美国能源基金会低碳项目 Low-Carbon Development Paths 发展改革中的中国绿色财税制度 体系构建研究 中国财政科学研究院课题组 2017 年 8 月 1 目 录 一、中国绿色财税制度体系构建背景 2 （一）中国发展的 “非常之局 ”“胡焕庸线 ”的再审视 . 2 （二）中国环境污染形势逼人，能源消耗浪费巨大 . 5 （三）中国能源环境的价、税、财机制尚未理顺，制度红利远未充分释放 . 6 （四）借新一轮财税改革之机，重构中国绿色财税制度体系 8 二、中国绿色财税制度体系的通盘考虑 10 （一）改革完善的总体思路 10 （二）改革基本原则 11 （三）主要任务 . 12 三、中国绿色财税制度体系构建的难点、障碍及破解之道 . 21 （一）构建难点和障碍 21 （二）破解之道 . 28 四、中国绿色财税制度体系构建路线图 34 （一）实施所需要考虑的主要因素 34 （二）实施路线图 39 主要参考文献 . 40 鸣谢 . 41 2 一、 中 国绿色财税制度体系构建背景 近年来 ,中 国政府高度重视环境保护和 经济社会的 可持续发展 ,将环境保护确定为一项基本国策 , 在坚持走新型工业化道路、推进经济增长的同时 ,通过一系列 财 税 制度安排和政策措施来加强环境保护 、发展绿色经济。 但 需 要看到 中国基本国情 的现实 制约 一方面，据 “胡焕庸线”考量所得 资源环境压力“三重叠加”的 结论，凸显中国基本国情引出的资源环境 问题 挑战的严峻性，可称之为中国发展方面的“非常之局”。 另一方面， 中国与节 能环 保相关 的价、税、财机制 迟迟未能 理顺， 支持 绿色 发展 的 财税制度 不够完善 ，迫切需要 对财税制度体系 进行整体性、适应性的改革 完善 。 （一） 中国发展 的“非常之局” “胡焕庸线”的再审视 对于中国基本国情的理解认识，亟有必要注重著名的“胡焕庸线”。此线由胡焕庸教授于 1935 年提出 （如图 1 所示） ， 该线的特征可以描述为以黑龙江瑷珲（ 1956 年改称爱辉， 1983 年改称黑河）和云南腾冲两点确定一条直线，该直线倾斜约 45 度，以此直线为界，线东南半壁 36的土地供养了全国 96的人口；西北半壁 64的土地仅供养 4的人口，二者平均人口密度比为 42.61。随着以后年月里人口普查工作的继续进行，相关数据显示， 1982 年我国第三次人口普查结论为东南部地区面积占比为 42.9而人口占比为 94.4， 1990 年第四次人口普查结论为东南部地区面积占比为 42.9而人口占比为3 94.2， 2000 年第五次人口普查结论为东 南部地区面积占比仍为42.9，而人口占比为 94.2。 60 余年间东南部人口的绝对数值已由4 亿多增长为 12 亿多，但其占比数值较 1935 年只减少了 2（数据口径均不包括台湾）。到目前，已历 70 年的发展过程中（包括多轮次的“支边”等），中国人口密度分布基本格局依然遵循“胡焕庸线”这一条说来神奇的中部主轴。 伴随着人口密度分布在此线之两边的极度不均，“胡焕庸线”实际上还可揭示中国能源消耗密度和环境压力的极不均衡状态，并会引发与不考虑该线存在时所进行的分析之结论迥异的认识。 此线可揭示中国绝大多数居民在生存空间内所面临 的客观存在、无可回避的“半壁压强型”能源耗用压力，及其对环境、经济可持续性的特殊挑战来自于半壁压强格局的第一层加压，叠加了来自于近几十年经济起飞阶段难以避免的粗放式增长对于环境的第二层加压，又叠加了来自于“以煤为主”资源禀赋条件对于环境的第三层加压。 换言之，据此线考量 引出的“三重叠加” 结论，凸显中国基本国情 形成 的 资源环境压力与挑战的严峻性，可称之为中国发展方面的“非常之局” ，亟需以系统工程式理性供给管理方案的“非常之策”，来应对和破解。 4 图 1 “胡焕庸线”示意图 由此，“胡焕庸线”这一中部主轴不仅 仅划分出极为悬殊的人口密度，同时也可为认识我国绝大多数社会居民所面临的随能源耗费、资源使用而伴生的空气 、水流质量等资源环境问题，带来重大启发。“胡焕庸线”一直是中国地理学界研究的重要命题，这一来自于中国实践调研的结论，为发源于 16 世纪并发展至今、强调地理环境对社会发展有着决定作用的地理环境决定论等相关研究，提供了重要线索和例证。然而，这一地理学界的重要结论对于认识中国发展问题的启发和可能贡献，远非“地理”或“经济地理”一般概念所给出的联系与推论空间所能容纳，尤其是在改革开放带来体制转轨、经济起飞、5 工业化与 城镇化高速发展的现阶段，以“胡焕庸线”为重要线索来进一步认识中国基本国情对经济发展的特殊制约和挑战，具有非同寻常的现实意义。 （ 二 ） 中 国环境污染形势逼人，能源消耗浪费巨大 长期以来，环境保护是我国的一项基本国策，历届政府 在 破解 经济 发展与环境 保护 之间的矛盾 进行了长期不懈的努力， 特别是 ， 党的十八大 以来 ， 中国政府 将 生态文明建设纳入到“五位一体”的总体布局 中 ， 国家的污染治理进程明显加速。 尽管如此，中国环境 污染物排放量仍然处 于 较 高的水平，已经接近或者说超过环境容量 ， 环境 保护形势仍然十分严峻， 这 主要 表现在三个方面一是环境质量差 ， 雾霾 、水体富营养化、地下水污染、城市黑臭水体等环境问题凸显 。二是生态损失比较严重，水体的生态损失 尤为严重 。三是由于产业布局不合理，大量 重化工企业沿河、沿湖、沿江的布局带来 较高的环境风险。环境 保护越发 成为制约 经济 发展质量提升、实现可持续发展的瓶颈 主因之一 。 中 国 是一个能源生产大国，但更是一个能源消费大国。伴随着我国经济的快速增长，能源储量 供给 与未来几十年的发展需求之间的缺口将越来越大 ，尤其是 近年来能源消费急剧增长，供需矛盾更是日益突出 ，相应 引发的能源紧缺和环境恶化等一系列的经济社会问题，直接威胁国家经济 社会 安全。 与能源短缺形成强烈反差的是，敞口式的能源消费造成 的 浪费惊6 人。 比如， 我国单位能耗所创造的财富远远低于发达国家，单位 GDP的能耗 约为世界平均水平的 2 倍 ， 单位 GDP 能耗不仅高于发达国家，也高于巴西、墨西哥等发展中国家。 目前 中 国 能源消费结构仍以化石能源为主，环境污染严重，减排治污、保护生态刻不容缓，尤其温室气体减排任务艰巨。 2015 年中国一次能源消费量 1为 30.14 亿吨油当量，约占世界总量 的 22.92，同比增长 1.5，连续 7 年占世界消费总量第一。 一次 能源消费中， 原煤 占主导地位（ 2015 年该比重为63.7）。二次能源中， 煤 电 更是占有绝对主导地位（近年已高达 80），煤电带来的环境污染已严重影响国民正常工作生活。巨大的能源消耗 、较低的能效水平，既与我国所处的发展阶段和国际产业分工格局有关，也反映了我国发展方式仍相对粗放、能耗和排放缺乏约束， 能源（如电力）价格未能真实反映电力作为商品的稀缺性和生产成本，不但不鼓励节 电 节能，实际上是在鼓励能源的粗放使用和挥霍浪费。 （ 三 ） 中 国能源环境的价、税、财机制尚未理顺，制度红利远未 充分 释放 30 多年来，我国经济持续高速增长，人民生活水平显著提高，政府提供公共服务能力明显增强，这一切与我国经济体制“改革红利”的释放关系密切。上世纪 80 年代，我国以“分灶吃饭”财政体制为宏观层面的突破口，启动经济体制改革； 1986 年又曾正面设计“价税财”联动配套改革，但其后由于种种主、客观1一次能源消费 量 是指原油、原煤、天然气、核能、水力发电和再生能源等 能源 商品 的 消费量 。 7 原因而搁浅； 1994 年的财税配套改革具有里程碑意义，使 1980年代已反复讨论的价税财联动改革，在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后，又乘邓小平南方谈话的东风，推进到打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制。 1994 年配套改革改变了以往各级政府按照行政隶属关系组织财政收入的模式，从源头和机制上理顺了政府与企业、中央与地方的分配关系，为全国统一大市场的形成、生产要素在国内外两个市场自由流动、企业公平竞争和宏观间接调控体系的形成，奠定了基本的制度基础，促成了此后延续至今的国民经济活力的释放和又好又快的发展。 但也必须看到 ， 分税制改革的任务至 今尚未完成 ， 社会主义市场经济 体制 远未完善 ， 目前尽管我国大多数一般性商品价格已由市场供需关系决定 ， 市场在资源配置方面发挥了重要的基础性作用 。 但是 ， 基础能源领域的资源配置方式却仍以政府行政命令和审批权为主导 ， 且 2008 年金融危机以来有扩大、强化和常态化趋势。处于产业链上游的基础支撑性产业、资源产品和能源产品（尤其电力为代表），对中下游产业和国民经济产生重要广泛深远的影响，“审批”经济导致价格形成机制扭曲、产品价格无法 真实 正确地反映产品的稀缺程度、供求关系以及生产环境成本，自上游开始误导中下游微观企业资源配置行为 ，致使自“九五”便提出的经济发展方式转变举步维艰，节能降耗在关键、重点领域近乎流于空谈，资源环境瓶颈制约日趋收紧，经济结构调整屡8 屡受挫。 资源产品和能源价格形成机制不合理带来的价格失真，伴随着资源能源税费制度不完善，一方面导致资源能源使用成本、环境污染成本无法内化为企业生产成本，导致资源能源浪费和环境污染；另一方面也 使得政府无法 从 资源开发收益中获取公共收入 ，导致我国中西部资源富集地区 “捧着金饭碗讨饭吃”，出现“资源最丰富地区，政府财力最弱”的“富饶的贫困”现象，政府自给财源建设严重不到位。近年来出现的省以下分税制无法落实、基层政府财力困难、“土地财政”、政府隐性债务问题均与此有关。 （ 四 ）借新一轮财税改革之机，重构 中 国绿色财税制度体系 绿色发展离不开财税制度的引导和推动。 近年来，我国政府积极实施绿色财税政策， 通过一系列 财 税 制度安排来加强环境保护、发展绿色经济。 例如 ， 逐步加大环境保护和环境治理的财政投入力度 ； 建立可再生能源费用分摊机制 ， 对再生资源回收及资源综合利用 ， 对生产环保产业设备的企业和利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业 ， 给予减免税收的优惠政策 ； 分批调低和取消钢铁、电解铝、铁合金等产品的出口退税政策 ； 制定有利于汽车产业升级、减轻汽车污染的税收政策 ； 全面推开资源税改革 ， 将从价计征和清费立税改革措施推广至绝大部分资源品目，促进资源的合理开发利用等等。 但是，随着经济社会发展和 生态 环境 形势变化，现行 绿色财9 税制度 存在的问题日益显现 一是绿色财税政策体系缺乏明确的战略规划和整体设计。现行各项政策交叉重复、各自为政的现象突出，政策之间相互冲突的现象也不鲜见， 极大地 影响 了政策效果。二是财政投入力度不足，投入机制仍需完善 ，存在交叉补贴、普遍补贴的情况 。 在经济高速增长过程中 , 我国目前针对环境保护和治理的财政投入不足仍是显而易见的。 另外，现有财政投入的手段、方式相对单一，对市场化机制的激励和引导不 够 ，影响了财政政策效果的发挥。三是 绿色 税收体系 不健全、 不完善。 环境保护税刚刚立法，且仅为环保费的平移，税负偏低。 四是 中央和地方 环境资源 事权与支出责任划分不清晰、不合理，不利于建立健全财力与事权相匹配的财政体制 。 这不仅影响财政自身的稳定性和可持续性，而且影响国家 绿色 发展战略、 生态 文明建设 政策效果，迫切需要进行整体性、适应性的改革。 党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）站在新的历史起点上，以新的理念对深化财税体制改革作了系统部署 ， 开启了新一轮财税体制改革的序幕。 深化财税体制改革 就 的目标任务就 是 要 坚持稳中求进、改革创新，充分发挥中央和地方两个积极性，以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任为重点，建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度，为实现 “两个一百年 ”奋斗目标提供财税制度保障。10 从这个意义上讲，新一轮财税改革 是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求， 是建设资源节约型 、 环境友好型社会的重要保障 ， 为重构绿色财税 制度 体系提供了重要机遇 。 鉴于 中国当前严峻的环境治理形势、不尽完善的绿色财税制度政策体系，应充分利用新一轮财税改革的新机遇，通过实施价税财一揽子综合配套改革，对中国绿色财税制度政策体系进行系统性和适应性改革，促进中国经济社会的可持续发展。 二、 中国绿色财税制度体系的通盘考虑 在经济规模庞大、利益主体多元、经济关系错综复杂的 今天 ，单项改革难以推进，效果也不明显，必须进行整体协调改革，进行企业、市场、宏观调控体系配套改革，尽快理顺资源能源等基础产品价格比价关系和形成机制，发挥好市场配置资源的 决定 性作用， 在此基础上构建全方位、多层次、多环节的复合绿色财税制度体系，为中国科学发展、可持续发展、绿色发展创造制度机制环境。 （一） 改革完善的 总体思路 构建绿色财税制度体系，需要实施 价、税、财、政策性金融等 综合配套联动的一揽子改革，即以能源体制改革 支持、推进能源价格体制改革，还原能源商品价格属性，促进能源市场的多元11 竞争，充分发挥市场配置能源资源的 决定 性作用，并为改革完善基于市场基础体系下的绿色财税制度、宏观调控体系奠定基础。绿色财税制度体系包括理顺租、税和非税关系，构建以资源税、环境税和碳税为主、消费税和企业所得税为 辅的全方位税收体系；构建以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的完善的生态补偿、特殊群体能源消费补贴政策，构建鼓励引导第三方治污发展的财政支出政策；构建风险共担和支持对象规范 化 遴选机制保障下的绿色政策性金融体系。此外，还需要进行环保机构管理体制改革、经费保障制度改革等其它配套改革。 （二）改革 基本原则 坚持市场决定 价格 的原则。 价格是市场经济的关键与核心， 也是构建绿色财税制度体系的基础，绿色财税制度体系发挥引导调控中国经济绿色发展的作用必须以能源价格充分反映其稀缺程度和供需关系为基础。因此，推进资源、能源（水、天然气、电力、成品油）价格改革，放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格的作用，为绿色财税制度体系发挥作用奠定基础 。 综合配套改革的原则。 单项改革难以推进，效果也 无法充分显现，因此需要进行整体改革，统筹兼顾各方利益，统筹兼顾企业发展、民生保障、经济效率和社会公平、经济发展和环境保护的关系， 把握好时机、节奏和力度，切实防范各类风险，确保平稳有序。 比如 在进行能源价格体制改革逐步取消交叉补贴 过12 程中 ，必然需要辅助以对特殊群体（如低收入者）的能源消费补贴，以保证在提高能源使用效率时，又不影响民生，为改革创造良好的环境。 充分体现财税制度“四两拨千斤”的作用。 建立绿色财税制度的目的是为了经济的科学、可持续、绿色发展。这种经济发展模式仅靠政府一方的力量无法实现，因此需要调动各方（市场和社会）参与，而绿色财税制度要充分体现其约束、引导和杠杆作用。通过能源管理体制改革，吸引更多社会资本参与到能源产业的竞争性环节，促进能源价格改革。通过税收制度，约束和引导 生产者 绿色 生产、消费者绿色消费；通过财政支出政策（政府采购制度）引导社会第三方参与污染治理；通过政策性金融，调动全社会资源投入绿色 经济 领域。 （三）主要任务 近期与未来一段时期内，绿色财税制度体系构建与完善的主要任务包括 以能源管理体制改革促进能源价格改革、完善绿色税收制度体系、完善财政支出政策、构建风险共担和支持对象规范 化 遴选机制保障下的绿色政策性金融体系。 1.以能源管理体制改革促进 能源价格改革 中国商品价格改革始于改革开放之初， 目前大多数一般性商品价格已由市场供需关系决定，市场在资源配置方面发挥了重要的基础性作用 ， 但能源价格 改革 远未到位，政府定价仍在能源领13 域起主导作用。鉴于绿色财税制度体系构建以及作用 发挥 对能源价格的依赖，首先应进行能源价格改革。 中国能源价格改革与能源管理体制改革相互依赖，相互支撑。 现阶段，中国能源管理体制 呈现“国有垄断 ”和“产业一体化垄断”特点，相应在此体制下，能源价格 确定 是由政府的政策目标和相关利益方博弈的结果，既有政府行政色彩，又有垄断色彩。所以 ，打破产业链一体化垄断、打破国有垄断，让更多民营资本进入能源 产业是能源价格市场化改革的关键。为此， 2015 年 10月 15 日，国务院发布 中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见 （以下简称意见）中明确提出 “放开两头、管住中间” 的 能源体制改革 思路，即仅针对能源的自然垄断环节实行政府定价，而对技术和资本门槛要求较低的环节引入竞争，实行市场定价机制。 在理顺能源管理体制基础上，能源价格改革任务主要包括 电力价格改革 。 按照电力能源的稀缺性、供需关系以及生产成本，强化市场导向下的竞争，构建合理价格形成机制。电力价格形式上仍可按目前三大类别（工业、商业和民用）有所区分，但工、商可趋向合并。同时民用电价可实施阶梯电价和鼓励居民错峰用电。 具体改革任务包括 1.在电力产业链的前端（发电）和后端（零售）引入竞争机制，将 “厂网分开 ”改革推进至 “竞价入网 ”，形成新的以市场为基础导向的电价形成机制，火电之外的太阳能电、风电等可再生能源，透明地在竞价环节规定财政14 补贴，同样实行竞价上网。 2.在电力产业链中端（输电网和配电）按自然垄断属性，实施 国家特许权管理和业绩考评制度，取消电网对前后端的交叉补贴和经济 “大锅饭 ”；合理安排非火电（水电、核电、风电、太阳能）等可再生能源的财政补贴政策。 3.在电力产业链后端实行输配分离，引入电力零售的服务外包等方式的竞争。 4.对电价的行政管制措施最大限度地去除 ； 5.逐步取消电力的交叉补贴，同时提高低收入群体的能源消费补贴，保证社会稳定，避免弱势群体成为改革的受害者。 天然气价格改革。 2016 年 4 月 ，国家发展与改革委员会发布 关于深化天然气价格市场化改革的意见 讨论稿，明确改革目标是天然气价格完全市场化，至 2017 年底竞争性价格完全放开。天然气价格改革的主要任务包括 1.理顺非居民用户天然气门站价格与终端价格传导机制的市场化联动改革，逐步放开非居民用气价格； 2.非居民用户天然气门站价格与居民用户天然气门站价格的“并轨”，消除两门站价格的价差和暴利； 3.取消居民用天然气价格的交叉补贴； 4.对居民用天然气实施阶梯价格；5.推出峰谷气价政策，鼓励储气设施建设 ，鼓励用户错峰用气。 成品油价格改革。 中国现行 成品油价格机制已将国内成品油价格与国际原油价格挂钩联动，现在需要改革的是将政府宣布油价调整改为第三方宣布油价调整，以提高油价调整的透明度，同时将政府的身份从政府定价变为政府监督。 2.理顺租、税费关系，构建以权利金、资源税、环境税、碳15 税为主、消费税和企业所得税为辅、收费为必要补充的绿色租税费体系 矿产资源的不可再生性和可耗竭性以及中国资源 的国有属性决定了 政府 有权 依靠其对矿产资源的财产权获得权利金 ，这也是世界诸多国家的普遍作法 。中国目前权利金的具体形式为矿产资源补偿费，但因与资源税计征方式相同，功能定位有交叉 ， 2016年 7 月 1 日后，矿产资源费费率降为零。实际上，这是考虑当前企业经营较为困难和为顺利推进资源税改革的权宜之计，从长远来看，矿产资源补偿费应恢复征收，且与资源税区别定位。矿产资源补偿费是权利金性质，体现政府对矿产资源的财产权利，资源税是税收性质，体现政府管理者行者，并且资源开采往往会造成生态破坏等问题，相应资源税有弥补生态恢复支出的定位功能。与矿产资源勘探、开采有关的收费还包括探矿权、采矿权使用费和价款收入，其体现政府将探矿、采矿权让渡给市场主体而收取的费用。此外，与生态恢复相关的治理保证金也为与资源环 境相关的收费体系中的重要内容。 中国完备的绿色租税费体系是 以权利金、资源税、环境税、碳税为主、消费税和企业所得税为辅、收费为必要补充的绿色租税费体系。为此，未来改革任务主要包括 资源税改革。 中国资源税 始征于 1984 年，于 1994 年形成现行的资源税框架，实行从量计征。 2010 年以后推进资源税从价计征改革，经过 2010 年石油、天然气和 2015 年煤炭从价计16 征改革后， 2016 年 7 月 1 日开始实施多数矿产品从价计征改革，并开启水资源税试点改革。资源税未来改革任务主要包括两个方面（ 1）择机将水资源税试点改革推广至 全国；（ 2）逐步将资源税征税范围扩大至 森林、草场、滩涂等自然资源。 环境税 和 碳税改革。 环境税立法已经完成，并于 2018年 1 月 1 日开始实施。未来应择机逐渐提高环境税负担。 碳税是对 CO2 排放进行征收的税种 ，相应其 征税范围和对象为 ， 在生产、经营和生活等活动过程中因消耗化石燃料直接向自然环境排放的 CO2。碳税的税率可采用从量计征方式，税率水平的确定需要考虑减排 CO2 的边际成本、宏观经济环境和产业竞争力、以及其它相关税种税率水平等因素。征收环节选择在消费环节为宜。 消费税改革。 十八届三中全会已经明确提出要“扩大征税范围，将高污染、高能耗、高档消费品、奢侈品纳入消费税征收范围” 。目前已体现绿色发展 理念 的消费税税目包括油、汽车、一次性筷子、电池等。基于环境保护、绿色发展的角度考虑，未来消费税改革任务主要包括（ 1）扩大消费税征税范围，将 一次性塑料包装袋、一次性饭盒、高档纸、含磷洗涤用品以及铅蓄电池等高污染产品纳入消费税征税范围 ；（ 2）提高已有税目的税率水平，继续提高 如 木地板、电池等税目的税率；（ 3）将征收环节后移至零售环节，但可考虑在生产环节代征， 同时 将消费税由价内税改为价外税。 企业所得税改革。 企业所得税 在绿色财税制度体系中发17 挥政策层面的作用，即根据特定时期绿色经济发展的需要，给予有利于绿色经济发展的产业、生产投资行为给予一定税收优惠。目前体现绿色发展的企业所得税税收优惠政策包括资源综合利用减计收入的政策 ， 环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资 抵税政策 ， 合同能源管理企业的“三免三减半”优惠政策。未来企业所得税在支持绿色发展方面还应进行如下改革（ 1）给予合同环境服务企业的“三免三减半”优惠；（ 2）鼓励企业实施“第三方治污”的企业所得税优惠政策，如对于购买“第三方治污”服 务的支出给予加计扣除的政策；（ 3）探索建立矿业企业耗竭准备金制度，即允许矿产开采企业按销售收入的一定比例 计提耗竭准备金，该准备金专项用于矿产勘察投入，逾期未 使 用则补缴企业所得税。 收费制度改革。 规费和使用费是 各国政府治理环境、实现绿色发展的必要手段。 中国 与绿色发展的收费种类繁多，政出多门，因此中国绿色规费体系的未来改革包括（ 1）清费立税，能采用税收手段的规费，尽量以“税”的形式征收；（ 2）统筹、科学设计收费项目，保证各收费项目有据可循、定位清晰。 3.完善财政支出政策 与绿色发展相关联的财政支出政策改 革主要包括 完善生态补偿支出政策。 主要改革任务包括（ 1）增加对企业和个人的政府补贴。对于收益率较低的生态保护项目，需要适用政府补贴方法，使企业和个人积极投入到该项目中，具体18 补贴方法如直接发放补贴、财政 贴息 以及奖补方式；（ 2）在完善中央转移支付制度的同时，建立完善生态补偿的横向转移支付制度，考虑在经济和生态环境利益关系相关的同级政府间设立区际生态转移支付基金，其转移额度依额外成本而确定。 改革 能源消费补贴制度。 当前中国能源消费 补贴金额巨大，但效果不尽理想，即能源消费实行交叉补贴， 能源补贴的大头集中在生产供给侧，表现出普惠制特点， 因而有失公平。能源价格的市场化改革则意味着能源价格将会上涨，那么能源消费补贴则需要从普遍补贴向针对特殊群体的补贴，如农业等弱势产业、公共交通等公共领域以及低收入群体等。 改革环保创新的财政投入政策。 主要任务包括（ 1）加大对环保创新的财政投入力度；（ 2）利用多元化手段支持环保创新。 引导、促进“第三方治污”的 财政支出政策 。 第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。 财政支出政策应有意引导社会资本参与第三 方治污，如通过建立专项基金、财政贴息、奖补、政府采购等支出政策，促进中国“第三方”治污的产业化发展。 4．构建风险共担和支持对象规范 化 遴选机制保障下的绿色政策性金融体系 由于绿色经济具有外部性，相呼应的 绿色金融的定性和定位是要有别于一般商业性金融。绿色金融带有强烈政策导向，属于19 政策性金融 ，当然 也要和商业性金融互补进行运作对接，要和以财政为后盾的政府公共资源可用财力的运用以及其他的公共政策相配套。 既然绿色金融带有 政策金融 的特点，就必然涉及以公共资源作为支撑，相应极容易形成道德风险，使得绿色金融不可持续。为此，在设计绿色金融工具时，必须防范道德风险，比较好的方式是以财政为后盾的产业基金， 通过贴息 、 信用担保给予特定 项目 的定向支持 。 同时 要特别 强调支持对象的风险度。 绿色金融的可持续还取决于 支持对象的遴选机制 ，即如何确定支持谁不支持谁 、以及 先支持谁再支持谁的问题，为此需要建立一个公正、有公信力的遴选机制，即使失败，也经得起公众的监督和质疑。 在构建绿色金融政策体系时，应关注以下因素（ 1） 在绿色金融发展中凡是和市场机制可以对接的应该 尽量充分优先考虑。如排放权交易、合同能源管理、合同环境服务管理以及清洁发展基金等 。 在对其进行支持时，首先不应该强调的是能有多大的政策力度，而是怎么样充分地跟市场对接 ；（ 2）无论是采取贴息、信用担保还是设立产业基金，风险共担是设计方案的底线；（ 3）支持对象的遴选机制要 最大限度阳光化、规范化、集体决策 ；（ 4）环保产业需要涉及大量专业化的研究，要特别注意动员民间、非政府的各个主体 共同 参与，成果应该结合到绿色金融支持方案可行性研究中去 ；（ 5）从简单起步，逐步细化。 5.构建完善碳排放交易制度。 碳排放交易制度 与碳税制度相20 互补充，各有利弊。中国于 2011 年启动碳排放交易市场试点工作，目前已在 7 个地区开展试点，将于 2017 年底在全国 交易产品主要包括碳排放配额和核证自愿减排量。 截至 2017 年 6 月 30日，全国配额累计城郊 4.46 亿吨，成交总额 100.71 亿元。 未来碳排放交易制度的完善有大量工作要做，如实施碳排放交易制度的立法，提高政府的监管能力，提高交易平台的日常监管能力等。 6．其它配套制度改革 为了使得绿色财税制度体系的作用充分显现，还需要进行以下配套改革 环保机构垂直管理 和经费保障制度 改革。 为减少地方政府对环保监测和执法的干预， 需要对环保监测执法机构的垂直管理改革， 要通过此次改革改变县级环保部门履职问题，着力强化监督职能 。同时，建立环保机构经费保障制度，实行 “收支两条线” 改革，即其经费支出与其环保收费脱离关系，并且由省级预算安排各级环保机构的运行经费。 建立 完善 的 环境信息公开披露制度。 环境信息公开制度既要公开环境质量信息，也要公开政府和企业的环境行为，为公众了解和监督环保工作提供必要条件，这对于加强政府、企业、公众的沟通和协商，形成政府、企业和公众的良性互动关系有重要的促进作用，有利于社会 各方共同参与环境保护。 首先，建立政府环境信息定期发布制度 ； 其次，建立 企业污染物排放强制性登记和公开制度 。 21 三、中国绿色财税制度体系构建的难点、障碍及破解之道 （一） 构建难点 和障碍 从中国绿色财税制度体系的顶层设计出发， 中国绿色财税制度体系构建的重点在于价、税、财联动机制以及配套体系的建立健全，具体任务如本报告所述包括了 以能源管理体制改革促进能源价格改革、完善绿色税收制度体系、完善财政支出政策、构建风险共担和支持对象规范还遴选机制保障下的绿色政策性金融体系等方面。鉴于此，我们可从中国市场经济实践出发来进一步分析相关难点和障碍所在。 1. 理顺能源价格的难点和障碍剖析 中国构建绿色财税制度体系的首要任务是理顺能源价格，而这其中面临诸多难点和障碍。 第一，要素市场尚未 真正 建立。 自中国 1992 年确立了建立社会主义特色的市场经济体制开始，中国经济实践中市场机制不断完善，其作用也从原来的“基础性”逐步走向了“决定性”，但特别值得注意 的是，尽管如此，中国目前市场经济仍然是以产品市场为主，而要素市场迟迟未得以 真正 建立。能源资源作为经济发展和经济增长的基本要素，其市场机制在中国远未建立健全。在相关市场机制尚未建立的前提下，供给方和需求方的定位非常困难，供求机制很难发挥应有作用，在很大程度上影响了能源价22 格的形成。与此同时， 管制性垄断直接决定价格。个别种类的能源虽已经象征性地建立了相应的要素市场，但是市场机制中管制丛生。 第二 ，电力能源市场竞争不足。 以 资源税等为重要组成部分的绿色财税改革 是牵一发而动全身的，首先触动的是煤电的比价关系和电价形成机制以及电力部门和相关的行政管理审批部门 。电力体制改革多年来也是雷声大雨点小 ， 来自电力部门的政协委员感慨说，叫做 “年年提起，半步未动 “。在原来的电力部门拆分为两个网加五大公司之后，逻辑上和这个拆分应该紧密衔接的竞价入网机制和电力市场建设却始终不见踪影。 第三，天然气能源价格放开配套机制尚未健全 。 2016 年 4月，国家发展与改革委员会发布关于深化天然气价格市场化改革的意见讨论稿，明确改革目标是天然气价格完全市场化，至2017 年底竞争性价格完全放开。 2017 年 7 月， 国家发改委等 13部委联合发布加快推进天然气利用的意见（下称意见）明确提出，要逐步将天然气培育成为我国现代清洁能源体系的主体能源之一，力争到 2020 年使天然气在一次能源消费结构中的占比达到 10左右，到 2030 年使天然气在一次能源消费结构中的占比提高到 15左右。 天然气价格市场化改革的障碍主要在于三个方面，一是气源成本差异大。 不同时期、不同地区获得的气源价格差异较大， 成本差距高达 2-3 倍，这为“准确核定成本”带来了困难 ；二是基础设施 较若，覆盖面小 ，无法为气源输送提供23 渠道；三是 燃气企业的社会性负担较重，尚未成为独立的竞争主体。 第四 ，成品油能源 市场机制尚未完全发挥作用 。 与电力能源价格、天然气能源价格 相比，中国成品油能源价格相对市场化程度更高，但市场机制尚未完全发挥作用，主要障碍有两个一是中国石油进口数量逐年上升，且从趋势上来看还会进一步增加，石油进口对外依存度已经高于 60，是世界上最大的石油净进口国，如果完全依靠市场机制调节成品油能源，那么势必造成成品油消费更快增长，甚至是过高消费；二是中国为了提供国内供应能力，早已开始对属于非常规的高成本油气资源进行开发，国内石油的平均生产 成本已经明显高于 40 美元一桶，进入亏损状态，如果完全依靠市场机制调节，国内原油生产的亏损幅度将会更高，供应能力持续下降，甚至关系到国内能源保障安全问题。 2. 完善绿色税收制度体系的难点和障碍剖析 在完善要素市场、打破管制性垄断的基础上，进一步理顺电力、天然气、成品油等能源的价格形成机制，再下一步，即应当着手完善绿色税收制度体系，合理运用税收经济学原理打好能源价格调控的“楔子”。 第一，税费主辅易位，功能存在交叉且政出多门。 矿产资源的不可再生性和可耗竭性以及中国资源 的国有属性决定了 政府依靠其对矿产资源的财产权获得权利金。中国目前权利金的具体形式为矿产资源补偿费，但因与资源税计征方式相同，功能定位24 有交叉 的原因。在资源税改革过程中，逐渐将矿产资源补偿费的费率降至为零，国家于国有资源所有者身份无从体现。 第 二 ， 资源税 尚需进一步完善 。 从税费的 征收范围视角， 自然资源根据再生程度分为可再生资源、不可再生资源和恒定资源。我国资源税目前以不可再生的矿产资源为主（包括原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等），仍有许多自然资源未被纳入到征收范围， 征税范围扩大还有很大空间一方面，从学理上讲，资源税应当是对所有可能产生外部性的资源进行征税；另一方面，从世界各国资源税实践来看，征收范围都广泛包括不可再生的矿产资源，以及水、森林、土地、草场、海洋、地热、动植物等可再生资源。 第 三 ，绿色税制肩负多重功能，多部门协调面临挑战。 绿色财税作为一种新的发展理念，目前正逐步被社会所接受，但是其实质内涵尚无一个权威的界定，不同的部门和地方政府对此有不同的认识和理解。尽管从中央到地方出台了相关政策，但是这些政策之间缺乏一个统一的规划，这就导致了财政部门无法统一安排所有的绿色发展资金 。由于各个部门对绿色发展的认识程度不同，加上部门利益作怪，部门都 希望 在绿色发展这个新的发展模式中占据一席之地，就设计了不同的专项资金，这些专项资金肢解了财政部门的综合预算分配能力，导致资金分配碎片化，而且这些专项资金之间的协调和配合程度不高，资金无法整合 ， 极大地损害了政策效果。 25 3. 完善财税政策的难点和障碍剖析 在理顺财政收入税费体制的基础上，还有必要进一步分析财税支出政策方面的难点和障碍。 第一，生态补偿支出难点重重。 从国际经验来看，生态补偿支出机制的设计都根据地域不同而加入不同的权变因素 ， 中国地缘广袤、地形复杂，各省情况各异，生态补偿的标准制定十分困难。虽然现在科技手段已广泛应用，各项生态标准数量的获取并不存在硬壁垒，但在标准制定的过程中，却时时需要 环保部门与财政部门的 多方 协调。 此外，从目前中国各省的生态补偿支出来看， 补贴方式 可说五花八门 ， 有些采用 国标 ，有些采用省标，且补贴水平 普遍 不高 ，补贴资金也未见集中使用 。 从支出主体来看，目前 仍 多以中央对地方 的专项 转移支付为主 ， 而 均衡性转移支付中尚未 考虑 生态因素。 第二，能源补贴中存在诸多不合理 。中国现阶段能源补贴的不合理之处主要表现在三个方面一是中国 能源补贴以化石能源补贴为主。根据国际能源署估算， 2013 年各国政府对于化石能源的补贴额度总计已经达到 5480 亿美元，约占全球 GDP 的 0.72。中国作为能源消费大国，能源补贴中化石能源补贴也与国际比例趋同，占据最为主要的位置。二是化石能源补贴金额巨大但效果不佳。中国化石能源补贴金额巨大，结构上却集中在已经具有超额利润且效率有待提升的大型垄断国企，从上市公司年报来看，中石化在 2008 年获得了高达 503.42 亿元政府补贴，中石油则在26 2013 年获得了 103.47 亿元政府补贴。三是能源补贴具有累进特点，有失公平。除 化石能源补贴以外，电力等能源补贴基本都具有累进特点，即对能源消费得越高，所享受的相应补贴也越多，除了不利于节约能源实现绿色发展以外，在实际导向上也有违公平原则。 第三，促进 环保创新 的财税政策力度显然不足 。 从财政投入力度来看，中国绿色环保技术创新投入不足， 根据国家知识产权局规划发展司 2010 年的专利统计公报统计， 2004 年以来，全球绿色环保技术专利申请量激增。太阳能、先进交通工具、建筑和工业节能相关技术领域是申请量最多的三个领域。各技术领域中，我国与美国、日本等发达国家之间还有很大的差距。主要原因有三一是企业还未真正成为环保技术创新主体。中国的创新过度依赖高校和科研院所，导致产学研的脱节或断链，产品与市场无法顺利对接使得一些技术无法有效地转化为商