1 （ 非定稿，请勿 引用） 将雾霾危机 转化 为绿色 发展 契机 治理京津冀严重雾霾需要新思维 国务院 发展研 究中心 “ 京津 冀及周 边大气 污染防 治机制 ”课题 组 （注APEC 蓝 为 百度 照片↑） 2 “We cannot solve the problems by using the same kind of thinking we used when we created them.“ Albert Einstein “ 我们不能用过去导致这 些问题的思维，去寻求这些问 题 的解决“ 爱因 斯坦 3 国务院 发展研 究中心 “ 京津 冀及周 边大气 污染防 治机 制”课 题组 课题负责人刘世锦 执行负责人张永生 主报告执笔张永生、何建武、卓贤、宣晓伟 报告讨论郑新业、叶谦、周宏春、刘勇、王金照、 许伟、王海芹、陈健鹏 以及数次座谈会和调研的参加者。 研究支持能源基金会中国 二 O 一 五年 八月 4 将雾霾危机 转化为绿色发展契机 治理京津冀 严重雾霾需要新 思维 执行摘要 5 一、引子认识“APEC 蓝”的新视角 11 二、京津冀雾霾现状及后果 . 19 三、京津冀雾霾为何如此严重 . 25 四、京津冀地区为什么会形成超高密度的高污染产业带 35 五、现有治霾手段多大程度上有效 . 41 六、京津冀雾霾治理能否成为新契机 . 50 七、绿色发展挖掘增长之源 . 60 八、京津冀绿色转型发展的金融支持 . 77 九、政策建议 86 5 执行摘要 1.京津冀地区的严重雾霾不只是中国传统发展道路和走 “世 界工厂” 道路的结果， 更是工业革命后人类走上传统 “高物质消 耗、 高污染、 高碳排放” 工业化道路的必然后果。 要消除这种传 统发展道路产生的雾霾， 在常规思路下的修修补补已经无济于事 ， 必须对传统发展模式进行深刻反省， 加快推进发展范式的根本性 转变， 使经济进入一个新的以追求福祉为目的的发展轨道。 京津 冀严重雾霾下形成的危机共识， 有助于使这种危机转化为绿色发 展的契机，加快中国发展范式转轨的进程。 2.在讨论雾霾治理时， 传统思维方法存在着较大局限。 第一 ， 更多地关注治霾措 施会带来多少直接 产出的减少和失业 等 损失， 而对雾霾带来的各种无形的难以察觉的危害， 以及治霾产生的好 处， 却未能充分认识。 第二 ， 治雾思路往往局限于传统发展思维， 认为发展就是通过工业生产创造物质财富， 而物质财富的创造又 往往以牺牲环境为代价， 认识不到满足传统物质需求之外， 同样 有巨大的满足非物质需求的经济增长空间。 3.京津冀严重雾霾的代价非常严重， 或者反过来说， 治理雾 霾的好处非常大。 这些代价包括 严重危害民众生命健康， 增加 各种被动防护 （空气净化器、 口罩等） 和治疗成本； 雾霾拖累经6 济发展； 大量亲环境的经济活动无法进行， 使得北京新的增长潜 力下降； 雾霾会带 来心情郁闷、烦躁 、焦虑，降低人的 幸福感； 当特定的静风气象条件、 季节因素、 排放等多种因素同时出现时 ， 有可能会形成一次 “完美” 雾霾 ， 形成突发性灾难事件。更 为严 重的是，高增长带 来的严重环境和社 会问题不能及时得 到解决， 则民众不满情绪会不断滋生累积，进而影响社会稳定。 4.从科学上看， 雾霾形成的化学成分和来源非常复杂， 争议 也非常大。 但是， 就活动源来看， 主要包括燃煤、 机动车、 扬尘 三大类。 简而言之， 雾霾主要在于发展内容建立在高污染产业与 经济活动之上， 而这又必须通过改变经济结构来实现。 由于大气 污染具有流动性， 覆盖京津冀的大气污染， 主要来源于该地区高 污染产业，而 北京上空的雾霾， 主要来自于周边地区的污染。 这 些产业产生的污染，经过大气环流，覆盖整个区域。 5.在北京周围最紧密层的河北， 密布着全国 1/4 的钢铁产业 ， 如果算上对北京形成包围的他六省市， 则总产量达到全国一半以 上。 水泥、 平板玻璃亦大体如此。 在河北的能耗中， 工业能耗不 仅占居绝大部分比例， 且占其总能耗之比在很长一段时间都不断 提高。如果进一步 考察北京周边六省 市主要高污染行业 的情况， 就会发现， 北京周边五省市分布着全国最密集的高耗能产业。 在 这六大高耗能产业中， 尤是黑色金属冶炼和压延加工业， 以及石 油加工、炼焦和核燃料加工业最为严重。 6.传统发展方式在全国范围均如此， 为何独独环北京地区尤7 其河北高污染产业如此集中主要在于河北同北京之间的特殊 关系。 很大程度上， 河北的发展要服从于首都北京的水资源等环 境保护、 治安等需要， 这使得其周边难以走常规工业化发展道路 ， 加剧了环首都贫困 带的形成。与此同 时，河北又必须发 展经济。 由于河北独特的地理位置和禀赋特征，在更外围选择能够拉动 GDP 增长的大型高 能耗、高污染重化 项目，就成为合理 的选择。 因此，京津冀地区 ，乃至整个中国当 前大范围持续雾霾 的形成， 既是传统发展范式的后果，也是传统体制之痛。 7. 目前治霾的主要做法，比如河北的“ 压煤、削能、治企、 控车、 控油、 降尘、 增绿”等措施， 重点均在降低污染， 却同时 未能形成新的经济增长点。 总体而言， 目前的治霾措施， 在短期 内会通过行政措施 取得了较好效果， 但长期看则缺乏长 效机制。 在治理雾霾上有一定效果， 但在形成新的绿色增长点， 让治霾成 为促进经济增长的 动力方面，则显得 不足。从地区和效 果来看， 治理雾霾并没有形成京津冀三地共赢的格局， 看起来河北付出的 代价要更大。 要解决这些问题， 就必须根本上转变发展范式， 让 治霾成为加快发展的契机。 否则 ， 治霾行动将对经济产生较大冲 击，治霾遇到的阻力也会越来越大。 8.由于河北经济仍然处于中等收入阶段， 经济发展任务较重 ， 治霾与加快经济增长必须同时完成， 其挑战在京津冀三地雾霾治 理中也最为巨大。 要让治霾和经济增长两个目标相互促进， 就必 须改变现在的发展方式， 走新的绿色发展之路。 对绿色发展机遇8 的认识，涉及到对 经济增长本质的理 解。所谓经济增长 的过程， 就是一个通过深化分工与专业化来更好地满足人们全方位需求 的过程， 而人类的需求， 又决不只局限于传统工业化模式强调的 物质需求。 这意味着， 财富的创造， 并不限于物质财富， 那些非 物质的需求， 均可以成为经济增长之源。 人类有五类需求， 即生 理需求、 安全需求、 情感和社交需求、 受尊重的需求、 自我实现 的需求。 这每一类需求， 都对应着不同的产品和服务， 都可以成 为经济增长的来源。 9.欠发达地区 的发展， 尤其 是环首都贫困带， 正出现前所未 有的新发展优势。 正是因为欠发展， 总体而言， 这些地区反而幸 运地保留了其优美的自然生态和人文特色。 在数字时代和绿色发 展兴起的今天， 这些地区可以依托北京和天津的大市场， 将其良 好的自然生态和人文资源转化为财富， 从一开始就走上一条新的 发展之路。 京津冀尤其河北， 有可能形成很多绿色增长点， 包括 生态服务支付、 生态有机农业、 在生态环境领域和绿色基础领域 进行大规模的公共投资、 激活乡村的财富潜力， 建设现代绿色新 乡村；京津冀大规 模低碳房屋改造计 划和村庄整治、美 化工程； 分布式太阳能投资； 地区碳减排合作机制； 民生支持系统， 等等。 10.在传统发展概念下， 乡村被称为 “农村” ， 意即生产农产 品的地方， 而经济发展的要义， 被认为就是要不断降低农业的比 重以及扩大城市化。 这是非常典型的传统工业化思维。 按照这个 思路往下走， 对乡村大量的财富和机会就会视而不见， 乡村社会9 守着巨大财富而浑然不觉。 乡村不只是生产农产品的地方， 还是 可以提供休闲、 生态旅游、 文化体验、 会议、 教育、 培 训、 体育、 养老、 度假、 地产等各种非农服务的场所， 尤其是在互联网时代 更是如此。 但与此同时， 北京这些方面的巨大需求却得不到充分 满足。 11. 京津冀雾霾治理需要巨大的资金需求，需要用新的思路 来解决。第一，以“母基金 子基金”方式，设立京津冀绿色发 展基金。 具体包括 绿色基础设施基金、 绿色产业投资基金、 绿 色创业子基金， 等。 第二， 创建京津冀绿色发展银行。 该银行站 在全局性和长远性的立场评判绿色发展项目的发展前景， 凭借准 国家信用所获得的大量、 长期且稳定的资金来源。 第三， 京津冀 三地政府联合发行绿色债券。 以高信用级别获得优惠利率， 再用 募集资金投资于经过筛选的具体项目。 第四 ， 探索开展绿色信贷 创新。 包括 清洁发展机制 （CDM） 项下融资、 合同能源管理 （EMC） 融资、 节能减排技改项目融资、 节能减排设备供应商买方信贷融 资等。 12.将京津冀 雾霾危机转化为绿色发展契机，可以围绕“京 津冀绿色发展示范区” 的大目标进行系统设计， 以霹雳手段短期 内大幅减少污染源 ，同时跳出传统工 业化思维，拓宽发 展内容， 彻底改变传统发展范式， 打造基于环境和互联网的面向未来的绿 色发展范式。 需要进行的体制改革主要包括 第一， 以农村宅基 地为突破口， 进行京津冀农村土地制度改革。 第二， 京津冀地区10 率先大幅降低 （甚至或取消） 对地方干部的 GDP 考核， 代之以环 保、 就业、 民生 、 社会保障以及群众满意度测评。 第三， 加快京 津冀财税改革， 让绿色发展同样可以增加地方税收， 为地方政府 提供促进绿色发展的激励。 第四， 加快打破京津冀区域行政壁垒， 逐步实现京津冀基本公共服务均等化、 交通、 电信同城化的步伐 。 第五，在京津冀率先改革对化石能源生产厂家的补贴，等等。 13.就具体的 治霾措施而言，应从以下三个方面采取超常规 手段 “治污、 促新、 托底 ” 。 所谓治污， 即在京津冀采取最严格 的环保标准； 所谓促新， 即培育新的绿色经济增长点， 以让治霾 同增长相互促进。 促进京津冀绿色发展， 重点在于促进河北绿色 经济增长，具体包 括环首都贫困带、 河北传统工业区转 型升级， 以及河北外围地区 新发展模式。所谓 托底，即对受影响 的地区、 产业和群体进行扶助。 雾霾治理， 尤其是严厉的环境标准，虽 然 总体上会对京津冀绿色发展有利， 但也不可避免地影响的特定人 群、 产业和地区。 因此， 应对这些特定人群、 产业和地区进行扶 持，帮助其转型升级和转产。 11 将雾霾危机 转化为绿色发展契机 治理京津冀 严重雾霾需要新 思维 一、 引 子 认识 “APEC 蓝” 的新 视角 2014 年 11 月 10 日至 11 日 APEC 会议期间，数十位外国元 首汇聚北京。 为保证这一重大活动的空气质量， 北京及周边地区 统一采取了严格的治霾措施， 取得了非常明显的治霾效果。根 据 北京市环保局通报，APEC 会议空气质量保障措施效果初步评估 结果显示，会 议期间， 北京市主要大气污染物排放量同比均大幅 削减，二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物PM10 、细颗粒物 PM2.5、挥发性有机物等减排比 例分别达到 54 、41 、68 、 63 和 35左右，PM2.5 浓度下降 30以上。北京市城六区 PM2.5 浓度接近一级优水平， 北京上空出现了非常难得一见的清洁空气 和蓝天白云。人们将其称为“APEC 蓝” （见封面图片和专栏 1 ） 。 这 些 行 动 是 一次极为难得的治理措施有效性的科学和政策测试 。 人们期待短暂的 APEC 蓝成为永久的中国蓝。但是，有人担 心， 这种过度依靠行政手段的治霾措施， 由于关闭和限制了很多 排污的生产活动， 对产出和就业影响较大， 这样治霾的成本太高 ， 社会无法承受， 只能是短期的临时之举。 这种担心固然有其道理 ，12 且 APEC 期间治霾措施中有些值得商榷，有些只能是临时之举， 但这种担心却反映了治霾过程中一种典型的传统思维， 也即大大 高估了 APEC 蓝的成本，低估了 APEC 蓝产生的好处。此次 APEC 模式中的很大一部分措施， 应在全面评估后， 成为今后治霾的一 种新常态。 在讨论APEC蓝的所谓“高成本” 时， 这种传统思维方法存在 着 较 大局限。通常 认为的 “高成本” ，是 这些治霾措施 会带来多 少产出的减少和失业这些直接损失， 而对雾霾带来的各种难以察 觉的危害， 以及治霾产生的好处， 却未能充分认识。如 果 同时考 虑雾霾的危害以及蓝天白云和清洁空气带来的好处， 则APEC 蓝的 好处（至少长期好 处） ，会远超其所 谓的成本。尤其是 ，蓝天白 云和清洁空气， 不仅可以刺激很多亲环境新的经济活动出现， 直 接带来经济增长，而且可以提高民众非货币的福利水平 1 。我们 用表 1 进一步揭示。 从表1 可以看出， 治霾的好处均为无形的或 未来好处， 而成本均是当期成本和有形成本， 主体非常明确。 这 样，治霾的成本就容易被突出，而好处则被忽略。 表 1 治 霾的 成本和 收益 治霾 成本 治霾 好处 1. 污染企业成本增加或关 闭 2. 污染企业关闭对增长和 就业的影响 1.减少健康医疗支出（短期和长期） 2.恢复因污染而受影响的产业 3.刺激新的亲环境的经济活动，带来就业和 增长 4.非货币化的福利改进（影子市场价值） 1这种非货币化的福利成本，其实可以估价。比如，人们愿意为呼吸到新鲜空气支付的意愿，以及生 活在雾霾中的人们假期到空气清新地方的花费，等等。 13 说明治理空气污染好处的一个典型的例子， 是美国清洁空气 修正法案 （1990 ） 的效果。 根据美国环保署USEPA,2011的测算， 2020 年， 清洁空气产生的直接收益为两万亿美元， 而成本才 6500 亿美元，好处远远 超过直接成本（ 见图 1 ） 。 大气污染 政策的好 处主要是 一是健康的好处。 治理大气污染会减少相关疾病， 减 少健康支出。 二是对福利的好处。 好的环境的生态价值大大提高 。 三是节约的成本， 包括能源节约、 原材料节约等。 治理大气污染 的成本则 包括购 置和维护治污设备 的投入、执行和管 理成本。 需要指出的是， 尽管他们测算的结果显示大气污染治理的收益远 远大于成本， 但在方法论上， 他们其实远远低估了大气污染的潜 在收益， 因为清洁的空气可以刺激很多新的经济活动， 包括户外 体育、 休闲 、 生态旅游、 度假 、 文化体验等， 也即 表1 中的第 3 项好处。 图 1 美 国清 洁空气 治理 的成 本和 收益 分析 资料来源美国环保署USEPA,2011 14 但是，人们的注意力往往更多地集中于APEC蓝的直接代价， 对于APEC蓝的好处则认识不充分。 原因在于 第一， 这种好处在 经济学上称之为不 治霾的机会成本， 也即，如果没有霾 霾的话， 很多经济活动会出现。 由于这种好处是未来的好处， 只有在治霾 后才会出现，故人 们在雾霾状态下， 就没有切身的感受 。第二， 更重要的是， 由于受传统发展观念和模式影响， 很多治霾产生的 好处， 未被充分认识到。 要充分认识到治霾的好处， 还必须改变 对价值和财富的一些传统思维。 传统的价值观， 更多的受工业革 命后形成的传统发展方式影响， 将物质财富当成主要的财富形态 ， 而亲环境的经济活动，大多是非物质经济 2 。实际上，人类除了 有基本的物质需求外， 还很多方面的非物质需求， 包括安全 （健 康 安全和社会安全 ） 、社交和情感、 尊重、自我实现和 超越等等 （Maslow, 1943）。 满足这些非物质需求的过程，同样是创造价 值的过程，而 这些需求， 对应着各种新的产品和服务， 将是经济 增长的巨大来源， 也可以成为GDP （ 或者通俗地说，新 兴服务同 样是创造财富，只是 同物质财富相比 ，内容不同而已） 。 也就是 说， 治霾关上一扇传统工业道路的门， 却会打开另一扇更大的绿 色发展的机会之窗。 传统的治霾思维，往往局限于传统发展方式的思维框架中。 也即， 所谓发展， 就是通过工业生产创造物质财富， 而物质财富2 实际上， 人类除了有基本的物质需求外， 还很多方面的非物质需求， 包括安全 （健康安全和社会安全 ） 、 社交和情感、 尊重 、 自我实现和超越等等 （Maslow, 1943 ） 。 满足这些非物质需求的过程， 同样是创造价值 的过程，而这些需求，对应着各种新的产品和服务，将是经济增长的巨大来源，也可以成为 GDP（或者通 俗地说，新兴服务同样是创造财富，只是同物质财富相比，内容不同而已 ） 。 15 的创造又往往以牺牲环境为代价。 要改善环境， 要么等经济发展 到发达阶段（或成 本可负担的阶段） ，要么牺牲经济发 展，或者 通过环保技术水平的大幅改进来实现。 如果说过去还可以走 “先 污染、 后治理” 的道路的话， 现在这条道路已不可行， 中国完全 可以 有另外一条道路可 以选择（World Band and DRC, 2012）。 那就是， 不仅仅限于技术水平的提高， 更要致力于创造新的基于 知识和服务的新发展内容。 但是， 绿色发展的机会之窗， 却并不 容易被人们认识， 因为正如爱因斯担 说， “我们不能用 过去导致 这些问题的思维， 去寻找解决问题的办法” We cannot solve the problems by using the same kind of thinking when we created them 。 第一， 我们需要新的发展理论。 爱因斯坦说 ， “ 是理论决定 我们能够观察到什么”Its the theory which determines what can be observed 。如果我们接受的“先污染、后治理”的传统 发展理论不能预见到这种绿色增长的机遇， 那我们当然就看不到 这种机遇。 如果新的理论可以有更强的预见能力， 则就可以看到 不同的机遇。 第二，我们需要突破既有工业化思维的局限 3 。目前，关于3这里强调要跳出传统工业化的思维，不是说不要工业化，而是第一，不 再走“先污染、后治理”的老路。第二，在以物质财富生 产 为 中 心 的 工 业 时 代 ， 在资本逐利力量的作用下， 必然会形成物质商品的过度消费， 虽然物质财富需求 被满足， 但其他需求则不然， 从而不仅带来物质资源的大消耗和环境损害， 而且 到一定程度后， 幸福程度未能物质财富的提高而提高。 第三， 工业外的 增长空间， 可以远超人们的想像。 这需要对什么是价值和财富进行重新认识。 第四， 数字时 代的商业模式，相较工业时代，发生了很大变化。这意味着新的商业机遇。 16 雾霾治理的讨论， 多是在传统工业化语境下进行， 而不是讨论如 何通过建立一个新的后工业时代经济体系来治理雾霾。 人们总是 习惯于在传统思维框架下思考问题。 就正如农业时代的人们没法 理解工业时代的商业机会一样， 现在很多人也无法理解绿色发展 和数字时代带来的新商业机遇。 随着数字时代和绿色发展时代的 来临界， 从生产、 消费、 交易的内容和方式， 以及商业模式、 城 市化模式、资源概念等等，均在发生实质性变化。 第三， 从一种状态跳到另外一种状态 （或从一个均衡跳到另 一个均衡） ，是一 个“鸡生蛋、蛋生 鸡”的关系。这个 过程有时 候很难在市场上通过分散个体的自发行为去自我实现， 需要有一 个专业化的组织提 供这种协调的公共 服务（政府或公司 组织） 。 只有在这种协调下， 新的市场才会出现。 比如， 滴滴专车等互联 网 新 商业模式，之 所以最开始要靠“ 烧钱” ，是因为这 样可以培 育一个新的市场需 求（很大程度上靠 改变消费习惯） ， 而一旦这 个需求出现，则新的状态就形成。 因此， 经济增长并非只能依靠生产有形的物质财富， 提供无 形的服务同样是创造价值和财富。 严重的雾霾是危机， 却也是建 立新的发展范式的历史契机。 以中国当前雾霾发生之广、 危害程 度之重， 以及现有发展模式的不可持续， 中国不可能只是简单地 效法西方在传统发展模式下的治霾之道。 中国雾霾治理必须走出 一条新路。 治理雾霾的核心， 是既要治霾， 又要发展。 要解决这 一双重挑战， 根本思路是， 对传统发展道路进行彻底革新， 以治17 理雾霾为契机，走新的发展道路。 在接下来的第二部分， 报告将讨论京津冀雾霾的现状及后果 。 在第三和第四部分， 分别讨论京津冀雾霾为何如此严重， 以及为 何该地区会成为高密度的高污染产业的聚集区。 在第五部分讨论 现有治霾手段在多大程度上有效， 然后在接下来的第六和七部分 ， 讨论京津冀雾霾治理能否成为促进该地区绿色发展的新契机， 以 及揭示如何挖掘绿色增长之源。 第八部分讨论如何对京津冀的绿 色转型提供金融支持。最后一部分提出相关政策建议。 专栏1 什么是雾霾，以 及 APEC 期 间的严厉 治霾 措施 雾霾天气是一种大气污染状态， 雾霾是对大气中各种悬浮颗粒物含量超标的 笼统表述， 尤其是PM2.5 （空气动力学当量直径小于等于2.5 微米的颗粒物） 被 认为是造成雾霾天气的“元凶”。 随着空气质量的恶化， 阴霾天气现象出现增多， 危害加重。中国不少地区把阴霾天气现象并入雾一起作为灾害性天气预警预报。 统称为“雾霾天气”。 雾霾主要由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物这三项 组成， 它们与雾气结合在一起， 让天空瞬间变得阴沉灰暗。 颗粒物的英文缩写为 PM， 北京监测的是细颗粒物 （PM2.5） ， 也就是 空气动力学当量直径小于等于2.5 微米的污染物颗粒。 这种颗粒本身既是一种污染物， 又是重金属、 多环芳烃等有 毒物质的载体。为保障APEC 期间空气质量，京津冀区域采取了一系列“史上最 严”措施。主要包括如下 督导 治理 。2014 年11 月1 日起， 北京、 天津、 河北、 山东、 山西、 内蒙古 六省区市环保监测部门联防联控， 每日视频通报空气质量， 共享监测数据， 预 判未来空气质量变化。 为保障APEC 期间空气质量， 中国环保部派出16 个督导小 组督导治理行动。2014APEC 会议期间北京放假调休6 天。 实 施应 急减排 措施 。2014 年11 月6 日起,实施最高一级空气重污染应急减 排措施的范围进一步扩大至山东省,要求尽可能采取限、停产措施。环保部派出 16 个督查组,于2014 年11 月2 日起进驻7 省份督查。2014 年11 月4 日8 时, 第七督查组驱车前往保定下属县涞源县。刚进入县城后短短一公里内,组长武绍 贵连续喊了4 次停,正在施工的燃气工程工地、豆腐小作坊冒烟的小锅炉、建筑 工地、冒白烟的加油站都没逃过督查。 处 理相 关责任 人 。2014 年11 月1 日至2014 年11 月7 日,一周内,仅石家庄 市就处理相关责任人29 人,另有5 家企业负责人和4 名焚烧责任人被行政拘留。 保定涞水县原住建局长被免职,衡水、 邯郸等市县空气质量指数一度大于300,第 二天,AQI 大于300 的衡水、邯郸、辛集以及21 个县市名单被公布在媒体上。18 因落实不力,河南省安阳市市长被华北环境保护督查中心约谈,河南省环保厅厅 长、副厅长参加约谈会。同时,山西省太原市也有6 名官员被约谈。 机 动车 限行与 管控 。 中 国北京、 河北、 天津等8 个以上城市采取汽车单双号 限行政策,机关单位的公车封存70。由于实行机动车单双号限行、渣土车等禁 行限行和外埠进北京车辆禁行限行和过境机动车绕行等措施， 使得会期机动车路 上行驶数量下降、 路网平均速度提升， 机动车污染物排放总量明显下降， 再加上 “搅拌器”作用降低， 从而减少了路面扬尘的生成。 综合以上措施， 机动车减排 对会期PM2.5 下降的本地贡献为39.5。其中，对NOx 和VOCs 减排贡献较大的 是外埠车辆 （特别是重型大货车、 大客车） 绕行和市域内机动车单双号限行， 对 扬尘减排贡献较大的是渣土车禁行。 燃 煤和 工业企 业停 限产 。 河北2000 多家企业临 时停产， 1900 多家企业限产， 1700 多处工地停工。 河北省5 个层面的46 个督导组到各地督查各项措施的落实 情况。 据测算，由于 采取压减燃煤电厂生产负荷、北京市重点工业企业停产、 限产等措施， APEC 会议期间，分别削减SO2、NOx、PM10、PM2.5 和VOCs 排放 约207、374、168、97 和495 吨。其中，减排贡献较大的是重点企业停产限产， 分别减排NOx 和VOCs 为202 和493 吨。这些措施对会议期间PM2.5 下降的本地 贡献为17.5。 工地 停工 。APEC 会议 期间,北京全市行政区域内的所有工地抢险抢修工程 除外全部停工。北京市住建委要求,停工同时,要做好停工期间的施工扬尘治理 工作。北京市由于采取施工场地停工、部分施工机械停止使用等措施，据测算， APEC 会议期间， 分别削减NOx、PM10、PM2.5 和VOCs 排放约375、1693、361 和 273 吨。其中，工地停工对颗粒物减排的贡献较大，分别削减PM10 和PM2.5 排 放达到1674 吨和346 吨， 非道路机械对削减NOx 的作用也较明显， 减排375 吨。 这些措施对会议期间PM2.5 下降的本地贡献为19.9。 加 强城 市道路 保洁 。 会 议期间， 北京市重点道路加密“吸、 扫、 冲、 收”作 业， 基本实现每日冲洗 。 根据实测效果， 道路 尘负荷平均下降 40左右， 按照排 放因子法测算， 采取上述措施， 分别减少PM10、PM2.5 排放约1587 吨和303 吨， 与工地停工的贡献基本相当。这些措施对会议期间PM2.5 下降的本地贡献为 10.7。 调休 放假 。 北京市调休 放假涉及面广， 生产生活方式的变化， 能够直接减少 大气污染物排放。 根据进出京交通客流量统计、 移动电话在网数量统计， 调休放 假期间部分市民离京出游， 使得全市常住人口约减少10； 由于工作单位和学校 放假，使全市交通流量较放假前下降20左右；还有部分工业企业等放假停产， 如城六区和怀柔区常年运行燃煤锅炉暂停生产运行。 这些措施对会议期间PM2.5 下降的本地贡献为12.4。2014 年北京APEC 会议期间，京津冀实施道路限行和 污染企业停工等措施保证空气质量达到良好水平。 （资料来源百度百科，APEC 蓝条目 http// sTSw5RwAZp8N7x3LFzlFFnB6AzDpK6qhaF2F25j-GdQcrBxqK） 19 二、 京 津冀 雾霾 现状 及后 果 中国大范围雾霾天气在近年来变得特别突出，波及大多数省 份、100 多个大中型城市。 从腾讯全国雾霾地图 （下图） 可以看 出， 京津冀是重度污染的聚集地区。 据国家环保部数据显示， 2014 年北京污染天数为 175 天， 天津 197 天， 石家庄高达264 天 。京 津冀地区以外， 沈阳、 兰州和成都等城市也是重度污染地区。 2014 年， 沈阳污染天数为 152 天 ，兰 州 112 天， 成都 125 天。 不仅如 此， 包括江苏、 上海、 浙江等人口稠密的省份也是雾霾严重污染 地区。 在中国空气最差的十个城市中， 京津冀地区多达七个。 这 些污染最严重的城市，紧密包围着北京。 图2 全国雾霾地图 图 3 京津冀区位 图 资料来 源 图2 http// ；图 3百 度地 图 京津冀雾霾的严重程度， 是工业革命以来世界上范围最广的 空气污染之一。 同当年美国洛杉矶、 德国危害、 伦敦的空气污染 相比 （专栏 美国洛杉矶、 德国、 伦敦 1952 年烟雾事件 ） ， 中国 雾霾治理更有其复杂性。 第一， 产生的原因和程度不同。 中国的 严重雾霾发生在全 国大部分范围，不 像西方只是限于个 别城市。20 全国范围的大规模雾霾背后， 传统西方工业化模式加上中国全球 工厂地位的结果， 京津冀地区的雾霾更有其独特的原因。 历史上 ， 没有任何国家有过 范围如此之广、程 度如此之深的雾霾 。第二， 同伦敦和洛杉矶不同， 在当前严重雾霾发生时， 中国经济仍然处 于高速发展阶段， 按照常规发展经验 ，污染总量还会继 续加重。 第三， 历史背景不同。 在西方国家治污时， 传统 “先污染、 后治 理” 的工业化道路被认为是唯一的发展道路， 其治污是在这种传 统框架下，通过规 制、技术升级及向 海外转移污染产业 而实现。 其时，绿色发展的概念还没有出现。 专栏2 京津冀地区基本 情况 京津冀地区是我国最重要的政治、 经济、 文化和科技中心， 面积约为21.62 万平方公里， 人口超过1 个亿， 拥有海陆兼备的地理区位条件。 京津冀地区以全 国的2左右的土地面积， 吸纳了全国8的人口， 创造的地区生产总值为全国10 左右，是与长三角和珠三角并列的三大经济引擎之一。 京 津冀 地区内 部发 展 差异。2013 年天津市、 北 京市和河北省三地的人均 GDP 分别达到16424、15055 和6253 美元。 根据世界银行公布的收入划分标准， 京津 两地已经进入高收入社会， 而河北人均GDP 则刚跨过中高收入门槛下限。 从工业 化发展阶段来看， 北京工业化水平最高， 已经进入后工业化阶段； 天津次之，处 于工业化后期向后工业化过渡阶段， 而河北省工业化水平最低， 仍处于工业化中 期阶段。 京 津冀 地区不 同的 产业特征 。 北京依托政治 中心、文化中心等优越条件， 形成了以金融服务、 信息科技、 文化创意产业为代表的优势生产性服务业。 天津 依托国际航运中心、 国际物流中心以及滨海新区体制机制方面的优势， 在先进制 造业、 航空航天、 新一代信息技术、 生物医药等战略性新兴产业比较优势日趋明 显。 河北 依托良好的港口和海岸线， 发展重化工产业，在 金属冶炼、 石油化工、 建材、 金属制品等行业在全国具有明显比较优势， 已经发展成为北方地区重要的 沿海重化工基地。 京津冀严重雾霾的代价非常严重， 或者反过来说 ， 治理雾霾 的好处非常大。相对于 APEC 蓝的直接成本而言，治理雾霾的好 处要大得多。 也就是说，APEC 蓝的好处， 要远超为获得 APEC 蓝21 的代价。 第一， 严重危害民众生命健康， 增加各种被动防护 （空气净 化器、 口罩等） 和治疗成本。 虽然生产这些设备和治疗也会增加 传统意义上的经济增长， 但这种增长带来社会净福利的损失， 是 一种扭曲而有害的增长。 以PM2.5 为特征的雾霾， 给民众健康带 来持续危害。PM2.5 由于粒径小， 不但能引起呼吸系统疾病， 甚 至可以通过肺泡进 入人体的血液循环 系统，从而引起动 脉硬化、 高血压、 冠心病 、 中风等循环系统的疾病。 根据美国癌症协会 （ACS， 2002 ）研究，空气中 PM2.5 每上升 10ug/m 3 ，总死亡率、心血管 疾病死亡率和肺癌死亡率分别上升 4 ，6 和 8。根据全球疾 病负担研究 2010 ，中国仅 2010 年因室外空气污染造成的健康 年损失超过 2500 万年，并导致了超过 120 万人过早死亡。室外 空气污染已成为中 国排名第四的致病 因子。根据北京大 学、MIT 联合研究（2013 ） ，总悬浮颗粒物每上升 100ug/m 3 ，平均寿命将 缩短三年。 中国北方五亿居民因空气污染每人平均失去 5.5 年寿 命（数据转引自中国清洁空气联盟“PM2.5 的健康影响” ） 。 专栏3 中国每年 160 万人死于 空气污染 美国加州非盈利机构“伯克利地球”（Berkeley Earth）2015 年8 月13 号 在其网站上发布了一份有关中国空气污染分布及来源的报告。报告分析了2014 年4 月5 号到9 月5 号4 个月期间中国官方空气质量报告系统的实时数据和两个 独立第三方机构同一时间段内的数据，发现按照美国环保局的标准，92的中国 人在此期间吸入了超过120 小时的“不健康”的空气， 有38的中国人在此期间 呼吸的空气平均质量为“不健康”。 报告认为， 中国每年有大约160 万人死于空 气污染，相当于中国每天约有4400 人死于空气污染。死于空气污染的人数约占22 中国每年死亡人数的17。 资料来源 http//berkeleyearth.org/wp-content/uploads/2015/08/China-Air-Quality -Paper-July-2015.pdf 第二， 雾霾拖累经济发展。 根据中国社会科学院和社科文献 出版社共同发布了 城市竞争力蓝皮书 中国城市竞争力 报告 ， “宜居方面的短板已成为制约北京市可持续发展的主要制约， 如 不尽快加以解决， 最终必将危及北京市的整体发展。”北京的生 态竞争力在全国排名第 92 位， 天津排 151 位， 石家庄排 236 位。 2013 年 12 月 5 日，考虑到北京 PM2.5 空气污染问题趋于严重 ， 日本外务省开始研究从 2014 年起增加在北京工作的日本驻华大 使馆职员的补贴金额。2014 年3 月12 日， 日本电子巨头松下集 团在 2014 年春季劳资交涉中宣布，将向外派往中国的员工发放 污染津贴。 这一津贴以中国部分城市高水平的 PM2.5 值作为依据 ， 补偿严重的空气污染对他们的身体危害。 中国欧盟商会在京发布 的 中国欧盟商会北京建议书2015/2016 （以下简称 建议书 ） ， 对北京雾霾导致国际高端人才撤离北京的说法给出了一组调查 数据 见专栏 4 。 严重的空气污染 影响了北京的国际 形象。此 外， 由于阻碍了外国及中国本土专业人士移居北京， 空气污染还 造成了重大人力资源问题。中国欧盟商会的2014 年商业信心 调查发现， “空 气质量问题”是会 员公司吸引人才的 前三大挑 战之一对北京表示担忧的现象尤为严重。 根据中国欧盟商会 2014 年商业信心调查结果，受访的欧盟在华企业面临的吸引人23 才的最大挑战包括 不愿意被派往中 国（占 28 ） 、培训项目欠 缺（ 占 28） 、 空气质量问题 （占 22） 等。 而留住人才的最大挑 战是空气质量问题， 即 39的受访企业认为空气质量问题是他们 留住现有人才面临的最大难题。 一些经济活动有撤离北京的迹象。 第三， 大量亲环境的经济活动无法进行， 使得北京新的增长 潜力下降。 由于雾霾严重影响北京的城市形象， 很多在清洁空气 环境下可以开展的经济活动 （比如户外休闲、 体育、 旅游等） 难 以进行，丧失了很多潜在的发展机会。 第四， 民众福祉大受影响。 除了因为居民被动防霾支出和健 康支出增加导致的福利损失外， 雾霾会带来心情郁闷、 烦躁、 焦 虑， 降低人的幸福感， 而追求幸福正是发展的根本目的。 虽然这 种幸福感的降低难以货币化， 但有些行为却可以将此部分地显性 化（reveal） 。比如，更多的人会愿意支付高代价到环境好的外 地呼吸新鲜空气； 如果调查人们愿意为呼吸新鲜空气支付多大的 代价，则该代价可以较为客观地测度雾霾下民众福祉的下降。 第五，令人担忧的是，当特定的静风气象条件、季节因素、 排放等多种因素同 时出现时，有可能 会形成一次“完美 ”雾霾， 形成突发性灾难事件， 导致大量的人员死亡。 根据叶谦等人的估 测， 一旦这种情况出现， 则后果会数倍于当初伦敦的烟雾事件 （参 见专栏 5 ，伦敦烟雾事件）。 更为严重的是， 现有高污染的发展方式， 更可能影响政府执 政的合法性和社会稳定。 长期以来 ， 保持经济高速增长成为中国24 政府执政合法性的重要来源。 但是 ， 如果高增长带来的严重环境 和社会问题不能及时得到解决， 则民