城市建设水平 ，将低碳技术融入到创新能力建设， 持续 解决技术、产业与低碳发展深度融合问题 ，将低碳标准要求融入到 产业规制， 加快 促进传统产业的 低碳 转型 与 升级 ，实现绿色低碳与 经济社会发展 有机融合。 （ 三）提出峰值目标，倒逼发展路径 宁波市 积极探索峰值目标约束下 的 低碳发展“宁波模式” 。 一是强化 峰值目标 的政治共识 与落地 。 宁波市低碳城市试点工作实施方案 首次 提出到 2015年碳排放总量基本达到峰值，到 2020年二氧化碳排放进入拐点时期，碳排放总量与“十二五”末基本持平。 2013年 ，宁波市委 率先 将 这一 峰值目标作为生态文明建设的主要目标纳入 关于加快发展生态文明建设美丽宁波的决定 。 “十三五”规划纲要明确提出“力争在 2018年达到碳排放峰值” 目标 ， 并在 市政府 印发的 宁波市低碳城市发展规划（ 2016－ 2020年）中进一步 提出 建立碳排放总量和碳排放强度“双控”制度， 出台加强碳排放峰值目标管理的有关 法 规及制度性文件，力争率先在全国 实现碳峰值 。 二是强化强峰值目标 的引领 与倒逼 作用 。 积极探索 峰值目标约束下低碳发展的“宁波模式”，一方面强化低碳引领， 明确 提出 实行燃煤消费总量控制，原煤消费总量不得超过 2011年水平 ， 并将这一目标正式纳入 宁波市大气污染防治条例规定 ；另一方面强化峰值倒逼作用， 率先对电力、石化、钢铁等三大行业进行碳排放总量控制，到 2020 年分别控制在 6580 、 2480和 1100 万吨以内， 以此倒逼 电力行业不再新上燃煤电厂 、 石化行业重大装置 优化布局 、 钢铁行业着力调整产品结构 。 8 上海市积极探索峰值目标 约束下 的 低碳发展“ 上海路径” 。 一是将碳排放 峰值目标 摆 在 低碳发展 的突出地位。 在 上海市开展国家低碳城市试点工作实施方案 中， 明确 提出力争到 2020 年左右上海市碳排放总量达到峰值 ， “十三五”规划纲要进一步 提出 努力尽早实现碳排放峰值 ，并要求 将绿色低碳发展融入城市建设各方面和全过程，为创建国内领先、国际知名的低碳特大型城市而努力探索和实践。二 是 提出 总量控制目标探索达峰路径。 上海市 率先在 “十三五”规划纲要 中 明确提出 “ 到 2020 年全市二氧化碳排放总量控制在 2.5亿吨 、 能源消费总量控制在 1.25 亿吨标准煤 以内 ” 的目标 ， 并 试点开展 重点排放单位碳排放总量控制 。同时 ， 结合 2040 年城市总体规划、“十三五”规划纲要 以及 相关行业规划编制工作， 研究提出了 全市及工业、交通、建筑、能源等领域碳排放达峰路径。 （四）探索制度创新，完善配套政策 一是 加快 建立重点企业温室气体排放统计报告制度 。 广东省 围绕低碳发展管理和碳交易需求， 率先 建立起较 为 完善的重点企事业单位温室气体排放数据报告制度， 并 建立了相应的信息化平台，包括温室气体综合数据库、碳排放信息报告与核查系统、配额登记系统等。 上海市 结合非工 业 重点用能单位能源利用状况报告、上海市碳排放交易企业排放监 测和报告以及重点排放单位的温室气体排放报告等 制度 ，开发推广并不断更新 “ 三表合一 ” 软件，将能源利用状况报告、节能月报、温室气体排放报告整合， 成为 目前 国内唯一实现一次性填报生成 的系统 。 9 二是 探索 建立 重大项目碳排放评价 制度 。 镇江市 人民政府印发了镇江市固定资产投资项目碳排放影响评估暂行办法 ， 并 在能评 和环评 等 预评估的基础上， 分析 项目的碳排放总量 和 排放强度 ， 建立 包括单位能源碳排放量、单位税收碳排放量、单位碳排放就业人口等 8项 指标 构成 的 评估指标体系， 从低碳的角度综合评价项目合理性并 划定 为 用红、黄、绿灯表示 的 三个等级 。 北京 和武汉市 尝试在已有的固定资产投资项目节能评估基础上增加碳排放评价的内容，严格限制高碳产业项目准入 ， 北京市 两年来共完成碳排放评估项目 475 个，核减二氧化碳排放量 53 万吨，核减比例达到 8.8。 广东 省 探索 碳评 管理和新建项目配额发放 有机 结合，以碳评结果 核定 企业配额发放 基准 。 三是 组织 实施 低碳产品 标准、标识与 认证 制度 。 广东省 编制 了 低碳产品认证实施方案，完成 了 指定铝合金型材低碳产品评价技术规范 ， 完成了 电冰箱和空调两类低碳产品评价试点工作 ，并 在中小型三相异步电动机和铝合金型材两类产品中开展低碳产品认证示范工作，还与 香港开展 了 复印纸、饮用瓶装水、玩具等产品的碳标识互认研究。云南省 开展了 高原特色农产品低碳标准和认证制度研究，组织了全省低碳产品认证宣贯会，在硅酸盐水泥、平板玻璃、中小型三相异步电动机、铝合金建筑型材等行业的重点企业开展试点，“十二五”期间，云南省 共 有 4 家企业获得 15 张国家低碳产品认证证书。 （五）发挥市场手段，引导资源配置 北 京市着力建设 规范有序 区域 碳排放权市场并探索 跨区 交易 。 一是 构建了“ 11N”的制度政策体系 。 市人大发布了关于北京市在10 严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定，市政府 发布了北京市碳排放权交易管理办法（试行），市 发改委 会同有关部门制定了核查机构管理办法、交易规则及配套细则、公开市场操作管理办法、配额核定方法等 17 项配套政策与技术支撑文件 。 二是 探索建立跨区域碳 交易 市场 。 北京市 积极与周边地区开展跨区碳交易工作， 2014 年 12 月 ， 北京市发改委、河北省发改委、承德市政府联合印发了关于推进跨区域碳排放权交易试点有关事项的通知，正式启动京冀跨区域碳排放权交易试点 。 2016 年 3 月 ， 北京市发改委 又 与内蒙古发改委、呼和浩特市政府和鄂尔多斯市政府共同发布 了关于合作开展京蒙跨区域碳排 放权交易有关事项的通知，联合在北京市与 呼和浩特 和 鄂尔多斯 两 市 之间开展跨区域碳排放权交易 。 广东省 积极 探索配额有偿发放 及 投融资 等体制 机制创新 。 一是 率先探索配额有偿发放 。 广东 省从试点启动之初即确定了配额有偿分配机制，并逐步加大有偿分配比例。 2013 年企业有偿配额比例为 3，2014、 2015、 2016 年电力企业有偿配额比例提高到 5，充分体现 了碳 排放配额 “ 资源稀缺、使用有价 ” 的理念，有效提升 了 企业的碳资产管理意识。迄今为止已开展 13 次配额有偿拍卖，共计成交 1588 万吨 CO2、成交金额 7.96 亿元， 通过 一级市场 拍卖底价实现 了 与二级市场交易价格 的 挂钩。 二是 率先探索 设立省级低碳发展基金 。 为管好用好配额有偿发放收入， 广东 省率先 探索 设立全国首个省级政府出资的低碳发展基金，省财政 出资 6 亿元，其中 首期 1.04 亿元已下达 粤科金融集团（ 托管机构 ） ， 中信银行广州分行 （托管银行） 、广州碳排放11 权交易中心有限公司、广州花都基金管理有限公司 也已 达成 14 亿元的出资协议， 基金 合计 总规模将达到 20 亿。 三是率先 探索碳普惠制试点。 2015 年 广东 省启动碳普惠制试点， 印发 了 广东省碳普惠制试点工作实施方案， 尝试 将城市居民的节能、低碳出行和山区群众生态 造林等行为，以碳减排量进行计量，建立政府补贴、商业激励和与碳市场交易相衔接等普惠机制 ，并将 广州、东莞、中山、韶关、河源、惠州等六市纳入首批试点城市。 （六） 建立统计体系 ， 夯实数据基础 一 是 建立温室气体排放统计核算体系 。 上海市 2014 年发布实施了 上海市应对气候变化综合统计报表制度， 2015 年发布出台 了 关于建立和加强本市应对气候变化统计工作的实施意见，明确了温室气体排放基础统计和专项调查制度的职责分工， 其中 市统计局负责应对气候变化统计指标数据的收集、评估以及温室气体排放基础统计工作，市发展改革委负责温 室气体排放核算与相关专项调查工作 。 目前 已实现 2014 年和 2015 年的统计数据上报，为 温室气体 清单编制、碳排放强度核算等工作提供 数据 保障。 二 是建立常态化的清单编制机制 。 杭州市 自 2011 年起开始编制市级温室气体清单， 制定发布了“温室气体清单编制工作方案”，目前已完成了 2005-2014 年全市温室气体清单编制工作，市级温室气体清单编制工作已经进入常态化 ，并率先 建立了县区级温室气体清单编制常态化机制，目前全市 13 个区、县（市）及杭州经济技术开发区，均已完成了 2010-2014 年度温室气体清单编制 。同时 结合 市区两级 温12 室气体清单编制，开发了“杭州市温室气体排放数据统计及管理系统” 。 昆明市 早在 2011 年就率先建立了市级能源平衡表编制工作方案及工作流程，并编制完成了 2010－ 2014 年度昆明地区能源平衡表，为全市温室气体清单编制工作奠定了坚实基础。 三 是建设数据收集统计系统和数据管理平台。 镇江 市 在全国首创了低碳城市建设管理云平台， 围绕实现 2020 年碳排放峰值目标 ， 以碳排放达峰路径探索、碳评估导向效能提升、碳考核指挥棒作用发挥、碳资产管理成效增强为重点 ，构建完善的城市碳 排放 数据 管理体系，并 依托碳平台的技术支撑， 深入推进产业碳 转型、项目碳评估、区域碳考核、企业碳管理，进一步打造镇江低碳建设的突出亮点和优势品牌。 武汉 市 重点推进低碳发展三大平台上线运行 ， 基本建成“武汉市低碳节能智慧管理系统”，实现实时掌握全市及各区、重点行业、重点企业的能耗和碳排放数据，进行分析预警 ； 基本完成“武汉低碳生活家平台”，实现低碳商品交易与兑换、低碳基金服务、低碳志愿者联盟、低碳出行倡导、低碳企业家俱乐部等七大服务功能；基本建成“武汉市固定资产投资项目节能评估和审查信息管理系统”，实时掌握项目的能耗及碳排放情况。 （七）强化评价考核，落实责任分工 一 是建立 完善 温室气体排放目标责任考核机制。 云南省 人民政府与 16 个州市人民政府签订了低碳节能减排目标责任书，把“十二五”碳强度下降目标和年度目标分解落实到 各 州市， 并 通过 将低碳发展目标完成情况列为常态化考核项目，印发目标完成情况考评办法、组织13 目标完成情况考评、安排 200 万元奖励金等措施， 健全了目标责任评价考核机制 。 昆明市 委早在 2010 年率先提出 关于建设低碳城市的决定 ，并不断 完善低碳发展目标考核体系， 确定 每年度 1 月份各县市区人民政府对上年度主要目标和任务完成情况进行自查，并于 2 月1 日前将自查报告上报，市级主管部门在认 真审核各县市区自查报告基础上，组织进行现场评价考核。 二 是 探索开展碳排放强度与总量 目标 双控考核机制 。 镇江 市 实行碳排放 强度目标与总量目标双分解，在双分解的基础上建立了以县域为单位实施碳排放总量和强度的 双控考核制度， 并将 考核结果纳入年度党政目标绩效管理体系 。广元市 出台广元市生态文明建设（低碳发展）考核办法，加强绿色 GDP 考核力度，增加低碳目标考核在全市目标管理考核中的占比，实行碳排放总量和强度双控考核，强化低碳目标 的约束作用和 倒逼机制。 三是 不断强化主要部门重点行业碳排放评估考核机制 。 上海市 按照“节能低碳管 理与行政管理相一致”进行条块分工， 提出了工业、交通运输业、建筑施工业等 10 个领域的碳排放增量控制目标 ， 行业主管部门除了负责本领域节能低碳工作的面上监督推进，还需承担本领域中央和市属企业的节能低碳管理和目标责任 ， 强化相关部门的管控意识 和职责 。 北京市 建立有效的目标责任分解和考核机制 ， 将节能减碳目标纵向分解到市、 16 个区 县 、镇乡街道三个层面，横向分解到 17 个重点行业主管部门和市级考核重点用能单位，形成了“纵到底、横到边”的 责任落实与压力传导 体系。 14 （八）协同试点示范，形成发展合力 一 是与低碳社区 、低碳 小镇 等区域内 不同层次 试点协同 推进 。 杭州市委在 2009 年底率先提出 关于建设低碳城市的决定 ， 并将 低碳社区 和特色小镇建设 作为 重要抓手 和平台 。 一是创新低碳社区 试点载体 。 在全市 40 多个社区开展了 “ 低碳社区 ” 试点， 研究制定 并推行了“低碳社区考核（参考）标准”，“低碳（绿色）家庭参考标准”、“家庭低碳计划十五件事”等创建制度，开展 了 “万户低碳家庭”示范创建 活动 。 二是 将 低碳发展 融入到特色小镇创建之中 。 在发展理念上体现低碳， 将特色小镇定位于产业鲜明 、 低碳、生态环境优美、兼具文化韵味和社区功能的新型发展平台 ；在 产业定位上体现低碳，明确 特色小镇的产业发展应紧扣产业升级的趋势，集聚资本、知识等高端要素，聚焦信息、健康、金融等七大新产业以及茶叶、丝绸等历史经典产业。 二是 与 低碳交通、 低碳建筑等 区域内不同 领域 试点协同 推进 。 深圳市 坚持办好不同层面、不同类型的试点 ， 系统推进 、 形成合力 。 一是将 国家 低碳 城市 试点与国家低碳交通运输体系试点相结合 。 截至2015 年底，公交机动化分担率提升至 56.1，累计推广新能源汽车3.6 万辆，新能源公交大巴占公交车总量比重超过 20。 二是将低碳试点与国家可再生能源建筑应用示范城市建设相结合 。 截至 2015 年底，全市共有 320 个项目获得绿色建筑评价标识，绿色建筑总建筑面积达到 3303 万平米， 太阳能热水建筑应用面积规模达到 2460 万平方米 。 杭州市 加快 推进交通领域低碳发展中的模式创新 。 一是率先提出15 了建设“公共自行车、电动出租车、低碳公交、水上巴士及地铁 ‘ 五位一体 ’ ”公交体系 ，赋予了城市公交更广泛的低碳内涵。 二是建设了全球规模最大的公共自行车系统 ，真正将“低碳为民”的发展理念落到实处。 三是开创了“微公交”电动车租赁模式 ，规避了换电充电难、初始成本高等难题。 三 是与智慧城市、生态文明先行示范区等国家综合试点相协同。试点地区充分利用 相关 行政资源，加强协同治理，力求 形成合力 。 延安市 以 绿色循环低碳发展 为重点， 编制 好 生态文明先行示范区建设实施方案 。 杭州市 以智慧城市“一号工程”为抓手，以打造万亿级信息产业集群为目标，全力推进国际电子商务中心、全国云计算和大数据产业中心等，全面打造低碳绿色的品质之城。 （九）开展 地方 立法， 提供 法 规 保障 石家庄市率先 立法促进 低碳 发展 。 石家庄市低碳发展促进条例于 2016 年 1 月经市人大通过， 2016 年 5 月经河北省人大批准， 并 于7 月 1 日起施行。该条例共 10 章 63 条，包括低碳发展的基本制度、能源利用、产业转型、排放控制、 低碳消费、激励措施、监督管理和法律责任等。 该条例在低碳制度创新方面 实现 了一定的突破， 提出了建立碳排放总量 与 碳 排放 强度控制制度、温室气体排放统计核算制度、温室气体排放报告制度、低碳发展指标评价考核制度、碳排放标准和低碳产品认证制度 、 产业准入负面清单制度、将碳排放评估纳入节能评估等。 南昌市 科学立法 保障 低碳发展 。 南昌市低碳发展促进条例 于16 2016 年 4 月经市人大审议通过，并于 9 月 1 日起 施行。该条例共 9章 63 条，包括总则、规划与标准、低碳经济、低碳城市、低碳生活、扶持与奖励、监督与管理、法律责任和附则，其立法目的 聚焦于依法构建城市低碳发展的体制机制，依法巩固城市低碳试点好的做法与探索。 一是聚焦规划目标和责任评价考核，明确低碳政策导向。 条例明确提出了编制低碳城市发展规划，建立低碳发展决策和协调机制，建立低碳发展目标行政首长负责制和离任报告制度，建立低碳发展考核评价指标体系，建立低碳项目库并制定低碳示范标准，对项目进行以温室气体排放评估为主要内容的产业损害和环境成本评估，加强低碳高端人才引进并制定特殊优惠政策等。 二是聚焦公众低碳认知度和获得感，倡导低碳生活方式。 条例专门设置了“低碳城市”一章，将城市规划、公共设施布局、 低碳 建筑、低碳交通、新能源汽车、城市园林绿化、低碳示范创建等活动规范化 ，并相应设定了“ 500 元以上 5000元以下罚款”的罚则，具有较强的可操作性。 湖北省加强顶层设计强化支撑 保障 。 湖北省 先后出台了中共湖北省委 湖北省人民政府关于加强应对气候变化能力建设的意见湖北省人民政府关于发展低碳经济的若干意见湖北省低碳省区试点工作实施方案湖北省“十二五”控制温室气体排放工作实施方案湖北省碳排放权交易试点工作实施方案湖北省碳排放权管理和交易暂行办法等一系列法规和文件，为 全省低碳发展和试点工作 提供了 有力的 依据和 准则 。 17 （十）开拓国际视野，加强合作交流 一是 搭建国际交流平台。 北京市 通过 成功主办第二届“中美气候智慧型 /低碳城市峰会”，充分利用峰会的交流平台和交流机制，宣传中国近年来的低碳发展成果，借鉴美国州、市在低碳转型过程中的经验和教训，扩大中国城市管理者的国际化视野，触动城市低碳转型的内生动力。 深圳市 通过每年举办一届国际低碳城论坛，广泛吸引国内外政府机构、国际组织和跨国企业参与，宣传试点示范经验，营造低碳发展氛围，凝聚低碳发展共识，逐步成为展示国家及省市绿色低碳发展的窗口和汇聚低碳国际资源的重要平台。 二是 提升中国低碳城市影响力。 深圳市 通过与美国加州政府、荷兰阿姆斯特丹市、埃因霍温市、世界银行、全球环境基金、世界自然基金会、 C40 城市气候领导联盟、 R20 国际区域气候组织等签署低碳领域合作协议，借助对外合作成果提升 城市 低碳影响力。 深圳、广州、武汉 、延安、金昌 等 城市 参 加了第一届中美气候智慧型 /低碳城市峰会，签署了中美气候领导宣言， 参加了城市达峰联盟 ，其中武汉市还 通过 举办 C40 城市可持续发展论坛以及 C40 年度专题研讨会， 主动利用国际低碳交流平台，提升城市影响力。 上海市 通过 世界银行提供 的 1 亿美元贷款和 500 万美元赠款 ， 专项用于长宁区低碳发展实践区创建工作 ，提升城市低碳示范价值 。 三、 问题 与挑战 低碳发展是一项复杂、系统、长期的系统工程，只有 “ 进行时 ” ，没有 “ 完成时 ” 。 随着 我国 低碳试点工作的不断推进，一些深层次的18 问题、矛盾和挑战逐渐显现 。这里 既有认识不到位、目标不 先进 等认识问题 ，也有峰值目标不落实、制度创新 动力不足 等实践问题 ， 还有数据 基础与能力建设 薄弱 、 顶层设计滞后 与财政政策支持缺乏 等 客观问题，亟需 进一步加强研究、凝聚共识、大胆探索，力争取得重大突破 。 一是低碳发展理念尚需深化，使之成为落实新发展理念 的 抓手。尽管 近年来 我国 绿色低碳发展作为新 发展理念 的 有机 组成 已经 逐步深入 人心 ，但 仍 有试点地区 将 低碳发展 理念 停留 在 节能减排 阶段， 在低碳发展理念上“不 落地 ” 。 部分 试点 地方政府 领导 没有 主动将低碳发展 理念 直接 融入到 地区 经济社会发展 之中 ，作为 落实新发展理念 、培育新增长点的重要抓手；部分 试点 地方 政府 部门 没有主动将低碳 发展理念 落入到地方 相关专项规划 和 城市规划 之中 ，作为加快 推动城镇绿色低碳化、 加强 生态文明建设的重要 途径；部分 试点地区 企业 没有主动将低碳发展 理念 纳入到决策之中，作为强化企业社会责任、加强企业资产管理的重要内容；部分 试点地 区也 没有 主动将低碳 发展 理念深入 至大众 百姓 ， 作为 推动全民广泛参与 、 践行绿色低碳的生活方式和消费模式 的重要行动。 二是低碳发展目标尚需强化，使之成为推动转型发展的动力。 尽管 “十二五”以来 ， 碳排放强度下降目标作为约束性指标 已经 纳入国民经济和社会发展规划纲要， 但 仍 有试点地区 将低碳发展 目标 停留在全国平均水平 ， 在 低碳发展目标 上 “不给力” 。 部分 试点地区 政府 低碳发展目标不明确， 没有把低碳发展目标纳入地区国民经济和社会发19 展规划 和年度计划 ， 将主要目标与任务落到实处， 低碳发展目标 对本地区生态文明建设 的 引领作用难以发挥； 有些试点地 区提出的低碳目标不先进， 相应的 试点 实施方案 看上去像是 一个高碳 城市 建设 设想 ，低碳发展目标 对本地区社会经济活动及重大生产力布局的约束作用难以 体现； 一些 试点 地区 并 没有 将 低碳发展目标进行分解落实， 将责任与压力传导给基层，低碳发展目标倒逼产业结构和能源结构调整的作用难以发挥 。 三是排放峰值研判尚需 优化 ，使之成为引领绿色发展的目标。 尽管在 2015 年 上半年 我国 已经明确提出 “计划到 2030 年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰 的目标 ” ， 但 仍有 试点地区 并未 从 国家 战略角度充分认识碳排放峰值对于形成倒逼机制的 作用 ， 将峰值目标 简单理解为 限制本地区发展空间 的指标 ， 在峰值目标 决策 上 “不 主动 ” 。 尚有部分试点地区 对碳排放峰值目标 的 战略意义认识 不到位，至今并 未 在科学研判的基础上 作出决策， 明确 峰值目标，并 提出 具体的 达峰 “ 路线图 ” ；也有部分地区在初步研究的基础上提出峰值目标，但存在 基础数据不足、对 经济发展新常态 研判不充分 、缺乏社会共识等问题， 峰值时间 也与 国家要求相差甚远 ； 还有部分试点 地区 虽然在科学研判的基础上，将峰值目标纳入规划纲要，但 尚未提出分领域、分地区 以及与重大工程与项目相衔接 的峰值目标和分解落实机制 ，并探索开展总量控制等相关制度创新 。 四是低碳制度探索尚需 实 化，使之成为创新低碳试点的亮点。 尽管 国家有关开展低碳试点的通知中 ， 明确要求 试点地区 探索建立重大20 新建项目温室气体排放准入门槛制度， 积极创新有利于低碳发展的体制机制， 积极探索低碳绿色发展模式， 但 仍有 试点地区 将工作重心放在重大项目建设和 争取 政策及资金支持 方面 ， 在 低碳制度探索上 “不积极 ” 。 尚有部分试点地区 政府 并未 充分认识 到制度等方面先行先试 ，对于 开展试点工作及支撑国家顶层设计工作的重要性和 艰巨性 ，也 并未 结合本地实际 ， 开展推动低碳试点的重大制度与配套政策 支撑 研究 ；也 有部分试点地区 虽然开展了相关 制度研究，也提出了拟开展探索的重大制度方案，但没有发扬钉钉子精神，遇到实际问题或执行过程中的困难就轻易搁置或放弃 ；另外，尚有部分试点地区 低碳管理体制建设相对滞后，政府部门间的协调联动机制 尚未形成 ， 目标责任评价考核体系 尚未 建立。 五是排放数据基础尚需 细 化，使之成为展示试点成效的支撑。 尽管 国家有关开展低碳试点的通知中明确要求试点地区 编制本地区温室气体清单，加强温室气体排放统计工作，建立完整的数据收集和核算系统 ，但仍有试点地区的工作基础和能力较差，相应的统计制度和体系建设尚未建立， 在排放数据 管理 上“不 精准 ” 。 尚有 部分 试点地区 基础数据 较差 ，存在数据 不透明 、 不一致 、不匹配、 不可比等现象；也有部分试点地区存在基础 统计体系不完善 、 工作机制不健全、机构设置和人员 不稳定、资金 保障不 到位 等问题。 四、 对策与 建议 习近平总书记 强调要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局21 性改革的示范、突破、带动作用。 为 贯彻 落实 总书记讲话 精神 ， 进一步 推动 区域 低碳试点工作不断深化， 强化低碳 发展模式、路径、 制度和技术创新驱动，加快 形成一批 各 具特色的低碳发展模式， 在推进生态文明建设和打造人类命运共同 体中 发挥引领作用 ， 结合试点地区提出的意见和建议， 我们 提出以下 对策与建议 。 （ 一 ） 强化责任使命 ， 大胆探索创新 低碳 发展是 一项战略任务 ，低碳试点就是探索 低碳发展 模式和 低碳 制度创新 的 “责任书”。 陕西、杭州等 低碳试点 地区的 实践 表明 ，低碳试点对经济发展的 支撑和对经济转型的 引领作用 相当 显著 。 试点地区 党委和 政府 必须清醒地 认识到 这一 光荣使命 ， 强化责任担当，明确目标，大胆探索，勇于创新 。 试点地区 党委和 政府 也 要有“功成不必在我任期”的理念和境界， 准确 把握本 地区低碳发展阶段特征和基本规律，学习 借鉴 其他试点地区 最佳实践 ， 狠抓峰值目 标的落实， 率先 探索开展 峰值目标 倒逼 下的 碳排放总量控制 制度试点 ， 率先 探索开展 总量控制目标约束下的 碳排放许可制度试点， 率先探索开展以投资政策引导、强化金融支持为重点的气候投融资试点 ， 积极 探索集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化模式和产城融合的低碳发展模式 ， 积极探索地方政府碳排放强度与总量双控目标责任评价考核 和差异化考核 。建议 探索建立低碳试点 与 示范 动态调整和毕业机制， 根据试点工作总体要求和总结评价结果，及时 扩大 、 调整 低碳试点单位 ， 及时申报 、评选 开展 低碳示范 创建活动 。 22 （ 二 ） 深化 顶层设计， 出台指导意见 低碳发展是 一 件 新生事物 ，低碳试点就是 探索顶层设计和先行先试 有机结合 的 “试验田”。 在经济发展进入新常态下，我国 低碳发展的外部环境及低碳试点工作的内部条件均出现了一些新的要求和新的变